監(jiān)管體系的解析與完善:旅游監(jiān)管組織條款的規(guī)范分析

宋河兵

（西南大學(xué) 法學(xué)院,重慶 北碚 400715）

為貫徹落實黨的領(lǐng)導(dǎo)方針,大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。良好的治理體系能夠推動行業(yè)優(yōu)質(zhì)發(fā)展,行業(yè)治理體系作為構(gòu)成國家治理體系的重要元素應(yīng)當(dāng)被投入更多關(guān)注。旅游行業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。改革開放以來,我國旅游行業(yè)在諸多因素的耦合之下高速發(fā)展,到2019年我國旅游行業(yè)總收入達(dá)6.63萬億元,國內(nèi)旅游人數(shù)已達(dá)60.06 億人次,出國旅游的人數(shù)高達(dá)15463 萬人次。新冠疫情給高速發(fā)展的旅游行業(yè)按下了“暫停鍵”,在新冠疫情的影響下,人流物流受到嚴(yán)格限制,給旅游行業(yè)帶來前所未有的沖擊。分析疫情之下旅游行業(yè)面臨的困境與挑戰(zhàn),摸清疫情下旅游行業(yè)的發(fā)展路徑,探尋疫情之后的行業(yè)復(fù)興之路是當(dāng)前重中之重。為了旅游行業(yè)能夠可持續(xù)、健康的發(fā)展,旅游行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)刻不容緩,我國旅游治理體系的反思和完善成為現(xiàn)階段面臨的難題。旅游行業(yè)治理體系包括旅游監(jiān)管部門、旅游協(xié)會和社會大眾的外部治理體系和行業(yè)組織內(nèi)部的治理體系,本文從旅游行業(yè)外部治理體系中的行業(yè)監(jiān)管入手,對旅游監(jiān)管組織條款加以分析,認(rèn)為在協(xié)同監(jiān)管的理念下對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建制和治理上予以規(guī)制實有必要,建構(gòu)新型、完備的監(jiān)管體系,為優(yōu)質(zhì)高效的監(jiān)管提供法律保障。打破不同部門間行權(quán)的壁壘,形成監(jiān)管合力,切實做到各個監(jiān)管部門之間分工明確精誠合作,［1］提高旅游監(jiān)管部門應(yīng)對旅游突發(fā)事件的能力,保障旅游行業(yè)能夠持續(xù)健康的發(fā)展,為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供重要支撐。

一、問題的提出

旅游現(xiàn)如今已經(jīng)是生活標(biāo)準(zhǔn)提高的重要指標(biāo),是人民對美好生活和精神文化需求的映射,為了滿足人們對旅游行業(yè)的新期待,所以需要尊重旅游市場的發(fā)展規(guī)律,完善旅游市場的監(jiān)管形式,實現(xiàn)旅游治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。旅游監(jiān)管其目的是為了維護(hù)旅游市場秩序,規(guī)范旅游經(jīng)營者的經(jīng)營行為,保護(hù)旅游者的合法權(quán)益。旅游監(jiān)管組織條款是指政府相關(guān)職能部門針對旅游行業(yè)引發(fā)的相關(guān)社會問題監(jiān)管在依法制定、執(zhí)行和發(fā)展相關(guān)事項的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的限制下,就其機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配備、人員管理、責(zé)任保障等機(jī)構(gòu)建制和治理事項配備相應(yīng)的法律規(guī)范。此類條款是旅游行業(yè)所涉監(jiān)管下完善旅游行業(yè)監(jiān)管體系來提升相關(guān)社會治理活動法治化水平的必要規(guī)范指引,同樣是“在該微觀領(lǐng)域印證反思行政組織法所涉行政權(quán)配置、公務(wù)員管理理論的基本制度載體”。［2］

40 年來,我國的旅游行業(yè)發(fā)展迅猛,旅游市場規(guī)模大幅增長,已經(jīng)處于世界第一。但是在我國旅游行業(yè)飛速發(fā)展的背后暴露出旅游市場秩序混亂,監(jiān)管體系不完善等問題。例如,云南某地發(fā)生的旅游執(zhí)法者對旅游投訴者進(jìn)行辱罵,旅游者面對不作為的執(zhí)法人員缺乏有效的救濟(jì)手段；“零負(fù)團(tuán)費”是旅游行業(yè)的主要問題之一,導(dǎo)游們?yōu)榱死媾c其他旅游服務(wù)提供者勾結(jié),強(qiáng)迫旅游者去購買購物商店出售質(zhì)量差價格高的商品,否則提供低質(zhì)量服務(wù),甚至辱罵旅游者。現(xiàn)實中旅游行業(yè)監(jiān)管人員面對該類問題顯得有心無力,黑心的旅游服務(wù)提供者利用法律的缺失,相關(guān)部門監(jiān)管不嚴(yán)的漏洞,影響旅游行業(yè)的和諧性。旅游市場表現(xiàn)的癥狀折射出旅游監(jiān)管組織條款的設(shè)定欠妥,旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理條款的缺陷導(dǎo)致相應(yīng)的監(jiān)管手段落后,無法對行業(yè)的不合理行為進(jìn)行規(guī)制,監(jiān)管人員的配置不專業(yè)導(dǎo)致執(zhí)法效率低下等一系列問題成為旅游行業(yè)發(fā)展的絆腳石。

《旅游法》出臺前,我國旅游主管部門想要對相關(guān)不合理行為進(jìn)行處罰缺乏法律依據(jù),行政效率不高；［3］有觀點認(rèn)為在我國的旅游行業(yè)監(jiān)管中,執(zhí)法體系性不強(qiáng),理念模式欠妥,執(zhí)法旅游行業(yè)需要建立完善的法律體系,提升相關(guān)執(zhí)法主體層級,將職責(zé)明確化,還需要淘汰過去的執(zhí)法方式,對旅游執(zhí)法模式進(jìn)行創(chuàng)新；［4］還有觀點認(rèn)為我國的旅游行業(yè)監(jiān)管實施層面存在問題,從旅游監(jiān)管的視角出發(fā),認(rèn)為現(xiàn)有的旅游監(jiān)管體制不順,“部門間缺乏信息及政策溝通平臺,權(quán)限分散化又不可避免地帶來政出多門、相互推諉的局面,最終在缺乏全局整體利益考量的情況下政策制定、職能履行呈現(xiàn)碎片化征象”,［5］導(dǎo)致管理效益差。所以《旅游法》應(yīng)將重點放在旅游監(jiān)管體系上,明確旅游行業(yè)監(jiān)管部門間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和旅游行業(yè)監(jiān)管規(guī)范,實現(xiàn)對旅游行業(yè)的有效治理。

旅游監(jiān)管是保證旅游品質(zhì)的有力支撐,更是保障和促進(jìn)旅游行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。國家的立法活動反應(yīng)了國家基本價值觀?！堵糜畏ā酚?013 年成功頒布實施,對我國旅游行政治理體系的完善有重要作用,為我國旅游行業(yè)的綜合監(jiān)管確立了基本的制度基礎(chǔ)。我國行政將逐步由傳統(tǒng)的“管制—命令”模式向新型的“分擔(dān)—協(xié)同”模式的轉(zhuǎn)型。［6］“協(xié)同”不僅僅是簡單的合作與協(xié)調(diào),而是更高層次的延伸,是“集體行動”。［7］政府跨部門協(xié)同治理是對綜合監(jiān)管的具象化,目的是讓不同監(jiān)管部門在處理現(xiàn)實問題時做到辦事同標(biāo)準(zhǔn)、人員高素質(zhì),來增強(qiáng)旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理能力,讓法律真正做到滿足社會需要。國家提出建立以旅游主管部門牽頭與其他旅游監(jiān)管部門協(xié)助的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,期望讓旅游行業(yè)監(jiān)管部門間相互配合,形成工作合力?？墒鞘招跷?原因在于旅游監(jiān)管所涉部門的工作重心不同,會影響監(jiān)管人員在行權(quán)過程中的積極性,難以形成真正意義上的協(xié)同監(jiān)管,并且其綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏行政主體資格,各監(jiān)管部門所涉人員缺乏相應(yīng)的任職保障機(jī)制,所以在當(dāng)下建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制和人員管理保障機(jī)制確有必要。

本文通過規(guī)范分析的方法,通過在“描述—經(jīng)驗、邏輯—分析和規(guī)范—實踐”［8］的維度內(nèi),對旅游監(jiān)管相關(guān)規(guī)范性法律文件進(jìn)行歸納分析,基于“權(quán)威必須是開放的和參與性的”原則,從旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款和機(jī)構(gòu)治理條款的規(guī)范設(shè)定入手,實現(xiàn)構(gòu)建旅游監(jiān)管部門協(xié)同行政、監(jiān)管人員任職保障和管理規(guī)范體系,期待達(dá)到促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的道德性追求。

二、旅游監(jiān)管組織條款評判

旅游監(jiān)管組織條款主要由旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款和旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理條款構(gòu)成。在“權(quán)威必須是開放的和參與性的”原則指引下,對現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款和監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理條款進(jìn)行分析,對旅游行業(yè)現(xiàn)有監(jiān)管組織條款的不足之處加以評判,來檢驗旅游監(jiān)管組織條款的規(guī)范設(shè)定。

（一）旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款的規(guī)范評判

旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款主要涉及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職權(quán)配備事項。在“權(quán)威必須是開放的”原則下,基于“鼓勵跨部門協(xié)同和權(quán)力需要明確透明”的方式對照并反思現(xiàn)有旅游監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職權(quán)配備兩個方面的相關(guān)規(guī)范設(shè)定。通過鼓勵監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互相協(xié)商來達(dá)成合意,并期盼所涉相對人通過批評的方式來融入權(quán)威的形成過程,增強(qiáng)決策的可接受性。

1.旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失應(yīng)有的部門協(xié)同規(guī)范設(shè)定

現(xiàn)有旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范確立了旅游主管部門的主要監(jiān)管地位,以及確立旅游行業(yè)中相關(guān)部門如市場監(jiān)督管理、交通等執(zhí)法部門的協(xié)同監(jiān)管職責(zé)。從主導(dǎo)監(jiān)管的視角來看:《旅游法》第84 條中明確“旅游主管部門”的監(jiān)督管理職責(zé)。從協(xié)同監(jiān)管的角度來看,2016 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)旅游市場綜合監(jiān)管的通知》（后文簡稱《通知》）提出,旅游工作部際聯(lián)席會議下設(shè)綜合監(jiān)管小組,由旅游主管部門牽頭各部門協(xié)作對旅游市場形成綜合監(jiān)管,在現(xiàn)有的旅游市場監(jiān)管機(jī)制上加以創(chuàng)新,加強(qiáng)各監(jiān)管部門在執(zhí)法行權(quán)過程中的溝通交流,完善綜合監(jiān)管的相關(guān)工作機(jī)制,提升綜合監(jiān)管的效率；2018 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》（后文簡稱《意見》）再次提出加強(qiáng)旅游綜合執(zhí)法,建立健全旅游部門與其他監(jiān)管部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,實現(xiàn)部門聯(lián)動,形成監(jiān)管合力。

《通知》提出由旅游主管部門牽頭各部門配合的方式負(fù)責(zé)旅游市場的綜合監(jiān)管工作明確了主導(dǎo)監(jiān)管部門和協(xié)同監(jiān)管部門的基本架構(gòu),但是各監(jiān)管部門間如何協(xié)同監(jiān)管并無相應(yīng)的法律規(guī)范予以規(guī)制。事實上不同監(jiān)管部門根據(jù)“功能主義”［9］行使職權(quán),職權(quán)行使重點不同,《旅游法》第83 條明確了有關(guān)部門應(yīng)該在職責(zé)范圍內(nèi)對旅游市場實施監(jiān)督管理職責(zé),未能在“鼓勵部門協(xié)同”要素下確立完善的部門協(xié)同規(guī)范,讓部門協(xié)同停留在表面,會出現(xiàn)“因邊界清晰、職能明確與實踐中公共事務(wù)需要跨部門處置的情形形成相互齟齬的格局”。［10］對于旅游的協(xié)同監(jiān)管而言,需要讓部門間信息政策做到互聯(lián)互通,形成管理合力,破除部門之間因傳統(tǒng)管理模式帶來的制度壁壘。實際上的部門協(xié)同監(jiān)管往往體現(xiàn)在“上級組織或上級領(lǐng)導(dǎo)下的等級制縱向協(xié)同”,［11］難以實現(xiàn)部門間的橫向協(xié)同監(jiān)管。設(shè)立跨部門性質(zhì)的協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)有其現(xiàn)實意義,旨在實現(xiàn)“政府部門間和部門內(nèi)建立整合的信息交流和匯報系統(tǒng),實現(xiàn)各方信息共享”。［12］旅游行業(yè)各環(huán)節(jié)監(jiān)管所涉協(xié)同部門的職權(quán)事項、協(xié)商范圍,都應(yīng)該在具體的監(jiān)管部門協(xié)同形式規(guī)范、協(xié)同內(nèi)容規(guī)范中予以厘清,讓協(xié)同監(jiān)管實現(xiàn)制度化、規(guī)范化。

2.旅游監(jiān)管職權(quán)配備缺失必要的職權(quán)互動規(guī)范設(shè)定

現(xiàn)有旅游監(jiān)管職權(quán)配備規(guī)范通過列舉式和概括式并用的方式確定了旅游主管部門和相關(guān)協(xié)同監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限。從主導(dǎo)監(jiān)管視角來看:《旅游法》第85 條對旅游主管部門的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行概括式的說明,旅游主管部門有權(quán)對旅游服務(wù)提供者的相關(guān)經(jīng)營行為、服務(wù)行為等事項實施監(jiān)督檢查；《通知》指出由旅游主管部門為主負(fù)責(zé)對旅游市場的監(jiān)管工作,涉及到維護(hù)旅游市場秩序、監(jiān)督管理旅游服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量、保障旅游消費者和經(jīng)營者的合法權(quán)益,對旅游主管部門所涉監(jiān)管責(zé)任予以原則性的概括,明確了旅游部門的基本職權(quán)；《在線旅游經(jīng)營服務(wù)管理暫行規(guī)定》概括式的介紹了在線旅游經(jīng)營者在提供服務(wù)過程中不誠信經(jīng)營、侵害旅游者評價權(quán)、濫用技術(shù)手段設(shè)置不公平交易條件等違法違規(guī)經(jīng)營行為都屬于旅游主管部門的監(jiān)管事項。從協(xié)同監(jiān)管視角來看:《通知》中旅游市場綜合監(jiān)管責(zé)任清單對旅游監(jiān)管所涉部門采用列舉式的說明,合理劃分各部門權(quán)限,對旅游協(xié)同監(jiān)管所涉部門的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行一個概括式的說明,確定了相關(guān)協(xié)同部門的基本職權(quán)。

對于現(xiàn)有的綜合監(jiān)管責(zé)任清單,雖然對旅游主管部門與協(xié)同監(jiān)管部門的主要職責(zé)權(quán)限予以明確,但是并未改變現(xiàn)有的“以部門利益為前提的分而治之的立法監(jiān)管格局”,［13］未能實現(xiàn)旅游主導(dǎo)部門與協(xié)調(diào)監(jiān)管部門系統(tǒng)的全面整合,缺乏對部門間協(xié)同監(jiān)管的職責(zé)權(quán)限予以“具象化”［14］方案。在“權(quán)力需要明確與透明”要素指引下實現(xiàn)“一個權(quán)力持有者組織內(nèi)部運行的機(jī)關(guān)內(nèi)控制”,［15］在旅游監(jiān)管中涉及到的職責(zé)權(quán)力事項應(yīng)當(dāng)做到明確公開,期待實現(xiàn)對公權(quán)力的有效監(jiān)督。旅游監(jiān)管所涉各個環(huán)節(jié)下協(xié)同部門的職責(zé)權(quán)限事項,信息公開事項,都應(yīng)當(dāng)在職權(quán)清單規(guī)范和權(quán)責(zé)信息公開規(guī)范予以厘清,實現(xiàn)監(jiān)管職權(quán)行使的制度化、規(guī)范化。

（二）旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理條款的規(guī)范評判

旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理條款主要由旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員管理與責(zé)任保障事項構(gòu)成。在“權(quán)威必須是參與性的”原則下,用“任職專業(yè)化和合理性監(jiān)督”的手段來檢驗旅游監(jiān)管人員管理與內(nèi)部制裁相關(guān)規(guī)范設(shè)定。強(qiáng)調(diào)通過說理溝通及合理性監(jiān)督的方式,完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理秩序以實現(xiàn)權(quán)威的鞏固。

1.旅游監(jiān)管人員管理缺失應(yīng)有的任職保障規(guī)范設(shè)定

現(xiàn)有旅游監(jiān)管人員管理規(guī)范對監(jiān)管原則、監(jiān)管方式和執(zhí)法程序等事項有了明確規(guī)定。例如,《旅游法》第84 條確立了旅游主管部門需要依法實行監(jiān)管職責(zé),不得從事行業(yè)相關(guān)活動的監(jiān)管原則,第88 條“對不屬于本部門職責(zé)范圍的事項,應(yīng)當(dāng)及時書面通知并移交有關(guān)部門查處”的方式對旅游監(jiān)管不同部門間的內(nèi)部監(jiān)管方式予以明確。

基于任職專業(yè)化要素指引,旅游監(jiān)管所涉事項需要規(guī)制的范圍較廣,而現(xiàn)有的監(jiān)管條款缺乏對旅游監(jiān)管人員的任職資格和在職培訓(xùn)等任職保障事項的相關(guān)規(guī)范。雖然《公務(wù)員法》對公務(wù)人員的任職資格、考核標(biāo)準(zhǔn)、在職培訓(xùn)等予以規(guī)制,不過相關(guān)規(guī)范采用概括式的方式,并未對所涉旅游監(jiān)管的任職人員設(shè)定具體化的任職保障規(guī)范。旅游監(jiān)管涉及旅游局、公安局、交通運輸局、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等多個部門,旅游監(jiān)管人員在履行其監(jiān)管職責(zé)過程中,難以避免的會需要復(fù)合化的知識應(yīng)對復(fù)雜的現(xiàn)實狀況,才能實現(xiàn)人性化執(zhí)法溝通。任職保障規(guī)范的缺失會影響旅游監(jiān)管人員的執(zhí)法素質(zhì),使履職能力成為實現(xiàn)部門間協(xié)同監(jiān)管的摯肘。為了保障旅游監(jiān)管中所涉人員的履職能力,應(yīng)當(dāng)對旅游監(jiān)管中所涉事項所需專業(yè)知識與實務(wù)技能予以明確,確定在職培訓(xùn)的具體方式和內(nèi)容,實現(xiàn)遴選化職業(yè)準(zhǔn)入與監(jiān)管能力指標(biāo)化評價。旅游監(jiān)管人員任職保障所需專業(yè)知識與實務(wù)技能都應(yīng)當(dāng)在旅游監(jiān)管人員任職資格規(guī)范和在職培訓(xùn)規(guī)范中予以厘清,實現(xiàn)監(jiān)管人員任職的規(guī)范化、制度化。

2.旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁缺失必要的框架性規(guī)范設(shè)定

現(xiàn)有旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁規(guī)范對監(jiān)管人員的違法行為所涉責(zé)任類型予以明確規(guī)定。例如:《旅游法》第108 條明確了監(jiān)管人員承擔(dān)行政責(zé)任所涉具體行為,第109 條對監(jiān)管人員責(zé)任形式予以明確；《旅游行政許可辦法》第46 條和《旅游行政處罰辦法》第81 條對監(jiān)管人員行使行政權(quán)力中所涉違法、犯罪的具體行為進(jìn)行概括式的表述。

旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁規(guī)范中關(guān)于監(jiān)管人員的責(zé)任形式以及歸責(zé)行為有了較為明確的劃分,不過針對旅游監(jiān)管人員而言其內(nèi)部制裁中所涉規(guī)范更多是模糊的說明,缺乏具體規(guī)定。該類規(guī)范往往將歸責(zé)行為籠統(tǒng)的歸納為“濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守”三類行為,目前“適用時沒有明確的責(zé)任形式作為依據(jù)的籠統(tǒng)責(zé)任條款”；［16］針對責(zé)任形式而言僅僅以“依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”作為內(nèi)部制裁的條款。在該類規(guī)范籠統(tǒng)式的指引下會導(dǎo)致執(zhí)法者自由裁量權(quán)的擴(kuò)張,忽略被處罰人的參與感,讓旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁缺規(guī)范乏合理性監(jiān)督的要素。為了實現(xiàn)內(nèi)部制裁規(guī)范的框架性,應(yīng)當(dāng)將旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁規(guī)范中所涉責(zé)任形式和歸責(zé)行為采取列舉式的說明,將責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任事項在框架化的制裁規(guī)范下予以厘清,實現(xiàn)對監(jiān)管部門權(quán)威的鞏固。

三、部門協(xié)同與職權(quán)互動:機(jī)構(gòu)建制條款的規(guī)范設(shè)定

在“權(quán)威必須是開放的”原則下探討旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款的規(guī)范設(shè)定,基于規(guī)范與實踐的維度內(nèi),基于前文評判的結(jié)果,追求旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配備規(guī)范設(shè)定契合于提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力要求的可能完善路徑。

（一）“鼓勵跨部門協(xié)同”要素指引下確立旅游監(jiān)管部門協(xié)同規(guī)范

旅游監(jiān)管部門協(xié)同規(guī)范是旅游監(jiān)管部門在跨部門協(xié)同處事中所涉不同部門的職責(zé)事項予以規(guī)制的法律規(guī)范,要實現(xiàn)旅游監(jiān)管部門協(xié)同規(guī)范的建制需要從形式規(guī)范和內(nèi)容規(guī)范出發(fā)考量。

1.跨部門協(xié)同下的形式規(guī)范

跨部門協(xié)同的形式規(guī)范是對旅游監(jiān)管部門的不同部門協(xié)同處事模式予以規(guī)制的法律規(guī)范。在現(xiàn)有的“屬地管理、部門聯(lián)動”的基本原則下設(shè)定地方政府旅游監(jiān)管聯(lián)席會議,由政府牽頭召集文化和旅游、公安、工商、交通運輸、質(zhì)檢等相關(guān)部門參加；在旅游聯(lián)席會議下設(shè)地方旅游市場綜合監(jiān)管工作小組作為常設(shè)機(jī)構(gòu),確立當(dāng)?shù)芈糜沃鞴懿块T的主要監(jiān)管地位和其他部門的協(xié)同監(jiān)管職責(zé)。確立旅游監(jiān)管聯(lián)席會議每月固定時間召開,旅游市場綜合監(jiān)管工作小組內(nèi)部根據(jù)旅游主管部門決定是否需要召開臨時會議。

旅游監(jiān)管聯(lián)席會議和旅游市場綜合監(jiān)管工作小組是各部門基于“功能主義”的原則下,“建立協(xié)同執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和信息共享機(jī)構(gòu)”。［17］對于個案處理時打破傳統(tǒng)行政模式下的部門間壁壘,實現(xiàn)信息互通,“一站式”處理相關(guān)事項,提高監(jiān)管效率。

2.跨部門協(xié)同下的內(nèi)容規(guī)范

跨部門協(xié)同的內(nèi)容規(guī)范是對旅游監(jiān)管部門的不同部門協(xié)同處事的決策執(zhí)行事項予以規(guī)制的法律規(guī)范。為了不讓旅游監(jiān)管聯(lián)席會議的設(shè)立流于形式,需要在實質(zhì)上予以規(guī)制,做到“定職能、定人員”。旅游監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是參與旅游聯(lián)席會議的各職能部門,對于各部門的具體監(jiān)管事項按照各自職責(zé)明確規(guī)定；旅游市場綜合監(jiān)管工作小組應(yīng)當(dāng)確定各協(xié)同部門參與該小組的具體人員,在小組中參事議事做到平等協(xié)商,互相幫助以便于解決各種糾紛。

（二）“權(quán)力需要明確與透明”要素指引下確立旅游監(jiān)管職權(quán)互動規(guī)范

旅游監(jiān)管職權(quán)互動規(guī)范是在有效監(jiān)管的原則之下,對旅游各個環(huán)節(jié)中所涉及監(jiān)管部門的職權(quán)事項與信息公開事項予以規(guī)制的法律規(guī)范,要實現(xiàn)旅游監(jiān)管職權(quán)互動規(guī)范的建制可從職權(quán)清單規(guī)范和權(quán)責(zé)信息公開規(guī)范兩個方面著手。

1.職權(quán)清單規(guī)范

職權(quán)清單規(guī)范是對旅游監(jiān)管部門的職權(quán)和行使職權(quán)的具體方式予以規(guī)制的法律規(guī)范,職權(quán)清單可以使監(jiān)管部門權(quán)力受到限制,方便公民參與和監(jiān)督。職權(quán)清單應(yīng)當(dāng)明確旅游監(jiān)管部門的執(zhí)法主體、權(quán)力范圍、法律依據(jù)、執(zhí)法流程等事項?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)旅游市場綜合監(jiān)管的通知》對旅游市場綜合監(jiān)管制定了責(zé)任清單,明確了旅游監(jiān)管有關(guān)的十二個部門職責(zé)權(quán)限。旅游市場綜合監(jiān)管工作小組內(nèi)部職權(quán)清單維持監(jiān)管部門原有的職權(quán),形成一個關(guān)于旅游監(jiān)管方面的行權(quán)集合體,實現(xiàn)對旅游行業(yè)“一站式”綜合監(jiān)管。

執(zhí)法流程大致可以分為:第一步,由旅游主管部門匯總各類問題并進(jìn)行實質(zhì)性審核；第二步,根據(jù)問題的屬性確定執(zhí)法部門以及執(zhí)法人員,對相關(guān)問題調(diào)查舉證,形成調(diào)查報告；第三部,執(zhí)法人員根據(jù)問題的疑難程度做出處置決定,并告知行政相對人。遇到重大疑難問題難以決策需通過工作小組內(nèi)部會議研究做出處置決定。

2.權(quán)責(zé)信息公開規(guī)范

權(quán)責(zé)信息公開規(guī)范是對旅游監(jiān)管部門相關(guān)的權(quán)責(zé)信息公開方式及程序予以規(guī)制的法律規(guī)范,可以實現(xiàn)對公眾權(quán)益的保障,對政府權(quán)力的限制。對于工作小組內(nèi)部職權(quán)清單中所列明的執(zhí)法主體、權(quán)力范圍、法律依據(jù)、執(zhí)法流程等都屬于應(yīng)當(dāng)公開的信息；對于職權(quán)行使過程中的信息,只要不涉密,不違反各部門內(nèi)部規(guī)定,不涉及行政相對人的隱私或行政相對人特殊要求不公開的都屬于可以公開的事項。

為了滿足公共利益衡量的需要,針對應(yīng)當(dāng)公開的權(quán)責(zé)信息,應(yīng)當(dāng)在工作小組自設(shè)網(wǎng)站上和相關(guān)執(zhí)法部門上主動公開；可以公開的權(quán)責(zé)信息則需要相對人依照“申請、受理、告知利害關(guān)系人、公開信息”［18］的流程實行定向公開。公開的權(quán)責(zé)信息應(yīng)當(dāng)做到有利于相對人查詢理解。

四、任職保障與內(nèi)部制裁:機(jī)構(gòu)治理條款的規(guī)范設(shè)定

在“權(quán)威必須是參與性的”原則下探討旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理條款的規(guī)范設(shè)定,基于規(guī)范與實踐的維度內(nèi),基于前文評判的結(jié)果,追求旅游監(jiān)管人員管理、責(zé)任保障規(guī)范設(shè)定契合于提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力要求的可能完善路徑。

（一）“任職專業(yè)化”要素指引下確立旅游監(jiān)管人員任職保障規(guī)范

旅游監(jiān)管人員任職保障規(guī)范是指對旅游監(jiān)管人員所需專業(yè)知識與實踐能力的履職能力準(zhǔn)入與后續(xù)培訓(xùn)事項予以規(guī)制的法律規(guī)范,可以從監(jiān)管人員履職規(guī)范和監(jiān)管人員培訓(xùn)規(guī)范兩個方面分析。

1.監(jiān)管人員履職規(guī)范

監(jiān)管人員履職規(guī)范是旅游監(jiān)管人員履職需要具備的專業(yè)素養(yǎng)予以規(guī)制的法律規(guī)范。旅游行業(yè)所涉及的面過于寬泛,旅游監(jiān)管所涉部門眾多,監(jiān)管人員若是知識技能單一難以應(yīng)對復(fù)雜的實務(wù)問題,需要復(fù)合化的能力作為支撐。旅游監(jiān)管具有特殊性,工作小組的執(zhí)法人員的履職能力應(yīng)當(dāng)差別化設(shè)定。工作小組內(nèi)部監(jiān)管人員履職需要通過相應(yīng)的履職考試,該考試應(yīng)當(dāng)依據(jù)旅游監(jiān)管所涉知識與技能設(shè)定考核范圍。

2.監(jiān)管人員培訓(xùn)規(guī)范

監(jiān)管人員培訓(xùn)規(guī)范是旅游監(jiān)管人員履職后的的在職培訓(xùn)形式、內(nèi)容予以規(guī)制的法律規(guī)范。針對在職培訓(xùn)形式而言,可以根據(jù)監(jiān)管人員在工作小組內(nèi)部是否為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)監(jiān)管人員進(jìn)行詳細(xì)劃分:領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)監(jiān)管人員參加由工作小組組織的集中培訓(xùn),旨在提升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)監(jiān)管人員統(tǒng)籌協(xié)作意識；非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)監(jiān)管人員參加各自單位的分散培訓(xùn)以提升辦案能力。針對培訓(xùn)內(nèi)容而言,基于不同部門監(jiān)管內(nèi)容的差異化設(shè)定培訓(xùn)內(nèi)容,現(xiàn)有針對公務(wù)員所設(shè)的專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和更新知識培訓(xùn)中的相關(guān)事項可以為工作小組內(nèi)部旅游監(jiān)管人員的在職培訓(xùn)提供指引,培訓(xùn)通過一定的考核標(biāo)準(zhǔn)以充實“任職專業(yè)化”的內(nèi)涵。

（二）“合理性監(jiān)督”要素指引下確立旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁規(guī)范

旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁規(guī)范是對旅游監(jiān)管人員違反相關(guān)規(guī)定后責(zé)任的認(rèn)定、實施懲戒的具體標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)制的法律規(guī)范,具體分為內(nèi)部制裁規(guī)范設(shè)立和內(nèi)部制裁體系化構(gòu)建。

1.內(nèi)部制裁規(guī)范設(shè)立

內(nèi)部制裁規(guī)范設(shè)立是為了對旅游監(jiān)管人員違反規(guī)定的行為給予相應(yīng)的懲戒,實現(xiàn)對監(jiān)管主體權(quán)力的限制。工作小組內(nèi)部應(yīng)當(dāng)基于正當(dāng)性、合理性與謙抑性責(zé)任條款的思維理念設(shè)立旅游監(jiān)管人員監(jiān)督委員會。監(jiān)督委員會內(nèi)部制裁責(zé)任形式為行政責(zé)任和刑事責(zé)任:行政責(zé)任可以由工作小組內(nèi)部依據(jù)一般性的公務(wù)員制裁規(guī)范直接做出處罰,刑事責(zé)任由內(nèi)部監(jiān)督委員會核實情況后根據(jù)案情移交給相關(guān)權(quán)力部門。監(jiān)督委會員人員由監(jiān)管部門推選出兩名領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)代表,監(jiān)管人員推選兩名非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)代表,兩名法律專家組成,為“合理性監(jiān)督”提供制度保障。

在監(jiān)督委員會實施懲戒過程中應(yīng)當(dāng)保障被懲戒人的權(quán)益,工作小組內(nèi)部懲戒委員會懲戒過程分為:調(diào)查、質(zhì)證、認(rèn)定、救濟(jì)四個環(huán)節(jié),在質(zhì)證過程中涉案人員有申辯的權(quán)利,在對涉案人員的違法事實認(rèn)定后需要對其救濟(jì)事項具體規(guī)定,如申請復(fù)議等。

2.內(nèi)部制裁體系化構(gòu)建

內(nèi)部制裁體系化的構(gòu)建是對旅游監(jiān)管人員違反規(guī)定時實施的懲戒行為予以類型化規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范,實現(xiàn)對旅游監(jiān)管人員的違法行為進(jìn)行處罰時做到有法可依。旅游監(jiān)管內(nèi)部所涉責(zé)任形式分為行政責(zé)任和刑事責(zé)任,歸責(zé)行為主要為濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守三大類。根據(jù)涉案人員違法情節(jié)嚴(yán)重程度決定承擔(dān)行政責(zé)任還是刑事責(zé)任,行政責(zé)任處罰形式適用現(xiàn)有的公務(wù)員處罰規(guī)定,刑事責(zé)任處罰形式依照《刑法》規(guī)定處罰。

濫用職權(quán)行為是指旅游監(jiān)管人員超出了職權(quán)范圍行使其行政權(quán)力,往往是旅游監(jiān)管人員越位監(jiān)管所做出的積極行為導(dǎo)致,內(nèi)部制裁規(guī)范應(yīng)當(dāng)對監(jiān)管職權(quán)事項范圍予以清單式的列明；徇私舞弊行為是指旅游監(jiān)管人員利用職權(quán)越位監(jiān)管或缺位監(jiān)管為他人或自己謀取不正當(dāng)利益,內(nèi)部制裁規(guī)范應(yīng)當(dāng)對不正當(dāng)利益范圍予以清單式的列明；玩忽職守行為是指旅游監(jiān)管人員怠于或不正確行使行政權(quán)導(dǎo)致的缺位監(jiān)管,內(nèi)部制裁規(guī)范應(yīng)當(dāng)對監(jiān)管人員的責(zé)任義務(wù)予以清單式的列明。

結(jié) 語

為了保障旅游行業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展,實現(xiàn)旅游治理體系和治理能力現(xiàn)代化,我們需要建構(gòu)完善的旅游行業(yè)監(jiān)管體系,對旅游監(jiān)管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)設(shè)置配備相應(yīng)的法律規(guī)范,在法治的引導(dǎo)下協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門間的利益沖突和矛盾,故建議將《旅游法》中第八十九條、九十條做以下調(diào)整,并加入第九十一條:

第八十九條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)旅游行業(yè)協(xié)同監(jiān)管需要組織相關(guān)職能部門成立本級旅游工作聯(lián)席會議,聯(lián)席會議下設(shè)旅游綜合監(jiān)管工作小組作為其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu),由旅游行業(yè)主管部門牽頭負(fù)責(zé)。旅游工作聯(lián)席會議應(yīng)當(dāng)建立健全旅游行業(yè)綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)工作機(jī)制,明確旅游綜合監(jiān)管工作小組職責(zé),研究關(guān)于旅游監(jiān)管方面的重大事項。

旅游工作聯(lián)席會議一年至少召開一次,總結(jié)旅游綜合監(jiān)管工作經(jīng)驗,制定本年度工作計劃；遇到重大事件或者旅游綜合監(jiān)管工作小組內(nèi)超過二分之一以上職能部門提議,可以臨時召集旅游工作聯(lián)席會議。

旅游綜合監(jiān)管工作小組負(fù)責(zé)執(zhí)行旅游工作聯(lián)席會議決議,按照職責(zé)統(tǒng)一受理各類旅游糾紛投訴、聯(lián)合查處違法違規(guī)行為等協(xié)同監(jiān)管事項。

第九十條 旅游綜合監(jiān)管工作小組內(nèi)部成員由各監(jiān)管成員部門派遣人員組成。為確保相關(guān)人員的履職能力,被派遣加入工作小組的監(jiān)管人員在履職前必須通過相關(guān)執(zhí)法資格考試,在履職過程中監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)參加相關(guān)在職培訓(xùn)和考核,培訓(xùn)和考核內(nèi)容可根據(jù)不同部門的職能進(jìn)行差異化設(shè)置。

第九十一條 旅游綜合監(jiān)管工作小組內(nèi)部設(shè)立懲戒委員會,加強(qiáng)對從業(yè)人員履行職務(wù)和遵紀(jì)守法情況的監(jiān)督,建設(shè)干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)管隊伍。

懲戒委員會發(fā)現(xiàn)工作人員存在濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等情況,需要對相關(guān)事實進(jìn)行初步調(diào)查,證據(jù)確實、充分的,應(yīng)當(dāng)依法移交給相關(guān)機(jī)關(guān)處理。