PPP模式下地方政府隱性債務識別與風險防范
——兼談“四川板塊”的運行及其對策研究

王 娟

（四川文理學院 財經管理學院,四川 達州 635000）

近年來,我國經濟高速發(fā)展對基礎設施需求日益增長,導致我國地方政府債務不斷攀升,根據IMF測算,2018年末我國隱性債務達到30.9萬億,預測2024 年中國政府含隱性債務達到143 萬億。PPP 模式的推行,允許社會資本參與基礎設施投資與運營,我國PPP 項目市場由快速增長的“提量”階段過渡到規(guī)范發(fā)展的“提質”階段,成為推動公共服務供給側結構性改革,推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段,受到國內國際社會的廣泛關注。但有些地方政府由于經濟下行、財力有限、政治壓力,PPP 項目運作不規(guī)范、形式變異、決策失誤,反而產生新的隱性債務。因而,在后新冠疫情時代,如何有效防止PPP 項目中識別地方隱性債務,規(guī)范我國PPP 項目可持續(xù)高質量發(fā)展,防范化解地方政府隱性債務風險,顯得尤為重要。

一、基本概念與理論基礎

1992 年,哈維·羅森首次提出了隱性債務的概念。［1］在我國,“地方政府隱性債務”一詞,在2017 年7 月中共中央政治局會議上被首次提及。［2］由于財政資金收不抵支,無法按期支付基礎設施建設、社會保障、公共產品服務等財政支出,地方政府往往只能通過舉借新債來延緩債務,容易發(fā)生違約風險。

（一）PPP模式概念

政府與社會資本合作（Public-Private Part-nership,簡稱PPP）是指政府部門和社會資本方對基礎建設設施等項目所形成的合作關系,實現權力均衡、收益共享、風險共擔。PPP 項目的設計、建設、運營、維護等由社會資本方負責,通過“使用者付費”和“政府付費”方式,實現利潤。地方政府與社會資本簽訂平等的民事主體合同,社會資本方通過投資PPP 項目來實現企業(yè)收益最大化,政府則為了向民眾提供更優(yōu)質的公共產品或服務,以期達到雙贏,將風險降至最低。

（二）地方政府隱性債務的概念

地方政府隱性債務隱匿在賬外,嚴格來講并不是地方政府債務,但需用財政資金償還本息。哈維·羅森（1992）定義為政府對未來支出款項的支付承諾。徐倩（2020）定義為隱性債務基于公眾期望、政治壓力和社會對政府角色的理解,涉及政府的道德義務或預期責任。［4］張艷梅（2020）地方政府隱性債務是在法律規(guī)定之外需政府承擔的債務或政府違法提供了擔保而償還的債務,會形成的未來年度政府財政支出責任。［5］

綜上,學者們多從經濟學角度闡述隱性債務形式。而債務屬于負債,應從會計范疇進行定義,會計主體對支出負有償還的責任。而我國政府會計準則明確負債是由過去的交易或事項承擔的已發(fā)生的支出責任,不包括隱性債務和或有債務。隱性債務無法由政府部門對會計信息進行確認、計量和報告,屬于資產負債表外債務,所以地方政府隱性債務是政府在法定負債以外的,由政府資金償還或依靠政府補貼來償還的表外債務。

二、PPP 模式下地方政府隱性債務風險的產生機理

（一）PPP模式運行機理

政府和社會資本方共同出資組建項目組織,資金注資少的作為小股東參與項目運營,資金注資多的作為控股股東決定項目決策,雙方以股東身份參與PPP 項目管理,組織承擔項目的設計、建設、運營,合同約定期限屆滿,組織終止運作并將所有權和運營移交給政府。

（二）PPP項目資金來源

PPP 項目資金,一般由地方政府和社會資本方注資,第一次資本金注入比例必須達到項目總投資的20%,地方政府出資比社會資本方略低。［5］也有些PPP 項目地方政府以土地使用權出資,如果項目除資本金外的資金缺口差距大,剩余資金可以采用債權和股權籌資。

（三）PPP模式回報機制

政府付費,政府利用財政資金直接購買公共產品和服務,公共產品和公共資源采用這種付費方式,付費主體是政府。

使用者付費,最終消費者使用公共產品或享受公共服務付費購買,付費主體是最終使用者。在這種回報機制下,由于PPP 項目公司收益取決于使用者的消費,如果消費者使用量未達到公司需求,市場風險由公司自行承擔,在合同中公司要求政府承諾,近期內不得新建近似競爭的項目。

政府補助（可行性缺口補助）,是政府付費和使用者付費兩者的折衷,當項目預期不能通過使用者付費收回成本或未達到預期收益,政府需給予補貼,使項目具有經濟可行性。在這種回報機制下,地方政府補齊PPP 項目社會資本方的合理收益缺口,并不是使社會資本方獲得超過合理的收益。政府經常采用土地出讓、投資入股、稅收優(yōu)惠減免等這些形式補助。

三、PPP 模式下地方政府隱性債務的識別與估算

（一）PPP模式下地方政府隱性債務的識別

項目識別階段。PPP 項目招標時,對社會資本方經營范圍、財務狀況、經營成果考察明顯不足；混淆政府購買公共服務和PPP 模式,為了項目早日上馬,規(guī)避PPP 項基礎設施和公共工程類復雜認證,而變更為政府購買公共服務；很多PPP 項目超過財政支出責任的10%紅線,但為了項目順利上馬,在可行性分析報告中專門列入政府基金預算,而未列入財政一般公共預算。但政府基金預算受當地房地產行業(yè)波動、土地出讓政策、經濟運行等因素的影響,政府基金的不穩(wěn)定導致PPP項目財政支出義務不一定兌現。［6］

項目準備階段。地方政府對本地市場消費者需求過于樂觀,主要是對項目的服務質量進行監(jiān)管,忽視了對項目成本控制。在使用者付費模式合同中政府與社會資本方的風險未能準確劃分,會導致社會資本方提高風險收益增加交易成本,產生債務風險。

項目采購階段。PPP 項目合同中應該約定的事項沒有約定,應該在行政事業(yè)單位財務報告中披露事項而沒有披露,導致政府和社會資本方雙方會計信息失真,對項目的真實情況無法了解,不利于做出科學決策。

項目執(zhí)行階段。PPP 項目債務籌資大多由國有企業(yè)采用發(fā)行專項債券,若國有企業(yè)財務狀況不佳、經營虧損,債券到期無力支付本息,極易產生隱性債務。

項目移交階段。在PPP 項目移交中,項目剩余的工程物資、剩余收益、對生態(tài)的恢復等處置不規(guī)范,對已經被清退項目的財產物資移交未按國有資產管理辦法來處理,導致國有資產流失。

（二）PPP模式下地方政府隱性債務的估算

PPP 的動態(tài)數據在政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺公開,項目全過程錄入了項目管理庫。我國PPP 項目從2017 年至2020 年累計投資項目數和投資額趨于穩(wěn)定,呈平緩上升趨勢（如圖1）,目前我國PPP 模式的發(fā)展進入了“新常態(tài)”,為了實現人民的美好幸福生活為目的向穩(wěn)定高品質發(fā)展。

圖1 2017-2020 年管理庫累計項目數、投資額逐年變化情況

在PPP 模式回報機制下,PPP 項目分為政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三種類型。使用者付費型,是由使用者支付享用公共產品或服務的責任,一般不會形成財政支出責任,但一旦社會資本方未達到預期收益,政府曾承諾收益,也會產生隱性債務；而政府付費型、可行性缺口補助型,政府承擔了支付責任,對于債務融資部分應形成隱形債務。［7］根據政府與社會資本合作中心項目庫中不同行業(yè)、不同回報機制下的項目投資額,按照不同回報機制、不同行業(yè)債務融資比例,對PPP 模式下地方政府隱性債務規(guī)模進行綜合測算,［8］如示:

其中:s 表示年度,h 表示PPP 項目所屬行業(yè),Ds 表示某年PPP 項目隱性債務規(guī)模,Kh 表示行業(yè)最低資金比例,Fs 表示政府付費PPP 項目,Qt表示可行性缺口補助PPP項目,Yt表示使用者付費PPP 項目,全部風險承擔成本比例不大于20%賦值,使用者付費型PPP 項目風險的政府負擔比例15%,政府付費型和缺口補助性PPP 項目,政府負擔比例設定為100%。［9］

四、四川省地方政府債務現狀

（一）四川省地方政府債務規(guī)模

2020 年,四川省國內生產總值（GDP）為48599 億元,排在全國第6 位,從顯性債務規(guī)模來如表 1 和圖 2,從 2016 年 7812 億元上升到 2020 年12742.8 億元如表1,總體呈上升趨勢,近五年顯性政府債務均低于核定的地方政府限額,

圖2 四川省2016-2020年顯性債務規(guī)模圖

顯性債務風險總體可控。2020 年末四川政府與社會資本合作（PPP 項目）落地項目總投資7005 億元,開工率達 88.1%,在庫項目投資總額全國第三位。由于顯性債務規(guī)模數據四川省財政廳官網獲取,而隱性債務存在表外,其規(guī)模數據無法直接獲取,只能用PPP 項目來進行估算。

表2 四川省地方政府2016-2020年顯性債務余額及限額表

（二）四川省政府與社會資本合作（PPP 項目）實施情況

截至2020年末,四川省納入財政部 PPP綜合信息平臺項目庫784個,總投資15029億元。其中:儲備庫2項目215個,總投資4151億元;管理庫3項目569 個,總投資10878 億元。在項目管理庫中,項目數排列前五（如圖3）,分別是宜賓（63 個）、成都（59 個）、巴中（47 個）、涼山（44 個）、南充（37個）,五市合計250 個,達到全省管理庫項目數的43.94%；項目投資額排列前五（如圖4）,分別是成都（2750 億元）、涼山（1739 億元）、宜賓（851 億元）、資陽（628億元）、樂山（579億元）,五市項目合計投資金額6547 億元,占管理庫項目總投資的60.19%。主要分布在教育、生態(tài)建設和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運輸、市政工程等行業(yè),分別為29個、40個、48個、121個、229個,五行業(yè)項目合計467個,占管理庫項目總數的82.07%。

圖3 2020年末四川省管理庫項目數量地域分布情況

圖4 2020年末四川省管理庫項目投資額地域分布情況

（三）PPP 模式下四川省地方政府隱性債務規(guī)模估算

四川省截至2020 年12 月末,PPP 項目中心管理庫項目共569 個,使用者付費項目投資金額2240 億元,項目數量13 個,分別占四川省管理庫總投資和項目總數的21%和3%。政府補助（可行性缺口補助）項目投資金額達到6336 億元,數量342 個,分別占四川省管理庫總投資和項目總數的58%和60%。政府付費項目投資金額達到2302億元,項目數量214個,分別占四川省項目管理庫總投資額和總數的21%和38%。由于數據的有限性,無法取得每個項目所處的行業(yè),所以統(tǒng)一假定行業(yè)最低資金比例為20%,經估算2020年末隱性負債額為1435.84億元。

五、PPP 模式下四川省地方政府存在的隱性債務風險

（一）PPP 規(guī)模的不斷增長推高地方政府性隱性債務風險

截止2020 年年末四川省PPP 項目中心管理庫中政府付費、可行性缺口補助付費項目投資額分別為2303 億元、6336 億元,投資項目數量分別為 214 個、342 個,兩項累計投資額達到 8638 億元、占投資總額的79.41%。由于政府付費和可行性缺口補助付費項目可能存在效率的不確定性,導致四川省地方政府也會承擔一定的支付責任,如果社會資本方未達到預期收益,會要求政府財政補貼,從而增加財政支出［10］。一旦地方政府經濟增速減緩,PPP 項目合格驗收后財政無法及時支付,影響社會資本方的投資熱情,從而對地方政府招商引資產生不利,地方經濟發(fā)展受阻,地方經濟進入低迷。因此,PPP 模式的過快推進可能造成隱性債務風險的不斷積累。［11］

（二）PPP 模式隱性債務增加地方政府財政支出風險

經估算截止2020 年末四川省PPP 項目累計隱性債務達到1435.84 億元,由于PPP 項目債務具有隱蔽性,在目前退出機制不完善的情況下,項目失敗、清退或發(fā)生回購一旦發(fā)生,地方政府很可能需要承擔隱性債務和或有債務。因此,PPP 模式在一定程度上能夠引發(fā)隱性債務風險,從而增加地方政府財政支出。［12］

（三）PPP模式國企占比過高增加道德風險

截止2020年末,四川省管理庫404 個執(zhí)行階段項目中由民營資本主導或參與的項目共計147個,投資金額1216.41 億元,民營資本總體參與率為 36.39%（如圖5）。PPP 項目社會資本方參與者主要應該以國營企業(yè)和民營企業(yè)為主,公平、平等參與PPP 項目,但四川PPP 項目管理庫民營企業(yè)占比明顯偏低,不足以體現政府管理制度及其PPP 項目契約競爭的公平、公正、公開原則。四川國營占比偏高,民營企業(yè)的參與熱情降低,容易回流到政企不分,效率低下的“怪圈”。

圖5 2020 年末四川省管理庫民營資本主導或參與項目個數統(tǒng)計

六、PPP 模式下四川省地方政府隱性債務風險防范對策

（一）健全PPP 法規(guī)制度建設,引導PPP 模式規(guī)范發(fā)展

法規(guī)制度是PPP 模式規(guī)范發(fā)展的基本保障,目前針對PPP 模式的規(guī)章主要由財政部、發(fā)改委發(fā)布,但并沒有一套專門的法律體系。PPP 是一種契約式合約,為了降低項目投入的風險,法律法規(guī)和相關政策需要配套,確保雙方項目全過程中有法可依,有據可查,充分發(fā)揮PPP 的正效應。［13］同時建議將PPP 模式的主管部門分工,國家發(fā)展與改革委員會負責項目管理,財政部門風險負責識別和防范由的把控,并結合PPP 模式的實際情況和所處的法律環(huán)境制定高層級的基礎法,完善政府會計準則PPP模式政府需要承擔的全部支出責任,既包括顯性債務又包括隱性債務,隱性債務在資產負債表外披露,顯性債務在資產負債表內列示,編制配套的行政法規(guī)規(guī)章制度,這樣既能將財政部和發(fā)改委的文件統(tǒng)一,也能引導地方政府政策的連貫性。建立健全有關的配套法規(guī)不僅能對項目進行規(guī)范和制約,同時對各級政府在實施PPP 項目中也能做到依法決策,在很大程度上屆也充分保護了各參與方的利益。

（二）完善晉升激勵機制,遏制PPP 源頭增量風險

在地方政府官員任期中,5年是關鍵點。在任期第5 年,面臨晉升或平調,所以在任期的第3-4年,為了政績卯足馬力,大快干,不顧當地政府財政支付的承受力,把遺留問題留給了下一任。對地方政府領導的晉升考核GDP的權重越大,地方政府在財力不足的情況下,為發(fā)展經濟建立政績,會更多傾向有風險的PPP 項目,特別是政府直接購買服務和政府補助缺口,為PPP項目兜底,從而有可能將社會投資的“股本”演變?yōu)檎摹皞鶆铡薄＃?4］目前,優(yōu)質的PPP 項目評價標準消費者需求穩(wěn)定、市場對供求變化反映的敏感程度高、價格機制調整靈活。但在實際工作中,四川有些地方政府不管項目是否適合社會發(fā)展的需要,是否適合本地區(qū)的環(huán)境,經濟性和社會效益是否雙高,均包裝成PPP項目,只追求高大上出政績,導致盲目上馬,增加債務風險。所以,我國應通過頂層設計,完善地方官員的晉升激勵指標體系,不應以GDP 增長為作為唯一指標晉升激勵,設計多層次考核指標,解除政府官員PPP 項目兜底、“剛性兌付”的動機。［15］在項目建設決策PPP 模式時,地方政府應結合實際認真評估自身財力,采用定性和定量分析方法合理預測未來財政承受能力,根據預測結果,按輕重緩急統(tǒng)籌安排PPP項目數量,確保政府財政有能力履行支出責任。

（三）加強PPP過程管理,強化PPP審計監(jiān)督

在實施PPP 項目中,地方政府相關部門應加強對項目的管理,除及時對PPP 項目加強信息披露外,還應建立完善對項目的監(jiān)督管理體系,加強對納入PPP 項目數據庫和地方政府債務情況,全過程、全方位、多角度的動態(tài)監(jiān)管［16］。目前PPP 項目數據庫已建成可財政部官網查詢,完善了政府支出責任動態(tài)監(jiān)測預警系統(tǒng),但未涉及地方政府性債務成本、結構、使用績效,隱性債務等。在完善監(jiān)督管理體系中既要 促進政府和社會資本互相監(jiān)督,也要發(fā)揮各部門的監(jiān)督作用。同時要充分發(fā)揮政府審計和民間審計的監(jiān)督,建立PPP 項目審計制度,獨立地實施監(jiān)督,實施審計全覆蓋,客觀、公正進行審計,這樣既可更好的維護社會資本方的合法權益,也能保障了地方政府的權利,從而有利于增強社會資本參與PPP 的意愿,推進PPP 項目模式長遠發(fā)展。同時,通過審計監(jiān)督,可以發(fā)現和及時糾正PPP 項目實施中以PPP 名義違規(guī)舉債、變相融資等違規(guī)違法行為,規(guī)范PPP項目健康、良好建設。［17］

（四）建立健全PPP 信息披露,規(guī)范相關主體行為

目前我國PPP 項目信息已經越來越透明,大量數據可以通過政府與社會資本合作官網PPP項目中心獲取,但相關信息的公開還不夠完善,四川省對各地市（州）及全省每年新增PPP項目投資數量、金額未公開,只是每季報告提供全省的累計投資數量和累計金額,特別是擔保、承諾等可能引起或有債務,在信息公開上還有待提高。［18］因此,應進一步加強政府實施PPP 項目信息公開制度,提高項目全過程的監(jiān)督。公開PPP項目信息會加強政府及有關部門對項目地方政府性債務風險的認識,項目決策的更科學性、更合理,保障項目的實施效果。披露的PPP 項目的信息越完善,有利于上級政府加強對下級政府實施的PPP 項目的監(jiān)督,也能讓媒體、人大代表、政協(xié)委員和社會公眾充分參與監(jiān)督,增強PPP 項目的決策效應。唯其如此,能有效防止偽PPP項目等的盲目上馬,避免政府性債務積累過度而造成危害。