基于風(fēng)險管理視角的內(nèi)部控制體系建設(shè)研究
——以四川文理學(xué)院為例

劉 香,孔祥忠

（四川文理學(xué)院 審計處,四川 達州 635000）

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)比企業(yè)起步晚且發(fā)展也不夠成熟,加之行政事業(yè)單位性質(zhì)特殊、目標各異、重視度不同,造成了不同級別、規(guī)模、行業(yè)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)進程差異較大,建設(shè)過程中對內(nèi)部控制理念和方法的運用還不夠,建設(shè)成果也多流于形式、浮于表面,利用率不高,執(zhí)行效果不好。尚未形成體系的內(nèi)部控制像一盤散沙很難發(fā)揮優(yōu)化管理、降低風(fēng)險、真實完整反映財務(wù)報告的作用。

一、四川文理學(xué)院的內(nèi)部控制體系建設(shè)需求

（一）提高治理能力的內(nèi)在需要

四川文理學(xué)院是一所位于四川省東北部的省屬本科高等院校,擁有在校學(xué)生一萬四千多名,教職員工一千兩百多人,組織機構(gòu)六十六個。四川文理學(xué)院制定了綱領(lǐng)性穩(wěn)定的學(xué)校章程,業(yè)務(wù)層的制度規(guī)范,建立了校長辦公會和黨委常委會議事決策規(guī)則,建立了學(xué)術(shù)委員會、經(jīng)營性資產(chǎn)管理委員會等組織,并確定了黨委宣傳部作為法治教育的牽頭部門,學(xué)校辦公室作為治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的牽頭部門。管理體系的設(shè)置表明四川文理學(xué)院有提高治理水平改善治理結(jié)構(gòu)的主觀愿望,而實施內(nèi)部控制建設(shè)則是全面改善單位治理效能的重要途徑。表一列舉了四川文理學(xué)院期望達到的內(nèi)部控制體系建設(shè)成效。

表1 內(nèi)部控制建設(shè)前后效果對比表

（二）推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的外在要求

加強內(nèi)部控制建設(shè)是貫徹落實黨的十八屆四中全會、十九屆四中全會關(guān)于“強化內(nèi)部流程控制,防止權(quán)力濫用”“健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度”等決策部署的必然要求,是確保黨和國家重大決策部署落地見效的制度保障、行動保障。

財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》于 2012 年頒布并于 2014 年 1 月 1 日起施行,從此拉開了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)序幕。2015年《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確了行政事業(yè)單位完成內(nèi)控建立和實施的截止時間要求為2016年年底。為了防止內(nèi)部控制重建設(shè)不重執(zhí)行,2016 年財政部印發(fā)了《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》重點關(guān)注各單位內(nèi)控執(zhí)行效果,要求對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況進行摸底上報以便財政部掌握各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)情況以此督促各行政事業(yè)單位進行內(nèi)部控制優(yōu)化。2017 年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》規(guī)定行政事業(yè)單位需每年報送本單位內(nèi)部控制建設(shè)情況。［2］2019 年四川省財政廳頒布了適用于所有行政事業(yè)單位的《四川省省級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指引》針對性地指導(dǎo)內(nèi)部控制建設(shè)。

二、基于風(fēng)險管理的四川文理學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)

四川文理學(xué)院在財政部2016 年基礎(chǔ)性評價中摸底自查發(fā)現(xiàn)雖然存在一些規(guī)章制度但均是各部門站在自己立場對事件不全面、不成體系地孤立規(guī)定,內(nèi)部控制的方法和理念運用較少,評價偏低。2017 年該單位正式將內(nèi)部控制建設(shè)提上日程。

（一）形成內(nèi)部控制的體系觀念

四川文理學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)立足經(jīng)濟運行這條主線,筆者將財政部要求的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目和合同控制以資金在單位流轉(zhuǎn)形成的生命周期為線索進行串聯(lián),有助于內(nèi)部控制承建部門形成整體觀念。

圖1 資金在四川文理學(xué)院流轉(zhuǎn)的生命周期圖

如圖一所示,資金在四川文理學(xué)院的生命周期分為五個階段,資金產(chǎn)生對應(yīng)收入業(yè)務(wù),對資金進行合理高效分配對應(yīng)預(yù)算業(yè)務(wù),資金使用執(zhí)行階段對應(yīng)政府采購和基本建設(shè)業(yè)務(wù),通過政府采購和基本建設(shè)增加了本單位的國有資產(chǎn)對應(yīng)的是資金轉(zhuǎn)化階段,按照合同約定支付款項對應(yīng)資金流出階段。資金經(jīng)過上述五個階段完成了在單位內(nèi)部從產(chǎn)生到流出的循環(huán)形成了一個完整的生命周期,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)共性的六個方面業(yè)務(wù)與財務(wù)串聯(lián)融合形成體系。

（二）設(shè)計內(nèi)部控制的體系框架

四川文理學(xué)院現(xiàn)有的議事決策機構(gòu)是校紀委辦公室監(jiān)督下的黨委會、校長辦公會、職能部門三級決策架構(gòu)。學(xué)校黨的委員會簡稱黨委會是最高權(quán)力機構(gòu)。校長辦公會是二級議事決策機構(gòu),由校長主持,負責(zé)研究處理教學(xué)、科研、行政管理等方面的工作,提出需要由更高決策機制決定的方案并落實黨委各項決議。各職能部門屬于執(zhí)行層面,全面落實校長辦公會的各項決策部署。校紀委辦公室履行監(jiān)督職能對各決策層監(jiān)督全覆蓋。

四川文理學(xué)院創(chuàng)新性地把內(nèi)部控制建設(shè)作為一個項目與現(xiàn)有的議事決策架構(gòu)整合重組形成內(nèi)控項目運行機制且不會產(chǎn)生新的部門導(dǎo)致機構(gòu)冗余。首先,成立了內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,黨委書記和校長任組長,其他班子副職成員任副組長,涉及到的二級職能部門比如校辦公室、計劃財務(wù)處、公共資源交易中心、基建處、國資處等列為項目組成員,項目成員需承擔(dān)與部門工作職責(zé)相對應(yīng)的內(nèi)部控制建設(shè)子項目。其次,內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室掛靠審計處牽頭內(nèi)部控制建設(shè),全面執(zhí)行內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的各項決策部署。

如圖二所示,內(nèi)控建設(shè)項目融入現(xiàn)有議事決策機構(gòu)后形成內(nèi)控體系建設(shè)框架。黨委會依然是最高決策機構(gòu),內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成為項目虛擬決策層與校長辦公會融合,項目組成員與職能部門融合,下設(shè)的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（審計處）與承擔(dān)內(nèi)控建設(shè)的職能部門并列,指導(dǎo)其他職能部門內(nèi)部控制建設(shè)。校紀委辦公室全方位監(jiān)督內(nèi)控建設(shè)項目的運行情況。

圖2 四川文理學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)框架

內(nèi)控體系建設(shè)項目融入現(xiàn)有議事決策機構(gòu)后形成了內(nèi)控體系建設(shè)框架,校紀委辦公室對各個層面履行大監(jiān)督職能,使每個層面都處于監(jiān)督的環(huán)境中,內(nèi)控體系項目從上至下各層級的工作職責(zé)分別是:

內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組對校長辦公會負責(zé),主要履行的職責(zé)有:提交年度內(nèi)部控制報告；審議全面推進內(nèi)部控制建設(shè)工作實施方案；審議重要業(yè)務(wù)流程的判斷標準或機制；審議校紀委辦公室提交的與內(nèi)控監(jiān)督或評價的相關(guān)內(nèi)容；審議內(nèi)部控制建設(shè)組織機構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)方案。

內(nèi)控項目辦公室（審計處）對內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長負責(zé),主要職責(zé)有:初擬學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)工作實施方案；協(xié)調(diào)涉及多個職能部門的重大工作流程或提出改進建議；負責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)情況年度報告；對內(nèi)控建設(shè)優(yōu)化提出建議方案；協(xié)助學(xué)校信服中心將內(nèi)控措施嵌入信息系統(tǒng)；負責(zé)指導(dǎo)職能部門開展全面風(fēng)險管理工作。

其他職能部門在內(nèi)部控制體系項目建設(shè)工作中,應(yīng)接受內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo),主要履行以下職責(zé):從風(fēng)險管控角度建立健全本職能部門內(nèi)部控制子項目；執(zhí)行內(nèi)部控制基本流程；起草本部門職責(zé)范圍內(nèi)的流程和制度；完成本職能部門內(nèi)部控制建設(shè)及風(fēng)險管理自評報告；培訓(xùn)并使用涉及本職能部門的內(nèi)控信息系統(tǒng)；自覺形成風(fēng)險管理意識和內(nèi)控文化。

（三）充實內(nèi)部控制體系的內(nèi)容

1.內(nèi)部控制建設(shè)培訓(xùn)

根據(jù)四川文理學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)框架,內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室按照內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的要求積極向內(nèi)控建設(shè)職能部門普及內(nèi)部控制建設(shè)的原因、方法和要求,講解內(nèi)部控制的設(shè)計、建設(shè)和執(zhí)行等,協(xié)助內(nèi)控承建部門了解上下游業(yè)務(wù)部門工作流程,形成整體建設(shè)意識。

內(nèi)控承建部門按照工作職責(zé)的要求需在部門內(nèi)部開展普及性和持續(xù)性的宣傳、培訓(xùn)、學(xué)習(xí),使部門內(nèi)部工作人員充分認識推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義,領(lǐng)會內(nèi)部控制建設(shè)精髓,在工作中積極思考主動應(yīng)用。

2.風(fēng)險管理建設(shè)

四川文理學(xué)院風(fēng)險管理建設(shè)分為風(fēng)險自評和風(fēng)險他評兩方面,形成角度不同但目的一致的評價體系,為下一步內(nèi)部控制制度建設(shè)和流程建設(shè)提供依據(jù)。

風(fēng)險自我評價是指職能部門全面系統(tǒng)地進行內(nèi)部控制建設(shè)之前對部門內(nèi)部控制現(xiàn)狀進行摸底,形成內(nèi)部控制建設(shè)自評報告。自評報告主要內(nèi)容涵蓋現(xiàn)有的規(guī)章制度清單、流程圖清單、風(fēng)險清單和控制措施清單,目的是摸清、客觀評價本職能部門目前已經(jīng)存在的內(nèi)部控制建設(shè)情況,為對標查找內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)以及梳理工作中的風(fēng)險點提供基礎(chǔ)。［3］

風(fēng)險他評是指審計處參照企業(yè)風(fēng)險管理的分類并結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制填報軟件中關(guān)于風(fēng)險評估的內(nèi)容要求,設(shè)計了四川文理學(xué)院的風(fēng)險評估調(diào)查問卷,該問卷共三部分:第一部分是基本情況,第二部分是列舉可能存在的風(fēng)險供職能部門參考,第三部分是職能部門根據(jù)風(fēng)險評估自評報告定性地描述工作中存在的風(fēng)險,具體如表二所示。

表2 風(fēng)險評估調(diào)查

3.內(nèi)部控制制度和工作流程建設(shè)

承建職能部門在風(fēng)險管理建設(shè)階段已經(jīng)對業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的規(guī)章制度和流程圖進行過自評,形成規(guī)章制度和流程圖清單,對照四川省財政廳印發(fā)的《四川省省級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指引》（川財會〔2019〕37 號）中關(guān)于規(guī)章制度和流程圖的要求進行查漏補缺,修訂完善。

首先要建立內(nèi)部控制體系總制度。［4］內(nèi)部控制體系總制度是各職能部門建立業(yè)務(wù)管理制度的基礎(chǔ),是對具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域控制的實質(zhì)性要求,在總制度中應(yīng)明確各領(lǐng)域關(guān)鍵控制流程,各流程的控制目標、控制任務(wù)、關(guān)鍵程序、與其他關(guān)鍵控制流程的關(guān)聯(lián)關(guān)系等。

其次各職能部門要建立細化的業(yè)務(wù)管理制度和流程。依據(jù)行政事業(yè)單

位“法無授權(quán)不可為”的特征,各職能部門應(yīng)檢查現(xiàn)有的規(guī)章制度和流程是否符合相關(guān)外部政策要求,確保內(nèi)部控制體系合規(guī)。在滿足業(yè)務(wù)領(lǐng)域外部監(jiān)管要求的基礎(chǔ)上結(jié)合內(nèi)部管理需求,明確制度環(huán)節(jié)及主要內(nèi)容,確保與經(jīng)濟活動相關(guān)的規(guī)章制度和流程圖完整建立。

最后將建設(shè)成果編印成內(nèi)控手冊。內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)職責(zé)分工統(tǒng)籌匯總六個職能部門的成果,對不合理之處提出修改建議,統(tǒng)一形式完善內(nèi)容,然后將包含風(fēng)險管理的所有內(nèi)部控制建設(shè)成果匯編形成《四川文理學(xué)院內(nèi)部控制手冊—20XX 年版》,分發(fā)給全校所有的職能部門,便于查閱和執(zhí)行。

4.內(nèi)部控制體系更新建設(shè)

按照內(nèi)控建設(shè)項目分工,內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（審計處）負責(zé)內(nèi)部控制體系總制度,計劃財務(wù)處負責(zé)預(yù)算和收支子項目,交易中心負責(zé)采購管理子項目,國資處負責(zé)國有資產(chǎn)管理子項目,基建處負責(zé)基本建設(shè)子項目,校辦公室負責(zé)合同管理子項目,每年需進行一次風(fēng)險評估對去年的風(fēng)險管理成果進行增減調(diào)整并審查業(yè)務(wù)管理制度和流程圖是否符合外部政策要求及內(nèi)部管理需要。

內(nèi)部控制的生命力在于不斷根據(jù)業(yè)務(wù)變化調(diào)整完善,使其能與單位實際情況匹配,能有效執(zhí)行。因此內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室每年年底將會把各子項目更新后的建設(shè)成果收集整理成冊,以此形成內(nèi)部控制體系更新完善的長效機制。

三、內(nèi)部控制體系建設(shè)成效

（一）運用內(nèi)部控制理念,形成內(nèi)部控制習(xí)慣

各職能部門在內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中全員學(xué)習(xí)、全員參與、全程建設(shè),在工作中逐步開始運用內(nèi)部控制理念,養(yǎng)成了法紀意識、規(guī)則意識、風(fēng)險防范意識、清單意識,同時和工作不擔(dān)當、不作為、借內(nèi)部控制違規(guī)強化部門或個人權(quán)力劃清了界限,有效預(yù)防內(nèi)部推諉扯皮不作為現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）固化常規(guī)工作流程,提升內(nèi)部管理水平

四川文理學(xué)院內(nèi)部控制體系建設(shè)的重要成果之一就是固化了常規(guī)工作流程,按照“高風(fēng)險嚴管控、中風(fēng)險授權(quán)管控、低風(fēng)險效率優(yōu)先”的原則可以有效促進業(yè)務(wù)高效開展。內(nèi)部控制體系的執(zhí)行情況可以了解內(nèi)部控制設(shè)計是否合理也可以評價其是否優(yōu)劣。［5］內(nèi)部控制設(shè)計合理執(zhí)行才會順暢,流程才會有生命力,內(nèi)部控制體系優(yōu)良才能發(fā)揮關(guān)鍵崗位的作用,促進管理服務(wù)水平的提高。

（三）促進監(jiān)督檢查機制,拓展績效評價維度

校紀委辦公室作為四川文理學(xué)院各管理層次的監(jiān)督部門,每年將會選取幾個各職能部門進行巡察,內(nèi)部控制建設(shè)及執(zhí)行情況是巡察的重要方面。巡察結(jié)果將在適當范圍公開并作為被巡察職能部門以及工作人員評優(yōu)評先的重要參考,部門或個人的績效評價指標不光是工作目標完成情況還體現(xiàn)了遵規(guī)守紀的底線思維。

結(jié) 語

從有效管理風(fēng)險的視角行政事業(yè)單位應(yīng)當形成內(nèi)部控制文化,及時更新內(nèi)部控制制度,建成兼顧效率與風(fēng)險的內(nèi)部控制體系。兩年多的實踐檢驗表明四川文理學(xué)院內(nèi)部控制體系設(shè)計合理、運行有效。接下來我們將開啟四川文理學(xué)院內(nèi)部控制體系二期建設(shè),以內(nèi)部控制信息化為切入點,選擇適當?shù)男畔⒐芾砥脚_將內(nèi)部運行穩(wěn)定的常規(guī)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到信息系統(tǒng)中,在保證內(nèi)部控制有效的基礎(chǔ)上進一步提升運行的效率。