“黨建+”：化解城市社區(qū)治理多元主體間矛盾的新路徑

張艷國(guó)， 李 非

(1.江西師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330022；2.南昌師范學(xué)院，江西 南昌 330031)

多元主體協(xié)同治理是城市社會(huì)伴隨著“單位制”解體并逐漸由單位治理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的必然選擇。城市社區(qū)作為城市發(fā)展和社會(huì)治理的基層單元，其治理過(guò)程是通過(guò)社區(qū)黨組織、基層政府、社會(huì)組織與社區(qū)居民等“多元主體”的協(xié)同合作，達(dá)到城市社區(qū)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民公共生活利益最大化的善治目標(biāo)[1](p39)。黨的十九大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。十九屆六中全會(huì)進(jìn)一步提出，“實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”?，F(xiàn)代化的中國(guó)社區(qū)治理體系建設(shè)，不能脫離“一核多元”的主體架構(gòu)，不能忽視各治理主體間的相互關(guān)系，“多元良性互動(dòng)是社會(huì)治理形態(tài)的基本維度，也是謀劃和落實(shí)社會(huì)治理藍(lán)圖的邏輯主線”[2]。

一、問(wèn)題的提出

社區(qū)多元主體治理理論認(rèn)為，社區(qū)治理的主體是社區(qū)利益相關(guān)者，即與社區(qū)需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)聯(lián)的個(gè)人和組織的總稱[3]。這些利益相關(guān)者基于各自利益訴求，通過(guò)協(xié)商的方式共同配置社會(huì)資源、提供社會(huì)服務(wù)、開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)以及參與社區(qū)決策，從而實(shí)現(xiàn)共治共享善治目標(biāo)。該理論強(qiáng)調(diào)各主體平等參與、權(quán)力分擔(dān)、資源共享、協(xié)調(diào)合作的原則，建立能夠共同解決社區(qū)治理問(wèn)題的縱橫交錯(cuò)型合作網(wǎng)絡(luò)。有學(xué)者基于合作生產(chǎn)理論與合作治理理論，將多元主體參與基層社區(qū)治理的菏澤模式細(xì)分為補(bǔ)缺模式、協(xié)同模式與替代模式[4]。但從實(shí)踐來(lái)看，多元治理主體之間能否實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，直接影響著社區(qū)能否實(shí)現(xiàn)有效治理、達(dá)到善治的目標(biāo)[5]。不難理解，社區(qū)治理各主體間相互關(guān)系的協(xié)調(diào)程度，決定了它們協(xié)同合作的治理效度[6]。然而在現(xiàn)實(shí)研究中發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)治理的多元主體之間并沒(méi)有完全達(dá)成高效的協(xié)同合作，它們之間仍然存在著不同程度的矛盾[7]。

學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)治理各主體間存在的矛盾早有研究，但普遍都是以“存在問(wèn)題”的形式進(jìn)行闡述，有針對(duì)性地對(duì)某個(gè)表象問(wèn)題進(jìn)行具體分析。因研究視角不同，學(xué)者們對(duì)多元主體間矛盾的表述也不盡相同，主要有“權(quán)責(zé)說(shuō)”和“認(rèn)同說(shuō)”兩類(lèi)觀點(diǎn)。權(quán)責(zé)說(shuō)認(rèn)為，多元共治實(shí)質(zhì)上是治理權(quán)責(zé)的分擔(dān)，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)商與合作，但是在實(shí)際操作中，權(quán)責(zé)不清卻往往成為影響和制約各主體協(xié)同共治的主要問(wèn)題?；诖?，研究者提出了一些積極有益的建議，例如增強(qiáng)權(quán)力約束的制度設(shè)計(jì)、提高居民自治權(quán)力、完善群眾監(jiān)督等。認(rèn)同說(shuō)則認(rèn)為，多元共治得以順利和高效實(shí)施，應(yīng)當(dāng)建立在各主體間的相互認(rèn)同基礎(chǔ)上，然而，由于各主體間存在參與治理的立場(chǎng)、目標(biāo)及能力等諸多差異，使得這種認(rèn)同往往難以完全建立。認(rèn)同說(shuō)更加注重各治理主體間的價(jià)值取向趨同，強(qiáng)調(diào)把每一個(gè)治理主體的利益訴求統(tǒng)一到社區(qū)治理的目標(biāo)向度上來(lái)，從而調(diào)動(dòng)各主體的積極性、主動(dòng)性，將行為壓力轉(zhuǎn)為行為自覺(jué)，形成真正意義上的“治理共同體”。實(shí)現(xiàn)價(jià)值認(rèn)同可以大大提高治理效能，尤其能充分激發(fā)各主體的自治活力，還能大幅減少政府的監(jiān)督成本。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，學(xué)者提出了很多建議，如通過(guò)黨建引領(lǐng)，協(xié)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)體系、破解碎片化治理困局、整合多元主體及調(diào)適國(guó)家與社會(huì)關(guān)系[8]；確立政府在治理中的“元治理角色，由政府承擔(dān)起資源分配、權(quán)力平衡、維持秩序等功能[9]；充分利用互聯(lián)網(wǎng)，培育多元社會(huì)力量聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升居民治理主體地位與自組織能力，進(jìn)而建設(shè)智慧社區(qū)[10]。

不論是權(quán)責(zé)說(shuō)、認(rèn)同說(shuō)，還是其他學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，都在表象問(wèn)題這一層面對(duì)城市社區(qū)治理多元主體間的矛盾做了積極的探索和解答。透過(guò)這些表象問(wèn)題，我們應(yīng)該運(yùn)用系統(tǒng)思維，從全局角度研究和梳理多元主體間矛盾，分析其內(nèi)在邏輯、運(yùn)行機(jī)制及相互影響，從而有效結(jié)合我國(guó)城市社區(qū)治理“一核多元”的獨(dú)特模式，充分發(fā)揮“黨建+”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，探索出一條有效化解矛盾、提升治理效能，最終實(shí)現(xiàn)善治的新路徑。

二、城市社區(qū)治理多元主體間矛盾的表現(xiàn)形式

(一)社區(qū)與駐區(qū)單位雙重黨組織間的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制矛盾。黨組織是社區(qū)治理“一核多元”結(jié)構(gòu)的核心。社區(qū)基層黨組織是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)組織。一般情況下，城市社區(qū)都駐有一些機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，這些駐區(qū)單位也有本單位的基層黨組織，而這些黨組織與社區(qū)黨組織相互間不存在隸屬關(guān)系，更多時(shí)候處于平行層面，在工作上、業(yè)務(wù)上幾乎沒(méi)有交集。雖然從原則上講，這些黨組織在社區(qū)建設(shè)活動(dòng)中“彼此都是平等的，應(yīng)該采取協(xié)商一致的原則，共同商討決定地區(qū)黨建工作”[11](p313)，但在實(shí)踐上所面臨的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是：街道社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有限，駐區(qū)單位不配合、不支持問(wèn)題較為嚴(yán)重[12]。社區(qū)黨組織在領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理工作時(shí)，仍然不得不考慮駐區(qū)單位黨組織的情況，大部分決策需要和它們進(jìn)行溝通，有的甚至需要反復(fù)協(xié)商，以征得后者的支持與配合。在參與社區(qū)治理的實(shí)踐中，駐區(qū)單位人員更多傾向于接受本單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)，而不愿接受社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的矛盾表現(xiàn)在社區(qū)黨員管理中更為突出，許多黨員具備“單位在冊(cè)黨員”及“社區(qū)在家黨員”的雙重身份，在本單位的黨組織中參加黨的活動(dòng)，卻在社區(qū)黨組織中幾乎不見(jiàn)身影，這是社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)工作中面臨的較大難題。

(二)政府主導(dǎo)與居民自治的動(dòng)力矛盾。從歷史發(fā)展角度看，在“單位制”向“街區(qū)制”再到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府主導(dǎo)因其強(qiáng)制性和高效性的優(yōu)勢(shì)在推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。然而，政府常常因?yàn)檫m度參與原則把握不足，使社區(qū)的自主功能不能得到發(fā)揮，也使社區(qū)的基層黨組織、公益團(tuán)體自主參與受限[13]。從社區(qū)善治的目標(biāo)和理論來(lái)看，充分發(fā)揮居民的主動(dòng)性和積極性，開(kāi)展居民自治，才是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我運(yùn)行和自我完善的最佳途徑。正如詹姆斯·S·科爾曼所認(rèn)為的，居民參與治理是具有政治性的民主權(quán)力的實(shí)踐過(guò)程[14](p330-333)。隨著城市社區(qū)居民民主意識(shí)逐漸提高，越來(lái)越多的居民表達(dá)出強(qiáng)烈的自治訴求，這成為社區(qū)居民自治的主要內(nèi)生動(dòng)力。強(qiáng)勢(shì)的政府主導(dǎo)既在一定程度上扼制了居民自治動(dòng)力發(fā)展，又會(huì)使居民產(chǎn)生政府依賴而愈發(fā)加重政府的治理負(fù)擔(dān)。反觀當(dāng)前的治理實(shí)際，許多基層政府一方面在推行居民自治，另一方面又在強(qiáng)化政府的行政手段；在社區(qū)背負(fù)沉重繁冗的行政工作同時(shí)，又希望將基層治理的繁重任務(wù)通過(guò)居民自治來(lái)“減負(fù)增效”。基層政府的這一矛盾心理，很容易導(dǎo)致居民自治陷入被動(dòng)和迷茫狀態(tài)，從而形成政府強(qiáng)勢(shì)而動(dòng)力不足、居民有力而權(quán)限不夠的矛盾局面。

(三)政府與社會(huì)組織在社區(qū)治理上的態(tài)度矛盾。在社會(huì)功能與角色上，政府代表科層體系的權(quán)威力量，社會(huì)組織代表契約與協(xié)商的社會(huì)力量。在治理實(shí)踐中，政府行政治理所強(qiáng)調(diào)的縱向秩序整合機(jī)制與社會(huì)力量參與治理所借助的橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制各自暗含著一些相互矛盾的訴求，并在各自運(yùn)作的領(lǐng)域中自發(fā)地排斥另一套機(jī)制的涉入[15]。這種矛盾更多地體現(xiàn)在社區(qū)公共資源配置中。由于社區(qū)建設(shè)的資源主要來(lái)自地方政府供給，社區(qū)自身對(duì)資源的產(chǎn)出和供給能力不足，就會(huì)導(dǎo)致“社區(qū)民間組織”的發(fā)展僅僅局限在能夠得到資源支持的“文體活動(dòng)”及“社區(qū)教育”等幾個(gè)有限的領(lǐng)域，帶有極強(qiáng)的“展示性”[16](p305)。正因如此，在社區(qū)治理態(tài)度上，社會(huì)組織同政府之間很容易產(chǎn)生分歧。政府希望通過(guò)資源配置“精細(xì)化”調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與積極性，所以在有限資源的配置上顯得顧慮重重，期望能夠做到面面俱到，達(dá)到物半功倍的效果；而社會(huì)組織自有的資源卻十分有限，尤其是一些公益性組織，它們只能在保障生存發(fā)展和基本運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，選擇性地參與到社區(qū)建設(shè)中。這種選擇具有較強(qiáng)的理性和條件性，并呈現(xiàn)出較明顯的觀望態(tài)度，在一定程度上限制了社會(huì)組織的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。政府如果希望更多地依靠社會(huì)組織的力量，就必須在社會(huì)資源配置上做出更能回應(yīng)社會(huì)組織需求的調(diào)整和讓渡。

(四)社會(huì)組織與社區(qū)居民參與治理的向度矛盾。社會(huì)組織因其提供社會(huì)服務(wù)和解決社會(huì)問(wèn)題的效能具有重要性，因而在社會(huì)建設(shè)中占有十分重要的主體地位。從表象來(lái)看，有的社會(huì)組織能夠積極參與城市社區(qū)治理，開(kāi)展較多的社區(qū)服務(wù)和社會(huì)活動(dòng)，并取得一定的社會(huì)效果，這在一定程度上滿足了政府的需求。但不難發(fā)現(xiàn)，盡管開(kāi)展了如此多的活動(dòng)，社會(huì)組織在社區(qū)居民口中的認(rèn)可度仍然不高，似乎離居民的需求還有很大差距。近年來(lái)，社區(qū)層面的社會(huì)組織雖然得到較快發(fā)展，但大多仍停留于“自?shī)首詷?lè)”階段，或僅提供“俱樂(lè)部產(chǎn)品”[17](p35)，它們所提供的都是一些“錦上添花”式服務(wù)。社區(qū)居民所期望參與的社區(qū)治理活動(dòng)，更多的是需要能夠表達(dá)公眾訴求、解決社區(qū)基本問(wèn)題等關(guān)系到社區(qū)生活質(zhì)量的“雪中送炭”式幫扶。換言之，社會(huì)組織參與社區(qū)治理，其目標(biāo)向度在于協(xié)助開(kāi)展公益服務(wù)和文體活動(dòng)，營(yíng)造社區(qū)和諧氛圍；社區(qū)居民參與社區(qū)治理，其目標(biāo)向度在于提升生活質(zhì)量和維護(hù)集體權(quán)益，提高自身在社區(qū)的獲得感和滿足感。這種參與治理的向度矛盾，是導(dǎo)致社會(huì)組織難以融入社區(qū)居民的主要原因。

(五)原住居民與外來(lái)人口之間的價(jià)值認(rèn)同矛盾。伴隨著城市功能不斷豐富與集中，城市的外來(lái)人口數(shù)量也越來(lái)越多。外來(lái)人口對(duì)所在社區(qū)的關(guān)注，除了基本的生活資料能夠得到滿足和生存空間得到安全保障外，幾乎沒(méi)有更高和更多的愿望和預(yù)期。這種低層次需求和保守思想是很多外來(lái)人口默認(rèn)或選擇成為“孤立人”的價(jià)值觀基礎(chǔ)，從而塑造出一個(gè)長(zhǎng)期在城市中生活而又對(duì)城市缺乏熱情的特殊群體。相反，城市原住居民從小生長(zhǎng)在這些社區(qū)，對(duì)這個(gè)熟悉親切的環(huán)境充滿依賴與關(guān)愛(ài)，他們之間能夠很容易形成一種共識(shí)，能很快對(duì)社區(qū)治理中的目標(biāo)、作用、效果甚至各個(gè)環(huán)節(jié)達(dá)成默契與認(rèn)同。這種默契與認(rèn)同，使原住居民既能夠集合起來(lái)共同開(kāi)展治理活動(dòng)，又能夠在個(gè)體行動(dòng)中保持自律以維護(hù)社區(qū)治理秩序。這種集體團(tuán)結(jié)和個(gè)體自律的積極性與外來(lái)人口對(duì)社區(qū)不關(guān)心、不表態(tài)、不參與的消極性形成鮮明對(duì)比，并由此產(chǎn)生較為明顯的價(jià)值認(rèn)同矛盾。在大多時(shí)候，這種矛盾都以潛在的形式悄然存在，一旦被某些特殊事件“點(diǎn)燃”，這種矛盾將被激化并釀成外在沖突，造成相應(yīng)的社會(huì)影響。

三、城市社區(qū)治理多元主體間矛盾可能產(chǎn)生的不良影響

(一)社區(qū)治理失靈。從價(jià)值維度看，社區(qū)治理是多元利益主體之間通過(guò)相互作用、相互協(xié)調(diào)，以一定形式實(shí)現(xiàn)各方利益最大化的過(guò)程。由于各治理主體謀求自身利益最大化的訴求是合理的，因而“治理共同體”必然體現(xiàn)“利益共同體”原則，每當(dāng)獲利不均等或者某方認(rèn)為利益受損時(shí)，協(xié)同治理的共同體基礎(chǔ)就會(huì)動(dòng)搖。有學(xué)者認(rèn)為，在治理場(chǎng)域中，各行動(dòng)主體對(duì)權(quán)力、規(guī)則和資源的壟斷是造成治理失靈的重要原因[18]。城市社區(qū)各治理主體之間有效的協(xié)同合作，是達(dá)到社區(qū)善治的最佳途徑。但由于各治理主體對(duì)該觀念認(rèn)知的程度不同，他們?cè)趨f(xié)同合作中所愿意承擔(dān)的責(zé)任也不同。一方面，如果沒(méi)有政府強(qiáng)制力的主導(dǎo)，各主體參與協(xié)同合作的自由性和隨機(jī)性則是極大的，從而很容易破壞協(xié)同合作治理的整體性和穩(wěn)定性，社區(qū)治理各主體間難免出現(xiàn)“誰(shuí)都想指揮誰(shuí)”“誰(shuí)又不服誰(shuí)指揮”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，由此形成治理摩擦和治理真空。當(dāng)治理真空擴(kuò)大到一定范圍時(shí)，社區(qū)治理的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象便開(kāi)始產(chǎn)生。另一方面，倘若政府需要維護(hù)原有的主體關(guān)系，就必定加強(qiáng)干預(yù)和指揮，收回部分“影響關(guān)系協(xié)調(diào)”的自治權(quán)，社區(qū)治理逐漸回歸到政府一元治理的傳統(tǒng)模式中，隨之而來(lái)的是，本該通過(guò)多元治理解決的政府失靈現(xiàn)象就會(huì)重新顯現(xiàn)。

(二)公共資源彌散。從對(duì)象的視角來(lái)看，社區(qū)治理過(guò)程可以說(shuō)是社會(huì)公共資源配置過(guò)程。伴隨著城市化進(jìn)程和社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)公共資源總量逐步增加，但社會(huì)基層對(duì)公共資源的需求也在明顯提升。在城市社區(qū)多元主體治理格局下，社會(huì)公共資源分布逐漸呈現(xiàn)出彌散化特征，這可能改變?nèi)苷畷r(shí)期資源由政府壟斷的總體格局。公共資源供給表現(xiàn)出不平衡與不充分樣態(tài)，符合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾的基本特征。同樣，在社區(qū)場(chǎng)域，各種治理資源在社會(huì)建設(shè)、和諧社區(qū)構(gòu)建“話語(yǔ)”下被動(dòng)員起來(lái)，資源分布彌散化特征日益顯現(xiàn)[19](p219)。然而，公共資源作為社區(qū)治理的主要資源，一旦產(chǎn)生彌散化，隨之而來(lái)的結(jié)果將可能更加難以預(yù)料，比如治理效率逐漸降低，公共資源日益缺乏等，甚至?xí)M(jìn)一步加劇治理主體間的矛盾，由此進(jìn)入一個(gè)惡性循環(huán)過(guò)程，使社區(qū)治理難度逐漸加大，基層政府陷入不堪重負(fù)的局面。

(三)集體行動(dòng)困境。集體行動(dòng)理論認(rèn)為，個(gè)人自由競(jìng)爭(zhēng)的后果是個(gè)人的理性未必帶來(lái)集體的理性。有效的集體行動(dòng)是建立在各行為主體之間相互信任的價(jià)值契約基礎(chǔ)之上的。城市社區(qū)合作治理的本質(zhì)就是政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民就共同關(guān)心的公共事務(wù)采取合作的集體行動(dòng)，如果主體間彼此信任不足，那么協(xié)商共識(shí)、地位平等、信息共享這些合作治理所倡導(dǎo)的理念將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，集體行動(dòng)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)[20]。在對(duì)社區(qū)居民沒(méi)有形成有效制約的情形下，各主體間的矛盾更容易產(chǎn)生居民行動(dòng)指引的真空地帶，居民個(gè)體之間更容易進(jìn)入自由競(jìng)爭(zhēng)模式，從而引發(fā)“公地悲劇”等集體行動(dòng)困境。諸如社區(qū)安全環(huán)境、公共設(shè)施以及空氣、水源等公地資源，在治理主體缺位時(shí)，很容易被社區(qū)居民過(guò)度占有和分享，盡管他們都知道這種過(guò)度占有必將導(dǎo)致社區(qū)整體資源匱乏甚至是崩潰，即便如此，仍然會(huì)有人不斷地突破底線?！八裕罱K的結(jié)局是大家都不愿意見(jiàn)到的：爛在地里的玉米，過(guò)度放牧的草場(chǎng)和陷入僵局的政府”[21](p213)。出現(xiàn)這樣的結(jié)果，也與作為治理主體之一的居民群體內(nèi)部理性統(tǒng)一相關(guān)：當(dāng)居民普遍的個(gè)人理性達(dá)成一致，相互信任，形成共識(shí)時(shí)，“社區(qū)居民”能夠作為一個(gè)整體參與到城市社區(qū)治理中，取得積極的效果；反之，當(dāng)居民普遍的個(gè)人理性并不能統(tǒng)一成集體理性時(shí)，“社區(qū)居民”就無(wú)法形成一個(gè)有力的整體，它也自然會(huì)失去其作為城市社區(qū)治理主體的實(shí)質(zhì)意義，并產(chǎn)生負(fù)面結(jié)果。

(四)群體利益損失。多元主體合作過(guò)程中難以避免沖突，如利益沖突、權(quán)力沖突、權(quán)利沖突、文化沖突和社區(qū)結(jié)構(gòu)沖突[22]。公共資源分配和治理結(jié)果的利益分配，是參與治理的各主體均會(huì)考慮的實(shí)際問(wèn)題，而利益沖突也常常成為各主體間最主要的沖突。當(dāng)治理的各個(gè)主體都僅僅局限于謀求自身利益的時(shí)候，其行為動(dòng)機(jī)將會(huì)促使其行為受益者偏向己方而非他方或者全局，甚至產(chǎn)生排他性。過(guò)度的利己行為促使公共資源進(jìn)一步缺乏，從而導(dǎo)致主體間的矛盾進(jìn)一步加劇。在矛盾加劇的情形下，要扭轉(zhuǎn)各主體利己行為的態(tài)度就會(huì)顯得更加困難。除非出現(xiàn)明顯能使各方共贏的突發(fā)事件；否則，在利益驅(qū)使下的主體間會(huì)因?yàn)楸Ｗo(hù)自身利益而損害他方利益，從而使某些本該協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題更加復(fù)雜化、嚴(yán)重化。在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，問(wèn)題難以獲得解決的共識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致問(wèn)題被無(wú)限期擱置，各方利益共同受損。就連最為公正的基層政府，在面臨群體利益損失的窘境時(shí)，也難以通過(guò)強(qiáng)制行政手段進(jìn)行協(xié)調(diào)，而只能采取平均分配的方式緩解各方利益沖突，或者在極端情況下采用懲罰性措施對(duì)治理主體各方進(jìn)行警示?？上攵@種保守型的處理原則并不能從根本上解決治理主體各方的行為動(dòng)機(jī)問(wèn)題，也不能產(chǎn)生確保群體利益的效能。

四、“黨建+”在城市社區(qū)治理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

(一)黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)更加具體化。新一輪社區(qū)體制改革后，不少地方實(shí)行黨建工作下移，在社區(qū)黨建中發(fā)生了領(lǐng)導(dǎo)方式由縱向的行政管理模式向協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)方面轉(zhuǎn)變[23](p260)。這些轉(zhuǎn)變，不僅僅是黨在社區(qū)治理中領(lǐng)導(dǎo)形式的變化，更是黨的社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)手段進(jìn)一步優(yōu)化。城市社區(qū)治理“黨建+”，是指黨組織作為社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，充分發(fā)揮其先進(jìn)性和戰(zhàn)斗堡壘作用，對(duì)社區(qū)治理多元主體進(jìn)行聯(lián)合，對(duì)社區(qū)治理各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行融合，使各治理主體間相互協(xié)調(diào)合作，達(dá)到共同治理、促進(jìn)善治的目的?！包h建+”進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)融合而非強(qiáng)制性的領(lǐng)導(dǎo)和命令，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合即有效度的相互促進(jìn)，既靠黨建帶動(dòng)治理主體間協(xié)同合作，又通過(guò)多元主體間相互協(xié)作促進(jìn)城市社區(qū)黨建。

(二)社區(qū)黨組織建設(shè)更加立體化?！包h建+”要求社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位、社會(huì)組織等團(tuán)體的黨組織進(jìn)行聯(lián)合共建、互助互補(bǔ)，這在很大程度上拓展了社區(qū)區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化黨建的廣度與深度。其方法是通過(guò)聯(lián)合黨建的方式達(dá)到“1+1>2”的治理效果?！包h建+”要求社區(qū)黨組織作為聯(lián)合黨建的主動(dòng)方，與駐區(qū)的其他單位和團(tuán)體黨組織互派黨組織書(shū)記或委員、召開(kāi)聯(lián)合黨委會(huì)(支部會(huì))、聯(lián)合開(kāi)展黨組織活動(dòng)等，使雙方充分進(jìn)行深入交流、密切合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互支持，形成牢固的黨建共同體。黨建共同體調(diào)動(dòng)各方黨組織力量共同參與社區(qū)治理，協(xié)助社區(qū)黨組織不僅在小區(qū)、樓棟建立陣地、發(fā)揮作用，而且能參與駐區(qū)單位、社會(huì)組織等團(tuán)體的黨組織建設(shè)，將社區(qū)治理的工作任務(wù)進(jìn)行有效溝通、高效落實(shí)，基層黨組織建設(shè)層次更加豐富，“縱向到底、橫向到邊”的治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。在與社區(qū)聯(lián)合進(jìn)行黨建的過(guò)程中，駐區(qū)單位、社會(huì)組織等團(tuán)體的黨組織建設(shè)因社區(qū)的影響而更加豐富多元，操作性更強(qiáng)。

(三)社區(qū)黨建與社區(qū)治理深度融合更加常態(tài)化。加強(qiáng)黨對(duì)基層社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)，一方面要在把握正確政治方向、貫徹黨中央決策部署上堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，要在科學(xué)治理、可持續(xù)治理、高效治理上，保證黨的全面統(tǒng)領(lǐng)。城市社區(qū)通過(guò)“黨建+”，把黨的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)基層黨建與社會(huì)治理融合發(fā)展[24]。社區(qū)黨建與社區(qū)治理相融合，主要體現(xiàn)在：黨員干部與社區(qū)治理重要崗位雙肩挑的角色身份進(jìn)一步融合、黨建工作與社區(qū)治理工作相銜接的業(yè)務(wù)融合、黨員日常管理與社區(qū)治理各流程同步調(diào)的環(huán)節(jié)融合、黨組織活動(dòng)陣地與社區(qū)治理場(chǎng)所相重疊的場(chǎng)域融合、黨員履職履責(zé)與社區(qū)居民需求相適應(yīng)的政績(jī)觀融合、黨員考核評(píng)議與社區(qū)治理工作評(píng)估同標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系融合等。通過(guò)各個(gè)方面的深度融合，促使社區(qū)黨建能夠接地氣、連民心，這也是“黨建+”中的“+”得以實(shí)現(xiàn)的具體落腳點(diǎn)。通過(guò)“黨建+”，社區(qū)黨組織、社區(qū)黨員以及社區(qū)黨建工作都能有效嵌入社區(qū)日常事務(wù)和居民日常生活中，使各方主體在治理目標(biāo)定位和利益訴求上達(dá)到深度契合，這不僅有效杜絕了“兩張皮”現(xiàn)象，而且使社區(qū)黨組織的群眾基礎(chǔ)更加牢固，使基層黨組織的戰(zhàn)斗力更加堅(jiān)強(qiáng)。

(四)社區(qū)黨建服務(wù)更加精細(xì)化。基層社區(qū)是矛盾集中地、訴求多發(fā)地，不斷豐富服務(wù)內(nèi)容、推進(jìn)服務(wù)型黨組織建設(shè)，既是黨的宗旨體現(xiàn)，也是加強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的需要[25]。通過(guò)“黨建+”，社區(qū)黨組織主動(dòng)融入關(guān)系居民切身利益的吃穿住行、文化教育、環(huán)境衛(wèi)生、安全保障等民生服務(wù)當(dāng)中，通過(guò)設(shè)立黨員服務(wù)站、組建黨員服務(wù)隊(duì)、評(píng)選黨員先鋒崗、建立黨員幫扶機(jī)制等形式，將黨支部、黨小組嵌入社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)工作中，將黨員干部安排到每位社區(qū)居民家中，使黨和人民群眾緊密相連、魚(yú)水交融。這樣，社區(qū)居民的訴求能夠在第一時(shí)間得到響應(yīng)，社區(qū)矛盾能夠在第一時(shí)間得到解決，社區(qū)治理的政策決定也能在第一時(shí)間向居民傳播解釋，這就大大提高了效率，減少了損耗?！包h建+”增進(jìn)了黨組織與居民融合，細(xì)化了黨建服務(wù)內(nèi)容，進(jìn)一步發(fā)揮了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，激活了黨員的先鋒模范帶頭作用。

五、以“黨建+”化解城市社區(qū)治理多元主體間矛盾的有效路徑

(一)黨建+制度規(guī)約建設(shè)，以社區(qū)善治提高社區(qū)治理效能。國(guó)家治理現(xiàn)代化的一種理想狀態(tài)，就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的善治，即公共利益最大化的治理活動(dòng)和治理過(guò)程[26]。社區(qū)善治是政府與其他治理主體關(guān)系和諧、配合協(xié)調(diào)、利益最大化的最終體現(xiàn)，是各主體間矛盾最弱化的良好狀態(tài)。社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)，需要地方政府按照“政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治”原則，進(jìn)行城市社區(qū)治理制度改革。羅西瑙認(rèn)為，治理既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制[27](p5)。在社區(qū)治理層面上，各項(xiàng)規(guī)章制度屬于政府機(jī)制，治理規(guī)約則屬于非正式、非政府的機(jī)制。治理規(guī)約是在城市社區(qū)治理過(guò)程中，各個(gè)治理主體之間逐漸約定俗成的行為約定，它是對(duì)社區(qū)治理制度的有益補(bǔ)充。黨建+制度規(guī)約建設(shè)，一方面在于改革基層政府的工作制度，提高街辦、居委會(huì)辦事效率，推進(jìn)“最多跑一次”(1)2018年1月23日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議，專門(mén)審議《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報(bào)告》，對(duì)該改革作出充分肯定，并要求各基層繼續(xù)結(jié)合實(shí)際，加大體制機(jī)制創(chuàng)新。2019年6月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要推進(jìn)“最多跑一次”改革向基層延伸，建立集綜合治理、市場(chǎng)監(jiān)督、綜合執(zhí)法、公共服務(wù)等于一體的統(tǒng)一平臺(tái)。在社區(qū)基層改革落地見(jiàn)效，提升社區(qū)居民滿足感和獲得感；另一方面在于改革社區(qū)治理模式，推進(jìn)基層民主政治協(xié)商制度，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與積極性和主動(dòng)性，發(fā)揮大多數(shù)居民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能動(dòng)性，拓寬居民自治領(lǐng)域覆蓋面，給予居民自組織更多管理權(quán)力。北京市豐臺(tái)區(qū)黨組織探索主動(dòng)融入社區(qū)治理新制度，如由社區(qū)黨組織牽頭建立社區(qū)領(lǐng)袖制度，以網(wǎng)格化黨建為依托的網(wǎng)上網(wǎng)下協(xié)商民主制度和參與民主制度，由黨組織作為“牽線人”建立集體經(jīng)濟(jì)制度，效果很好。

(二)黨建+民主法治建設(shè)，以共治共建促進(jìn)社區(qū)治理科學(xué)化規(guī)范化。黨的十九大提出要打造共治共建共享的社會(huì)治理格局，要求“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法制化、智能化、專業(yè)化水平”[28](p38)。社區(qū)民主建設(shè)，就是要以人民為中心，充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體性、能動(dòng)性，參與社區(qū)民主協(xié)商，推進(jìn)社區(qū)民主自治。社區(qū)法治建設(shè)，就是要以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，堅(jiān)持依法治國(guó)、合法治理，通過(guò)法律解決社區(qū)內(nèi)部矛盾、協(xié)調(diào)社區(qū)主體關(guān)系、維護(hù)社區(qū)公平正義。社區(qū)民主和法治建設(shè)，是黨章賦予黨組織的職責(zé)使命，是充分調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾參與社區(qū)治理積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)共治共建的必然途徑。黨建+民主法治建設(shè)，由黨組織牽頭擔(dān)當(dāng)主持公道的“執(zhí)行者”和維護(hù)民主的“捍衛(wèi)者”，有效解決基層民主制度和法治建設(shè)落實(shí)不到位問(wèn)題，是對(duì)全過(guò)程人民民主和全面依法治國(guó)向基層延伸的有力補(bǔ)充。在上海，隨著社區(qū)自治推進(jìn)，“三駕馬車(chē)”已發(fā)展成為“1+5+x”共治體系，即社區(qū)黨組織整合居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、駐區(qū)單位黨代表、社區(qū)民警以及若干群眾團(tuán)體共同參與的共治體系[29]。在這個(gè)共治體系中，社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾開(kāi)展決策共商、事務(wù)共管、工作共抓，幫助群眾樹(shù)立強(qiáng)烈的主人翁意識(shí)，形成積極的社區(qū)自治氛圍。南昌市西湖區(qū)近年來(lái)在推進(jìn)社區(qū)“幸福微實(shí)事”中持續(xù)開(kāi)展“圓桌會(huì)議”，由社區(qū)黨組織牽頭，定期組織各治理主體代表，坐在一起開(kāi)圓桌會(huì)議，在會(huì)上征求大家的意見(jiàn)建議，解決各主體間矛盾糾紛等，取得顯著成效。

(三)黨建+社會(huì)組織建設(shè)，以利益鏈條構(gòu)建社區(qū)與社會(huì)組織治理共識(shí)。從當(dāng)前來(lái)看，社會(huì)組織既代表民眾向社區(qū)提出民主化訴求，又不得不為自身發(fā)展對(duì)社區(qū)產(chǎn)生依賴。這種依賴主要來(lái)自于社區(qū)對(duì)公共資源的配置權(quán)，當(dāng)公共資源配置不平衡時(shí)，社會(huì)組織與其他治理主體間的矛盾就會(huì)凸顯。因此，在考慮如何充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與治理積極性、促進(jìn)各社會(huì)組織達(dá)成治理共識(shí)等問(wèn)題時(shí)，社區(qū)黨組織應(yīng)該更多地把注意力放在公共資源配置的“杠桿”上，進(jìn)一步提高社會(huì)組織對(duì)社區(qū)資源整合的能力，政府和社區(qū)應(yīng)該在資金、場(chǎng)地和人員方面予以支持，讓社會(huì)組織在社區(qū)支持下不斷發(fā)展壯大，更好地為社區(qū)居民服務(wù)[30]。黨建+社會(huì)組織建設(shè)，主要是通過(guò)聯(lián)合黨建、黨建融合等形式，使社區(qū)黨組織與社會(huì)組織建立無(wú)縫對(duì)接，在滿足后者利益訴求基礎(chǔ)上，以項(xiàng)目制等形式激勵(lì)其參與社區(qū)建設(shè)。杭州市上城區(qū)在前期成立社會(huì)組織服務(wù)中心基礎(chǔ)上，由社區(qū)黨組織介入，聯(lián)合各治理主體，推出社區(qū)公益創(chuàng)投的商談式資源配置舉措，推進(jìn)“金點(diǎn)子”協(xié)商聯(lián)動(dòng)社會(huì)行動(dòng)[31]。這種協(xié)商聯(lián)動(dòng)社區(qū)治理新模式的重要一環(huán)，是通過(guò)基層黨組織引領(lǐng)與協(xié)調(diào)，政府將社區(qū)資源配置權(quán)提交給社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者等不同的治理主體，通過(guò)“金點(diǎn)子”項(xiàng)目形式，與各主體現(xiàn)場(chǎng)商談，將社區(qū)公共資源進(jìn)行最優(yōu)化配置，從而增進(jìn)各方對(duì)治理項(xiàng)目的理解，鞏固和優(yōu)化合作方式，減少各主體間的內(nèi)卷，從而充分調(diào)動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”積極性，將社會(huì)組織深深嵌入社區(qū)治理全過(guò)程。

(四)黨建+思想文化建設(shè)，以文化品牌增進(jìn)社區(qū)居民價(jià)值認(rèn)同。社區(qū)文化是社區(qū)的重要構(gòu)成要素之一，是社區(qū)內(nèi)的地域特征、人口特性，以及社區(qū)內(nèi)居民長(zhǎng)期共同生活所形成的對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的具體反映。社區(qū)文化可以代表一個(gè)城市的文化和內(nèi)涵，并具有規(guī)范民眾社會(huì)行為、凝聚社區(qū)居民合力的作用[32]。城市社區(qū)文化一方面源于地域傳統(tǒng)文化，另一方面匯聚新時(shí)代社會(huì)文化。因此，不同地域傳統(tǒng)文化與不同空間的社會(huì)文化交融，形成不同的城市社區(qū)文化。這些社區(qū)文化，都應(yīng)該是被社區(qū)居民普遍認(rèn)同且能有效為之服務(wù)的。社區(qū)黨組織應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)思想文化對(duì)居民帶來(lái)的深刻影響，從文化底蘊(yùn)、思想內(nèi)涵、精神意境、表現(xiàn)形式等方面著手，綜合打造全局文化產(chǎn)品，營(yíng)造積極健康的社區(qū)文化氛圍，引導(dǎo)社區(qū)居民逐漸形成共同治理理念。黨建+思想文化建設(shè)，就是要以社區(qū)居民的精神需求為出發(fā)點(diǎn)，以社區(qū)治理的價(jià)值認(rèn)同為落腳點(diǎn)，通過(guò)發(fā)揮基層黨組織的動(dòng)員和宣傳教育功能，創(chuàng)新和豐富文化表現(xiàn)形式，開(kāi)展和諧健康的文體活動(dòng)，逐漸形成社區(qū)獨(dú)有的特色和品牌，真正使社區(qū)文化活起來(lái)、社區(qū)氛圍濃起來(lái)、社區(qū)居民聚起來(lái)。上海市天平社區(qū)黨組織以增進(jìn)社區(qū)認(rèn)同，培養(yǎng)居民情感融合為切入點(diǎn)，以“名家坊”“都市之光”“創(chuàng)邑鄰里匯”等品牌項(xiàng)目引領(lǐng)“1+21+X”公共文化空間群，將黨建與社區(qū)文化建設(shè)密切結(jié)合，最大限度地激發(fā)群眾的文化創(chuàng)造力和生命力，相互信任、互動(dòng)合作、樂(lè)于奉獻(xiàn)的社區(qū)精神和凝聚力逐步形成[33]，這是一個(gè)很有說(shuō)服力的案例。

六、簡(jiǎn)短結(jié)論

城市社區(qū)治理多元主體間矛盾，是隨著城市發(fā)展進(jìn)程和城市社區(qū)治理制度變遷而產(chǎn)生的，是各主體合作與博弈的必然產(chǎn)物，體現(xiàn)各主體之間相互依存、相互聯(lián)系、相互制約和相互斗爭(zhēng)的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，它是推動(dòng)城市社區(qū)治理不斷發(fā)展進(jìn)步的動(dòng)力之源。如何有效化解社區(qū)治理中存在的各種矛盾？是對(duì)黨的基層治理能力的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)，也是一塊試金石?！包h建+”凸顯基層黨組織在社區(qū)治理中的核心地位，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨建引領(lǐng)、總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用，以領(lǐng)導(dǎo)者、參與者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的多重身份，融入社區(qū)治理與公共服務(wù)事務(wù)中，最終實(shí)現(xiàn)“一核多元”共建、共治、共享格局?！霸谏鐓^(qū)既有的治理結(jié)構(gòu)下，參與社區(qū)治理的多元主體通過(guò)協(xié)商議事與日常交往互動(dòng)，彼此的合作意識(shí)與社區(qū)的聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)得到強(qiáng)化，促進(jìn)了社區(qū)公共理性的生成建構(gòu)與既有互動(dòng)結(jié)構(gòu)的改革完善?！盵34]在新時(shí)代，要主動(dòng)關(guān)注和把握城市社區(qū)治理多元主體間矛盾發(fā)展與變化規(guī)律，不斷強(qiáng)化基層黨建與社區(qū)治理實(shí)踐相融合，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)下政府治理、居民自治和社會(huì)調(diào)節(jié)良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。