行政公益訴訟調查取證權的證成與規(guī)范構建

黃衛(wèi)東(西南政法大學行政法學院，重慶 401120)

行政公益訴訟制度自試點以來，在維護國家利益和社會公共利益方面發(fā)揮了重要作用，制度效能明顯。但隨著實踐的深入推進，檢察機關在行政公益訴訟案件中面臨的調查取證困境也逐漸顯現。調查取證工作能否順利開展關系到行政公益訴訟案件能否順利結案、爭議是否得到實質性解決。對此，《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》指出，要完善檢察公益訴訟案件辦理機制以及公益訴訟法律制度?！吨泄仓醒腙P于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》指出，要積極穩(wěn)妥推進公益訴訟檢察，加強檢察機關對監(jiān)督事項的調查核實工作。行政公益訴訟調查取證權是檢察機關開展行政公益訴訟的利刃，能夠有效地保障檢察機關的法律監(jiān)督職權行使。就行政公益訴訟調查取證權展開研究并優(yōu)化完善，對提升檢察機關法律監(jiān)督效能，助力精準開展法律監(jiān)督工作具有理論與現實意義。從理論研究層面來看，目前學界主要使用了調查核實權[注]曹建軍.論檢察公益調查核實權的強制性[J].國家檢察官學院學報,2020,(2):53-70；王譯.“提起公益訴訟”職能視域下檢察機關調查核實權研究[J].河北法學,2021,(11):115-132；周海源.行政公益訴訟中檢察機關調查核實權的界定[J].安徽師范大學學報(人文社會科學版),2021,(5):92-99.、調查取證權[注]王春業(yè).論行政公益訴訟訴前程序的改革——以適度司法化為導向[J].當代法學,2020(1):46-52；趙亮.檢察機關提起公益訴訟調查取證實證分析[J].中國檢察官,2015,(20):11-13.、調查權[注]石東坡,仝欣笛.行政公益訴訟檢察調查權性質的多維考察——本體論的視角[J].浙江工業(yè)大學學報(社會科學版),2019,(2):121-129.、取證權[注]關保英.檢察機關在行政公益訴訟中應享有取證權[J].法學,2020,(1):108-123.等幾種表述，但從相關學者對概念的界定以及行文內容來看，前述幾種表述的內涵和外延基本一致，通常視為同義，并未進行詳細界分。從實踐及官方文本來看，“調查核實”“調查取證”等表述均有出現，也并未做明顯區(qū)分[注]截至2022年1月1日，筆者分別以“全文：公益訴訟；調查核實”“全文：公益訴訟；調查取證”為檢索條件在北大法寶進行檢索。通過對檢索結果進行梳理分析發(fā)現，官方文件中對二者也并未做嚴格區(qū)分，存在同一個文件中既用到“調查核實”又用到“調查取證”的情形。比如，在《浙江省人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》中規(guī)定“檢察機關辦理公益訴訟案件，可以要求行政機關提供涉案證據材料，也可以自行調查核實”，也規(guī)定“行政機關應當切實履行監(jiān)管職責，自覺接受公益訴訟檢察監(jiān)督，配合做好線索移送、調查取證、行政機關負責人出庭應訴等工作”。除此之外，二者在諸多中央以及地方文件中均有大量出現，未做明確區(qū)分。本文如無特殊說明，也是將上述幾種表述等同看待，視為同義。。筆者以為，調查核實權和調查取證權位于廣義的調查權范疇之下，檢察機關在行政公益訴訟中所從事的調查及相關活動使用“調查取證權”這一表述較為適宜。因為，檢察機關對案件調查的過程實際上就是核實的過程，而調查核實的結果可能會進入訴訟階段作為訴訟證據適用于特定場合，所以本文采用“調查取證權”這一表述。監(jiān)察體制改革后，原先檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權以及預防職務犯罪等職能轉入各級監(jiān)察委員會，檢察機關對行政機關的威懾力較之于監(jiān)察體制改革之前有所下降。在檢察機關對行政機關的法律監(jiān)督缺乏抓手的情況下，保障并規(guī)范行政公益訴訟調查取證權運行便愈發(fā)重要。有鑒于此，本文首先對行政公益訴訟調查取證權存在的爭論展開梳理，隨后明確行政公益訴訟調查取證權的定位與屬性，最后對行政公益訴訟調查取證權的實踐現狀及其困境展開研究并嘗試提出規(guī)范構建路徑，以期有助于優(yōu)化完善行政公益訴訟調查取證權。

一、行政公益訴訟調查取證權的爭論

行政公益訴訟的深入實踐引發(fā)了圍繞這一制度的諸多討論，理論界也積累了豐厚的研究成果。其中，行政公益訴訟調查取證權問題是行政公益訴訟制度的重要理論與實踐命題，是涉及行政公益訴訟實踐能否順利開展的基本問題。從理論和規(guī)范角度來看，圍繞行政公益訴訟調查取證權的爭論未曾消弭。

(一)理論維度的考察：肯定論與否定論之辯

從理論維度出發(fā)，對行政公益訴訟調查取證權的爭論主要聚焦于肯定論與否定論的交鋒?？隙ㄕ撜哒J為，行政公益訴訟調查取證權是應當存在的。檢察機關應該享有特定的公益訴訟調查取證權，這種調查取證權是在吸收借鑒任意調查權以及行政、刑事調查權經驗基礎上形成的[注]湯維建.公益訴訟的四大取證模式.檢察日報[N].2019-01-21(3).?！?020年最高人民檢察院工作報告》指出，“2019年發(fā)出的103076件訴前檢察建議回復整改率87.5%，絕大多數問題在訴前得以解決，以最小司法投入獲得最佳社會效果?！盵注]2020年最高人民檢察院工作報告[EB/OL].(2020-06-01)[2022-01-01].http://www.xinhuanet.com/legal/2020-06/01/c_1126059455.htm?Baike.《2021年最高人民檢察院工作報告》指出，2020年度“發(fā)出訴前檢察建議11.8萬件，同比上升14.1%；行政機關回復整改率99.4%，更多問題訴前即獲解決”[注]2021年最高人民檢察院工作報告[EB/OL].(2021-03-15)[2022-01-01].http://www.xinhuanet.com/politics/2021lh/2021-03/15/c_1127212777.htm.?？梢?，行政公益訴訟制度開展以來，訴前結案一直發(fā)揮著重要作用。也就是說，實際上行政公益訴訟的結案并不是在人民法院的主導下開展的，而是由人民檢察院主導的。通常將行政公益訴訟劃分為訴前和訴訟中兩個階段，這兩個階段既相互聯系，也相對獨立。從實踐發(fā)展動態(tài)來看，訴前程序所體現出的制度優(yōu)勢更為明顯，絕大多數行政公益訴訟案件都在訴前得到解決。

需要說明的是，在肯定檢察機關在行政公益訴訟中享有調查取證權的基礎上，還存在行政公益訴訟調查取證的適用階段之爭以及權利與權力定位之辯。一方面，調查取證權在行政公益訴訟的訴前程序和訴訟程序中如何適用，存在“部分取證權”和“完全取證權”兩種觀點?！安糠秩∽C權”理論認為，檢察機關只在訴前階段享有調查取證權，案件一旦進入訴訟階段，檢察機關便不再享有取證權，而是轉向由人民法院主導訴訟全過程?！巴耆∽C權”理論認為，檢察機關在行政公益訴訟中的調查取證權貫穿于訴前和訴訟中兩大階段[注]關保英.檢察機關在行政公益訴訟中應享有取證權[J].法學,2020,(1):108-123；薛正儉.行政公益訴訟調查核實權運行機制的完善[J].人民檢察,2019,(13):54-57；胡婧.行政公益訴訟領域檢察調查核實權之理論證成與體系化建構[J].甘肅政法學院學報,2020,(4):144-156.。另一方面，調查取證權是一項“權利”？還是一項“權力”？也存在爭論。目前主要存在“權利說”“權力說”以及“混合說”三種觀點。對行政公益訴訟調查取證權的權利或者權力定位之辯，實質上體現為調查取證權是檢察機關在行政公益訴訟中的一項訴訟權利還是一項法律監(jiān)督權力的問題。進一步而言，則涉及對檢察機關在行政公益訴訟中的身份定位之爭。“權利說”將調查取證權視為檢察機關的一項訴訟權利，這種觀點的形成機理在于將行政公益訴訟中的檢察機關視為訴訟原告[注]侯倩倩. 關于檢察公益訴訟調查核實措施的幾個基本問題研究[C]//.《上海法學研究》集刊(2019年第14卷 總第14卷)——楊浦檢察院論文集.[出版者不詳],2019:206-211.?！皺嗔φf”認為檢察機關在行政公益訴訟中的調查取證權是一項專屬權力[注]薛正儉.行政公益訴訟調查核實權運行機制的完善[J].人民檢察,2019,(13):54-57.，檢察機關的國家法律監(jiān)督機關身份可以制約行政機關，應當賦予檢察機關調查取證權[注]劉飛,徐泳和.檢察機關在行政公益訴訟中的公訴人地位及其制度構建[J].浙江社會科學,2020,(1):59-66.?！盎旌险f”認為該權兼具二重屬性，一方面作為行政公益訴訟原告依法參與訴訟，另一方面可基于法律監(jiān)督權要求被調查對象積極配合[注]張永勝,趙繪宇,蔣驊,郭華飛,任修枝. 檢察機關提起行政公益訴訟實踐研究[C]//《上海法學研究》集刊(2019年第5卷 總第5卷).[出版者不詳],2019:428-440.。否定論者認為，沒有必要賦予檢察機關調查取證權而強化檢察機關的職權，但要轉向強調法院在公益訴訟中的作用，發(fā)揮法官釋明前置或者法院依法調取證據的作用[注]劉超.論環(huán)境民事公益訴訟證據調查之展開[J].江西社會科學,2017,(9):209-215.。意即表明行政公益訴訟中檢察機關不享有調查取證權，行政公益訴訟案件調查取證交由人民法院主導即可。該種觀點認為行政公益訴訟制度設計及其運作要依照行政訴訟的基本規(guī)則設計，不能超越行政訴訟的相關規(guī)則。從我國《行政訴訟法》關于調查取證的規(guī)定來看，原告和行政機關在訴訟中享有不同程度的舉證責任，人民法院享有取證權。這種理論認為在行政公益訴訟中主導訴訟進程的也應當是人民法院，而非人民檢察院，檢察機關在行政公益訴訟中不享有調查取證權[注]關保英.檢察機關在行政公益訴訟中應享有取證權[J].法學,2020,(1):108-123.，行政公益訴訟中的證據規(guī)則制度也應當依照傳統行政訴訟的證據規(guī)則進行。

(二)規(guī)范維度的考察：推定授權和否定授權模式

從規(guī)范維度剖析，對行政公益訴訟調查取證權存在與否的探討可以歸結為推定授權和否定授權兩種模式。

推定授權模式表現為，依現有規(guī)范體系對行政公益訴訟調查取證工作的相關規(guī)定來看，推定檢察機關在行政公益訴訟中享有調查取證權。公益訴訟試點期間，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》列舉了檢察機關在行政公益訴訟案件中可以采取的調查取證方式，主要包括調閱、復制、詢問、咨詢、勘驗等方式。2017年《行政訴訟法》修訂，行政公益訴訟制度正式入法，但并沒有專門對檢察機關在行政公益訴訟中的調查取證權作出規(guī)定。待行政公益訴訟制度全面實施后，最高人民法院、最高人民檢察院在《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中對檢察機關的調查取證權作了簡單規(guī)定，由此推定檢察機關在行政公益訴訟中享有調查取證權。當然，這種推論并不否認調取證權缺乏強制力保障的現狀。所以，推定授權模式下的行政公益訴訟調查取證權屬于“半個調查取證權”，是一種缺乏強制力保障的、不完整的調查取證權。有學者認為現有關于調查取證權的規(guī)定同普通原告的證據收集權幾乎沒有區(qū)別，甚至還不如試點期間規(guī)定的那樣明確[注]王春業(yè).論公益訴訟中檢察機關的調查取證權[J].浙江社會科學,2020,(3):46-52.。

否定授權模式表現為，從現有規(guī)范中無從尋找出行政公益訴訟調查取證權的存在依據，因而檢察機關在行政公益訴訟中并不享有調查取證權。行政公益訴訟制度被視為一項特殊的行政訴訟制度。我國的行政訴訟制度架構中，作為原告的行政相對人或第三人、作為被告的行政主體以及作為司法審判機關的人民法院三元結構中，人民法院依法享有調查取證權，是行政訴訟中調查取證的最主要力量。我國《行政訴訟法》第39至42條規(guī)定了人民法院在行政訴訟中依法享有的調查取證權，即人民法院有權要求當事人提供或者補充證據，有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據。在法定情形下，相關主體也可以申請人民法院調取證據。依《行政訴訟法》第34條等相關條款的規(guī)定可知，在行政訴訟中，行政主體作為被告，承擔著主要的舉證責任，但其依法不享有取證的權力。案件在進入審判階段后更是如此，《行政訴訟法》第35條規(guī)定“在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據”。可見，行政主體及其訴訟代理人在庭審階段也并不享有調查取證的權力。由此，該種推定模式認為檢察機關在行政公益訴訟中不應當享有調查取證權[注]關保英.檢察機關在行政公益訴訟中應享有取證權[J].法學,2020,(1):108-123.。

二、行政公益訴訟調查取證權的證成

盡管保有爭論，但檢察機關在行政公益訴訟中享有調查取證權幾乎已成通說。行政公益訴訟調查取證權是檢察機關維護公共利益的一項至關重要的權力，且這項權力本質上是檢察機關法律監(jiān)督權的衍生權力。

(一)定位：檢察機關維護公共利益的重要權力

調查取證是指有調查取證權的組織或個人基于查明案件事實的需要，向有關單位、個人進行調查、收集證據。通常情況下，享有調查取證權的國家機關主要有公安、檢察院、法院等部門。另外，享有調查取證權的個人主要指律師。我國《律師法》第35條以及《刑事訴訟法》第40、41、43條等條款對律師享有的調查取證權作了規(guī)定。在行政公益訴訟中，依法可以調查取證的主體主要是人民檢察院，人民法院、律師等其他主體并不是行政公益訴訟調查取證權運行的主導主體。人民法院的調查取證權行使集中在訴訟階段，依申請或依職權主動行使。律師的調查取證不具有法律強制性，所取得的證據材料需要經過法庭調查核實方能作為證據使用。而且，律師的調查取證權行使具有天然的偏向性，即偏向于收集對委托人有利的證據材料，這也同檢察機關在行政公益訴訟中行使調查取證權時所秉持的維護國家和社會公共利益的客觀中立態(tài)度有所不同。

行政公益訴訟本身并不是一種全新的訴訟方式，而是一種特殊的行政訴訟類型。在遵循行政訴訟的基本訴訟構造基礎上，行政公益訴訟制度又有著與傳統行政訴訟制度不同的地方，比如在訴前程序中大量制發(fā)的訴前檢察建議以及檢察機關在訴訟中享有的調查取證權。我國《行政訴訟法》第25條第3款以及《英雄烈士保護法》第25條明確規(guī)定人民檢察院有權在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽保護等五大領域提起行政公益訴訟。上述規(guī)定既凸顯了人民檢察院在行政公益訴訟中的主導作用，也體現出檢察機關相對獨立的主體地位，比如檢察機關以獨立主體身份督促行政機關依法履行法定職責，提出訴前檢察建議?？梢哉f，在行政公益訴訟中，檢察機關主導了訴訟的進程。檢察機關在行政公益訴訟中享有調查取證權是其主體身份的體現，同時也是保障行政公益訴訟順利進行的基礎條件[注]關保英.檢察機關在行政公益訴訟中應享有取證權[J].法學,2020,(1):108-123.。在行政公益訴訟中，調查取證權的行使主體主要是檢察機關。依調查對象來看，檢察機關調查取證的主要對象為行政機關、當事人、案外人等；依調查手段來看，現有規(guī)范規(guī)定了檢察機關享有調閱、復制、詢問、調取有關材料，咨詢專業(yè)人士，委托專業(yè)機構鑒定等手段；依調查取證目的來看，檢察機關調查取證目的是為完成舉證責任，依法維護公共利益。因此，行政公益訴訟中檢察機關的調查取證權是指檢察機關在辦理行政公益訴訟案件過程中，為查明國家或社會公共利益遭受或可能遭受損害等事實，完成舉證責任，維護公共利益，而依法搜集相關證據材料的一項重要權力。

(二)屬性：檢察機關法律監(jiān)督權的衍生權力

對行政公益訴訟案件中檢察機關調查取證權的權力屬性的探討應當建立在對檢察機關身份定位予以明確的基礎之上。實際上，對行政公益訴訟中人民檢察院的身份定位存在諸多討論，存在“行政公訴人說”“原告說”“法律監(jiān)督者說”以及“多重身份混合說”等主張。法律監(jiān)督者說認為，不管檢察機關采取哪種方式參與到訴訟中來，都只能以法律監(jiān)督者的身份參與，起訴權也隨之發(fā)生變化[注]馬懷德.行政公益訴訟制度，從理論走向現實[N]. 檢察日報,2015-07-03(3).。原告人說認為，在行政公益訴訟中，檢察機關的地位等同于行政訴訟中的原告。因為，在行政公益訴訟中，代表國家的檢察機關理應享有作為訴訟原告的權利，同時也應當承擔相應的義務[注]徐全兵.深入探討法理基礎 科學謀劃程序設計——探索建立檢察機關提起公益訴訟制度研討會觀點綜述[J].人民檢察,2016,(11):49-52；陳麗玲,諸葛旸.檢察機關提起行政公益訴訟之探討——從現實和法理的角度考察[J].行政法學研究,2005,(3):88-94.。行政公訴人說認為，在行政公益訴訟中，應當將檢察機關身份定位為行政公訴人，因為行政公益訴訟制度的程序設計同刑事公訴人角色相似[注]練育強.爭論與共識:中國行政公益訴訟本土化探索[J].政治與法律,2019,(7):136-149.。多重身份混合說認為，檢察機關在行政公益訴訟中扮演著多重身份。一方面，檢察機關屬于行政公益訴訟中的訴訟主體，另一方面，檢察機關也是訴訟中的監(jiān)督者。檢察機關以起訴機關的地位進入訴訟中來，指派出庭參加訴訟的檢察機關人員以公訴人的身份進入到訴訟中來[注]徐全兵.檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度構建[J].行政法學研究,2017,(5):77-86.。事實上，行政機關才是公共利益的首要代表人，公益訴訟人身份定位不適合檢察機關，并不能彰顯檢察機關在行政公益訴訟中的法律監(jiān)督者地位。當前關于檢察機關在行政公益訴訟中的身份定位探討多從訴訟階段來看，較少從制度全過程來審視檢察機關的身份定位。在行政公益訴訟制度中將檢察機關身份定位為宏觀意義上的法律監(jiān)督者較為適宜，檢察機關在行政公益訴訟中的調查取證權是其法律監(jiān)督權的一項衍生權力。

從規(guī)范設計層面看，我國《憲法》第134條以及《人民檢察院組織法》第2條都規(guī)定了人民檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，監(jiān)督內容主要包括司法適用情況，行政執(zhí)法狀況，公民、法人以及其他組織的守法狀況等[注]肖強.檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟制度研究[J].研究生法學,2015,(5):74-87.。在行政公益訴訟制度中，人民檢察院通過行使法律監(jiān)督權，監(jiān)督行政機關的執(zhí)法狀況，督促行政機關依法履行職責，維護國家和社會公共利益，保障法律正確實施。在《行政訴訟法》明確將檢察機關規(guī)定為提起行政公益訴訟的唯一合法主體之前，學界眾多呼聲呼吁將行政公益訴訟的起訴主體擴展至除檢察機關以外的社會組織、公民個人等主體，甚至一度有學者主張檢察機關不適宜作為行政公益訴訟的起訴主體[注]黃學賢,梁玥.行政訴訟的足跡與未來:著名中青年學者近十年行政訴訟研究述評[M].江蘇:蘇州大學出版社,2018.257.。但2017年《行政訴訟法》的修改，從法律層面上終結了檢察機關不宜作為起訴主體的觀點，修訂后的《行政訴訟法》將檢察機關規(guī)定為提起行政公益訴訟的唯一合法主體。至此，雖然仍有學者呼吁擴大行政公益訴訟起訴主體[注]覃慧.檢察機關提起行政公益訴訟的實證考察[J].行政法學研究,2019,(3):87-100.，但從法律規(guī)定和司法實踐來看，目前只有檢察機關能夠提起行政公益訴訟。實踐中，由公民個人提起行政公益訴訟的，在多數情況下，法院會以主體不合格為由裁定不予受理或駁回起訴[注]比如，截至2020年5月10日，筆者曾在中國裁判文書網上以“全文：行政公益訴訟”“全文：農村”“案件類型：行政案件”“審判程序：行政一審”為檢索條件進行檢索，共獲得裁判文書239篇。其中以公民個人身份提起行政公益訴訟的，法院均以主體不合格為由裁定駁回原告起訴。參見周敏,黃衛(wèi)東.涉農行政公益訴訟的現實困境與破解路徑[J].行政與法,2020,(12):85-95.。盡管理論界呼聲很強，但國家層面仍堅持法定檢察機關的主體資格，這也是檢察機關法律監(jiān)督者身份的帶入，將行政公益訴訟權同法律監(jiān)督權掛鉤，將檢察機關提起行政公益訴訟作為行政公益訴訟的唯一模式，限制其他主體提起行政公益訴訟的資格。

從制度基礎來看，行政公益訴訟制度來源便是檢察機關的法律監(jiān)督權。法律監(jiān)督權是一種宏觀概括性的權力束，其呈現出的樣態(tài)多種，含訴訟監(jiān)督式、提起訴訟式、檢察建議式等多種樣式[注]張雪樵.檢察公益訴訟比較研究[J].國家檢察官學院學報,2019,(1):149-160.。在訴前階段，檢察機關的法律監(jiān)督權體現為檢察建議式樣態(tài)，檢察機關以公益訴訟人身份起訴行政機關不依法履行職責并進入訴訟程序時，則體現為提起訴訟式和訴訟監(jiān)督式樣態(tài)。進入行政公益訴訟的訴訟階段后，檢察機關的公益訴訟人身份居于首位，訴訟監(jiān)督機關的身份退居其次[注]沈巋.檢察機關在行政公益訴訟中的請求權和政治責任[J].中國法律評論,2017,(5):75-82.。當然，對于檢察機關在行政公益訴訟中一方面行使訴訟監(jiān)督權，一方面又作為公益訴訟人，學界對此存在質疑，認為有“既當裁判又當運動員的嫌疑”，不利于案件的公正審判。筆者以為，這種觀點是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份誤定位成了原告。原告是訴訟中的利益主體，定然希望獲得勝訴，但檢察機關在行政公益訴訟中顯然并非充當原告角色。和傳統行政訴訟中的原告不同的是，行政公益訴訟中的檢察機關本身同案件審理結果沒有直接利害關系。此外，檢察機關基于訴訟監(jiān)督權監(jiān)督人民法院的法律適用情況，有人擔憂會對人民法院公正審判產生影響。根據法律規(guī)定，人民法院和人民檢察院分別獨立行使審判權和檢察權，二者分工負責，互相配合，互相制約，檢察機關對所有的行政訴訟都要依法進行法律監(jiān)督，訴訟監(jiān)督不影響“兩造”平等。

三、行政公益訴訟調查取證權的實踐樣態(tài)及其困境

檢察機關在行政公益訴訟中享有的調查取證權對于推進制度運行、維護國家和社會公共利益具有重要作用，觀察行政公益訴訟調查取證權運行的實踐樣態(tài)有助于優(yōu)化完善這一設計。

(一)行政公益訴訟調查取證權的實踐樣態(tài)

當前，行政公益訴訟調查取證權的規(guī)范依據主要集中在司法解釋、司法機關出臺的司法政策層面，同時也包含部分地方立法。比如，《深圳經濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》第14條就明確規(guī)定了人民檢察院可以采取的8種調查取證方式[注]《深圳經濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》(2020年10月1日實施)第14條規(guī)定：人民檢察院可以采取下列方式調查核實案件相關情況，有關組織和個人應當予以配合：(一)查閱、摘抄、復制行政執(zhí)法卷宗材料；(二)詢問案件當事人、行政機關相關人員、證人等；(三)約談行政機關、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和其他組織負責人；(四)到有關單位和場所收集書證、物證、視聽資料、電子證據等證據材料；(五)向相關部門、行業(yè)協會或者專業(yè)人員等征詢對專業(yè)問題的意見；(六)委托鑒定、評估、審計；(七)勘驗、檢查物證和現場；(八)其他法定調查核實方式。，最高人民檢察院發(fā)布實施的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第13條規(guī)定了檢察機關調查取證的范圍以及調查取證可以采取的措施[注]《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(2016年4月15日實施)第13條規(guī)定：人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，有下列情形之一的，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況：(一)判決、裁定、調解書可能存在法律規(guī)定需要監(jiān)督的情形，僅通過閱卷及審查現有材料難以認定的；(二)審判人員可能存在違法行為的；(三)人民法院執(zhí)行活動可能存在違法情形的；(四)其他需要調查核實的情形。人民檢察院不得為證明行政行為的合法性調取行政機關作出行政行為時未收集的證據。人民檢察院通過閱卷以及調查核實難以認定有關事實的，可以向相關審判、執(zhí)行人員了解有關情況，聽取意見。，《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條也對人民檢察院在公益訴訟案件中的調查取證活動作了規(guī)定[注]最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2018]6號)(2018年3月2日實施)第6條規(guī)定：人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料；有關行政機關以及其他組織、公民應當配合；需要采取證據保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規(guī)定辦理。。此外，《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法保障食品藥品安全的意見》等文件也對檢察機關的調查取證問題作了簡要規(guī)定。從現有規(guī)范依據來看，雖然符合全國人大常委會法律授權制定的司法解釋可視為法律規(guī)范體系的一部分[注]劉作翔.當代中國的規(guī)范體系:理論與制度結構[J].中國社會科學,2019,(7):85-108.，但司法解釋及司法政策層級較低、權威性不足?？上驳氖牵S著實踐的推進，部分地方已經在省級層面明確了檢察機關的調查取證權。比如，2020年11月27日，江蘇省十三屆人大常委會第十九次會議審議通過《江蘇省人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，在省級層面正式出臺法規(guī)性決定，成為全國第一個在省級層面確定檢察公益訴訟調查取證權的省份[注]江蘇立法加強檢察公益訴訟[EB/OL].(2020-11-27)[2022-01-01].http://m.xinhuanet.com/2020-11/27/c_1126796058.htm.。另外，當前一些公益訴訟地方立法中，還明確賦予了檢察機關“約談”的措施。比如，陜西省《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》以及《深圳經濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》都明確檢察機關可以采用約談行政機關、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和其他組織負責人的方式調查案件事實。這種“約談”措施具有一定剛性，能夠起到一定積極作用。除此之外，為有效應對行政公益訴訟調查取證難問題，各地展開了積極的探索嘗試。比如，陜西、江蘇等地通過與監(jiān)察委員會協作制定《關于加強公益訴訟工作協作配合的實施辦法(試行)》來保障調查取證權運行，部分地區(qū)則使用區(qū)塊鏈、衛(wèi)星遙感、無人機等技術輔助開展調查取證工作。綜上，雖然行政公益訴訟調查取證權在規(guī)范以及實踐層面取得了一定成就，但還遠未達到欣欣向榮的程度，依舊面臨一些困境亟待解決。

(二)行政公益訴訟調查取證權存在的困境

1.調查取證權呈現弱小態(tài)勢

總體而言，行政公益訴訟調查取證權在現階段呈現弱小態(tài)勢。造成這種現象的主要原因在于現有規(guī)范供給不足。一方面，高位階法律依據缺失。當前我國的規(guī)范體系大致可以分為法律規(guī)范體系、黨內法規(guī)體系及其政策體系、國家政策體系和社會規(guī)范體系等四種，由此形成了一種多元規(guī)范共存、多元秩序共治的模式。其中，法律規(guī)范體系、法治秩序是主導規(guī)范體系及社會秩序結構[注]劉作翔.當代中國的規(guī)范體系:理論與制度結構[J].中國社會科學,2019,(7):85-108.。公益訴訟制度試點期間，最高人民檢察院發(fā)布實施的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第6條規(guī)定了試點期間人民檢察院提起公益訴訟時可以采取的7種調查取證方式[注]《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(2015年12月24日實施)第6條規(guī)定：人民檢察院可以采取以下方式調查核實污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等違法行為、損害后果涉及的相關證據及有關情況：(一)調閱、復制有關行政執(zhí)法卷宗材料；(二)詢問違法行為人、證人等；(三)收集書證、物證、視聽資料等證據；(四)咨詢專業(yè)人員、相關部門或者行業(yè)協會等對專門問題的意見；(五)委托鑒定、評估、審計；(六)勘驗物證、現場；(七)其他必要的調查方式。調查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結財產等強制性措施。人民檢察院調查核實有關情況，行政機關及其他有關單位和個人應當配合。，但對這7種調查取證方式的行使期限、針對對象、涵蓋范圍都未做具體規(guī)定，且該《實施辦法》適用于檢察公益訴訟試點期間，公益訴訟制度法定化之后，也未出臺細致的規(guī)范依據。2017年修改的《行政訴訟法》將行政公益訴訟制度寫入法律條文，這也意味著行政公益訴訟制度作為一項法定制度正式在我國落地生根。遺憾的是，修訂后的《行政訴訟法》只為行政公益訴訟制度提供了法律依據，卻并未對檢察機關在行政公益訴訟中行使調查取證權作出明確規(guī)定，中央層級的其他法律規(guī)范也缺乏明確規(guī)定。可以說，當前我國對行政公益訴訟調查取證權的高位階立法處于空白階段。

另一方面，現有規(guī)范明確列舉的調查取證措施缺乏剛性保障。雖然《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以及《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等文件對公益訴訟中檢察機關調查取證的相關措施作了規(guī)定，但其中的規(guī)定都表明，檢察機關行使調查取證權的措施有限且均為柔性措施，缺乏剛性?，F行規(guī)范明確規(guī)定檢察機關進行調查取證，不能采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施，致使檢察機關調查取證缺乏剛性保障，一定程度上影響調查取證實效。如前文所述，雖然部分地方立法明確檢察機關享有“約談”措施，但這種措施的長效性不足，約談后的地方政府雖在短期內可以整合多方主體力量，作用機制卻在長期內難以高效率維系[注]李強,王琰.環(huán)境分權、環(huán)保約談與環(huán)境污染[J].統計研究,2020,(6):66-78.。實踐中，檢察機關利用無人機等技術“主動出擊”開展輔助調查取證工作，依舊面臨著合法性詰問。檢察機關調查取證活動的開展應當是以行政公益訴訟等法定職權的啟動為前提，在無法定職權啟動的情況下展開調查取證，就有可能不當擴大調查取證權的行使范圍，受到合法性質疑[注]周海源.行政公益訴訟中檢察機關調查核實權的界定[J].安徽師范大學學報(人文社會科學版),2021,(5):92-99.。

2.調查取證所涉證據制度不完善

第一，檢察機關承擔的舉證工作繁雜，證明標準偏高。檢察機關實質上承擔了大部分的舉證責任，這也就意味著其需要開展大量的調查取證工作。在行政公益訴訟案件中，檢察機關調查取證的內容冗雜，主要集中于對行政機關依法應當承擔的職責、行政機關怠于履行或違法履行法定職責、有國家利益或社會公共利益遭受損害，以及損害結果與行政機關的先前行為之間存在因果關系等方面事項開展調查取證工作。從司法實踐來看，檢察機關實質上承擔了主要的舉證工作，在訴訟中提供了大量的證據材料，相比之下，行政機關所提供的證據材料則較少。在行政公益訴訟舉證責任分配原則不明的情況下，檢察機關的調查取證內容過于冗雜，重要表征就是實踐中檢察機關承擔的證明標準偏高。從實踐動態(tài)以及《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等規(guī)范對檢察機關調查取證活動所作的要求來看，檢察機關在訴前階段中調查取證的具體要求和傳統行政訴訟的證明標準接近或等同[注]胡婧.行政公益訴訟領域檢察調查核實權之理論證成與體系化建構[J].甘肅政法學院學報,2020,(4):144-156.。事實上，在行政公益訴訟中針對不同的事項設定不同層次的證明標準極為必要。以水污染行政公益訴訟為例，一方面，水的流動性使得水污染一旦發(fā)生便能在極短的時間內產生較大面積的污染，水污染發(fā)生后，應當著重防止水域污染面積的擴大，但實踐中未經區(qū)分的高度證明標準不利于案件及時辦結，會影響水污染防治效率；另一方面，針對不同事項設定不同證明標準，也能有針對性地減少調查取證人員的辦案負擔，做到有的放矢，及時止損。

第二，舉證責任與訴訟推進責任混同。2018年3月12日，最高人民檢察院下發(fā)的《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》規(guī)定了檢察機關在行政公益訴訟中的調查取證事項[注]《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》(2018年3月12日下發(fā))規(guī)定：檢察機關應當按照法定程序，全面、客觀地調查收集證據,具體包括：一是行政機關的法定職責、權限和法律依據；二是行政機關不依法履職的事實；三是國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態(tài)；四是其他需要查明的事實。。實踐中，檢察機關還承擔現行規(guī)范規(guī)定之外的其他調查取證工作，這無疑加大了檢察機關的調查取證負擔。在行政公益訴訟案件的調查取證過程中，檢察機關始終是主要角色，但主要角色并不等于唯一角色。相比而言，行政機關在行政公益訴訟中相對消極被動。這種角色定位的模糊及其所體現出的舉證責任失衡問題，歸根結底在于行政公益訴訟中舉證責任劃分不明。顯著體現為檢察機關承擔的推動行政公益訴訟前進的責任同訴訟中的舉證責任混同，進而使得檢察機關幾乎獨自承擔舉證責任和訴訟推進責任，增加了檢察機關調查取證負擔。這一現象的出現，一方面是由于法律規(guī)范的缺失，另一方面是由于檢察機關在訴訟推進責任中的強勢表現直接帶入了訴訟階段，使得檢察機關在訴訟中似乎順理成章地應承擔大量舉證責任。檢察機關在庭審之前調查取得的各種證據材料主要服務于檢察建議的制發(fā)、行政公益訴訟案件的立案等，這并不意味著檢察機關在案件審理過程中也需要承擔大量舉證責任。關于行政公益訴訟舉證責任分配問題，法律層面缺乏明晰規(guī)定，理論界也存在諸多爭論。實踐中，檢察機關承擔大量調查取證工作本質上同混淆訴訟推進責任與舉證責任有莫大關聯。舉證責任是由法律明確規(guī)定的，并不會在雙方當事人之間發(fā)生轉移，只由法律規(guī)定的一方當事人承擔。而利用證據推進的責任則會在雙方當事人之間發(fā)生轉移，雙方當事人為了說服法官而互相提出證據材料進行反駁，這種責任在訴訟進程中可以在雙方之間發(fā)生轉移[注]樊華中.檢察公益訴訟的調查核實權研究——基于目的主義視角[J].中國政法大學學報,2019,(3):5-18.。

四、行政公益訴訟調查取證權的規(guī)范構建

規(guī)范構建行政公益訴訟調查取證權是完善行政公益訴訟案件辦理機制以及公益訴訟法律制度的必然要求。為此，有必要在行政公益訴訟案件中賦予檢察機關司法強制權、優(yōu)化調查取證的證據制度、細化調查取證程序。

(一)賦予檢察機關司法強制權

在行政公益訴訟中，賦予檢察機關司法強制權主要指涉財產方面的司法強制權。具體而言，有必要通過立法賦予檢察機關在調查取證過程中，有權對有關機關、組織、個人采取查封、扣押以及凍結財產等強制性措施。確保檢察機關享有并行使好調查取證權，是有序推進行政公益訴訟工作取得實效的有力保障，但現階段行政公益訴訟中調查取證權的法律規(guī)定不夠全面、過于簡單[注]楊建順. 應當賦予檢察院有足夠穿透力和覆蓋面的調查取證權[N].檢察日報,2020-08-27(7).。雖然《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等文件規(guī)定了行政機關以及其他組織、公民在檢察機關調查取證時有配合義務，但卻沒有對相關主體不予配合時所應當承擔的法律責任進行明確規(guī)定，震懾力有所削弱。檢察機關在行政公益訴訟中享有并行使調查取證權，根本目的在于維護公共利益，這種特殊性決定了該項權力不能放棄或減損。

監(jiān)察體制改革后，檢察機關不再享有強制措施權，但有必要為檢察機關開展調查取證工作提供剛性保障，在法律規(guī)范中明確行政公益訴訟中檢察機關的調查取證權相關內容。通過法律賦予檢察機關調查取證權剛性保障，主要存在以下幾種路徑：第一種路徑，制定專門的《公益訴訟法》予以細化[注]對于制定《公益訴訟法》或《人民檢察院公益訴訟法》的思路，曾遭到了一些學者的反對。比如王小鋼就認為制定獨立的《公益訴訟法》的是對“法律萬能主義”的迷信，可能導致我國立法體系的混亂。參見王小鋼.中國環(huán)境公益訴訟條款的立法意圖——兼論人民法院在環(huán)境公益訴訟中的角色和權限[J].政法論叢,2008,(5):39-43.，以專章或專節(jié)規(guī)定“調查取證權”的相關內容；第二種路徑，修改《行政訴訟法》，在2017年修改條款的基礎上增加“有關行政機關、組織以及個人應依法配合檢察機關開展調查取證工作”等內容，并授權相關部門予以細化，或由國務院、最高人民法院、最高人民檢察院提請全國人大常委會做立法解釋；第三種路徑，地方結合實際先行先試，各地結合自身實際對公益訴訟相關問題制定地方性法規(guī)或省級地方政府規(guī)章，對公益訴訟案件范圍拓展、調查取證權保障等相關問題進行細化規(guī)定。前述三種路徑中，第一種和第二種路徑目前并不可取，原因在于：第一，制定專門的《公益訴訟法》在我國當前階段還不成熟。公益訴訟制度從試點到現在也不過幾年時間，很多制度還處于探索發(fā)展階段，比如公益訴訟的起訴主體、受案范圍、舉證責任等問題都還存在爭論，因此制定專門的《公益訴訟法》的時機還未到來；第二，就修改《行政訴訟法》的思路來說，這種自上而下細化的路徑不如第三種自下而上的路徑貼合實際，更能反映公益訴訟實踐中存在的各種問題，也便于各地實踐經驗的積累與反饋。循此，要鼓勵地方積極探索嘗試公益訴訟地方立法，為后續(xù)統一的、高層次立法做好鋪墊。地方立法時，要對調查取證工作開展過程中，行政機關及其工作人員存在有意阻撓、不積極配合、有意或重大過失導致證據毀損、滅失等情形時如何處理作出明確規(guī)定，明確檢察機關在調查取證中有權對有關機關、組織、個人采取查封、扣押以及凍結財產等強制性措施。同時，也要加強監(jiān)察機關對檢察機關的支持協同力度。監(jiān)察體制改革后，為有效保障檢察機關在行政公益訴訟案件中的調查取證權順利運行，需要加強檢察機關同監(jiān)察機關的協同力度。在行政公益訴訟中，諸多重要資料和數據掌握在行政機關手中，加強同監(jiān)察機關的協同配合能夠提高辦案效率。監(jiān)察機關發(fā)現行政公益訴訟案件線索及時移送檢察機關，檢察機關在行使調查取證權時發(fā)現監(jiān)察機關管轄的案件時，也可借助監(jiān)察機關的偵查措施便捷高效查明案件事實。

(二)優(yōu)化調查取證的證據制度設計

第一，厘清行政公益訴訟中有關主體的舉證責任。當前，我國法律未對行政公益訴訟舉證責任分擔問題作出明確規(guī)定。有人將調查取證權和舉證責任放入一個范疇內進行探討，認為檢察機關在案件中所承擔的舉證責任的大小是劃定其調查取證權權力結構的一項前提[注]林儀明.我國行政公益訴訟立法難題與司法應對[J].東方法學,2018,(2):151-160.，這是混淆了推進責任與舉證責任。這種混淆在一定程度上反映了我國行政公益訴訟舉證責任分配制度不完善的問題。從法律規(guī)范層面看，行政公益訴訟中檢察機關和行政機關的舉證責任分配問題還是一個待解的命題，當前我國并未出臺有關行政公益訴訟舉證責任分配的明確法律依據。

行政公益訴訟適用何種舉證責任分配原則，理論界存在不少爭論。有人認為，要遵循舉證責任倒置的原則，認為這是傳統行政訴訟的實質和原則的體現[注]朱全寶.論檢察機關提起行政公益訴訟:特征、模式與程序[J].法學雜志,2015,(4):112-118.。同時，行政機關在調查取證上具備的專業(yè)性和便利性優(yōu)勢也是檢察機關相對缺乏的，因此要適用舉證責任倒置原則[注]覃慧.檢察機關提起行政公益訴訟的實證考察[J].行政法學研究,2019,(3):87-100.。有人認為，通常應當由檢察機關承擔舉證責任。原因在于檢察機關具備其他主體沒有的法律專業(yè)優(yōu)勢，舉證能力較強[注]傅國云.行政公益訴訟制度的構建[J].中國檢察官,2016,(5):64-66.。有人認為，要適用“誰主張、誰舉證”的原則。除涉及行政機關不作為或不依法履職的案件外，行政公益訴訟案件都要采用“誰主張、誰舉證”的證明責任原則，同時也需要賦予法院在特殊情況下對個案證明責任進行裁量分配的權力[注]章劍生.論行政公益訴訟的證明責任及其分配[J].浙江社會科學,2020,(1):52-58.。還有一種當下比較通行的觀點，即認為要由行政機關和檢察機關合理分擔舉證責任，比如徐全兵認為，在作為和不作為類行政公益訴訟案件中，檢察機關和行政機關舉證責任要合理分擔[注]徐全兵.檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度構建[J].行政法學研究,2017,(5):77-86.；最高人民檢察院張雪樵副檢察長也認為，在行政公益訴訟案件中，初步證明行政機關的違法性要由檢察院先來舉證，同時不免除行政機關舉證證明自己行為合法的責任[注]張雪樵.檢察公益訴訟比較研究[J].國家檢察官學院學報,2019,(1):149-160.。

筆者以為，在行政公益訴訟案件中，一方面，對于實體性事項，原則上應當由行政機關承擔主要舉證責任。具體而言，對于行政機關存在違法履職行為的案件，要讓行政機關對實體事項承擔主要舉證責任，證明自身行為合法，即舉證證明損害事實與自身的先前行為沒有因果關系。對于行政機關存在不作為情形的案件，也要讓行政機關對實體事項承擔主要舉證責任，即舉證證明自身已經采取了充分的措施防止損害發(fā)生或者損害發(fā)生后及時止損等內容。另一方面，檢察機關要承擔證明自己已然履行訴前程序的責任，提供初步證明材料證明國家利益、社會公共利益可能遭受或已然遭受損害。同時，在訴訟中，檢察機關對于原本屬于行政機關舉證責任范疇的事項，可以提出相反證據，但是并不免除行政機關對此的舉證責任。對于水污染這類涉及眾多專業(yè)性事項的行政公益訴訟案件，檢察機關要著重通過專業(yè)技術力量獲得“科學證據”[注]科學證據是指以科技發(fā)展為依托，以實際需求為導向，隨著大量案件事實依靠科學技術手段得以還原或認定而產生的新證據形式。因其獲得手段多依賴于科學技術或知識，故稱之為科學證據。參見邱國俠,薛世鳳.科學證據在檢察機關公益訴訟中的運用——以環(huán)境公益訴訟為例[J].廣西警察學院學報,2020,(1):13-19.，在訴訟程序中發(fā)揮重要作用。例如，檢察機關獲得的測謊結論、社會調查報告、環(huán)境監(jiān)測數據等科學證據，要作為重要支撐材料。

第二，明晰行政公益訴訟案件的證明標準。證明標準的高低直接影響了調查取證工作量的大小，當前我國行政公益訴訟案件證明標準，存在“優(yōu)勢證明”標準、參照裁判標準、合理可能標準等不同觀點。在眾多觀點中，采取“絕對一刀切方式”認為行政公益訴訟要適用何種證明標準似乎不盡合理。行政公益訴訟案件種類繁多，且都涉及公共利益，武斷地適用某一種證明標準只怕不容易同行政公益訴訟的終極目的接軌。筆者比較贊同當前理論界主張的在行政公益訴訟案件中分層設定不同證明標準的觀點。進一步而言，在行政公益訴訟案件中，檢察機關對行政機關存在違法事實這一待證事項而言，需要證明達到“合理可能性”的程度，對公共利益遭受損害這一待證事項而言，需要證明達到“高度蓋然性”的程度，對檢察機關自身已然履行法定職責這一待證事項而言，需要證明達到“確信無疑”的程度。另外，行政機關對自身行為合法性的證明，需要達到清楚且有說服力的程度。以水污染行政公益訴訟案件為例，對程序性事項的證明，理應達到確定無疑的程度。但就實體性事項而言，要區(qū)別對待。一方面，對于行政機關證明其行為合法、檢察機關證明行政機關具有法定監(jiān)管職責等事項的證明，也應達到確信無疑的程度。另一方面，檢察機關對水域已然遭受污染或極有可能遭受污染等事項的證明，只需達到合理可能性程度即可。主要原因在于，如果客觀上確實發(fā)生了水污染，便需要及時采取措施防治，過高的證明標準不利于水污染防治工作的推進。另外，即便客觀上水污染事故沒有發(fā)生，檢察機關基于合理懷疑水污染極有可能發(fā)生而提起訴訟，督促行政機關采取措施加強預防工作，這本身也是符合行政公益訴訟制度設定的價值內涵的，是在強化對公共利益的保護力度。

(三)細化案件調查取證程序

檢察機關在調查取證過程中，應當嚴格遵循調查取證措施運用主體、調查人員人數、步驟規(guī)程等標準和要求。在行政公益訴訟中，檢察人員只有嚴格遵循正當程序原則開展調查取證活動，杜絕違法行為，在此前提下調查搜集獲得的證據材料才能作為檢察機關作出是否制發(fā)檢察建議、是否提起訴訟等決定的重要依據。只有這樣，進入訴訟階段后，也才能確保證據的效力。細化調查取證權相關制度，對規(guī)范檢察機關調查取證活動，推動調查取證權深層次發(fā)展具有意義。

具體而言，其一，制定調查取證權運行的工作實施細則?，F行《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等規(guī)范以及地方立法規(guī)定過于簡單，行政公益訴訟中檢察機關行使調查取證權時沒有明確細致的流程，權力運行的實效性受損。實踐中，即使針對同一類調查取證措施，各地檢察機關所采取的方式、流程也存在差異，這無疑會對權力行使的實效性產生影響。工作實施細則的制定為檢察人員開展調查取證工作提供流程依據，確保調查取證活動規(guī)范開展，調查取證所獲材料合法有效。其二，完善調查取證的實施程序。在行政公益訴訟案件辦理過程中，如果需要采取強制措施進行調查并獲得證據，則應將實施強制措施的決定權交由辦理案件的檢察官。如果案件涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私，則辦理案件的檢察官應當向檢察長申請批準。同時，在收集證據的過程中，應確保兩名以上的工作人員開展調查取證工作，并履行身份識別等程序。決定作出時，原則上應當采用書面形式，緊急情況下可以采取其他方式。其三，發(fā)展完善訴前程序中的調查取證聽證制度。訴前程序中的調查取證聽證應該有行政公益訴訟案件中的調查取證人員以及行政機關參與，對行政機關是否存在違法履職或不作為行為進行舉證、質證，同時將聽證結果作為是否制發(fā)檢察建議以及是否提起行政公益訴訟的重要判斷依據[注]王春業(yè).論行政公益訴訟訴前程序的改革——以適度司法化為導向[J].當代法學,2020,(1):89-97.。在行政公益訴訟的訴前程序中，發(fā)揮聽證制度的功能，聽取雙方當事人的意見，并引入公眾等多元主體參與，開展社會監(jiān)督。將行政公益案件的聽證過程和聽證建議采納情況向社會公開，保障公眾的參與權、知情權與監(jiān)督權。這不僅有助于緩解行政公益訴訟中檢察機關行政化色彩濃厚的問題，同時也有利于節(jié)約司法成本。另外，通過訴前聽證制度可以有效避免調查取證過程中不必要的重復鑒定，節(jié)約司法成本。比如，在水污染鑒定實踐中，存在雙方當事人針對同一事項進行重復鑒定情形，這在一定程度上加大了不必要的司法成本。其四，建立科學考評體系。與傳統的民事訴訟以及行政訴訟相比，行政公益訴訟案件中的調查取證活動主體集中在人民檢察機關及其工作人員身上，從案件的發(fā)現、證據的搜集，再到證據的核實，案件事實的審查等過程，幾乎都是由檢察人員全程把控，因此有必要對檢察機關的調查取證活動建立科學的考評體系，制定合理的考核標準，規(guī)范調查取證權運行。