森林防火現(xiàn)狀問題與防火體系建設(shè)對策研究?
——以河南省新鄉(xiāng)市為例

李梓雯

（國家林業(yè)和草原局產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃院，北京 100010）

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，其能有效維持生態(tài)安全，保證人類生存與發(fā)展。森林火災(zāi)發(fā)生面廣、危害性大、難于控制、撲救困難，對自然資源和生態(tài)環(huán)境破壞尤為嚴重，是對自然資源破壞最嚴重的天然災(zāi)害之一。新鄉(xiāng)市地處河南省北部，屬于太行山水源涵養(yǎng)與土壤保持重要區(qū)，生態(tài)區(qū)位關(guān)鍵，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略實施及河南森林生態(tài)建設(shè)中處于重要地位，因此森林防火責任重大。根據(jù)《全國森林火險區(qū)劃等級》劃分結(jié)果，新鄉(xiāng)市有Ⅰ級火險縣2個，包括衛(wèi)輝市和輝縣市；Ⅱ級火險縣3個，即原陽縣、延津縣和鳳泉區(qū)。本文從新鄉(xiāng)市森林防火現(xiàn)狀問題出發(fā)，探討了新鄉(xiāng)市森林防火體系建設(shè)對策，以期對未來森林防火工作有所啟示。

1 建設(shè)優(yōu)勢

1.1 防火工作基礎(chǔ)扎實，有效防控森林火災(zāi)

新鄉(xiāng)市已建成瞭望臺、視頻監(jiān)測系統(tǒng)、視頻監(jiān)控點、檢查站、森林防火物資儲備庫、工程阻隔帶、生物防火林帶等。在森林防火工作中，堅持“預(yù)防為主、積極消滅”的方針，全面落實森林防火責任，嚴格林區(qū)野外火源管理，積極構(gòu)建森林防火預(yù)防、撲救、保障三大體系。新鄉(xiāng)市的火源管控能力較強，通信指揮基本實現(xiàn)市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下聯(lián)通，消防專業(yè)隊伍初具規(guī)模，森林火災(zāi)從源頭到撲滅均得到有效控制。

1.2 森林資源分布集中，利于開展森林防火

新鄉(xiāng)市森林資源集中分布于其北部的太行山區(qū)和國有林場，主要包括衛(wèi)輝市、輝縣市、延津縣國有林場、原陽縣國有林場和鳳泉區(qū)鳳凰山森林公園。在防火宣傳、物資儲備、通訊和指揮系統(tǒng)建設(shè)等方面有利于集中力量開展重點區(qū)域的森林防火工作，保障中高森林火險區(qū)安全。

1.3 建立聯(lián)合防控機構(gòu)，形成部門協(xié)作機制

新鄉(xiāng)市建立了森林防火指揮機構(gòu)，明確了護林防火指揮部的組成與職責，確保在發(fā)生森林火災(zāi)時能做到快速響應(yīng)，按照職責分工，配合做好各階段撲火救災(zāi)工作。多部門協(xié)作機制初步形成。在森林防火期內(nèi)，與氣象部門建立每月一次的定期會商、信息交換工作機制，充分發(fā)揮雙方的人力和技術(shù)資源優(yōu)勢，準確預(yù)測森林火險等級，及時發(fā)布森林火險預(yù)警信息。森林火險信息預(yù)測準確后，氣象部門通過媒體天氣預(yù)報欄目對全社會發(fā)布，同時，利用手機短信等形式向林區(qū)縣、鄉(xiāng)、村有關(guān)領(lǐng)導和護林員、林區(qū)墳頭等重點部位責任人發(fā)布相關(guān)信息。林業(yè)部門通過內(nèi)部的辦公網(wǎng)絡(luò)和無線電通訊網(wǎng)絡(luò)平臺向基層發(fā)出森林火險預(yù)報預(yù)警信息，部署基層單位的森林火險響應(yīng)和應(yīng)對工作。通過與宣傳部門合作，在各地將森林火災(zāi)典型案例制作成音像資料，通過多種途徑播放，對林區(qū)內(nèi)的人員進行警示教育，使其清楚森林防火的有關(guān)規(guī)定，從而自覺遵守林區(qū)野外火源管理規(guī)定，主動履行自己的職責。

1.4 森林防火宣傳到位，居民防火意識提升

新鄉(xiāng)市按照“政府主導、媒體聯(lián)動、教育滲透、全民參與”的要求，積極協(xié)調(diào)新聞出版廣電、教育、文化、旅游等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民（居民）委員會等部門，組建宣傳教育網(wǎng)絡(luò)化管理體系，利用短信、電視、自媒體等多種宣傳渠道，采取多種形式普及防火知識，有效的增加了宣傳覆蓋面，強化各級部門的宣傳教育職能。充分利用“森林防火宣傳月”，組織開展“進林區(qū)、進村宅、進單位、進學校、進風景旅游區(qū)”森林防火宣傳教育活動；森林防火法律、法規(guī)的教育培訓互動；森林防火科普知識、森林火災(zāi)撲救和安全避險知識教育活動；先進典型宣傳和森林火災(zāi)警示教育活動，構(gòu)建了全方位、社會化的森林防火宣傳教育格局，全民森林防火意識得到普遍提升。

2 面臨形勢

2.1 極端天氣逐漸增多，森林火災(zāi)風險加劇

近年來，全球氣候正在經(jīng)歷一次以變暖為主要特征的異常變化，極端高溫、干旱、大風天氣越來越多。據(jù)氣象部門研究，我國遭受干旱天氣的范圍有明顯增加趨勢。2018—2019年，全國共發(fā)生森林火災(zāi)4 823起，其中重大森林火災(zāi)11起、特大森林火災(zāi)3起，受害森林面積29 814 hm2[1-2]。國家氣象局與河南省氣候中心對河南省未來氣候變化趨勢進行預(yù)估，年降水量變化趨勢將從北到南逐漸減少。因此，氣象因素將增加新鄉(xiāng)市將來的森林火災(zāi)風險。

2.2 森林資源日益增長，防火任務(wù)更加繁重

新鄉(xiāng)市森林資源逐年增加，根據(jù)新鄉(xiāng)市林地變更數(shù)據(jù)，新鄉(xiāng)市森林面積186 000 hm2，其中有林地面積848 000 hm2，國家特別規(guī)定灌木林地面積1 300 hm2，四旁及農(nóng)田林網(wǎng)面積99 900 hm2。隨著森林資源總量不斷增長和停止天然林商業(yè)性采伐，重點林區(qū)可燃物載量持續(xù)增加，且新鄉(xiāng)市森林以純林為主，容易引發(fā)重特大森林火災(zāi)，森林防火壓力較大[3-7]。

2.3 野外火源錯綜復雜，防火滅火難度加大

受傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和祭祀習俗的影響，新鄉(xiāng)市“燒荒”“燒稻草”“燒地”等農(nóng)事用火行為依然存在。尤其是在春節(jié)、清明節(jié)等節(jié)日，上墳祭祖、燒香燒紙、燃放煙花爆竹等現(xiàn)象較為普遍，加之全市林農(nóng)交錯現(xiàn)象普遍，林區(qū)野外火源管理難度較大[8-11]。

同時隨著集體林權(quán)制度改革的逐步深化和國有林區(qū)、國有林場改革的全面實施，林區(qū)各種經(jīng)營活動日趨活躍，林下種植規(guī)模擴大，森林旅游發(fā)展迅速，進入林區(qū)的人員逐年增多。目前，新鄉(xiāng)市利用林地面積34 107 hm2，包括林下種植、林下養(yǎng)殖、林產(chǎn)品采集加工和森林景觀利用等方面。綜合多種因素，導致新鄉(xiāng)市野外火源管理相對困難，森林火災(zāi)隱患不斷增加，森林防火的管理難度不斷加大[12-15]。

3 存在問題

3.1 森林防火體系建設(shè)硬件存在差距

3.1.1 監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)較滯后，森林防火基礎(chǔ)設(shè)施有待加強 新鄉(xiāng)市火險預(yù)警系統(tǒng)中的火險要素監(jiān)測站、可燃物因子采集站，為森林火險預(yù)警提供信息較少。新鄉(xiāng)市瞭望監(jiān)測覆蓋率為64.39%，部分深山林區(qū)瞭望監(jiān)測、視頻監(jiān)控覆蓋率仍然存在大量監(jiān)控盲區(qū)，瞭望監(jiān)測系統(tǒng)有待完善。新鄉(xiāng)林火阻隔系統(tǒng)林網(wǎng)密度較低，密度0.72 m/hm2，較河南省2.5 m/hm2仍有較大差距，沒有形成有效的林火阻隔系統(tǒng)，容易造成森林火災(zāi)蔓延。部分防火墻年久失修，存在較大安全隱患[16-17]。

3.1.2 重點區(qū)域人為活動更頻繁，森林防火宣傳設(shè)施有待完善 新鄉(xiāng)市有防火檢查站3個，均位于輝縣市，隨著近年游客不斷增多，野外用火管理難度增大，森林火險發(fā)生概率增加，應(yīng)加強進山管理和防火檢查力度。林區(qū)的森林防火固定宣傳牌數(shù)量較少，修建的森林防火固定宣傳牌部分出現(xiàn)損壞，印刷制作的宣傳頁、宣傳手冊、宣傳標語需更新和印制。

3.1.3 指揮調(diào)度信息化水平較低，森林防火隊伍能力有待提高 新鄉(xiāng)市林區(qū)現(xiàn)狀通訊覆蓋率較高，基本實現(xiàn)通訊網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，衛(wèi)輝市、輝縣市重點森林防火區(qū)域通訊覆蓋率達85%，但衛(wèi)星通信和移動通信的支持能力不強。有線基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，難以滿足火險預(yù)警、語音通信、圖像監(jiān)控、信息調(diào)度等防火業(yè)務(wù)工作的需要。市級森林防火監(jiān)測預(yù)警中心缺乏設(shè)備，僅輝縣市防火指揮中心設(shè)備較為齊全，難以實現(xiàn)市、縣兩級指揮中心信息互聯(lián)互通。森林防火專業(yè)隊伍有3支，防火隊伍主要分布在各縣的村鎮(zhèn)、林場、森林公園等處，專業(yè)、半專業(yè)隊伍與相關(guān)規(guī)定尚有一定差距。隊伍老齡化嚴重，人員嚴重不足，無法承擔新形勢下繁重的森林防火任務(wù)。營房、物資儲備庫、訓練場所、森林防火檢查站、滅火機具等防火基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備缺乏，標準不高。衛(wèi)輝市、輝縣市森林防火重點區(qū)域水滅火水源地覆蓋率僅為5%，且以水滅火設(shè)施設(shè)備匱乏，以水滅火系統(tǒng)建設(shè)滯后。撲救森林火災(zāi)的綜合能力有待提升。森林航空消防系統(tǒng)建設(shè)尚處于空白，防撲火方式僅限于地面，未形成地面+空中的立體式防火格局[18]。

3.2 森林防火體系建設(shè)軟件亟待完善

3.2.1 責任追究制度尚需完善 森林防火指揮制度落實不全面，責任追究制度尚需完善，森林防火監(jiān)督檢查力度不足，各級政府、森林防滅火指揮部成員單位、森林經(jīng)營主體責任不明晰，基層森林防火專業(yè)人員不足導致機構(gòu)建設(shè)尚不健全。

3.2.2 經(jīng)費保障機制有待完善 由于森林防火基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容沒有完全納入新鄉(xiāng)市政府國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，森林防火制度、經(jīng)費保障等機制不完善，導致部分項目配套資金落實到位率低，維護運行成本不足，政府購買服務(wù)資金難以落實，現(xiàn)有森林防火投資難以滿足森林防火發(fā)展需要。

3.2.3 科學防火體系亟待健全 森林防火新技術(shù)研究能力與創(chuàng)新意識不足，現(xiàn)代化管理理念與水平相對落后，相關(guān)森林防火可以利用的遙感等新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化程度不夠。森林防火宣傳教育、可燃物和火源管理、滅火技術(shù)和手段、滅火機械研發(fā)、無人機和衛(wèi)星應(yīng)用、森林防火標準化等方面有待進一步加強。

4 建設(shè)對策

4.1 硬件設(shè)施建設(shè)

4.1.1 強化四位一體建設(shè)，構(gòu)建林火監(jiān)測體系 充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在森林防火中的獨特作用，著力加強視頻監(jiān)控和無人機巡護。依托國家、河南省衛(wèi)星遙感監(jiān)控系統(tǒng)，構(gòu)建集衛(wèi)星遙感、高山視頻監(jiān)控、飛機巡航和地面巡護等（航）天、（航）空、（鐵）塔、（林）地四位一體互通互聯(lián)的林火監(jiān)測體系，全面提高森林防火能力和水平[19]。

4.1.2 補充現(xiàn)有專業(yè)隊伍，構(gòu)建防火隊伍體系 補充現(xiàn)有專業(yè)隊伍，以縣（市、區(qū)）林業(yè)局、重點防火鄉(xiāng)鎮(zhèn)及國有林場為單位，組建布局均衡、合理的新鄉(xiāng)市森林消防專業(yè)隊伍。補充現(xiàn)有國有林場半專業(yè)隊伍人數(shù)，在自然保護區(qū)、國有林場和人員密集的景區(qū)設(shè)置半專業(yè)隊伍。依托現(xiàn)有群眾森林消防隊伍，每個行政村設(shè)置防火專業(yè)人員5名，構(gòu)建全域森林覆蓋、反應(yīng)迅速的森林防火隊伍體系。

4.1.3 提高早期“物防”水平，增強火情處置能力 結(jié)合國土綠化，加快推進封山育林，選擇耐火常綠闊葉樹種進行林分改造，建設(shè)生物防火隔離帶。在農(nóng)林混交過渡區(qū)、重要目標保護區(qū)、重要森林植物種質(zhì)資源區(qū)、國有林場森林密集區(qū)、市縣際交界區(qū)、火災(zāi)多發(fā)易發(fā)區(qū)等重點防火區(qū)，要因地制宜建設(shè)生物防火隔離帶、防火通道、防火道路等林火阻隔設(shè)施。加強以水滅火系統(tǒng)的設(shè)施設(shè)備建設(shè)，結(jié)合林區(qū)道路、供水等設(shè)施建設(shè)，在有條件的國有林場、森林類自然保護地以及火災(zāi)易發(fā)多發(fā)地區(qū)，建設(shè)蓄水池、攔水壩、消防井，配置高壓泵和專用消防車，形成以水滅火網(wǎng)格[20]。

4.1.4 運用多種宣傳手段，完善宣傳設(shè)施體系 利用現(xiàn)代傳播媒介，把防火巡護與宣傳警示結(jié)合起來。充分運用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體開展?jié)L動宣傳；運用宣傳車、鄉(xiāng)村喇叭等開展流動宣傳；動員村組干部、巡護員開展上門宣傳，增強群眾的防火意識；建立永久性宣傳標志，時刻提醒人們增強森林防火意識，打牢森林防火的群眾基礎(chǔ)。

4.1.5 構(gòu)建綜合指揮系統(tǒng)，提高現(xiàn)場調(diào)度水平 構(gòu)建涵蓋偏遠山區(qū)無穩(wěn)定移動通信信號覆蓋地區(qū)的通訊網(wǎng)絡(luò)，配套視頻圖傳系統(tǒng)，實現(xiàn)重要火場音頻、視頻等信息實時傳輸。新建森林防火硬件、軟件、數(shù)據(jù)一體化的管控平臺，提升綜合指揮系統(tǒng)設(shè)施設(shè)備，建立連通共享的森林防火綜合指揮系統(tǒng)，提高火災(zāi)現(xiàn)場的指揮調(diào)度水平。

4.2 機制體制建設(shè)

4.2.1 建立健全森林防火責任機制 全面推進森林防火黨政同責新機制，市、縣（市、區(qū)）兩級要將森林防火任務(wù)納入政府年度責任目標，嚴格落實森林防火各級人民政府首長負責制和責任追究制。抓緊成立新的森林防滅火指揮部并在應(yīng)急部門設(shè)立指揮部辦公室，全面落實部門分工責任制度，確保森林防滅火指揮機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導、分工協(xié)作，各級指揮機構(gòu)成員單位要齊抓共管、密切配合，建立緊密協(xié)作機制。全面落實經(jīng)營主體責任制，按照“誰經(jīng)營，誰負責”的原則，落實林地與林木經(jīng)營單位或個人的森林防火責任。

4.2.2 建立健全依法治火工作機制 構(gòu)建完備的森林防火法律規(guī)章體系，提高森林防火法律地位，嚴格落實野外火源管理規(guī)定。根據(jù)新的體制和要求重新編制各縣（市、區(qū)）應(yīng)急預(yù)案，定時修訂。構(gòu)建高效的依法治火實施體系，規(guī)范執(zhí)法程序，加強執(zhí)法管理，設(shè)置執(zhí)法崗位。建立森林火災(zāi)事故責任追究制度，加大對火災(zāi)案件的查處力度。構(gòu)建有力的依法治火保障體系，將森林防火法規(guī)納入新鄉(xiāng)市普法日常工作中，提高全民森林防火的法律常識與法制意識。加強執(zhí)法隊伍專業(yè)知識與技能培訓，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)和執(zhí)法能力。建立森林防火法律顧問隊伍，提升森林防火法律咨詢服務(wù)水平。

4.2.3 建立健全投入經(jīng)費保障機制 落實財政經(jīng)費保障機制，新鄉(xiāng)市各級政府將森林火災(zāi)預(yù)防、撲救和基礎(chǔ)保障經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入本地經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。建立各級財政共同投入的經(jīng)費保障機制，積極探索和建立多層次、多渠道、多主體的社會化森林防火投入機制，保證森林防火工作的需要。結(jié)合集體林權(quán)制度改革，擴大森林保險范圍。

4.2.4 建立健全消防隊伍建設(shè)機制 加強森林消防隊伍標準化建設(shè)、實戰(zhàn)化訓練、規(guī)范化管理，提高專業(yè)化水平和滅火作戰(zhàn)能力。各級森林防滅火指揮部辦公室設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位，配備專職技術(shù)人員，組建森林防火救援專家組。建立巡護考勤管理系統(tǒng)，護林員配置移動護林巡護終端，提高護林員的工作效率。

4.2.5 建立健全消防科技支撐體系 創(chuàng)新森林防火宣傳機制，豐富宣傳手段，繼續(xù)開展移風易俗，文明祭掃。充分利用好社會企業(yè)資金，鼓勵參與到森林防火等新技術(shù)、新裝備的研發(fā)應(yīng)用中，推進森林防火基礎(chǔ)科學和應(yīng)用技術(shù)的研究與開發(fā)，探索農(nóng)作物秸稈綜合利用和農(nóng)林廢棄物資源化利用新技術(shù)。做好防火隔離帶或生物防火林帶建設(shè)工作，在森林防火重點地區(qū)設(shè)置森林防火宣傳標識，配套做好森林防火基礎(chǔ)設(shè)施。