行政處罰立案前能否實(shí)施查封扣押

遼寧大連市市場監(jiān)管局 隋鍵成

行政處罰立案前能否實(shí)施查封扣押？立案是否是行政機(jī)關(guān)實(shí)施查封扣押的先決條件？對(duì)此問題，目前還存在一些爭議，筆者認(rèn)為，立案并非查封扣押的先決條件，也就是說，行政機(jī)關(guān)是可以在立案前采取查封扣押的行政強(qiáng)制措施的，理由分析如下。

一、什么是立案？立案屬于行政處罰過程中的內(nèi)部程序也是必經(jīng)程序，對(duì)于案件查辦來說，一經(jīng)立案即意味著案件調(diào)查的正式啟動(dòng)。《行政處罰法》第五十四條第二款規(guī)定“符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案”。什么是查封扣押？《行政強(qiáng)制法》第九條規(guī)定“行政強(qiáng)制措施的種類：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所、設(shè)施或者財(cái)物；（三）扣押財(cái)物；（四）凍結(jié)存款、匯款；（五）其他行政強(qiáng)制措施?！?/p>

二、《行政強(qiáng)制法》第二條第二款規(guī)定“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，依法對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為?！辈榉饪垩鹤鳛樾姓?qiáng)制措施，是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中實(shí)施的具體行政行為。行政管理包括但不限于行政處罰，實(shí)施查封扣押與行政處罰是否立案并無直接必然聯(lián)系。

三、《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政機(jī)關(guān)采取查封扣押措施的目的、條件、程序等均作出了清晰明確的規(guī)定,同時(shí)賦予了當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)和救濟(jì)途徑。行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人財(cái)物實(shí)施查封扣押，當(dāng)事人依法享有陳述、申辯的權(quán)利以及申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利，因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，當(dāng)事人也有依法要求賠償?shù)臋?quán)利。這些法定權(quán)利的設(shè)定，足以及時(shí)保障當(dāng)事人的正當(dāng)合法權(quán)益。

四、《藥品管理法》及《藥品管理法實(shí)施條例》對(duì)此作出了明確規(guī)定，立案前可以采取查封扣押措施。《藥品管理法》第一百條第二款規(guī)定：“對(duì)有證據(jù)證明可能危害人體健康的藥品及其有關(guān)材料，藥品監(jiān)督管理部門可以查封、扣押，并在七日內(nèi)作出行政處理決定；藥品需要檢驗(yàn)的，應(yīng)當(dāng)自檢驗(yàn)報(bào)告書發(fā)出之日起十五日內(nèi)作出行政處理決定?！薄端幤饭芾矸▽?shí)施條例》第五十五條規(guī)定：“藥品監(jiān)督管理部門依法對(duì)有證據(jù)證明可能危害人體健康的藥品及其有關(guān)證據(jù)材料采取查封、扣押的行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)自采取行政強(qiáng)制措施之日起7日內(nèi)作出是否立案的決定；需要檢驗(yàn)的，應(yīng)當(dāng)自檢驗(yàn)報(bào)告書發(fā)出之日起15日內(nèi)作出是否立案的決定；不符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)解除行政強(qiáng)制措施；......”

五、也許有人會(huì)說，立案前如果需要對(duì)當(dāng)事人財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制可以采取先行登記保存措施。事實(shí)并非如此。先行登記保存與查封扣押目的、作用等均不相同，彼此并不能完全替代。先行登記保存的目的是在證據(jù)可能滅失或以后難以取得的情況下采取的證據(jù)收集和保全行為。只要能夠固定證據(jù)，先行登記保存即達(dá)到目的，至于違法財(cái)物是否會(huì)流向社會(huì)，危害是否會(huì)發(fā)生，危險(xiǎn)是否會(huì)擴(kuò)大，并非先行登記保存的作用和目的。而查封扣押作為行政強(qiáng)制措施，實(shí)施查封扣押的目的，既可能是為防止證據(jù)損毀又可能是為避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等。因此不能將二者混為一談或以先行登記保存替代查封扣押。

因此，行政機(jī)關(guān)何時(shí)實(shí)施查封扣押主要取決于兩點(diǎn)，一是有沒有法律、法規(guī)的明確規(guī)定，二是面臨的緊急程度是否足以達(dá)到必需采取查封扣押行政強(qiáng)制措施的程度。立案是行政處罰的必經(jīng)程序，但并非實(shí)施查封扣押的先行程序和先決條件。