“超范圍從事計(jì)量校準(zhǔn)”該咋處理

廣東東莞市市場監(jiān)管局 孔 迪

案情簡介

近期，G市市場監(jiān)管部門接到外省J市市場監(jiān)管局移送的案件線索，反映轄區(qū)內(nèi)一家D檢測公司為J市某企業(yè)提供計(jì)量器具校準(zhǔn)服務(wù)；J市監(jiān)管部門對該企業(yè)日常檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，D公司在2021年12月曾為一臺“紅外碳?xì)鋬x（碳?xì)湓胤治鰞x）”出具了計(jì)量校準(zhǔn)證書，校準(zhǔn)依據(jù)為JJF1321-2011《元素分析儀校準(zhǔn)規(guī)范》，涉及“碳”“氫”元素的示值誤差和測量重復(fù)性，結(jié)論為符合技術(shù)要求。經(jīng)查D公司取得的《實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可證書》（CNAS）中經(jīng)認(rèn)可的可校準(zhǔn)測量儀器中雖然有“元素分析儀”，但只包括“氧”“氮”和“氫”元素濃度分析，不涉及“碳”元素，J市監(jiān)管部門據(jù)此認(rèn)為D公司超出能力范圍進(jìn)行校準(zhǔn)并出具校準(zhǔn)證書，按屬地移送G市監(jiān)管部門。

一、“計(jì)量校準(zhǔn)”的定義

“計(jì)量校準(zhǔn)”這個(gè)說法實(shí)際已經(jīng)存在很多年了，筆者查到最早應(yīng)該在原衛(wèi)生部1981年發(fā)布的《醫(yī)學(xué)科研儀器設(shè)備管理暫行辦法》第23條“器材部門應(yīng)建立儀器定期計(jì)量校準(zhǔn)制度，經(jīng)常保證準(zhǔn)確無誤”，其他部委在上世紀(jì)八九十年代的部門規(guī)章或規(guī)范性文件中也曾使用過“計(jì)量校準(zhǔn)”的表述。原國家技術(shù)監(jiān)督局早在上世紀(jì)九十年代就陸續(xù)發(fā)布了一批專門用于“校準(zhǔn)”的計(jì)量技術(shù)規(guī)范例如JJF1047-1994《磁耦合直流電流測量變換器校準(zhǔn)規(guī)范》、JJF1048-1995《數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)校準(zhǔn)規(guī)范》等；原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在2000年發(fā)布了JJF1071-2000《國家計(jì)量校準(zhǔn)規(guī)范編寫規(guī)則》，在2001年“國家計(jì)量技術(shù)法規(guī)制定、修訂計(jì)劃項(xiàng)目協(xié)調(diào)會”中又提出“原則上對用于非強(qiáng)制檢定的計(jì)量器具，一般制定國家計(jì)量校準(zhǔn)規(guī)范，對于強(qiáng)制檢定計(jì)量器具制定國家計(jì)量檢定規(guī)程”；而市場監(jiān)管總局2019年10月發(fā)布的《關(guān)于發(fā)布實(shí)施強(qiáng)制管理的計(jì)量器具目錄的公告》中規(guī)定“（未列入強(qiáng)制管理目錄的）其他計(jì)量器具不再實(shí)施強(qiáng)制檢定，使用者可自行選擇非強(qiáng)制檢定或者校準(zhǔn)的方式，保證量值準(zhǔn)確”，再次明確了“計(jì)量校準(zhǔn)”這種方式的合法性和適用范圍。

但不知為何，幾十年間在現(xiàn)行國家層面的法律、法規(guī)和規(guī)章中均未對“計(jì)量校準(zhǔn)”作出明確解釋，僅有部分省市在地方性立法時(shí)做了嘗試，目前查到最早是2001年1月實(shí)行的《上海市計(jì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》第42條“計(jì)量器具校準(zhǔn)，是指確定被校準(zhǔn)計(jì)量器具與對應(yīng)的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具量值關(guān)系的相關(guān)活動(dòng)”的解釋；更詳細(xì)點(diǎn)的就是2010年10月施行的《廣東省實(shí)施<計(jì)量法>辦法》附則中的解釋“是指在規(guī)定條件下，為確定測量儀器或測量系統(tǒng)所指示的量值，或?qū)嵨锪烤呋騾⒖嘉镔|(zhì)所代表的量值，與對應(yīng)的由標(biāo)準(zhǔn)所復(fù)現(xiàn)的量值之間關(guān)系的一組操作”，這其實(shí)是引用了JJF1001-1998《通用計(jì)量術(shù)語及定義》中的“校準(zhǔn)”定義。直至2020年6月市場監(jiān)管總局官網(wǎng)發(fā)布了《計(jì)量校準(zhǔn)管理辦法（征求意見稿）》，才將“計(jì)量校準(zhǔn)”進(jìn)一步解釋為“是量值溯源的一種方式，是指在規(guī)定的條件下，為確定計(jì)量器具的示值與對應(yīng)的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)提供的量值之間關(guān)系的活動(dòng)”，但可惜該《辦法》從原質(zhì)檢總局2017年計(jì)劃再到市場監(jiān)管總局2020年公開征求意見，之后一直再無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二、開展“計(jì)量校準(zhǔn)”需要什么資質(zhì)

前面已經(jīng)說過，現(xiàn)行國家層面法律、法規(guī)和規(guī)章中均未對“計(jì)量校準(zhǔn)”作出明確解釋，所以在國家層面一直未對開展“計(jì)量校準(zhǔn)”業(yè)務(wù)設(shè)定統(tǒng)一的資質(zhì)要求；上述征求意見稿也只規(guī)定“計(jì)量校準(zhǔn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備與其開展計(jì)量校準(zhǔn)服務(wù)相適應(yīng)的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、場所、設(shè)施、人員、環(huán)境條件和測量方法……在開展相應(yīng)計(jì)量校準(zhǔn)服務(wù)前，應(yīng)當(dāng)在國家市場監(jiān)督管理總局指定的計(jì)量校準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺向社會公開聲明其計(jì)量校準(zhǔn)能力……計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)溯源至國家計(jì)量基準(zhǔn)或社會公用計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)”，同樣也沒有對此設(shè)置硬性資質(zhì)要求，征求意見稿的起草說明中直接寫到“根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)原則，以及國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，淡化市場準(zhǔn)入的要求，對計(jì)量校準(zhǔn)服務(wù)這種低社會風(fēng)險(xiǎn)的市場活動(dòng)，不適合設(shè)置強(qiáng)制性的準(zhǔn)入規(guī)定，因此擬對計(jì)量校準(zhǔn)機(jī)構(gòu)實(shí)行自我聲明制度”。至于檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定（CMA）更是跟校準(zhǔn)沒有任何關(guān)系，總局認(rèn)可與檢驗(yàn)檢測監(jiān)管司曾在總局網(wǎng)站留言咨詢中明確答復(fù)“檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)從事計(jì)量校準(zhǔn)活動(dòng),無需取得檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定 (CMA)”。

目前從事“校準(zhǔn)”業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)大致分為兩類：一類是依法設(shè)置或者授權(quán)建立并經(jīng)考核合格的法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)（如各省、市級計(jì)量院），根據(jù)《法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》（2001年原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局第15號令）第13條規(guī)定，法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)依法履行的職責(zé)包括了“執(zhí)行強(qiáng)制檢定和法律規(guī)定的其他檢定、測試任務(wù)”和“開展校準(zhǔn)工作”；而另一類則是未取得法定計(jì)量檢定資格的社會企業(yè)，他們往往會向中國合格評定國家認(rèn)可委員會（CNAS）申請辦理《實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可證書》，證明其校準(zhǔn)能力符合ISO/IEC17025《檢測和校準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室能力的通用要求》和CNAS特定認(rèn)可要求，這類社會企業(yè)在對外宣傳時(shí)往往會聲稱其取得的CNAS證書就是從事“計(jì)量校準(zhǔn)”的必備資質(zhì)，但實(shí)際上了解“認(rèn)可”的實(shí)質(zhì)概念后，就會知道CNAS證書只是由企業(yè)自愿申請、對其檢測校準(zhǔn)能力的一種合格評定，但并非從事校準(zhǔn)的強(qiáng)制資質(zhì)要求。

雖然國家層面從未單獨(dú)對“計(jì)量校準(zhǔn)”設(shè)定硬性資質(zhì)要求，但其實(shí)《計(jì)量法實(shí)施細(xì)則》第10條早已有概括規(guī)定“企業(yè)、事業(yè)單位建立本單位各項(xiàng)最高計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，須向與其主管部門同級的人民政府計(jì)量行政部門申請考核……經(jīng)考核符合本細(xì)則第七條規(guī)定條件并取得考核合格證的，企業(yè)、事業(yè)單位方可使用，并向其主管部門備案”。而部分省市地方性立法時(shí)做了細(xì)化，比如前述2001年《上海市計(jì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定“開展計(jì)量器具校準(zhǔn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市質(zhì)量技監(jiān)局資質(zhì)認(rèn)定，取得相關(guān)資質(zhì)證書后，方可開展計(jì)量器具校準(zhǔn)服務(wù)”，即需要申辦資質(zhì)認(rèn)定；2010年《廣東省實(shí)施<計(jì)量法>辦法》第10條規(guī)定“企業(yè)建立的本單位使用的各項(xiàng)最高計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依法考核合格，取得計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核證書后，方可用于計(jì)量檢定和計(jì)量校準(zhǔn)工作”，須取得計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核證書；2013年《浙江省計(jì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定“向社會提供計(jì)量校準(zhǔn)服務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法建立相關(guān)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)工商登記機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位登記機(jī)關(guān)的同級計(jì)量主管部門考核合格……考核合格的，核發(fā)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核證書”，同樣要經(jīng)考核合格。所以核查某社會企業(yè)是否可以開展“計(jì)量校準(zhǔn)”，主要看是否符合其開展業(yè)務(wù)地區(qū)的地方性規(guī)定（如通過計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核），而不是只看是否取得CNAS證書，即使取得CNAS證書但未達(dá)到地方性立法設(shè)定資質(zhì)，其開展“計(jì)量校準(zhǔn)”同樣違法。不過近年來隨著“放管服”逐步推進(jìn)，部分地區(qū)也有放寬資質(zhì)要求的趨勢，比如2018年1月《國務(wù)院關(guān)于上海市進(jìn)一步推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)工作方案的批復(fù)》中就明確要求“改革計(jì)量校準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定。取消《上海市計(jì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》設(shè)立的計(jì)量校準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定”，之后沒過多久上海計(jì)量條例就進(jìn)行了修訂。

三、本案涉及的違法行為

根據(jù)前面的分析可以看出，D公司取得的CNAS證書并不能證明其具有開展“計(jì)量校準(zhǔn)”的資質(zhì)。據(jù)調(diào)查，該公司在省內(nèi)和外省J市都有開展“計(jì)量校準(zhǔn)”業(yè)務(wù)，在省內(nèi)已經(jīng)按照《廣東省實(shí)施<計(jì)量法>辦法》的規(guī)定，辦理了幾十份《計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核證書》；在外省J市開展業(yè)務(wù)時(shí)也已按照該省地方性法規(guī)要求，將其在廣東取得計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核證書的相關(guān)資料向當(dāng)?shù)厥〖壥袌霰O(jiān)管部門做了備案。這樣看來似乎D公司在資質(zhì)方面沒有什么問題，但辦案人員仔細(xì)核對了D公司已取得的幾十份《計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核證書》，發(fā)現(xiàn)其經(jīng)考核合格的幾十項(xiàng)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)中均未涉及“紅外碳?xì)鋬x（碳?xì)湓胤治鰞x）”，是不是因?yàn)樵搩x器目前尚無相應(yīng)規(guī)范而無法建標(biāo)呢？通過D公司出具的涉案校準(zhǔn)證書來看，依據(jù)為JJF1321-2011《元素分析儀校準(zhǔn)規(guī)范》，即有正式校準(zhǔn)規(guī)范；再根據(jù)該規(guī)范名稱在JJF1022-2014《計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)命名與分類編碼》附錄中進(jìn)行查詢，發(fā)現(xiàn)早就已經(jīng)有“元素分析儀校準(zhǔn)裝置”的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)名稱，代碼為46118200，也就是說完全可以申請?jiān)擃悆x器的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核證書，只不過是D公司故意未申請（或遺漏了申請）此類證書。調(diào)查至此案情已經(jīng)明了，D公司在未取得“元素分析儀”這類儀器對應(yīng)的計(jì)量考核證書的情況下，違規(guī)對這類儀器進(jìn)行校準(zhǔn)并出具了校準(zhǔn)證書。

四、管轄權(quán)的考慮

因?yàn)樯姘感?zhǔn)證書上明確標(biāo)注校準(zhǔn)地點(diǎn)是在“委托方實(shí)驗(yàn)室”，代表D公司派出校準(zhǔn)人員上門到外省J市企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場校準(zhǔn)（人員確有出差證明），在兩省的地方性法規(guī)對“未建標(biāo)并經(jīng)考核合格、擅自從事校準(zhǔn)服務(wù)”的違法行為均有罰則的情況下，應(yīng)由哪方市場監(jiān)管部門查處呢？乍一看似乎應(yīng)該由J市監(jiān)管部門立案處罰，畢竟現(xiàn)場校準(zhǔn)活動(dòng)發(fā)生在該局轄區(qū)。但仔細(xì)想想前面“計(jì)量校準(zhǔn)”的解釋，可以看出校準(zhǔn)是“一系列的關(guān)聯(lián)性活動(dòng)”而非“單獨(dú)的某項(xiàng)實(shí)際操作”，D公司派出技術(shù)人員到J市企業(yè)上門校準(zhǔn)，只是對儀器外觀、示值誤差和測量重復(fù)性進(jìn)行檢查和量測，現(xiàn)場只測試和記錄數(shù)據(jù)，一般不直接出具校準(zhǔn)結(jié)論，實(shí)際只是“計(jì)量校準(zhǔn)”的一個(gè)環(huán)節(jié)；而在上門校準(zhǔn)后，技術(shù)人員會將記錄數(shù)據(jù)甚至校準(zhǔn)用到的設(shè)備發(fā)回D公司總部，由總部審核人員再對數(shù)據(jù)、設(shè)備等進(jìn)行核驗(yàn)后，得出“所校項(xiàng)目是否符合技術(shù)要求”的結(jié)論；該結(jié)論還須經(jīng)過總部技術(shù)負(fù)責(zé)人再次審核并批準(zhǔn)簽發(fā)后，D公司才會發(fā)出正式校準(zhǔn)證書寄給企業(yè)；從法律意義上說，完成校準(zhǔn)是以出具校準(zhǔn)證書為準(zhǔn)，可見“核驗(yàn)”、“批準(zhǔn)”和“出具證書”程序同樣屬于“計(jì)量校準(zhǔn)”中的重要環(huán)節(jié)。照此來看，對D公司違規(guī)校準(zhǔn)的行為，從違法行為發(fā)生地的角度考慮，J市、G市監(jiān)管部門實(shí)際都可以管轄；但因調(diào)查中發(fā)現(xiàn)D公司在廣東省內(nèi)也有對“元素分析儀”違規(guī)校準(zhǔn)并出具校準(zhǔn)證書的情形，從管轄便利度和執(zhí)法效率方面考慮，兩地協(xié)商后認(rèn)為還是由D公司屬地的G市監(jiān)管部門查處為宜，最終依據(jù)《廣東省實(shí)施<計(jì)量法>辦法》對D公司“未依法取得（涉及元素分析儀）計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核證書、開展計(jì)量校準(zhǔn)并出具證書”的違法行為作出罰款并沒收違法所得。