中國國防科技工業(yè)政策的變遷路徑及其動力機制
——基于589 份政策文獻的量化分析

劉紀達 董昌其 安 實（哈爾濱工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001）

一、引言

國防科技工業(yè)是與軍事安全、科技安全、資源安全、核安全等緊密相關(guān)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，目前已逐步構(gòu)建起涵蓋航天、航空、船舶、兵器、電子、核等軍工行業(yè)的現(xiàn)代化工業(yè)體系，是助力國防現(xiàn)代化建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐和基礎(chǔ)工程［1］。面對國防建設(shè)與國民經(jīng)濟發(fā)展的新形勢和國際國內(nèi)環(huán)境深刻變革的新格局，建設(shè)中國特色國防科技工業(yè)體系勢在必行［2］?，F(xiàn)階段，我國國防科技工業(yè)領(lǐng)域軍民融合潛力巨大，隨著軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，中國特色國防科技工業(yè)體系建設(shè)迎來了新的發(fā)展機遇［3-5］。

改革開放以來，國防科技工業(yè)植根于國家工業(yè)體系和科技創(chuàng)新體系［6］，堅持以軍事需求牽引，保障武器裝備科研生產(chǎn)工作有序?qū)嵤?］，自主創(chuàng)新水平與軍工產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)步提升［8］。同時，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展、匹配國家安全需求與國際大變革形式，國防科技工業(yè)政策在不同時期呈現(xiàn)了不同的特征與內(nèi)涵［9］。政策是傳遞國家思想和執(zhí)政理念的重要工具，為全面考察國防科技工業(yè)政策的演進趨勢、揭示國防科技工業(yè)政策的演變規(guī)律，本文選取1978—2020年的國防科技工業(yè)政策為研究對象，探析國防科技工業(yè)政策的變遷路徑與演進規(guī)律。現(xiàn)階段，刻畫與描述我國國防科技工業(yè)發(fā)展的研究文獻多是圍繞國防科技工業(yè)管理體制的改革路徑展開的，其考察的更多是各職能部門在國防科技工業(yè)這一具有顯著跨軍地、跨部門特征公共事務(wù)上的具體表現(xiàn)，探尋國防科技工業(yè)治理導(dǎo)向和演變脈絡(luò)的研究成果鮮見。因此，本文構(gòu)建國防科技工業(yè)政策共詞網(wǎng)絡(luò)，通過不同時期我國國防科技工業(yè)政策的重要議題和政策焦點，刻畫改革開放以來國防科技工業(yè)政策的變遷過程，理解國家在國防科技工業(yè)領(lǐng)域的政策意圖，并進一步探討我國國防科技工業(yè)發(fā)展的未來走向，以期為下一階段國防科技工業(yè)政策的制定與實施提供理論參考與借鑒。

二、文獻回顧與評述

（一）政策變遷研究

政策變遷相關(guān)研究首先由西方公共政策領(lǐng)域?qū)W者提出，是政策過程研究的重要分支［10］。政策變遷研究的目標(biāo)在于闡釋政策過程的暗箱、梳理發(fā)現(xiàn)政策變遷的邏輯和政策變遷的影響因素［11］。政策變遷經(jīng)典理論主要包括：安德森提出的一個或多個政策取代既往政策的過程，布魯爾提出的新的政策是由既往政策在調(diào)整和修改后形成的，豪利特與拉米什提出的范式政策變遷與漸進政策變遷以刻畫政策變遷的基本類型。此后，國外學(xué)者進一步對政策變遷的類型、政策變遷的影響因素和解釋政策變遷的動力因素進行了深入研究。其中，“政策創(chuàng)新、政策銜接、政策維持、政策終結(jié)”與“政策保留、政策轉(zhuǎn)化、政策疊加、政策替代”是常見的兩類政策變遷類型劃分方法［12］，而利益集團推動、政策學(xué)習(xí)、政策企業(yè)家作用則是學(xué)界普遍認同的政策變遷影響因素。

在國內(nèi)公共政策變遷研究中，有學(xué)者從理論解釋視角出發(fā)，主要將西方政策變遷理論與中國情境相結(jié)合，系統(tǒng)論證了間斷均衡理論、倡議聯(lián)盟理論、歷史制度主義理論、漸進主義模型、多源流理論等與國內(nèi)各政策領(lǐng)域的匹配度和適用性。從政策變遷領(lǐng)域來看，有學(xué)者已系統(tǒng)分析了科技創(chuàng)新［13］、科技人才［14］、風(fēng)險治理［15］、食品安全［16］等多個領(lǐng)域的政策變遷邏輯，對不同領(lǐng)域政策變遷的路徑、動力機制、影響效果等內(nèi)容進行了細致探討與分析。從研究方法來看，學(xué)界多以扎根理論、分詞分析、LDA 提取等文本內(nèi)容分析方法和聚類分析、共現(xiàn)圖譜分析等數(shù)據(jù)處理方法對政策文本內(nèi)容進行識別，為政策變遷的相關(guān)研究提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在研究內(nèi)容方面，學(xué)界主要從政策目標(biāo)、政策主體、政策工具、政策注意力以及政策重心等不同維度對政策變遷的特點和過程進行了比較與分析。從政策頒布層級來看，有學(xué)者集中于對國家層面各領(lǐng)域的政策變遷情況進行分析，亦有學(xué)者在中央—地方縱向?qū)蛹壪聦ν徽哳I(lǐng)域的政策變遷和政策擴散實踐進行了總結(jié)與梳理。

（二）國防科技工業(yè)政策研究

在21 世紀前后，國內(nèi)有關(guān)國防科技工業(yè)政策的相關(guān)研究，主要以發(fā)達國家的國防科技管理政策梳理總結(jié)和經(jīng)驗歸納為主，并結(jié)合我國國防科技工業(yè)發(fā)展實際提出相應(yīng)的發(fā)展建議。近年來，國防科技工業(yè)政策相關(guān)研究內(nèi)涵日漸豐富、外延逐步擴展。在既往研究中，研究者多是結(jié)合時代背景和戰(zhàn)略需求，通過梳理我國國防科技工業(yè)體制的歷史沿革與基本脈絡(luò)［17-18］，對不同階段的國防科技工業(yè)政策現(xiàn)狀與存在問題進行了歸納與討論，研究主要圍繞國防科技工業(yè)政策的政策完備性、政策匹配度、政策執(zhí)行情況等方面展開。同時，有學(xué)者從科學(xué)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的不同方向出發(fā)，對國防科技創(chuàng)新政策、國防科技產(chǎn)業(yè)政策、軍民兩用技術(shù)政策、國防知識產(chǎn)權(quán)政策、國防科技專利政策等多個維度對國防科技工業(yè)政策進行了研究［19］。還有學(xué)者從國防工業(yè)的不同領(lǐng)域出發(fā)，圍繞核工業(yè)政策、航空工業(yè)政策、航天工業(yè)政策、船舶工業(yè)政策等開展了一定的探索。從政策變遷方面來看，既往研究多是圍繞關(guān)鍵國防科技工業(yè)政策的頒布或國防科技工業(yè)管理體制改革的歷史事件與節(jié)點為政策窗口，對國防科技工業(yè)政策變遷情況進行簡要總結(jié)，主觀評定和質(zhì)性分析占據(jù)多數(shù)，研究側(cè)重體制變遷、機構(gòu)改革變遷等行政主體維度。

（三）政策文獻量化研究的理論與實踐

政策文獻量化研究是基于文獻計量學(xué)發(fā)展而來的一種政策文獻可視化分析方法，它在呈現(xiàn)政策變遷邏輯路徑方面具有顯著優(yōu)勢。在政府信息公開程度不斷加深和大數(shù)據(jù)分析手段不斷拓展的背景下，有學(xué)者從對文本進行簡單的統(tǒng)計分析開始，逐步探索并形成了新的政策文獻研究范式。政策文獻量化研究的發(fā)展，在一定程度上為學(xué)者提供了挖掘政府各部門在某一領(lǐng)域的政策重心和治理理念的新窗口，使得政策過程的相關(guān)研究更加準(zhǔn)確、直觀。黃萃等人將內(nèi)容分析、文獻計量、網(wǎng)絡(luò)分析、知識圖譜等相關(guān)研究方法引入政策分析領(lǐng)域，全景地展示了政策內(nèi)容量化和政策文獻計量的應(yīng)用范式。同時，他們選擇了我國中央機構(gòu)頒布的科技政策，利用共詞分析方法和社會網(wǎng)絡(luò)分析方法對不同時期我國科技創(chuàng)新政策的變遷和科技創(chuàng)新管理機構(gòu)的合作關(guān)系進行了分析［20-21］。在政策變遷的文獻量化研究發(fā)展中，有學(xué)者針對我國海洋政策［22］、退役軍人政策［23］、衛(wèi)生政策［24］等內(nèi)容，結(jié)合關(guān)鍵詞詞頻分析、關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析以及語義網(wǎng)絡(luò)分析等，區(qū)分政策研究在不同時期的不同特征，直觀地展示國家政策目標(biāo)的變遷路徑，有利于探究政策主題和政策目標(biāo)的時代演變。以上均對本文運用相關(guān)理論進行國防科技工業(yè)政策變遷研究提供了經(jīng)驗借鑒。

綜上可見，現(xiàn)階段有關(guān)國防科技工業(yè)政策的相關(guān)研究主要是針對不同領(lǐng)域政策的完善與發(fā)展進行分析與討論，多局限于基礎(chǔ)性的理論探討、完善對策和外部借鑒，研究手段相對單一，以解決獨立的現(xiàn)實問題為主。從研究視角來看，也僅是針對國防科技工業(yè)體制改革和國防科技工業(yè)政策發(fā)展進程進行的文本題旨梳理性研究，將政策變遷理論與國防科技工業(yè)領(lǐng)域相結(jié)合的研究鮮有發(fā)表，在與國家體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的國防科技工業(yè)政策變遷邏輯與路徑的研究方向上有待深入。為此，本文將應(yīng)用共詞網(wǎng)絡(luò)分析對我國國防科技工業(yè)政策進行分析，通過對國防科技工業(yè)政策的階段特征進行時間維度的分析與解讀，凝練與歸納國防科技工業(yè)政策的發(fā)展脈絡(luò)與變遷動力。

三、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與研究框架

（一）數(shù)據(jù)收集

本研究將中共中央、國務(wù)院、中央軍委以及中央工作機關(guān)、國務(wù)院部委辦局、軍委各機關(guān)單位等頒布的有關(guān)國防科技工業(yè)的政策文獻作為研究對象。首先，將1978 年12 月至2020 年12 月作為政策頒布區(qū)間，在解析國防科技工業(yè)政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分別將“國防科技”“國防工業(yè)”“軍工”“軍品”作為標(biāo)題內(nèi)容或主題詞在北大法寶數(shù)據(jù)庫中進行檢索。同時，為保證政策文獻數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確，本研究結(jié)合《中國科技政策要目概覽》相關(guān)內(nèi)容，以及國務(wù)院、工業(yè)和信息化部、國防科工局、國家發(fā)改委等中央機構(gòu)門戶網(wǎng)站進行對比補充，共收集到647 份國防科技工業(yè)政策文獻。為確保政策文獻數(shù)據(jù)的針對性和代表性，本研究對僅是提及而非實際針對國防科技工業(yè)進行部署、指導(dǎo)的政策文獻進行篩選，對領(lǐng)導(dǎo)批示、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)函、批復(fù)、獎勵表彰等無關(guān)政策文獻進行剔除，最終篩選整理得到國防科技工業(yè)政策文獻樣本589 份。

（二）政策變遷階段劃分

我國國防科技工業(yè)政策是隨著國家經(jīng)濟體制改革和科技體制改革而不斷發(fā)展與推進的，在不同階段呈現(xiàn)了鮮明的特征與內(nèi)涵。本研究選取領(lǐng)域內(nèi)標(biāo)志性政策頒布、關(guān)鍵歷史事件和國防科技工業(yè)體制改革等時間節(jié)點，結(jié)合國防科技工業(yè)政策的時序分布情況，劃分了六個變遷區(qū)間。自黨的十一屆三中全會開始，以鄧小平為核心的黨中央洞悉國際國內(nèi)發(fā)展形勢，提出了“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以軍養(yǎng)民”的國防發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)方針，部署實施軍民結(jié)合戰(zhàn)略［25］，國防科技工業(yè)政策發(fā)展進入重組轉(zhuǎn)向時期（1978—1984 年）。1985 年，國防科技工業(yè)領(lǐng)域積極貫徹《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》的方針部署，相關(guān)政策隨之進入探索深化時期（1985—1992 年）。1993 年，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，20 世紀末新的國防科工委組建、各大軍工集團公司相繼改組，國防科技工業(yè)體系在市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型中不斷變革深化，國防科技工業(yè)政策邁入轉(zhuǎn)型推進時期（1993—2001 年）。2003 年，黨的十六屆三中全會指出“建立軍民結(jié)合、寓軍于民的創(chuàng)新機制，實現(xiàn)國防科技和民用科技相互促進和協(xié)調(diào)發(fā)展”，這成為該時期國防科技工業(yè)相關(guān)工作最基本的政策依據(jù)，至此，我國國防科技工業(yè)政策進入調(diào)整突破時期（2002—2007 年）。黨的十七大提出“走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子”，同時，隨著2008年國家實施“大部制”改革，我國國防科技工業(yè)領(lǐng)域持續(xù)深入開放、競爭與發(fā)展，國防科技工業(yè)政策正式邁入了整合拓展時期（2008—2014 年）。2015 年，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼我國安全與發(fā)展全局，立足處于大變革、大調(diào)整的國際格局，提出將軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。伴隨著我國軍民融合深度發(fā)展格局的構(gòu)建與探索，國防科技工業(yè)政策導(dǎo)向邁入深度發(fā)展時期（2015 年至今），并逐步建立了特色軍民融合發(fā)展體系框架，形成了日益系統(tǒng)化的軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略布局。六個政策變遷階段對應(yīng)的國防科技工業(yè)政策文獻數(shù)量分別為16 份、33 份、48份、173 份、101 份和218 份。

（三）研究框架

開展國防科技工業(yè)政策變遷研究需重點回答三個問題：一是在不同歷史階段，面對經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)發(fā)展需求，國防科技工業(yè)政策具有哪些鮮明內(nèi)容與階段特征，政策的制定與執(zhí)行呈現(xiàn)怎樣的趨勢與導(dǎo)向；二是國防科技工業(yè)政策變遷遵循了怎樣的發(fā)展規(guī)律和演進路徑，政策變遷路徑是如何賡續(xù)和前進的；三是推動國防科技工業(yè)政策變遷的內(nèi)在邏輯與動力因素有哪些，其驅(qū)動機制又是如何運行的。為此，本研究提出了國防科技工業(yè)政策變遷的研究框架（見圖1），圍繞政策變遷的階段特征、路徑以及動力機制等三個研究目標(biāo)開展研究工作，全面地刻畫我國國防科技工業(yè)政策變遷的相關(guān)特征。在此基礎(chǔ)上，本研究將對標(biāo)國防科技工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實要求，提出符合國防科技工業(yè)領(lǐng)域特征、政策內(nèi)涵、時代需求的對策建議。

圖1 國防科技工業(yè)政策變遷的研究框架

四、國防科技工業(yè)政策的階段特征與基本趨向

（一）重組轉(zhuǎn)向時期（1978—1984 年）

1978—1984 年是國防科技工業(yè)發(fā)展的重組轉(zhuǎn)向時期，該時期的關(guān)鍵詞共詞網(wǎng)絡(luò)（見圖2），共包含24 個關(guān)鍵詞節(jié)點。總體來看，重組轉(zhuǎn)向時期的政策重心是圍繞軍工科研生產(chǎn)、領(lǐng)域管理規(guī)范、科技隊伍保障等三個方面展開的，在一定程度上夯實了國防科技工業(yè)體制與政策基礎(chǔ)。

圖2 重組轉(zhuǎn)向時期的國防科技工業(yè)政策共詞網(wǎng)絡(luò)

在軍工科研生產(chǎn)政策方面，為進一步落實中央關(guān)于國防科技工業(yè)工作的戰(zhàn)略方針，1982 年國防工辦、國防科委與軍委科技裝備辦公室完成合并，設(shè)立國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會，統(tǒng)一管理全國的國防科技與國防工業(yè)工作。此后，經(jīng)國務(wù)院機構(gòu)改革，核、航空、兵器、航天工業(yè)轉(zhuǎn)由國防科工委統(tǒng)一管理，設(shè)立中國船舶工業(yè)總公司，并在1983 年將電子、船舶方向的軍工科研生產(chǎn)任務(wù)劃歸國防科工委管理，進一步推動國防科技工業(yè)管理向商品經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)變。同時，為做好國防科技工作體制改革與重點工作的銜接，面向國防科技成果、軍工企業(yè)建設(shè)發(fā)展、武器裝備科研生產(chǎn)實施了重點部署。在領(lǐng)域管理規(guī)范政策方面，為建立完備、系統(tǒng)的國防科技工業(yè)領(lǐng)域政策體系，國務(wù)院與中央軍委圍繞軍用標(biāo)準(zhǔn)化工作、國防計量工作、國防科學(xué)技術(shù)情報工作等內(nèi)容密集發(fā)布了多項基礎(chǔ)性、保障性政策，以上政策的頒布與實施為做好軍工行業(yè)質(zhì)量管理工作、優(yōu)化武器裝備科研生產(chǎn)水平提供了全流程、閉環(huán)式的支撐與保障。在科技隊伍保障政策方面，面對響應(yīng)黨和國家號召投身三線艱苦地區(qū)建設(shè)的國防科技職工，國務(wù)院、中央軍委高度重視，國防科工委會同相關(guān)部門，針對離休退休人員安置、夫妻長期兩地分居家屬“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、子女升學(xué)、科技人員流動等重點問題，對生活待遇、安置方案、工作條件等政策內(nèi)容進行了細化與完善，為鞏固與建設(shè)三線、穩(wěn)定三線科技隊伍、保持科技人員積極性與創(chuàng)造性提供了制度支撐與政策保障。

（二）探索深化時期（1985—1992年）

在探索深化時期，本研究在33份國防科技工業(yè)政策文獻中共提取出32 個高頻關(guān)鍵詞，繪制出國防科技工業(yè)政策共詞網(wǎng)絡(luò)（見圖3）。這一時期，相關(guān)部門圍繞科技體制改革、國防科技獎勵、軍品科研生產(chǎn)管理、科技成果管理等頒布了多項具有指導(dǎo)性、系統(tǒng)性的配套政策，從體制和政策層面為更好地契合國民經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展方向創(chuàng)造了有利條件。

圖3 探索深化時期的國防科技工業(yè)政策共詞網(wǎng)絡(luò)

在科技體制改革政策方面，國防科技工業(yè)領(lǐng)域積極貫徹科學(xué)技術(shù)體制改革決定的方針部署，大力推動建設(shè)軍民結(jié)合新體制，面向經(jīng)濟建設(shè)加速軍用技術(shù)成果向民用轉(zhuǎn)移。同時，國防科技工業(yè)體制改革持續(xù)深化，1986 年，核、航空、兵器、航天由國防科工委管理改為由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，進一步打破了民用經(jīng)濟與國防經(jīng)濟互不聯(lián)系的局面［26］。1990 年國務(wù)院、中央軍委進一步明確了國防科技與民用科技相結(jié)合，同時向民用科技轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略方針。在國防科技獎勵政策方面，國防科工委結(jié)合國防科學(xué)技術(shù)發(fā)展特點與領(lǐng)域優(yōu)勢，針對軍用標(biāo)準(zhǔn)、國防科技軟科學(xué)等內(nèi)容制定了國防科技獎勵細則的同時，結(jié)合國家科技進步與國家發(fā)明等獎項出臺了國防專用項目的申報、審批程序規(guī)定，國防科技獎勵體系雛形初顯，這在一定程度上滿足了激勵國防科研人員的獎勵需求，對提升國防科技隊伍積極性、促進國防科技發(fā)展發(fā)揮了積極作用。在軍品科研生產(chǎn)管理政策方面，1987 年出臺的《軍工產(chǎn)品質(zhì)量管理條例》面向承制單位與使用單位對武器裝備、彈藥及其配套產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)過程提出了多項具體要求，明晰了承制單位與使用單位的具體職責(zé)，以期實現(xiàn)全面有效的軍工產(chǎn)品質(zhì)量管理。同時，《國防計量監(jiān)督管理條例》《國防科工委關(guān)于國防計量技術(shù)機構(gòu)管理辦法》《國防科技工業(yè)統(tǒng)計工作管理規(guī)定》等配套政策相繼施行，國防計量工作取得了進一步的發(fā)展與延伸。此外，國務(wù)院為提升國防經(jīng)費效益實施了《武器裝備研制合同暫行辦法》，有效地促進了國防科學(xué)技術(shù)和武器裝備的進一步發(fā)展。在科技成果管理政策方面，1991 年國防科工委制定了《國防科學(xué)技術(shù)成果鑒定辦法》，就應(yīng)用技術(shù)、預(yù)研成果、軟科學(xué)等國防科技成果鑒定、評價、應(yīng)用與推廣等工作提出了明確要求，切實保障了國防科技成果的管理工作，為做好國防科技獎勵、促進國防科技創(chuàng)新提供了有效支撐。

（三）轉(zhuǎn)型推進時期（1993—2001年）

1993—2001 年是我國國防科技工業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型推進時期，根據(jù)48 份國防科技工業(yè)政策繪制的政策共詞網(wǎng)絡(luò)（見圖4），共包含高頻關(guān)鍵詞節(jié)點38 個。在這一時期，一方面，1998 年中央軍委總裝備部作為武器裝備的統(tǒng)管部門在原國防科工委的主體框架下組建而成，同時，中央整合各行業(yè)部門的國防工業(yè)職能與各軍工總公司的政府職能重新成立新的國防科工委，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下作為國防工業(yè)宏觀管理部門履行職能；另一方面，為在軍工企業(yè)內(nèi)部引入競爭機制，1999年原五大軍工總公司改組為十大軍工集團公司。各軍工集團公司積極轉(zhuǎn)變觀念，在建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的體制機制方面進行了有益探索，切實增強了軍工企業(yè)的創(chuàng)新活力與競爭力。該時期是國防科技工業(yè)的頂層設(shè)計轉(zhuǎn)型階段，領(lǐng)域政策在順承了上一時期的國防科技獎勵與軍品科研生產(chǎn)管理主題的同時，衍生出了國防科技發(fā)展與國防科技產(chǎn)業(yè)化兩個方面的政策重心，軍工技術(shù)向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)移、國防建設(shè)順應(yīng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的戰(zhàn)略導(dǎo)向持續(xù)推進。

圖4 轉(zhuǎn)型推進時期的國防科技工業(yè)政策共詞網(wǎng)絡(luò)

在國防科技發(fā)展政策方面，1995 年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進步的決定》明確提出，要在發(fā)展國防事業(yè)和武器裝備過程中積極發(fā)揮高技術(shù)的先導(dǎo)作用。同年12 月，中央軍委提出實施科技強軍戰(zhàn)略，強調(diào)依靠科技發(fā)展提升國防與軍隊建設(shè)質(zhì)量。為此，我國圍繞軍民兩用技術(shù)、軍轉(zhuǎn)民、高技術(shù)、863 計劃等國防科技發(fā)展內(nèi)容進行重點謀劃，同時，通過相關(guān)工作進一步助力了國防科技人才隊伍建設(shè)，為增強國家軍事科技實力、提高國防科技工業(yè)自主發(fā)展能力夯實了制度根基。在國防科技產(chǎn)業(yè)化政策方面，1999 年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》發(fā)布，強調(diào)促進軍工科研院所與企業(yè)結(jié)合，助力國防科技與軍工技術(shù)向民用轉(zhuǎn)移，切實加快了國防高科技產(chǎn)業(yè)化進程。同時，在上一時期著重做好國防科技成果管理的基礎(chǔ)上，國家結(jié)合《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》頒布背景，重點關(guān)注國防科技成果轉(zhuǎn)化及推廣應(yīng)用工作。此外，國家積極推進軍轉(zhuǎn)民技術(shù)與產(chǎn)品出口，鼓勵軍工科研院所與軍工企業(yè)參與國際競爭。在國防科技獎勵政策方面，為使我國科技獎勵制度進一步契合計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的形勢發(fā)展與需要，1999 年中央對國家科技獎勵制度實施了全面改革。與之相對應(yīng)，各級各領(lǐng)域科技獎勵實施得到進一步規(guī)范和發(fā)展。2000 年，國防科工委頒布了《國防科學(xué)技術(shù)獎勵辦法》，規(guī)范了國防科技獎的獎勵范圍與評獎機制，劃定了國防科技成果的主要類別。在軍品研制生產(chǎn)管理政策方面，在貫徹落實既往政策整體部署的基礎(chǔ)上，這一時期相關(guān)政策就武器裝備科研生產(chǎn)許可制度、國防科技工業(yè)檔案管理、固定資產(chǎn)投資管理、武器裝備協(xié)作配套管理、軍工專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化等核心內(nèi)容進行積極部署。同時，《國防科工委關(guān)于加強國防科技工業(yè)質(zhì)量工作若干問題的決定》于2000 年發(fā)布，提出質(zhì)量管理“三十條”，把質(zhì)量管理作為國防科技工業(yè)發(fā)展的主攻方向，為實現(xiàn)國防科技工業(yè)的質(zhì)量振興、提升軍工產(chǎn)品質(zhì)量管理水平提供了政策支撐。

（四）調(diào)整突破時期（2002—2007 年）

隨著我國在市場經(jīng)濟條件下對經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)關(guān)系的深入探索與實踐，面對經(jīng)濟全球化、科技迅猛發(fā)展的新形勢，黨中央提出了“寓軍于民”思想。在國防科技工業(yè)發(fā)展的調(diào)整突破時期，相關(guān)政策文獻形成了以軍轉(zhuǎn)民、軍民兩用技術(shù)、軍工集團公司等52 個關(guān)鍵詞為內(nèi)涵的政策共詞網(wǎng)絡(luò)（見圖5）。該時期國防科技工業(yè)政策涉及的領(lǐng)域與方向較以往時期發(fā)生了一定的變化，國防科技工業(yè)轉(zhuǎn)型、武器裝備研制生產(chǎn)、國防科研管理、國防科技獎勵、人才培育與保障、國防科工安全管理成為國防科技工業(yè)領(lǐng)域的政策重心。

圖5 調(diào)整突破時期的國防科技工業(yè)政策共詞網(wǎng)絡(luò)

在國防科技工業(yè)轉(zhuǎn)型政策方面，為適應(yīng)我國特色軍事變革與社會主義市場經(jīng)濟體制新要求，深入貫徹“寓軍于民”思想，出臺了《國防科技工業(yè)軍轉(zhuǎn)民技術(shù)開發(fā)“十五”發(fā)展指導(dǎo)性計劃》與《國防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策綱要》，提出了國防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局建設(shè)的具體要求。同時，《非公有制經(jīng)濟參與國防科技工業(yè)建設(shè)指南》《國防科工委關(guān)于非公有制經(jīng)濟參與國防科技工業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策相繼出臺，允許非公有資本對軍品科研生產(chǎn)項目進行投資，有效地推動了國防科技工業(yè)社會化大協(xié)作體系的探索與發(fā)展。此外，軍工企業(yè)股份制改造與軍工科研單位改革重組亦是該時期市場化改革的重要任務(wù)，其全面增強了軍工企業(yè)與科研單位的發(fā)展活力，進一步推動了國防科技工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在武器裝備研制生產(chǎn)政策方面，為切實提高我國國防實力與核心競爭力、爭奪高技術(shù)與國防軍事優(yōu)勢，這一時期國家圍繞武器裝備研制生產(chǎn)出臺了多項保障性、支撐性政策，以確保武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的順利完成。一方面制定了《武器裝備科研生產(chǎn)許可實施辦法》，就加強武器裝備科研生產(chǎn)許可管理工作作出了具體說明；另一方面，頒布了《武器裝備科研生產(chǎn)協(xié)作配套管理辦法》，積極推動社會資源、高技術(shù)企事業(yè)單位根據(jù)武器裝備科研生產(chǎn)需求實施元器件的科研生產(chǎn)活動。在國防科研管理政策方面，為提高科研計劃及科研項目管理效率，2002 年國防科工委發(fā)布了《國防基礎(chǔ)科研管理辦法》與《國防科技工業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)科研管理辦法》。在此基礎(chǔ)上，國防科工委又圍繞委屬高?？蒲薪?jīng)費管理、重點實驗室管理、標(biāo)準(zhǔn)化科研管理等具體工作對政策實施進行了細化，國防科研管理政策體系進一步完善。在國防科技獎勵政策方面，為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展、促進國防現(xiàn)代化建設(shè)，國家于2004 年與2006 年兩次更新了《國防科學(xué)技術(shù)獎勵辦法》，并在2005 年出臺了《國防科學(xué)技術(shù)獎勵辦法實施細則》，對前期國防科技獎勵政策在實踐過程中的不足與問題予以修正，全面規(guī)范、校正了國防科技獎勵工作，全面提升了國防科技獎勵申報、評審與管理工作的水平。在人才培育與保障政策方面，為全面貫徹實施人才興國戰(zhàn)略，完善與夯實國防科技工業(yè)發(fā)展的人才基礎(chǔ)，2004 年印發(fā)了《國防科工委關(guān)于進一步加強國防科技工業(yè)人才工作的若干意見》。同時，為建設(shè)門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適度的國防科技工業(yè)人才隊伍，國家圍繞研究生培養(yǎng)、職業(yè)教育、繼續(xù)教育、創(chuàng)新團隊等人才梯隊重點培育、積極部署，為滿足國防科技工業(yè)發(fā)展對高素質(zhì)技能人才的迫切需要提供了重要支撐。在國防科工安全管理政策方面，為適應(yīng)安全生產(chǎn)工作需要，進一步加強國防科技工業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，主管部門針對本領(lǐng)域安全生產(chǎn)事故頻發(fā)實際與事故特點，深入貫徹安全生產(chǎn)責(zé)任制，并聯(lián)合安監(jiān)部門對相關(guān)領(lǐng)域作出了重點部署，對預(yù)防與減少國防科技工業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)事故發(fā)生具有積極意義。

（五）整合拓展時期（2008—2014 年）

自2008 年起，原國防科工委相關(guān)職能劃歸新組建的工信部，成立隸屬工信部管理的國防科工局負責(zé)國防科技工業(yè)的組織計劃管理工作，全面推動國防科技工業(yè)融入國家大工業(yè)體系，為進一步打破軍民界限、跨域軍民制度壁壘提供了制度支撐［27］。在國防科技工業(yè)發(fā)展的整合拓展時期，由101 份國防科技工業(yè)政策文獻內(nèi)容識別得到51 個高頻關(guān)鍵詞，繪制出政策共詞網(wǎng)絡(luò)（見圖6）。從共詞網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果看，國防科工產(chǎn)業(yè)發(fā)展、武器裝備研制生產(chǎn)、國防科技創(chuàng)新、“民參軍”引導(dǎo)、軍民資源共享與國防科工安全管理是該時期國防科技工業(yè)政策的核心議題。

圖6 整合拓展時期的國防科技工業(yè)政策共詞網(wǎng)絡(luò)

在國防科工產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策方面，國家高度重視國防特色優(yōu)勢技術(shù)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要，拓展軍民兩用技術(shù)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的銜接，進一步推動國防科技工業(yè)服務(wù)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟社會發(fā)展。同時，由于國防科技工業(yè)轉(zhuǎn)由工信部管理，因此許多工業(yè)領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃中均部署與提及了國防科技與軍民兩用技術(shù)發(fā)展內(nèi)容，部內(nèi)資源的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌程度進一步加深。此外，我國高度重視軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，積極促進軍工經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟融合，推動了軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大與軍民資源開放共享程度提高。在武器裝備研制生產(chǎn)政策方面，為適應(yīng)武器裝備發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》于2010 年發(fā)布，以建立軍民結(jié)合部際協(xié)調(diào)機制和實現(xiàn)軍民互通互補為基本發(fā)展目標(biāo)，從明確要求、民參軍、軍轉(zhuǎn)民、資源共享、機制改革、引導(dǎo)協(xié)調(diào)等六大方面提出了十九條具體意見。在國防科技創(chuàng)新政策方面，2012 年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》提出“完善軍民科技融合機制”。為響應(yīng)國家創(chuàng)新體系建設(shè)、推動創(chuàng)新體系協(xié)調(diào)發(fā)展，國防科技工業(yè)體系結(jié)合前沿技術(shù)發(fā)展、科技成果與技術(shù)解密、軍民兩用技術(shù)創(chuàng)新等重點內(nèi)容積極實施，有效地提升了國防科技創(chuàng)新體系建設(shè)水平。在“民參軍”引導(dǎo)政策方面，2010 年國務(wù)院在“鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展”的重點工作分工中，明確提出要鼓勵民間資本有序參與國防科技工業(yè)的任務(wù)。此后，國防科工局與總裝備部聯(lián)合發(fā)文，明確了民間資本進入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的基本原則，完善了“民參軍”引導(dǎo)政策的具體方案，切實調(diào)動了民間投資的積極性與主動性，從資本資源層面為調(diào)整和優(yōu)化國防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了可能。在軍民資源共享政策方面，工信與國防科工部門在立足軍民兩用技術(shù)相互轉(zhuǎn)化的有益探索下，首先通過檔案管理與資產(chǎn)管理明晰國防科技工業(yè)資源的名錄與存量，并從信息資源、科技資源、產(chǎn)業(yè)資源、人力資源、財政資源等維度積極推進軍民互動共享，推動軍民設(shè)施相互開放，切實提高軍民資源的利用效率，為軍民融合發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。在國防科工安全管理政策方面，該時期國家持續(xù)深化國防科技工業(yè)安全管理工作，先后制定了國防科技工業(yè)安全生產(chǎn)事故報告與調(diào)查、安全生產(chǎn)應(yīng)急救援工作等政策文件。同時，為落實國務(wù)院安委辦活動部署，積極開展了國防科技工業(yè)“安全生產(chǎn)月”和“安全生產(chǎn)萬里行”活動，在國防科技工業(yè)領(lǐng)域切實營造了良好的安全氛圍，為保障武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)順利開展奠定了安全基礎(chǔ)。

（六）深度發(fā)展時期（2015 年至今）

自2015 年軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略［28］，我國國防科技工業(yè)發(fā)展亦進入深度發(fā)展時期。該時期國家層面共發(fā)布了218 份國防科技工業(yè)政策。研究繪制的政策關(guān)鍵詞共詞網(wǎng)絡(luò)（見圖7），共包含59 個關(guān)鍵詞節(jié)點。這一時期，軍民融合發(fā)展理念、軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、軍民要素雙向拓展、國防科技協(xié)同創(chuàng)新、軍民融合平臺建設(shè)與國防科工安全管理是國防科技工業(yè)政策的重要議題。

圖7 深度發(fā)展時期的國防科技工業(yè)政策共詞網(wǎng)絡(luò)

在軍民融合發(fā)展理念政策方面，各相關(guān)部門以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，積極推進國防科技工業(yè)領(lǐng)域軍民融合深度發(fā)展，制定發(fā)布了多項法規(guī)政策以破解發(fā)展過程中存在的思想觀念落后、體制機制束縛、法規(guī)政策不清、執(zhí)行力度不夠等現(xiàn)實問題［29］。在軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策方面，國家進一步推動軍工開放式發(fā)展，軍工單位外部協(xié)作進一步加深，積極引入社會資本參與軍工企業(yè)股份制改造，并部署軍民融合“走出去”戰(zhàn)略，持續(xù)推進雙邊軍貿(mào)合作。同時，與上一時期相一致，國防科技工業(yè)依托工信部的部內(nèi)協(xié)調(diào)優(yōu)勢，充分考慮各類戰(zhàn)略資源行業(yè)與國防科技工業(yè)發(fā)展的供需關(guān)系，在戰(zhàn)略資源的發(fā)展規(guī)劃中持續(xù)部署。此外，為支持軍民高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，設(shè)立了軍民融合產(chǎn)業(yè)投資基金。在軍民資源雙向拓展政策方面，該時期國防科技工業(yè)政策導(dǎo)向突出“雙向”理念，分類推進科技資源、創(chuàng)新資源、基礎(chǔ)設(shè)施資源、資本資源互通互用，軍地間開放互動水平進一步提高，軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、軍民科技成果雙向轉(zhuǎn)化、軍民科技設(shè)備設(shè)施雙向開放共享、軍民人才雙向有序流動等領(lǐng)域是政策的重點內(nèi)容。同時，相關(guān)部門定期編制發(fā)布軍轉(zhuǎn)民推廣目錄、民參軍推薦目錄、知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化目錄與試驗設(shè)施共享目錄，進一步提升軍民資源雙向拓展水平。在國防科技協(xié)同創(chuàng)新政策方面，為充分發(fā)揮國防科技工業(yè)領(lǐng)域多元主體的異質(zhì)性資源優(yōu)勢，“協(xié)同創(chuàng)新”理念被引入國防科技發(fā)展建設(shè)中。在此期間，《關(guān)于加快推進國防科技工業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新的意見》及其實施方案相繼出臺。一方面，要求建立健全軍民科技規(guī)劃、項目實施與政策制定等方面的會商研判機制；另一方面，從信息共享、需求對接、人才培養(yǎng)等方面提出了完善國防科技協(xié)同創(chuàng)新機制的具體要求。同時，鼓勵圍繞國家科技重大需求和顛覆性技術(shù)，推動建立國防科技創(chuàng)新聯(lián)盟、強化國防科技產(chǎn)學(xué)研用合作。在軍民融合平臺建設(shè)政策方面，為推進軍民融合信息資源的應(yīng)用服務(wù)與雙向流動，工信部與國防科工局多次聯(lián)合發(fā)文，加強國家軍民融合公共服務(wù)平臺的建設(shè)與運行管理工作，實現(xiàn)了軍地供需信息的有效對接。同時，國家著眼于國防科技工業(yè)發(fā)展重難點問題，依托新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)進行整體部署，開展軍民融合示范基地與創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，推動國防科技工業(yè)軍民融合試點政策率先落地、實施。在國防科工安全管理政策方面，從調(diào)整完善時期起，國防科技工業(yè)主管部門高度重視安全生產(chǎn)管理工作，這一時期除了定期開展軍工系統(tǒng)“安全生產(chǎn)月”和“安全生產(chǎn)萬里行”活動的規(guī)定動作以外，還為提升國家核應(yīng)急能力積極部署，頒布了多項政策以優(yōu)化核應(yīng)急體系布局、建設(shè)國家核應(yīng)急救援力量。

五、國防科技工業(yè)政策的演進路徑與變遷動力

（一）政策變遷的規(guī)律與路徑分析

國防科技工業(yè)政策的變遷路徑是符合國防現(xiàn)代化建設(shè)需要、順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢、匹配國家科技體制改革進程的。改革開放以來，國防科技工業(yè)政策伴隨著武器裝備研制生產(chǎn)、國防科研能力建設(shè)、軍工領(lǐng)域開放發(fā)展等核心內(nèi)容逐步發(fā)展，政策變遷與演進主要遵循了“重組轉(zhuǎn)向→探索深化→轉(zhuǎn)型推進→調(diào)整突破→整合拓展→深度發(fā)展”的發(fā)展路徑。

1978—1984 年，改革開放后國防科技工業(yè)發(fā)展進入重組轉(zhuǎn)向期，規(guī)范軍工科研生產(chǎn)工作、完善國防科技工業(yè)制度、保障國防科技工業(yè)隊伍穩(wěn)定是這一時期政策的核心理念。1985—1992 年，我國國防科技工業(yè)發(fā)展積極貫徹“軍民結(jié)合”總體戰(zhàn)略要求持續(xù)探索，部署推進科技體制改革，進一步強調(diào)國防科技向民用科技的轉(zhuǎn)移。同時，相關(guān)政策圍繞軍品科研生產(chǎn)、國防科技獎勵、國防科技成果管理等相繼頒布。1993—2001 年，國防科技工業(yè)體系在市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型中不斷變革深化，組建了隸屬國務(wù)院的新國防科工委和“政企”分離后的十大軍工集團公司。伴隨著國防科技發(fā)展政策與國防科技產(chǎn)業(yè)化政策全面推行，國防科技獎勵政策與軍品科研生產(chǎn)管理政策在新的時期逐步細化、更新。2002—2007 年，國家開始部署建立“寓軍于民”的國防科技工業(yè)新體制，突破軍民界限、提高軍民兼容程度成為這一時期政策的“主旋律”，大力發(fā)展軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)、實施軍工單位改革重組、營造安全的軍工科研生產(chǎn)環(huán)境等系列舉措相繼實施。2008—2014 年，“軍民融合”成為轉(zhuǎn)變國防科技工業(yè)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)進入全方位、全領(lǐng)域、全流程的良性互動時期。在國防科技工業(yè)被納入國家大工業(yè)體系發(fā)展的背景下，加之國防科工產(chǎn)業(yè)發(fā)展、“民參軍”引導(dǎo)、軍民資源共享等重要政策議題的推動，國防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步升級、可持續(xù)發(fā)展能力有效提升。2015年以來，為積極推進軍民融合這一形塑國家競爭力、強化國防實力、提升綜合國力的重要支撐與戰(zhàn)略舉措，相關(guān)部門圍繞軍民資源雙向拓展、國防科技協(xié)同創(chuàng)新、軍工生產(chǎn)開放與合作等內(nèi)容實施了一系列重大決策部署。

總體來說，各時期國防科技工業(yè)政策重心在變遷路徑上并非簡單的替代和疊加關(guān)系，政策議題相互銜接、交織，政策導(dǎo)向前后繼承與延續(xù)是國防科技工業(yè)政策變遷的突出特征，其發(fā)展路徑是我國針對國防科技工業(yè)屬性與特點的長期探索而形成的，體現(xiàn)了國家對國防科技工業(yè)發(fā)展進程與實踐模式的總體把握。

（二）政策變遷的深層邏輯與動力機制

國防科技工業(yè)政策的變遷過程不是一蹴而就的，而是在與我國經(jīng)濟社會發(fā)展和國際大變革形勢的現(xiàn)實需求相適應(yīng)的過程中漸進形成的。為進一步探析國防科技工業(yè)政策的變遷邏輯，本文嘗試從以下四個驅(qū)動機制對國防科技工業(yè)政策變遷的動力因素予以分析。

1.內(nèi)生繼承驅(qū)動：國防科技工業(yè)階段特征的直接映射

建設(shè)中國特色先進國防科技工業(yè)體系是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有顯著的跨軍地、跨部門、跨區(qū)域特點，政策實施過程中存在職能分散交叉、政策“碎片化”、體系不開放、供需不匹配、信息不對稱等現(xiàn)實問題［30］。同時，由于國防科技工業(yè)領(lǐng)域的政策對象多元，不同時期政策對象對國防科技工業(yè)政策的資源配置、價值需求顯示了突出的差異化特征，國防科技工業(yè)政策的目標(biāo)與重心亦隨之變化。為解決不同時期國防科技工業(yè)發(fā)展中的新型交叉問題，順應(yīng)政策目標(biāo)演進的趨勢，國家積極推進國防科技工業(yè)管理體制改革，并采取重點部署與統(tǒng)籌推進相結(jié)合的治理舉措，相繼實施了有關(guān)體制改革、武器裝備、國防科技、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等一系列政策。因此，國防科技工業(yè)政策的變遷是基于國家對國防科技工業(yè)發(fā)展進程的總體把握與判斷，在不斷解決各個時期主要矛盾和問題的過程中形成的，是國防科技工業(yè)領(lǐng)域特征的直接映射和現(xiàn)實表達，是一種漸進式的自我完善與革新。同時，國防科技工業(yè)政策變遷還遵循由前期重點部署轉(zhuǎn)向后期持續(xù)推進的延續(xù)邏輯，即雖然不同時期國防科技工業(yè)政策的核心議題與關(guān)注焦點發(fā)生了更迭與覆蓋，但在以往時期形成的政策重心并未在以后發(fā)展時期中完全消失，而大多是從前一時期的重點部署實施轉(zhuǎn)向了后一時期的日常工作落實，相關(guān)議題包括人才培養(yǎng)、科技獎勵、檔案管理等。

2.外生發(fā)展驅(qū)動：同經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的建設(shè)導(dǎo)向

黨的十一屆三中全會以來，國防科技工業(yè)發(fā)展便肩負著加強國防現(xiàn)代化建設(shè)與推動國家經(jīng)濟發(fā)展的雙重歷史任務(wù)，“國防和軍隊建設(shè)要服從國家經(jīng)濟建設(shè)大局”“國防工業(yè)要與經(jīng)濟建設(shè)良性互動”等戰(zhàn)略要求不斷被提出，黨的十九屆五中全會提出要“促進國防實力和經(jīng)濟實力同步提升”“同國家現(xiàn)代化發(fā)展相協(xié)調(diào)”，體現(xiàn)了同經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)是改革開放以來我國國防科技工業(yè)發(fā)展的基本建設(shè)導(dǎo)向。實施國防科技工業(yè)宏觀管理體制改革、推動軍工科研生產(chǎn)系統(tǒng)改制重組、促進先進軍用技術(shù)成果向民用轉(zhuǎn)移、引導(dǎo)優(yōu)勢民企與社會資源“參軍”等，均是國防科技工業(yè)匹配經(jīng)濟社會發(fā)展需求的適時之舉，其推動了社會主義市場經(jīng)濟體制下國防科技工業(yè)體系的進一步完善。國防科技工業(yè)既是支撐國家經(jīng)濟實力與國家軍事實力同步躍升的重要支柱，也是連接國家經(jīng)濟實力與國家軍事實力的橋梁與紐帶。國防科技工業(yè)與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展可以直接促進經(jīng)濟基礎(chǔ)、發(fā)展優(yōu)勢與軍事實力、國防效能的相互轉(zhuǎn)化。近年來，高端裝備制造、軍品出口外貿(mào)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，推動了國防科技工業(yè)進一步融入國民經(jīng)濟主戰(zhàn)場，其已成為經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的重要支撐［31］。同時，兩大體系開放共享，能充分發(fā)揮國家制造業(yè)的基礎(chǔ)服務(wù)功能助力國防建設(shè)，并且，先進的國防科研生產(chǎn)能力與高端產(chǎn)業(yè)能力優(yōu)勢又能牽引國家制造業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對實現(xiàn)自主創(chuàng)新能力與武器裝備供給能力的全面發(fā)展具有重要意義。

3.融合效益驅(qū)動：單向轉(zhuǎn)移邁向雙向拓展的進階發(fā)展

國防科技工業(yè)政策實現(xiàn)由單向轉(zhuǎn)移邁向雙向融合拓展蘊含著政策工具的演進與變遷，呈現(xiàn)了漸進式發(fā)展的特點。在國防科技工業(yè)發(fā)展的探索階段，積極開展軍民兩用技術(shù)研發(fā)、推進先進軍工技術(shù)與軍用成果向民用轉(zhuǎn)移，這是打破當(dāng)時國防科技工業(yè)自我配套、壁壘高聳的歷史慣性與路徑依賴的率先嘗試。之后，進入轉(zhuǎn)型與突破階段的國防科技工業(yè)政策，在堅持推進“軍轉(zhuǎn)民”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，通過市場機制配置資源，引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟和民間資本參與國防科技工業(yè)建設(shè)?，F(xiàn)階段，為推動軍民融合向更深程度、更高層次發(fā)展，國防科技工業(yè)政策形成了多個以“雙向”融合、軍民一體化為核心要義的政策議題，軍民資源、軍民技術(shù)、軍民科技成果、軍民設(shè)備設(shè)施“雙向”轉(zhuǎn)移、“雙向”拓展成為常態(tài)?？梢?，國防科技工業(yè)政策由單向轉(zhuǎn)移邁向雙向融合拓展是國家面對有限國防支出與社會資源作出的主動選擇，政策銜接與疊加是其政策變遷的主要表現(xiàn)形式。

4.保障理念驅(qū)動：重視質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全的理念延續(xù)

保證軍工產(chǎn)品質(zhì)量與武器裝備性能一直以來都是國防科技工業(yè)政策的主要目標(biāo)，從1987 年發(fā)布《軍工產(chǎn)品質(zhì)量管理條例》到2010 年《武器裝備質(zhì)量管理條例》實施，落實質(zhì)量責(zé)任、嚴格過程控制、健全監(jiān)督機制的管理思路得到明確，軍工產(chǎn)品和武器裝備質(zhì)量管理政策體系基本形成。同時，標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)作為國防科技工業(yè)建設(shè)中具有復(fù)合型特征的技術(shù)基礎(chǔ)工作，在政策變遷的各個時期均有部署，形成了由軍用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定到軍用標(biāo)準(zhǔn)與民用標(biāo)準(zhǔn)兼容發(fā)展，再到軍民通用標(biāo)準(zhǔn)制定的演進路徑。此外，進入21 世紀以來，面對國防科技工業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)事故高發(fā)勢頭，相關(guān)部門采取專項行動、強化安全監(jiān)管、出臺管理規(guī)定等舉措，規(guī)范與加強國防科技工業(yè)安全管理工作，落實安全生產(chǎn)責(zé)任制、建立安全生產(chǎn)長效機制。由此可知，國防科技工業(yè)政策的變遷過程中存在重視質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全理念的政策保留與政策維持，其是推動不同時期同類政策內(nèi)容更新、措施完備的重要支撐。

六、結(jié)論與展望

改革開放以來，我國國防科技工業(yè)取得了長足發(fā)展，軍地主體協(xié)同穩(wěn)步提升、軍民優(yōu)勢效能轉(zhuǎn)化深入發(fā)展、軍民資源共享程度逐步加深、國防與經(jīng)濟建設(shè)相互支撐更加有效。國防科技工業(yè)政策是國家在國防科技工業(yè)領(lǐng)域執(zhí)政思想和執(zhí)政理念的外在表現(xiàn)，其變遷過程體現(xiàn)了我們黨深入探索國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐經(jīng)驗與歷史傳承。本文基于1978—2020 年中央層面頒布的國防科技工業(yè)政策文獻，運用共詞網(wǎng)絡(luò)分析構(gòu)建了我國國防科技工業(yè)政策的共詞網(wǎng)絡(luò)。通過劃分階段，考察了不同時期國防科技工業(yè)政策的階段特征與政策導(dǎo)向，并進一步凝練與探究了國防科技工業(yè)政策變遷的路徑與動力機制?；谘芯拷Y(jié)論與政策實踐，研究認為，我國國防科技工業(yè)政策仍需從戰(zhàn)略、體系、要素等三個層面重點部署、集中實施：

（一）戰(zhàn)略層面：實現(xiàn)與國家現(xiàn)代化發(fā)展相協(xié)調(diào)

推動國防科技工業(yè)與國家現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展是促進國防實力和經(jīng)濟實力同步提升的重要保障，也是釋放國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)融合效應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［32］。所以，一方面要鞏固國防科技工業(yè)適應(yīng)國家經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢和社會主義市場經(jīng)濟體制要求所獲得的歷史成就與積累的寶貴經(jīng)驗，充分發(fā)揮國防科技工業(yè)已具備的體系基礎(chǔ)與發(fā)展條件的支撐作用。同時，需圍繞國防服務(wù)國民經(jīng)濟發(fā)展的重點領(lǐng)域協(xié)同發(fā)力，一是要培育發(fā)展國防、軍工新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長點，加快國防科技工業(yè)重點領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化進程；二是要進一步圍繞京津冀協(xié)同、“一帶一路”建設(shè)等國家重大區(qū)域戰(zhàn)略部署，促進軍工經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展；三是要推動國防科技工業(yè)領(lǐng)域重大項目落實落地，充分發(fā)揮軍工發(fā)展的輻射帶動作用。另一方面，要深刻把握國防科技工業(yè)建設(shè)在實現(xiàn)“十四五”發(fā)展目標(biāo)、二○三五年遠景目標(biāo)與二○五○年總體規(guī)劃中的價值指向與實踐導(dǎo)向，探索新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局下國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)型路徑，將經(jīng)濟布局調(diào)整同國防布局完善有機結(jié)合，進一步激發(fā)國防科技工業(yè)服務(wù)國民經(jīng)濟發(fā)展的新動能、新活力。

（二）體系層面：加快構(gòu)建國防科技協(xié)同創(chuàng)新體系

建設(shè)國防科技協(xié)同創(chuàng)新體系既是提升我國國防實力、軍事實力的必由之路，也是提升自主創(chuàng)新能力、核心競爭力、綜合國力的必然選擇。因此，一方面需圍繞科技政策制定、科技項目發(fā)布與實施等內(nèi)容建立健全跨軍地、跨部門協(xié)同機制，完善聯(lián)席會議、會商研判機制設(shè)計。同時，要強化國防科技協(xié)同創(chuàng)新的政策激勵，積極探索稅收、金融、土地等激勵型政策工具的組合運用，全面激發(fā)軍民協(xié)同創(chuàng)新的內(nèi)部活力和發(fā)展?jié)摿ΑＡ硪环矫?，要在實施國防重大?zhàn)略需求技術(shù)和重大共性技術(shù)創(chuàng)新的過程中，發(fā)揮需求牽引的積極作用，充分吸納地方高校、科研院所、民口企業(yè)等優(yōu)勢力量，與軍工科研院所、軍工企業(yè)開展協(xié)同攻關(guān)。同時，要圍繞網(wǎng)絡(luò)空間與信息技術(shù)、海洋領(lǐng)域、太空領(lǐng)域、新能源領(lǐng)域等軍民通用性強的新興領(lǐng)域進行重點建設(shè)，推進國防科技工業(yè)在新興領(lǐng)域的布局與籌劃。此外，要鼓勵軍地多元主體圍繞戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展組建創(chuàng)新聯(lián)盟或產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，深化軍地產(chǎn)學(xué)研用合作。

（三）要素層面：深化軍民資源要素雙向拓展程度

在經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的進程中，軍民要素雙向拓展是資源配置最優(yōu)化、最合理的選擇，有利于減少重復(fù)建設(shè)和資源浪費［33］。為此，一方面要綜合運用市場化手段激發(fā)軍地各類主體活力，持續(xù)推進軍地資源要素的互通、互補、互用，降低國防建設(shè)對經(jīng)濟建設(shè)的“擠占效應(yīng)”并合理發(fā)揮“溢出效應(yīng)”。同時，進一步強化國防經(jīng)濟與民用經(jīng)濟的雙向推拉效應(yīng)，最終實現(xiàn)國防經(jīng)濟對民用經(jīng)濟的拉動效應(yīng)與民用經(jīng)濟對國防經(jīng)濟的推動效應(yīng)最大化。另一方面，要依托國家軍民融合公共服務(wù)平臺，不斷健全完善軍民技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、投資金融等方面的信息發(fā)布與共享機制，助力國防建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的供需匹配。同時，要加強基礎(chǔ)設(shè)施與重大試驗設(shè)備設(shè)施的統(tǒng)籌使用，推動國家重點實驗室共享、軍工重大設(shè)施開放。此外，要健全配套支持政策，做好軍地各領(lǐng)域、各部門在政策、法規(guī)等制度層面的兼容銜接，如編制發(fā)布“軍轉(zhuǎn)民”“民參軍”技術(shù)與產(chǎn)品目錄、軍民設(shè)備設(shè)施共享名錄等，以保障軍民資源的有效銜接。