系統(tǒng)化構(gòu)建與體系化運(yùn)行：后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的政策框架

王春城 劉歡歡（燕山大學(xué)公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

我國(guó)已于2020 年取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，歷史性地消除了絕對(duì)貧困問(wèn)題，但由于脫貧脆弱性的客觀存在，如何應(yīng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，特別是防止規(guī)模性返貧，便成為“后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代”亟待解決的重要問(wèn)題：從人口方面來(lái)看，尚存在一批人均可支配收入略高于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的家庭，以及因病、因殘、因?yàn)?zāi)、因疫情影響等引發(fā)的剛性支出明顯超過(guò)收入或者收入大幅縮減的家庭；從地區(qū)分布來(lái)看，還存在自然條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平尚薄弱的地域，因發(fā)展條件有限而整體發(fā)展水平較低；從領(lǐng)域范圍來(lái)看，在醫(yī)療、教育、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、災(zāi)害等領(lǐng)域均面臨風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，重大疾病、教育費(fèi)用、就業(yè)困境、經(jīng)營(yíng)失敗、災(zāi)害沖擊等風(fēng)險(xiǎn)因子依然存在。面對(duì)這一客觀形勢(shì)，如若不能對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的治理，將對(duì)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興形成基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)。針對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)何以識(shí)別、如何挖掘返貧風(fēng)險(xiǎn)背后的脆弱性因子、如何從系統(tǒng)層面把握返貧風(fēng)險(xiǎn)的治理邏輯、如何通過(guò)政策體系及其有效運(yùn)行來(lái)治理返貧風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建何種框架能打破實(shí)踐中返貧風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的“零散式”“斷點(diǎn)式”局面并實(shí)現(xiàn)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)化和體系化等問(wèn)題，本研究基于公共政策和風(fēng)險(xiǎn)治理的理論視角，試圖構(gòu)建后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的政策框架，為復(fù)雜的返貧風(fēng)險(xiǎn)治理提供理論邏輯和現(xiàn)實(shí)參考。

一、研究回顧：返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的學(xué)理探究基礎(chǔ)

通過(guò)學(xué)術(shù)史梳理可以發(fā)現(xiàn)，由于實(shí)踐和理論方面的多種原因，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性已成為社會(huì)科學(xué)的核心問(wèn)題［1］，系統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)研究自20 世紀(jì)60 年代末期開始，從早期的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)溝通、不確定性決策，到風(fēng)險(xiǎn)與平等、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、脆弱性與恢復(fù)性，到最新的風(fēng)險(xiǎn)與適應(yīng)、綜合風(fēng)險(xiǎn)治理等［2］。在貧困治理領(lǐng)域，貧困陷阱、脫貧穩(wěn)定性研究與返貧風(fēng)險(xiǎn)及其治理問(wèn)題密切相關(guān)。馬爾薩斯（Malthus）于1798 年提出的“人口陷阱”理論標(biāo)志著“貧困陷阱”問(wèn)題開始進(jìn)入學(xué)術(shù)視野。20 世紀(jì)40 年代末期到60年代中期，爆發(fā)了該理論的第一次大討論：納克斯（Nurkse）提出“貧困惡性循環(huán)”理論，繆爾達(dá)爾（Myrdal）提出“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論，納爾遜（Nelson）提出“低水平均衡陷阱”理論等。從20 世紀(jì)90 年代開始，該理論研究進(jìn)入了新階段，學(xué)者們從人力資本、教育、技術(shù)等多方面開展了深入研究，認(rèn)為政府干預(yù)可以引導(dǎo)一個(gè)國(guó)家跳出貧困陷阱［3］，但每個(gè)貧困陷阱的模型設(shè)計(jì)都是為了突出惡性循環(huán)背后的一個(gè)特定反饋機(jī)制，由于貧困陷阱多種根源并存，每一種政策干預(yù)都可能導(dǎo)致新的問(wèn)題［4］。從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看，我國(guó)學(xué)界關(guān)于穩(wěn)定脫貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)研究的密集興起與脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的推進(jìn)相關(guān)，其主要關(guān)注和研究發(fā)現(xiàn)如下：

（一）關(guān)于返貧風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)因素的研究

風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)因素的精準(zhǔn)識(shí)別是有效開展返貧風(fēng)險(xiǎn)治理工作的基礎(chǔ)，在誘發(fā)因素的解讀研究上，不同類型、不同領(lǐng)域、不同特征的風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)返貧存在差異化影響。返貧風(fēng)險(xiǎn)由外部因素引發(fā)，包括自然災(zāi)害、社會(huì)事故、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等，需要進(jìn)一步提升返貧風(fēng)險(xiǎn)防范水平，化解外在風(fēng)險(xiǎn)［5］；由于銷售困難、缺少技術(shù)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)不順或失敗出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，需要加強(qiáng)政策接續(xù)幫扶以阻斷返貧風(fēng)險(xiǎn)［6］；就業(yè)收入較低是產(chǎn)生返貧的主要因素，由于技能不足而無(wú)法實(shí)現(xiàn)就業(yè)導(dǎo)致家庭收入欠缺，使家庭生活水平有可能降低到貧困線以下以致返貧；家庭因重大疾病、殘疾、勞動(dòng)力不足等脆弱性也構(gòu)成了返貧風(fēng)險(xiǎn)的主要內(nèi)部因素［7］。

（二）關(guān)于返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策要素的研究

返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的政策活動(dòng)主要涉及政策理念、價(jià)值目標(biāo)、運(yùn)行原理、主體參與、責(zé)任設(shè)定等要素。政策理念設(shè)定與價(jià)值目標(biāo)選擇要根據(jù)邏輯性、靈活性、時(shí)效性的原則及時(shí)調(diào)整指導(dǎo)思想及治理目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政策支持方式，擺脫政策體系與扶貧實(shí)踐不能有效銜接的困境，構(gòu)建長(zhǎng)效銜接機(jī)制［8］；在運(yùn)行過(guò)程中，依據(jù)“事故鏈”等返貧風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)演機(jī)理［9］，堅(jiān)持預(yù)防與幫扶相結(jié)合、開發(fā)式與保障性相結(jié)合、外部幫扶與群眾主體相結(jié)合解決返貧風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)治理工作的科學(xué)性及精密化；運(yùn)行過(guò)程需要政策主體的參與，形成多元化協(xié)同式的治理主體格局，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、地方政府的中樞力量、社會(huì)組織的輔助功能，并與農(nóng)戶自身動(dòng)力形成合力［10］，多管齊下共同監(jiān)測(cè)返貧風(fēng)險(xiǎn)；在責(zé)任設(shè)定中，應(yīng)以綜合協(xié)同思路凝聚治理合力［11］。

（三）關(guān)于返貧風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的研究

返貧風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，要有與之相匹配的治理機(jī)制才能有效開展。要不斷完善事前預(yù)防與事后幫扶，構(gòu)建從監(jiān)測(cè)到評(píng)估再到應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)性返貧風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，形成脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的基本機(jī)制設(shè)置［10］；風(fēng)險(xiǎn)萌芽階段要充分發(fā)揮預(yù)防監(jiān)測(cè)作用，遵循風(fēng)險(xiǎn)治理原理，建立返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制［12］，能有效化解返貧風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)要考慮風(fēng)險(xiǎn)治理的持續(xù)性，有必要在動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)政策幫扶機(jī)制的實(shí)施，以保障治理工作的長(zhǎng)效性；工作的統(tǒng)籌落實(shí)需要發(fā)揮政策主體的治理價(jià)值，以多元化主體為導(dǎo)向建立協(xié)同治理機(jī)制［13］，以改進(jìn)和完善返貧風(fēng)險(xiǎn)單一治理的工作方式，提高返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的有效性；返貧風(fēng)險(xiǎn)治理涉及不同層次的政策主體，確保這些主體嚴(yán)格按照政策要求開展相關(guān)工作，需要建立監(jiān)督考核機(jī)制，以及阻斷返貧的市場(chǎng)化助推機(jī)制［14］。

綜上所述，學(xué)界將貧困治理研究的重心逐漸轉(zhuǎn)向返貧風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題上，無(wú)論是對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)因素還是返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的研究均展開了較為廣泛的討論，然而，既有研究更多地聚焦特定要素、環(huán)節(jié)或地域，缺乏從宏觀視角對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題作出整體性分析，相關(guān)討論呈現(xiàn)零散式、斷點(diǎn)式特征，需要通過(guò)系統(tǒng)性、體系性的返貧風(fēng)險(xiǎn)治理框架，對(duì)其進(jìn)行整合和建構(gòu)。有鑒于此，本文基于公共政策與風(fēng)險(xiǎn)治理的理論和實(shí)踐視角，將返貧問(wèn)題置于風(fēng)險(xiǎn)治理的思維邏輯中，嘗試構(gòu)建一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)因子—政策體系—運(yùn)行環(huán)節(jié)—應(yīng)對(duì)機(jī)制”的返貧風(fēng)險(xiǎn)治理框架，為后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代的接續(xù)貧困治理提供制度性啟鑒。

二、分析框架：返貧風(fēng)險(xiǎn)治理體系的要素與運(yùn)行

“返貧”是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，指脫貧后又重新返回到貧困的狀態(tài)?！帮L(fēng)險(xiǎn)”與不良狀態(tài)及其后果有關(guān)，意味著其發(fā)生的可能性。在貧困治理的過(guò)程中，“返貧”與“風(fēng)險(xiǎn)”是相關(guān)聯(lián)的范疇，返貧風(fēng)險(xiǎn)是指由于內(nèi)部因素或外部條件的變化，已脫貧人口重新返回貧困狀態(tài)的可能性。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理理論，風(fēng)險(xiǎn)管理者需要識(shí)別致災(zāi)因子、做好管理決策、開展風(fēng)險(xiǎn)前的減緩、準(zhǔn)備到風(fēng)險(xiǎn)后的響應(yīng)、恢復(fù)等一系列組織工作，形成一套完整的應(yīng)急管理系統(tǒng)，以便能有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。返貧風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)的一種特殊形式，對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的治理也要遵循風(fēng)險(xiǎn)治理的一般規(guī)律，即運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理思維來(lái)系統(tǒng)地思考返貧治理問(wèn)題?？傮w邏輯理路如下：

（一）返貧風(fēng)險(xiǎn)因子的脆弱性分析

返貧風(fēng)險(xiǎn)的治理首先在于如何看待和對(duì)待返貧風(fēng)險(xiǎn)因子的脆弱性。貧困脆弱性理論可用于風(fēng)險(xiǎn)因子的分析。脆弱性指農(nóng)戶在未來(lái)陷入貧困的內(nèi)在條件及其程度，綜合反映了返貧的情境、概率及原因等狀況。進(jìn)一步而言，當(dāng)家庭受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，會(huì)引起家庭經(jīng)濟(jì)收入的變化，導(dǎo)致家庭生活水平降到脫貧標(biāo)準(zhǔn)以下。為了防止返貧，需要分析返貧風(fēng)險(xiǎn)因子的脆弱性，對(duì)存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)象進(jìn)行監(jiān)測(cè)和幫扶，確保其不落入“貧困循環(huán)”。返貧風(fēng)險(xiǎn)因子在脆弱性情境下，家庭收入受到災(zāi)害、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、醫(yī)療及教育等方面風(fēng)險(xiǎn)的威脅，出現(xiàn)的返貧風(fēng)險(xiǎn)因子能顯著影響貧困脆弱性。因此，在返貧風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中，識(shí)別并分析相關(guān)領(lǐng)域脆弱性的返貧風(fēng)險(xiǎn)因子，是有效治理返貧風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

（二）返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的政策體系

返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的政策體系充分吸收了我國(guó)貧困治理的政策要素?；趯?duì)現(xiàn)有貧困治理政策體系的參考借鑒，在政策體系框架中，政策要素的選擇需從宏觀層面把握政策理念、價(jià)值目標(biāo)、運(yùn)行原理、政策主體、責(zé)任配置等方面，為返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策體系的運(yùn)行提供靜態(tài)要素意義的支撐。其中，政策理念是政策制定的思想底蘊(yùn)，價(jià)值目標(biāo)是政策制定的目的追尋，二者對(duì)國(guó)家相關(guān)政策的制定及落實(shí)起著引導(dǎo)作用；運(yùn)行原理、政策主體、責(zé)任配置是政策動(dòng)態(tài)實(shí)施過(guò)程中的必備要素，通過(guò)遵循客觀的演化規(guī)律，多元主體的協(xié)同治理、責(zé)任工作的配置落實(shí)，形成系統(tǒng)化、體系化、全方位的返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策體系，以促進(jìn)返貧風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效治理。

（三）返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的運(yùn)行環(huán)節(jié)

返貧風(fēng)險(xiǎn)治理須關(guān)注核心環(huán)節(jié)，不同風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程都須把握好關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能形成有效治理風(fēng)險(xiǎn)的完整過(guò)程?；陲L(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的運(yùn)行流程，可將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的減緩和準(zhǔn)備以及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的響應(yīng)和恢復(fù)等階段與貧困治理的運(yùn)行環(huán)節(jié)聯(lián)系起來(lái)。依據(jù)我國(guó)貧困治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可嘗試將貧困治理的監(jiān)測(cè)、準(zhǔn)備、幫扶、評(píng)估運(yùn)用到返貧風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中，遵循事前預(yù)防、事后幫扶的原則開展相應(yīng)的治理活動(dòng)。返貧風(fēng)險(xiǎn)治理四個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行與風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的運(yùn)行過(guò)程之間存在高度契合性，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理的邏輯來(lái)治理返貧風(fēng)險(xiǎn)具有一定的普適性。

（四）返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的應(yīng)對(duì)機(jī)制

返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的應(yīng)對(duì)機(jī)制可借鑒風(fēng)險(xiǎn)管理已有的知識(shí)貢獻(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)管理是將可能發(fā)生的危險(xiǎn)及其損失減至最低的控制過(guò)程，應(yīng)用于返貧治理中，即把可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及其影響降至最低。返貧風(fēng)險(xiǎn)的治理是為了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推進(jìn)精準(zhǔn)幫扶政策，而應(yīng)對(duì)機(jī)制的實(shí)施是對(duì)相關(guān)政策的積極落實(shí)。在政策體系框架中，應(yīng)對(duì)機(jī)制是對(duì)政策體系執(zhí)行過(guò)程的反應(yīng)，執(zhí)行是對(duì)政策制定實(shí)踐的檢驗(yàn)。落實(shí)好應(yīng)對(duì)機(jī)制，重視內(nèi)外部返貧風(fēng)險(xiǎn)因子的脆弱性，能有效防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，結(jié)合返貧風(fēng)險(xiǎn)因子的脆弱性、返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策體系的全面性及治理運(yùn)行環(huán)節(jié)的時(shí)效性，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)需貫穿于返貧風(fēng)險(xiǎn)治理環(huán)節(jié)運(yùn)行之中，從預(yù)防到治理多維度建立返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的應(yīng)對(duì)機(jī)制，形成循環(huán)式返貧風(fēng)險(xiǎn)治理體系。

綜上所述，返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策體系框架（見圖1）的四個(gè)部分系統(tǒng)反映了治理返貧的機(jī)理，各部分之間相互作用、相輔相成，是返貧風(fēng)險(xiǎn)治理體系的要點(diǎn)所在。返貧風(fēng)險(xiǎn)治理框架的整體邏輯是基于對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)脆弱性因素的研判，通過(guò)各個(gè)治理環(huán)節(jié)對(duì)其進(jìn)行預(yù)防監(jiān)測(cè)，在運(yùn)行過(guò)程中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因子預(yù)防監(jiān)測(cè)越準(zhǔn)確，則越有利于采取精準(zhǔn)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，進(jìn)而有效地防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生或減輕其后果影響。該政策框架既是返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的思路框架，也是各級(jí)各部門可以遵循的行動(dòng)框架，為返貧風(fēng)險(xiǎn)治理提供系統(tǒng)性指引。

圖1 返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策體系框架圖

三、風(fēng)險(xiǎn)因子：返貧脆弱性因素的識(shí)別與分析

風(fēng)險(xiǎn)是指在特定的時(shí)間與空間環(huán)境下，某種損失發(fā)生的可能性，有效治理返貧需要精準(zhǔn)識(shí)別不同風(fēng)險(xiǎn)程度的風(fēng)險(xiǎn)因子。脆弱性其本意是指“受到傷害的可能性”，在返貧風(fēng)險(xiǎn)治理中是指地區(qū)或家庭未來(lái)陷入貧困的可能性，即脫貧對(duì)象重新退回貧困線以下，出現(xiàn)脫貧又返貧的現(xiàn)象［15］。從理論邏輯上看，返貧風(fēng)險(xiǎn)因子與脆弱性存在多元、復(fù)雜的關(guān)系，脆弱性是對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)程度的測(cè)量與展現(xiàn)，對(duì)其深入分析，有助于明確對(duì)哪些風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行積極的治理。參考現(xiàn)有的理論和實(shí)踐研究成果，本文以災(zāi)害、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，剖析返貧風(fēng)險(xiǎn)因子的脆弱性問(wèn)題。

（一）災(zāi)害領(lǐng)域

災(zāi)害領(lǐng)域返貧風(fēng)險(xiǎn)因子的脆弱性集中體現(xiàn)在自然災(zāi)害的突發(fā)性。因?yàn)?zāi)害返貧主要是指不可抗力因素引發(fā)自然災(zāi)害的發(fā)生導(dǎo)致脫貧后又重新陷入貧困的現(xiàn)象。自然災(zāi)害的偶發(fā)使家庭無(wú)法抵御沖擊而生活水平迅速下降并陷入困境。我國(guó)幅員遼闊、氣候多樣，同時(shí)自然災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高，而脫貧地區(qū)多位于地質(zhì)條件特殊、地理位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地方，脫貧人口的生存與發(fā)展受限于不利環(huán)境，洪澇、地震、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害一旦發(fā)生，致使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遭到破壞，居民主要收入來(lái)源被切斷、財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重以致生活陷入艱難。除此之外，當(dāng)?shù)鼐用穹烙匀粸?zāi)害的能力較弱，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，人們無(wú)法抵御其帶來(lái)的沖擊，致使家庭收入驟減，出現(xiàn)返貧風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大。據(jù)中國(guó)國(guó)家防汛抗旱總指揮部數(shù)據(jù)顯示，2020 年洪澇災(zāi)害造成7，047.1 萬(wàn)人受災(zāi)，超過(guò)200 萬(wàn)人面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，自然災(zāi)害沖擊造成脆弱性返貧是災(zāi)害領(lǐng)域返貧風(fēng)險(xiǎn)高的主要因素。

（二）產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域

產(chǎn)業(yè)是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，“產(chǎn)業(yè)發(fā)展是可持續(xù)增收的主要渠道，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的支撐，即使脫了貧也可能存在一定隱患”［16］，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域返貧風(fēng)險(xiǎn)脆弱性是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收入欠缺的關(guān)鍵原因。產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域返貧風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展不順或經(jīng)營(yíng)失敗，從而導(dǎo)致脫貧人口因沒(méi)有收入來(lái)源再次陷入貧困。在相同的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，由于脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)鏈較短，缺乏相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，加之缺乏市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)知能力和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)能力，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)不順或失敗，缺乏經(jīng)濟(jì)收入而出現(xiàn)脆弱性返貧的現(xiàn)象［17］。此外，由于缺乏市場(chǎng)外部信息的溝通，出現(xiàn)市場(chǎng)產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象。同質(zhì)化是指在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，同類中不同品牌的產(chǎn)品在外觀、性能、營(yíng)銷手段上逐漸趨同的現(xiàn)象，同質(zhì)化在市場(chǎng)上不僅會(huì)使產(chǎn)品供大于求，影響產(chǎn)品價(jià)格，而且會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重滯銷狀況，同樣會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗問(wèn)題。因此，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)不順或失敗是導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入減少、出現(xiàn)不同程度脆弱性返貧現(xiàn)象的重要因子。

（三）就業(yè)領(lǐng)域

由于就業(yè)收入不穩(wěn)定致使就業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)脆弱性返貧的風(fēng)險(xiǎn)。從理論上來(lái)說(shuō)，事物的形成與發(fā)展往往是由內(nèi)外部因素共同作用的結(jié)果，內(nèi)部因素對(duì)事物的發(fā)展起著決定性作用，是動(dòng)力之源，具有根本性；外部因素提供外在客觀條件。內(nèi)部因素源于受教育程度低、缺乏生存技能，自主脫貧的積極性不高，“等、靠、要、懶”思想觀念占據(jù)主導(dǎo)地位，欠缺內(nèi)生動(dòng)力而出現(xiàn)返貧的風(fēng)險(xiǎn)。外部因素包括由于缺乏勞動(dòng)技能，人們知識(shí)文化水平較低，無(wú)法從事專業(yè)技術(shù)含量高的工作。雖然國(guó)家開展免費(fèi)培訓(xùn)服務(wù)，但因文化水平有限、學(xué)習(xí)能力不足、缺乏求知上進(jìn)心等阻礙因素，部分脫貧人口仍無(wú)法獲取專業(yè)技能，當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)仍然面臨失業(yè)危險(xiǎn)。對(duì)于長(zhǎng)時(shí)期從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的脫貧人口來(lái)講，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣使傳統(tǒng)技能適用性不強(qiáng)、農(nóng)業(yè)不穩(wěn)定從而收入沒(méi)有保障。因此，在就業(yè)領(lǐng)域中，由于自身內(nèi)外部因素，導(dǎo)致就業(yè)不穩(wěn)定而面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)。

（四）醫(yī)療領(lǐng)域

醫(yī)療領(lǐng)域存在較高風(fēng)險(xiǎn)程度的返貧因子在于因病返貧的脆弱性強(qiáng)。因病返貧是指因患上重大疾病、慢性病等原因造成家庭收入減少而支出增加，脫貧后再次陷入貧困的現(xiàn)象。重大疾病、慢性疾病在某個(gè)時(shí)間段的發(fā)生，造成家庭勞動(dòng)收入的減少、醫(yī)藥費(fèi)用支出的增加，使得剛剛脫貧或處于脫貧邊緣家庭抵擋不住此類風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，進(jìn)而家庭生活水平再次降到貧困線以下。具體而言，由于重大疾病、慢性病的治療需要長(zhǎng)期性的藥物支持，家庭所需要的剛性支出費(fèi)用比例提高，在家庭收入只減不增的情況下很容易出現(xiàn)沒(méi)錢看病的情況，因病返貧的脆弱性增強(qiáng)。需要說(shuō)明的是，即使脫貧人員仍然享受國(guó)家醫(yī)療保障“帶來(lái)的福利”，但由于醫(yī)療技術(shù)設(shè)備的更新，人們所承擔(dān)的醫(yī)療保障以外費(fèi)用也在逐漸增加，導(dǎo)致家庭抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力弱。

（五）教育領(lǐng)域

教育領(lǐng)域返貧風(fēng)險(xiǎn)主要源于因?qū)W返貧風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性強(qiáng)。因?qū)W返貧主要是指因家庭子女接受非義務(wù)教育、支付高昂的學(xué)費(fèi)、生活費(fèi)等導(dǎo)致返貧的現(xiàn)象。隨著新時(shí)代思想觀念的轉(zhuǎn)變，更多家庭意識(shí)到文化教育、知識(shí)技能培養(yǎng)的重要性，大多數(shù)父母都會(huì)盡力支持子女上學(xué)?，F(xiàn)階段我國(guó)義務(wù)教育階段個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用較少，但非義務(wù)教育階段如高中、大學(xué)、研究生都需要個(gè)人支付可觀的教育費(fèi)用。隨著受教育周期的增長(zhǎng)，個(gè)人支付的教育費(fèi)用也越來(lái)越多，再加上子女生活費(fèi)用的支出，教育成本逐漸增加。沉重的上學(xué)負(fù)擔(dān)致使一些家庭在一段時(shí)間里處于入不敷出的狀態(tài)，生活水平出現(xiàn)嚴(yán)重的波動(dòng)，又因?yàn)榻逃耐顿Y在短期內(nèi)難以得到顯著成效，因此，因?qū)W返貧脆弱性的增強(qiáng)使得教育領(lǐng)域返貧風(fēng)險(xiǎn)不斷提高，因?qū)W再次陷入貧困的狀況不容忽視。

在實(shí)踐中，返貧風(fēng)險(xiǎn)因子并不局限于以上幾種，不同地域、不同人群往往面臨著更為多樣的風(fēng)險(xiǎn)因子，以上分析主要是以普遍性、典型性風(fēng)險(xiǎn)因子為例。從總體上來(lái)看，不同領(lǐng)域存在不同種類的返貧風(fēng)險(xiǎn)因子，而其脆弱性受到來(lái)自內(nèi)外部因素共同作用的影響。具體而言，內(nèi)部因素是由于人力資本水平低、缺乏技術(shù)和資金、接受新事物的能力有限引發(fā)的返貧；外部因素是受到災(zāi)害、疾病、上學(xué)成本等壓力使得返貧風(fēng)險(xiǎn)再次發(fā)生。因此，對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的治理在于：如何防范脆弱性的返貧風(fēng)險(xiǎn)因子以及在對(duì)政策體系整體邏輯思考把握的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化治理政策及治理機(jī)制。

四、政策體系：返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的系統(tǒng)框架

我國(guó)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)的完成意味著物質(zhì)貧困、絕對(duì)貧困問(wèn)題的解決［18］，返貧風(fēng)險(xiǎn)治理是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的首要任務(wù)，構(gòu)建返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策體系是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面脫貧后的一項(xiàng)重要工作。系統(tǒng)框架的構(gòu)建需要綜合考慮多重影響返貧風(fēng)險(xiǎn)因子治理的政策要素。政策要素的選擇，影響著返貧風(fēng)險(xiǎn)因子脆弱性的治理決策。返貧風(fēng)險(xiǎn)政策體系的前瞻性、整體性和戰(zhàn)略性要求有與之相匹配的全面、多層次的政策要素，主要包括政策理念、價(jià)值目標(biāo)、運(yùn)行原理、政策主體、責(zé)任配置等五個(gè)方面。

（一）樹立發(fā)展性政策理念

理念是一種上升為理性高度的觀念范疇，具有一定的邏輯性、客觀性、靈活性，發(fā)展性簡(jiǎn)單來(lái)講是對(duì)未來(lái)的一種預(yù)期，發(fā)展性政策理念對(duì)政策制定和實(shí)施具有一定的導(dǎo)向和規(guī)制作用。從理論層面講，樹立發(fā)展性政策理念能促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的平衡結(jié)合，以社會(huì)持續(xù)均衡發(fā)展來(lái)不斷鞏固貧困治理的成果，提高脆弱群體的可持續(xù)發(fā)展能力。從實(shí)踐過(guò)程分析，發(fā)展性政策理念堅(jiān)持以持續(xù)提升人民生活水平為根本目標(biāo)，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)路徑優(yōu)化。具體而言，針對(duì)返貧出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，國(guó)家在發(fā)展性政策理念的引導(dǎo)下，不斷健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和服務(wù)政策、教育助學(xué)貸款政策等發(fā)展性政策，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用及多元主體參與力量，不斷提升文化、教育、生態(tài)等多方面的治理能力，實(shí)現(xiàn)返貧風(fēng)險(xiǎn)的有效應(yīng)對(duì)。

（二）明確前瞻性價(jià)值目標(biāo)

價(jià)值目標(biāo)是返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策體系的核心要素和意義之源，前瞻性是與預(yù)見性相近的概念，要求要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，是一種對(duì)未來(lái)事情發(fā)生態(tài)勢(shì)的預(yù)測(cè)，返貧風(fēng)險(xiǎn)治理前瞻性價(jià)值目標(biāo)是國(guó)家在未來(lái)需要去實(shí)現(xiàn)的政策方向。正是出于對(duì)政策價(jià)值目標(biāo)的追求，才會(huì)致力于政策設(shè)計(jì)并保證既定政策目標(biāo)的達(dá)成；反過(guò)來(lái)，正是由于前瞻性價(jià)值目標(biāo)的引導(dǎo)，政策才能朝著適宜時(shí)代發(fā)展進(jìn)步的方向前進(jìn)。從現(xiàn)實(shí)目標(biāo)考慮，防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的底線要求及首要任務(wù)，返貧風(fēng)險(xiǎn)的治理有利于為實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡打好基礎(chǔ)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，返貧風(fēng)險(xiǎn)的治理是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的內(nèi)在要求。價(jià)值目標(biāo)的確立在一定程度上為返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策的構(gòu)建提供了方向與進(jìn)路。

（三）遵循協(xié)同性運(yùn)行原理

運(yùn)行原理是返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策體系的重要組成部分。政策的制定和實(shí)施必然圍繞著解決返貧風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題展開，而運(yùn)行原理涉及采取怎樣的方式來(lái)落實(shí)政策以及如何調(diào)配社會(huì)資源，是解決返貧風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題所需的基本要素及條件，它們是對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理運(yùn)行規(guī)律的反應(yīng)。一般而言，返貧風(fēng)險(xiǎn)治理演化規(guī)律秉持事前預(yù)防、事后恢復(fù)的邏輯原則，在政策運(yùn)行實(shí)施中，堅(jiān)持事前預(yù)防與事后幫扶相結(jié)合、堅(jiān)持開發(fā)式幫扶與保障性措施相結(jié)合、堅(jiān)持政府為主與社會(huì)參與相結(jié)合、堅(jiān)持外部幫扶與群眾主體相結(jié)合等四項(xiàng)原則來(lái)著手解決社會(huì)返貧風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題［19］。返貧政策體系涉及多元主體的治理，運(yùn)用市場(chǎng)和社會(huì)資源，從識(shí)別預(yù)防到精準(zhǔn)幫扶、從外部扶持帶動(dòng)到內(nèi)部激發(fā)動(dòng)力，形成防治返貧的政策合力，為進(jìn)一步落實(shí)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的政策體系奠定制度基礎(chǔ)。

（四）協(xié)調(diào)多元性政策主體

政策主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、實(shí)踐態(tài)度及價(jià)值判斷影響著風(fēng)險(xiǎn)治理的水平和效果。其中涉及政府力量、市場(chǎng)及社會(huì)團(tuán)體的參與，共同形成全面、多層次的合作治理格局。政府應(yīng)協(xié)調(diào)動(dòng)員已有返貧風(fēng)險(xiǎn)治理資源，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)扶貧政策變化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然災(zāi)害沖擊等風(fēng)險(xiǎn)，提高敏銳的洞察力和預(yù)警力，發(fā)揮謀設(shè)計(jì)、定格局、設(shè)規(guī)則、建架構(gòu)的統(tǒng)籌全局作用；國(guó)家相關(guān)政策提出“充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)的作用，強(qiáng)化政府責(zé)任、引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同發(fā)力”，充分強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)及其他社會(huì)主體在返貧風(fēng)險(xiǎn)治理中的地位，與政府力量形成合力以彌補(bǔ)政府宏觀治理的不足；社會(huì)團(tuán)體通常以公益團(tuán)體、志愿組織、慈善機(jī)構(gòu)等具體形式延伸到政府及經(jīng)濟(jì)主體忽略的領(lǐng)域，與政治主體、經(jīng)濟(jì)主體助力政策落實(shí)形成互補(bǔ)之力，對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的治理起到助推作用。

（五）強(qiáng)化整體性責(zé)任配置

責(zé)任配置就是政策主體在相關(guān)任務(wù)方面的分工，明確各自所擔(dān)責(zé)任。一般來(lái)講，國(guó)家政策制定的目標(biāo)需要多元主體的協(xié)調(diào)配合，各主體完成的工作不同，所承擔(dān)的工作責(zé)任不同。具體而言，國(guó)家依據(jù)對(duì)各級(jí)政府主體的職務(wù)屬性、級(jí)別高低、能力大小來(lái)設(shè)定各自承擔(dān)的任務(wù)及責(zé)任。防返貧工作由中共中央和國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌決策部署、省級(jí)黨委政府負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)、其他部門積極配合做好數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)共享對(duì)比與分析等工作；因地制宜實(shí)施好返貧治理，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新治理措施；積極配合村兩委、駐村工作隊(duì)實(shí)地監(jiān)測(cè)相關(guān)信息，共同治理返貧風(fēng)險(xiǎn)。返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策的工作要求分工明確、責(zé)任清晰，有利于各項(xiàng)任務(wù)扎實(shí)有效落地。

返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策體系的構(gòu)建是在充分明晰政策的基本理念、價(jià)值目標(biāo)、運(yùn)行原理、政策主體、責(zé)任配置的基礎(chǔ)上而形成的。值得注意的是：政策的制定最終服務(wù)于政策的執(zhí)行，政策體系的構(gòu)建僅體現(xiàn)了返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的頂層設(shè)計(jì)價(jià)值，對(duì)于如何進(jìn)一步落實(shí)政策的執(zhí)行，政策主體須綜合運(yùn)用政策體系要素，遵循返貧風(fēng)險(xiǎn)治理演化規(guī)律，加強(qiáng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)各環(huán)節(jié)的體系化把握，運(yùn)行精準(zhǔn)的施策機(jī)制，使返貧風(fēng)險(xiǎn)治理更加有的放矢。

五、體系運(yùn)行：返貧風(fēng)險(xiǎn)治理體系化運(yùn)轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)與機(jī)制

在返貧風(fēng)險(xiǎn)治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，運(yùn)行機(jī)制是對(duì)政策體系要素的綜合運(yùn)用并與運(yùn)行環(huán)節(jié)相聯(lián)結(jié)的實(shí)施機(jī)制。結(jié)合返貧風(fēng)險(xiǎn)因子脆弱性及政策體系來(lái)看，各環(huán)節(jié)的落實(shí)離不開運(yùn)行機(jī)制的支撐，將監(jiān)測(cè)、準(zhǔn)備、幫扶、評(píng)估各階段與機(jī)制相貫穿融合，才能有效化解返貧風(fēng)險(xiǎn)。而構(gòu)建返貧風(fēng)險(xiǎn)治理運(yùn)行機(jī)制須以統(tǒng)籌式、互進(jìn)式、系統(tǒng)式治理邏輯形成合力，推動(dòng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制、協(xié)同治理機(jī)制、政策幫扶機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制等四個(gè)機(jī)制互促共進(jìn)，使返貧風(fēng)險(xiǎn)治理有具體抓手。

（一）建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，織密返貧風(fēng)險(xiǎn)治理防護(hù)網(wǎng)

為了有效監(jiān)測(cè)返貧風(fēng)險(xiǎn)因子，需建立系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。返貧風(fēng)險(xiǎn)因子脆弱性的強(qiáng)度受制于各領(lǐng)域內(nèi)外部不確定因素的威脅，為降低返貧風(fēng)險(xiǎn)則需要以家庭為單位實(shí)施監(jiān)測(cè)。通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)時(shí)關(guān)注脫貧戶的返貧情況，做到預(yù)防與治理相結(jié)合，全面實(shí)施動(dòng)態(tài)追蹤。由于返貧風(fēng)險(xiǎn)因子的多樣性、復(fù)雜性特點(diǎn)，對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)而言，需綜合利用既有的脫貧工作機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，做好地方政府政策落實(shí)。一是地方政府落實(shí)政策，需明晰監(jiān)測(cè)主體是誰(shuí)、監(jiān)測(cè)范圍是什么、以什么方式實(shí)施監(jiān)測(cè)，均需有一套明確的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，建立廣泛覆蓋的返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。二是因地制宜確定采用的監(jiān)測(cè)方法、需要監(jiān)測(cè)的內(nèi)容、范圍、重點(diǎn)等，及時(shí)重點(diǎn)關(guān)注重大疾病、教育費(fèi)用、自然災(zāi)害、就業(yè)不穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)不順或失敗等高頻風(fēng)險(xiǎn)因子造成的返貧現(xiàn)象。通過(guò)對(duì)重點(diǎn)因子的監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)信息的報(bào)備、監(jiān)測(cè)技術(shù)的排查，及時(shí)采取精準(zhǔn)幫扶措施，以防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)，阻斷返貧現(xiàn)象發(fā)生。三是充分發(fā)揮好監(jiān)測(cè)技術(shù)的作用，采取農(nóng)戶主動(dòng)申報(bào)、部門信息核對(duì)及基層干部定期回訪相結(jié)合的方式，及時(shí)做好監(jiān)測(cè)預(yù)警工作。將監(jiān)測(cè)的返貧風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)及時(shí)整理匯總錄入扶貧監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)中，做好風(fēng)險(xiǎn)信息的報(bào)備工作，加強(qiáng)日常監(jiān)測(cè)，提高監(jiān)測(cè)效率，高效預(yù)防并治理返貧風(fēng)險(xiǎn)。

（二）構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，推動(dòng)多元主體共同參與

協(xié)同治理機(jī)制融合于返貧風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，體現(xiàn)為多元主體共同治理風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)。所謂協(xié)同治理是指不同主體協(xié)同一致地完成某個(gè)目標(biāo)的過(guò)程。在返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的框架當(dāng)中，返貧風(fēng)險(xiǎn)因子具有多樣性、不可控性特征，對(duì)單一發(fā)生的返貧風(fēng)險(xiǎn)因子，能采取有效措施進(jìn)行防范，但由于風(fēng)險(xiǎn)因子涉及領(lǐng)域廣泛、治理過(guò)程復(fù)雜，單純依靠某一單方面力量治理返貧風(fēng)險(xiǎn)是不夠的，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量共同參與實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)治理格局。協(xié)同治理將各政府力量、市場(chǎng)主體及社會(huì)團(tuán)體組合起來(lái)，充分發(fā)揮各參與主體的功能，實(shí)現(xiàn)效用最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化。在政策體系落實(shí)過(guò)程中，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)及社會(huì)團(tuán)體等參與主體的協(xié)調(diào)合作：政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，做好頂層設(shè)計(jì)與保障工作，合理調(diào)整政策及社會(huì)資源的供給；市場(chǎng)發(fā)揮主體功能，優(yōu)先培育和發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)各民營(yíng)企業(yè)參與防返貧幫扶工作，由于其靈活性強(qiáng)、形式多樣，帶動(dòng)性幫扶治理返貧將取得很大成效；社會(huì)團(tuán)體發(fā)揮助推效用，可參與的幫扶領(lǐng)域較為廣泛，涵蓋養(yǎng)老、助孤、助學(xué)、扶殘等方面，并具有靈活性強(qiáng)、形式多樣、資金來(lái)源多元化的特征，對(duì)開展精準(zhǔn)幫扶工作更具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，以其獨(dú)特參與幫扶方式能彌補(bǔ)政府人力、物力、財(cái)力的不足。

（三）接續(xù)政策幫扶機(jī)制，穩(wěn)定對(duì)象長(zhǎng)效發(fā)展基礎(chǔ)

政策幫扶機(jī)制與返貧風(fēng)險(xiǎn)幫扶環(huán)節(jié)緊密相關(guān)，幫扶機(jī)制的接續(xù)實(shí)施有助于地區(qū)長(zhǎng)效穩(wěn)定發(fā)展。幫扶機(jī)制的有效落實(shí)以科學(xué)的政策體系為基礎(chǔ)。一般來(lái)講，依據(jù)返貧風(fēng)險(xiǎn)因子脆弱性程度及返貧對(duì)象不同，對(duì)有勞動(dòng)能力且具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的人群，從發(fā)展資金到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府給予優(yōu)惠政策扶持，利用龍頭企業(yè)及專業(yè)合作社等形式形成產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制；對(duì)無(wú)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力但具有勞動(dòng)能力的人員實(shí)施就業(yè)幫扶政策，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，多渠道提供就業(yè)崗位，拓展經(jīng)濟(jì)收入的來(lái)源；對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的人群或部分喪失勞動(dòng)能力且無(wú)法通過(guò)生產(chǎn)、就業(yè)獲得基本收入的人群，采用低保、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和特困人員救助等兜底性社會(huì)保障措施，納入救助供養(yǎng)范圍，做到應(yīng)保就保、應(yīng)兜就兜；對(duì)基本生活臨時(shí)陷入困境的人群實(shí)施救助項(xiàng)目幫扶。此外，由于返貧風(fēng)險(xiǎn)因子的多樣性，對(duì)因?qū)W返貧的農(nóng)戶實(shí)施教育兜底保障機(jī)制，著重提升脫貧地區(qū)基礎(chǔ)教育與職業(yè)教育水平，為群眾提供學(xué)習(xí)知識(shí)與技能的平臺(tái)，能有效防止貧困接代傳遞；對(duì)無(wú)法從根本上防范給當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活造成惡劣影響的因自然災(zāi)害返貧問(wèn)題，及時(shí)實(shí)施應(yīng)急幫扶措施，因事件的偶發(fā)性造成當(dāng)?shù)匾欢ǖ慕?jīng)濟(jì)損失，政府需建立應(yīng)急幫扶機(jī)制以有效化解返貧風(fēng)險(xiǎn)。因此，接續(xù)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、教育等實(shí)施分類幫扶，在保障貧困群眾基本生活的同時(shí)，能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)、推動(dòng)地區(qū)長(zhǎng)效可持續(xù)發(fā)展［20］。

（四）落實(shí)監(jiān)督考核機(jī)制，確保返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的有效性

在返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的運(yùn)行環(huán)節(jié)中，評(píng)估階段是對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體的監(jiān)督考核。由于一系列主客觀原因，責(zé)任主體在返貧風(fēng)險(xiǎn)治理中易受到形式主義、官僚主義的影響，因此需要通過(guò)督查考核工作來(lái)監(jiān)督政策的落實(shí)情況，考核治理工作的成效。在面對(duì)復(fù)雜的外部壓力和內(nèi)部環(huán)境的情況下，加強(qiáng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的監(jiān)督考核，開展行政系統(tǒng)內(nèi)部督查與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的形式，能有效地推動(dòng)政策的高效落實(shí)。內(nèi)部監(jiān)督通過(guò)人大、上級(jí)部門實(shí)行定期或不定期的督查工作，及時(shí)通報(bào)責(zé)任主體的工作落實(shí)情況，對(duì)責(zé)任不到位、工作不落實(shí)的人員實(shí)行追責(zé)問(wèn)責(zé)；外部監(jiān)督采取人民群眾、社會(huì)組織對(duì)責(zé)任主體不落實(shí)返貧治理工作以及工作中出現(xiàn)的失職、瀆職、官僚主義、形式主義等不正之風(fēng)及時(shí)反饋，倡導(dǎo)鼓勵(lì)多元主體參與監(jiān)督；第三方監(jiān)控技術(shù)的監(jiān)督，采取數(shù)字化監(jiān)控技術(shù)實(shí)施全區(qū)域、零死角追蹤，利用以上監(jiān)督方法以確保返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的客觀性、時(shí)效性、真實(shí)性。為提升返貧風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)效，除了需要監(jiān)督工作的落實(shí)以外，還需要對(duì)治理的成果實(shí)施績(jī)效考核。具體而言，考核實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，依據(jù)責(zé)任主體承擔(dān)的責(zé)任不同、返貧風(fēng)險(xiǎn)治理中設(shè)立目標(biāo)不同，其所擔(dān)負(fù)的考核指標(biāo)層級(jí)不同；將考核指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考評(píng)中，實(shí)行年度考核與跨年度考核相結(jié)合的考核方式，政績(jī)與績(jī)效相掛鉤，進(jìn)而建立常態(tài)化的監(jiān)督考核機(jī)制以壓實(shí)工作責(zé)任，高效治理返貧風(fēng)險(xiǎn)。

六、結(jié)論與展望

我國(guó)已于2020 年取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，對(duì)于后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代而言，在現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口已實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣也順利脫貧摘帽，然而返貧風(fēng)險(xiǎn)依然客觀存在，貧困治理首要的任務(wù)便是鞏固拓展脫貧成果，特別是防止因種種風(fēng)險(xiǎn)而造成的規(guī)模性返貧。從政策體系層面嚴(yán)格落實(shí)“四個(gè)不摘”，保持現(xiàn)有組織領(lǐng)導(dǎo)、政策幫扶、資金支持、風(fēng)險(xiǎn)防控措施不變，防止返貧風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，加強(qiáng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與及時(shí)預(yù)警。本文建構(gòu)關(guān)于返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的政策框架體系，從宏觀層面闡述了對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)防控及治理的內(nèi)在邏輯，以返貧風(fēng)險(xiǎn)因子脆弱性為基礎(chǔ)，圍繞政策要素構(gòu)建靜態(tài)系統(tǒng)化政策體系，結(jié)合動(dòng)態(tài)運(yùn)行環(huán)節(jié)明確應(yīng)對(duì)機(jī)制的體系化運(yùn)行，以期綜合系統(tǒng)地治理返貧風(fēng)險(xiǎn)。

本文的主旨在于構(gòu)建返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策框架，以便能為相關(guān)理論研究提供思維邏輯，為實(shí)踐者提供行動(dòng)路徑。在此基礎(chǔ)上，后續(xù)研究可重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題包括：一是返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策框架的頂層設(shè)計(jì)揭示了宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯，但尚未充分考慮不同地區(qū)、不同體系的特定性制約，全局性的框架設(shè)計(jì)為各地區(qū)因地制宜地治理返貧保留了一定的空間，具有一定的靈活性與適應(yīng)性，有必要進(jìn)一步探索不同地區(qū)如何根據(jù)自身實(shí)際情況將此治理框架予以具體化；二是從返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策框架的角度，結(jié)合返貧風(fēng)險(xiǎn)的流程環(huán)節(jié)與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，探討如何確保持續(xù)性、穩(wěn)定性的返貧風(fēng)險(xiǎn)治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效治理，使風(fēng)險(xiǎn)治理既能及時(shí)解決當(dāng)下返貧風(fēng)險(xiǎn)又同時(shí)謀求長(zhǎng)久治理成效；三是返貧風(fēng)險(xiǎn)治理政策框架主要是針對(duì)治理絕對(duì)貧困的返貧風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)相對(duì)貧困的治理則有待進(jìn)一步跟蹤與挖掘。