常規(guī)與非常規(guī)：地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷的模式比較

楊志軍（中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100）

一、問題提出

地方政府與市場、社會多元互動，時(shí)刻都在進(jìn)行政策學(xué)習(xí)與社會學(xué)習(xí)，在中央與地方自上而下、政府與社會由內(nèi)而外的雙重維度下，地方治理邁向現(xiàn)代化的過程呈現(xiàn)為一種學(xué)習(xí)型政策變遷模式。因此，需要對學(xué)習(xí)型政策變遷模式是什么、如何生成又作何比較等問題作出有效回答。在回答這個(gè)問題之前，我們需要明確三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，地方治理的關(guān)鍵是要提高地方政府的政策水平，政策的每一步變化都與地方治理的能力息息相關(guān)；第二，地方治理主體是廣義的地方政府，包含縱向治理結(jié)構(gòu)中的各級地方黨委政府等部門；第三，在地方治理過程中的學(xué)習(xí)型政策變遷作為學(xué)習(xí)型組織的絕佳標(biāo)本之一，響應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，堅(jiān)持“讓人民過上好日子”的理念，其工作原理是通過政府與市場、社會之間的互動和協(xié)商，使得地方治理行為更可預(yù)見，避免大的或根本性的政策變遷。

在學(xué)習(xí)型組織理論視域下，從21 世紀(jì)初開始的創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會和學(xué)習(xí)型政黨到學(xué)習(xí)型政府，再到本文關(guān)注的“學(xué)習(xí)型政策變遷”，構(gòu)成了國家治理的一條延展主軸。各級治理都將政策作為治理活動的正當(dāng)性目標(biāo)和有效性手段的統(tǒng)一，一方面，在流程和方向上，自上而下的政策實(shí)施與自下而上的政策反饋相結(jié)合，國家治理指令融入地方治理過程，地方治理績效顯示國家治理目標(biāo)；另一方面，在性質(zhì)和范圍上，市場決定和社會共治是應(yīng)有的治理格局，政府、市場和社會的互動包括政策學(xué)習(xí)與社會學(xué)習(xí)。所以，無論是追求國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)指引下的地方治理現(xiàn)代化，最終都要形成學(xué)習(xí)型政策變遷能力。而地方治理主體要獲得學(xué)習(xí)型政策變遷能力，需克服和避免基于公共危機(jī)應(yīng)對而生成的非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷，擁有并堅(jiān)持基于政策工具使用而生成的常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷。因此，闡明兩種模式的內(nèi)涵，廓清二者的生成機(jī)理和影響，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

二、文獻(xiàn)述評與研究框架

20 世紀(jì)80 年代以來，地方治理運(yùn)動逐漸發(fā)展成為一個(gè)國際性現(xiàn)象。西方學(xué)者以“地方治理”來描述地方政府在全球化和現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演的新角色，并將該過程描述為“從地方政府管理到地方治理運(yùn)動”。它強(qiáng)調(diào)分權(quán)、地方自治、多層次合作等治理內(nèi)涵，具有多元治理主體，正式與非正式的規(guī)則，重視市場機(jī)制和政府固有的核心權(quán)威與協(xié)調(diào)合作的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等。在國內(nèi)，郁建興認(rèn)為，中國以地方政府為主導(dǎo)，市場參與、社會協(xié)同的地方治理體系已逐步成型，在國家治理中的作用已然凸顯［1］。孫柏瑛則較早地從地方治理的地理空間特征、治理主體、主要使命等角度建構(gòu)了地方政府治理的理想模式［2］。目前，國內(nèi)外有關(guān)地方治理的研究總體上集中于三對基本關(guān)系，即地方治理與地方政府治理，地方治理與民族國家治理、社區(qū)治理，地方政府治理與地方政府改革、地方政府創(chuàng)新。

與地方治理研究幾乎處在相同時(shí)間段內(nèi)，西方政策科學(xué)延續(xù)實(shí)證路徑，產(chǎn)生了政策過程理論，致力于揭示決策過程以及政策變遷過程，主要集中在《政策過程理論》等系列著作中。這些理論、模型、框架和模式主要有基于多源流模型的政策變遷、基于倡議聯(lián)盟框架的政策變遷、基于間斷—平衡理論的政策變遷、政策網(wǎng)絡(luò)模式下的政策變遷、制度分析與發(fā)展框架下的政策變遷、政策設(shè)計(jì)模式下的政策變遷、政策反饋理論下的政策變遷、敘事式政策框架下的政策變遷、創(chuàng)新與擴(kuò)散模型下的政策變遷［3-6］。而國內(nèi)的政策變遷研究主要集中于以下五個(gè)方面：一是公共政策變遷的理論命題；二是動態(tài)均衡視角下的政策變遷規(guī)律；三是長期政策變遷的非線性解釋；四是中國社會政策變遷的專家參與模式；五是具體領(lǐng)域的政策變遷研究。

從地方治理與政策過程二者相結(jié)合的角度來看，國內(nèi)外研究很少將政策變遷作為地方治理活動的重要內(nèi)容，幾乎沒有使用“學(xué)習(xí)型政策變遷”這一學(xué)術(shù)術(shù)語。從地方治理過程來看，地方政府要形成現(xiàn)代治理能力，需要在目標(biāo)界定、資源整合和責(zé)任控制等方面不斷變革，這些都是政府治理不斷進(jìn)行政策學(xué)習(xí)并調(diào)整的過程；而市場和社會面對政策制定和施行，也需要進(jìn)行社會學(xué)習(xí)。從學(xué)習(xí)模式來看，基于政策和社會學(xué)習(xí)兩種類型的學(xué)習(xí)型政策變遷又有常規(guī)與非常規(guī)模式之分，從而形成以政策工具為內(nèi)生驅(qū)動力的常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷和以公共危機(jī)為外部撬動力的非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷。從常規(guī)與非常規(guī)兩大模式出發(fā)，在比較中辨析和挖掘?qū)W習(xí)型政策變遷行為模式的實(shí)踐特質(zhì)，從而確立地方治理現(xiàn)代化背景下（或地方治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中）的新研究對象，這既是立足打開政治—政府—政策過程暗箱，又是回歸于揭示中國地方治理場景經(jīng)驗(yàn)和事實(shí)，還是致力于追求中國特色社會科學(xué)理論尤其是政治學(xué)和公共管理學(xué)理論的創(chuàng)新。

諸多關(guān)于某項(xiàng)或某類政府行為的變化或改革模式的研究，往往會涉及常規(guī)和非常規(guī)選擇。例如，在國家治理模式研究中，經(jīng)常會有關(guān)于常規(guī)化的科層制和運(yùn)動式的非常規(guī)治理討論，代表人物是周雪光［7］；有研究則聚焦“脫貧攻堅(jiān)模式”［8］作了很好的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)分析；關(guān)于非常規(guī)單獨(dú)的分析則聚焦在貨幣政策［9］、突發(fā)事件及其社會影響［10］、疫情防控基層治理［11］等方面。如果再聚焦到一種非常明確的非常規(guī)政策變遷行為模式，城市鄰避抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷則是典型，正如楊志軍和李穎所認(rèn)為的：“環(huán)境抗?fàn)幾鳛橐环N典型社會抗?fàn)幮袆?，常常引發(fā)地方政府改變原初政策，可稱之為‘非常規(guī)政策變遷’，符合‘一鬧就靈’特點(diǎn)，按照影響程度又表現(xiàn)為一鬧就停、一鬧就遷、一鬧就改、一鬧就緩?！保?2］

一項(xiàng)政策并不嚴(yán)格遵循從問題出現(xiàn)到政策終結(jié)的狹義政策變遷過程，也并不完全以政策維持、接續(xù)、創(chuàng)新和終結(jié)的方式出現(xiàn)。在狹義政策變遷的階段論和廣義政策變遷的形式論中，前者以常規(guī)演進(jìn)為主，后者則是常規(guī)演進(jìn)和非常規(guī)演進(jìn)交織出現(xiàn)，從而形成政策循環(huán)的“周期論”［13］。對于學(xué)習(xí)型政策變遷行為模式，常規(guī)和非常規(guī)有其特定的生成條件、演進(jìn)機(jī)理和影響效應(yīng)，本文基于研究框架（見圖1），在對其進(jìn)行闡釋和比較的基礎(chǔ)上提出優(yōu)化策略。

圖1 地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷研究框架

該研究框架所展現(xiàn)的邏輯理路是：在地方治理過程中產(chǎn)生的學(xué)習(xí)型政策變遷，包含基于政策工具內(nèi)生驅(qū)動力的常規(guī)模式和基于公共危機(jī)外部撬動力的非常規(guī)模式，對兩種模式在生成條件、演進(jìn)機(jī)理和影響效應(yīng)等三個(gè)方面進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，三個(gè)因素之間彼此相連、相互影響，呈現(xiàn)上對下的規(guī)范約束和下對上的反作用關(guān)系，從而提出實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化的優(yōu)化策略。

三、地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷模式的生成條件比較

地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷常規(guī)與非常規(guī)模式是在特定的也是既有的布局要求、治理結(jié)構(gòu)和政策體制中產(chǎn)生。其中，布局要求是國家（中央）立足中長期發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)，自上而下引領(lǐng)地方治理活動；治理結(jié)構(gòu)是中央整體層面的治理體系以及縱向的央地關(guān)系，從而規(guī)制地方治理行為；政策體制則是一種能動性的決策約束和過程控制，與地方治理過程關(guān)系密切。

第一，布局要求執(zhí)行中出現(xiàn)政令傳導(dǎo)的“不合拍”，地方治理常規(guī)事項(xiàng)容易轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N凝滯不暢的非常規(guī)現(xiàn)象。中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局是總體性、全局性和貫穿性的，但在地方治理的領(lǐng)會和執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)不暢現(xiàn)象，“如果不沉下心來抓落實(shí)，再好的目標(biāo)，再好的藍(lán)圖，也只是鏡中花、水中月”［14］。統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是根本，政治建設(shè)是保障，文化建設(shè)是靈魂，社會建設(shè)是條件，生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)，但是地方治理主體沒有將這五個(gè)方面放在同等重要的位置，這種“多重目標(biāo)下的任務(wù)驅(qū)動”，使其角色模糊和職能扭曲［15］。協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期黨和國家各項(xiàng)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域和主攻方向。當(dāng)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局貫穿于地方治理過程中，地方治理主體往往把重點(diǎn)放在某一事項(xiàng)上而選擇性忽視其他重要事項(xiàng)。例如，地方治理主體更關(guān)注轄區(qū)內(nèi)招商引資情況，重視經(jīng)濟(jì)增速而忽視生態(tài)環(huán)保事項(xiàng)；地方治理主體更注重按照上級指令治理，而忽視本地民眾需求等。地方治理主體在壓力型體制的自上而下目標(biāo)管理考核中，很難多頭兼顧，在完成規(guī)定動作和創(chuàng)新自選動作兩個(gè)方面很難做到平衡。一種常見的情形是：地方治理主體既沒有把中央精神和上級指令完成好，也沒有將本區(qū)域的公共事務(wù)治理好。即使在橫向晉升錦標(biāo)賽體制和縱向行政發(fā)包制的雙重約束下，地方治理失靈的狀況依然存在，這說明地方治理主體在完整、全面、準(zhǔn)確地理解中央戰(zhàn)略上出現(xiàn)偏差，將地方治理本應(yīng)該重點(diǎn)加以解決的常規(guī)事項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N凝滯不暢的非常規(guī)現(xiàn)象，角色失準(zhǔn)和職能失常使地方政府在政策執(zhí)行中顧此失彼，造成地方執(zhí)行與中央政令之間的“不合拍”。

第二，“雙重委托—代理”結(jié)構(gòu)產(chǎn)生中央和地方政府行為的不一致，地方治理主體頻繁使用非常規(guī)手段，致使基礎(chǔ)性國家能力不足。地方治理具有高度的雙重代理性地方發(fā)展主義特點(diǎn)，呈現(xiàn)一種“雙重委托—代理”結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的含義是：地方政府既要對上級負(fù)責(zé)，也要向民眾負(fù)責(zé)，民眾是中央和地方政府最根本的委托者。對上負(fù)責(zé)意味著上級政府是委托者，地方政府是代理者；向外負(fù)責(zé)意味著民眾是委托者，本級地方政府是代理者。在這兩個(gè)委托代理關(guān)系中，地方政府都是代理者角色，在二者都要兼顧的情況下，地方治理過程很難做到責(zé)任與心態(tài)、職能和工具的統(tǒng)一。周黎安認(rèn)為：“作為中央政府的代理人，地方政府只是中央政策和命令的忠實(shí)執(zhí)行者，不享有什么特殊的地位和角色。然而，這是關(guān)于中國行政體制的最大誤解?！保?6］11“通過委托—代理機(jī)制，國家公共權(quán)力和公共資源被分散到地方政府以及各類公共組織中，激發(fā)了代理方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力，為中國的持續(xù)發(fā)展注入了活力，但與此同時(shí)，代理型制度安排也引發(fā)了各種治理問題，構(gòu)成現(xiàn)今社會沖突的重要根源”［17］。概言之，這種特殊的“雙重委托—代理”結(jié)構(gòu)使地方政府權(quán)力既不是無限大，也不是無限小，其在自上而下的常規(guī)事項(xiàng)執(zhí)行中選擇權(quán)有限，但是在地方治理管轄范圍內(nèi)擁有的行政裁量權(quán)卻較大。在過去很長一段時(shí)間內(nèi)，地方政府為了完成上級任務(wù)嚴(yán)重?cái)D壓社會資源空間，導(dǎo)致上面的事沒有辦好，下面的事也沒有做好。有學(xué)者認(rèn)為，地方政府的治理困境表現(xiàn)在利益結(jié)構(gòu)的失衡、政府能力危機(jī)和信任危機(jī)等三個(gè)方面［18］。這些治理困境帶來的危機(jī)表現(xiàn)為另一種現(xiàn)象，即地方政府如果過多向上負(fù)責(zé)，在采取常規(guī)治理手段達(dá)不到應(yīng)有效果的時(shí)候就會頻繁使用非常規(guī)手段，從而忽視民意和民利，產(chǎn)生大量社會沖突。這種治理困境帶來的社會后果顯而易見，政府行為和政策變遷在層級的上與下之間出現(xiàn)“不一致”，是“基礎(chǔ)性國家能力”［19］在地方治理中的失效表現(xiàn)。

第三，凝閉型政策體制在央地的不同特點(diǎn)引發(fā)民眾反應(yīng)的“不同頻”，增加了地方治理產(chǎn)生非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的可能性。凝閉型政策體制①社會主義制度的最大優(yōu)越性就是能夠集中力量辦大事，這是我國政策體制的最大特點(diǎn)，我們將此概括為一種“凝閉型”政策體制。所謂“凝閉型”就是凝聚封閉型，既有凝聚力又有封閉自循環(huán)的特點(diǎn)。在中央層面，凝閉型政策體制具有凝聚統(tǒng)合特點(diǎn)，這種聚合性能夠體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。在地方層面，凝閉型政策體制又具有聚合封閉的特點(diǎn)，這種雙重性就是中央和地方治理的差異。參見楊志軍、靳永翥：《“凝閉型”政策體制下地方治理的現(xiàn)代化——以公共事件的地方治理為視角》，載于《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014 年第6 期。，在中央層面是聚合性，而在地方治理中以閉合性為主。中央層面聚合政策體制特點(diǎn)為“一旦作出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯”，這是集中力量辦大事的來源；地方層面閉合政策體制特點(diǎn)是“好事不出門，壞事傳千里”，民眾對政府的差序信任即來源于此。凝閉型政策體制采取“內(nèi)輸入”機(jī)制，在“內(nèi)輸入”決策過程中，基于政策工具所形成的常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷極易被理解為“做對了”，而基于公共危機(jī)處理所引起的非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷則極易被理解為“做錯(cuò)了”，從而引發(fā)民眾反應(yīng)的“不同頻”。這也是為什么一直存在民眾對不同層級的官員會產(chǎn)生“中央干部是親人，身邊干部是仇人”的差序信任格局。差序信任格局雖然在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧中得到了某種程度的克服，但并沒有得到根治。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，促進(jìn)差序信任邁向平序信任也是地方政府形成常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的重要途徑。地方治理雖然在中央強(qiáng)有力的監(jiān)督、指導(dǎo)和激勵(lì)下把事情做好，但也并不一定是因?yàn)槿鄙倩驔]有上級指導(dǎo)和監(jiān)督才導(dǎo)致把事情做壞。其主要原因在于以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽中，中央和地方政府有著不同的目標(biāo)函數(shù)和利益訴求?！爸醒敫P(guān)心宏觀經(jīng)濟(jì)的走勢，全局的利益平衡和全社會的民生福利狀況，而地方政府更關(guān)心轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政資源的多少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況以及公眾的就業(yè)和民生情況，較少關(guān)注其經(jīng)濟(jì)決策的外溢效應(yīng)以及其他地區(qū)的公眾福利”［16］13。不同層級的治理主體之間存在治理目標(biāo)上的差別，這種差別更容易帶來學(xué)習(xí)型政策變遷，因?yàn)椴粎f(xié)商互動和參與學(xué)習(xí)，治理績效無法達(dá)成，在實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)和治理主體行為之間就會出現(xiàn)無法破解的困境，非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷便會隨處可見。

綜上，中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局在統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)推進(jìn)過程中，地方治理主體經(jīng)常性產(chǎn)生目標(biāo)置換；“雙重委托—代理”治理結(jié)構(gòu)會使地方治理主體角色混淆和職能模糊，使得常規(guī)和非常規(guī)手段同時(shí)存在；而凝閉型政策體制導(dǎo)致民眾對政府信任產(chǎn)生差異，直接形成地方治理過程中學(xué)習(xí)型政策變遷模式差異，這三個(gè)因素作為生成條件深刻影響地方治理過程和能力。

四、地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷模式的演進(jìn)機(jī)理比較

一般而言，布局要求、治理結(jié)構(gòu)和政策體制對地方治理行為具有引領(lǐng)、制約和影響作用，聚焦到學(xué)習(xí)型政策變遷模式，則具有明確的作用機(jī)理。

從中央到地方治理中都廣泛存在政策變遷，在不斷地研究累積過程中，政策過程及其四種變遷形式被概括為一種“演化路徑”［20］。這里所說的政策變遷指的是一種從“問題出現(xiàn)→議程設(shè)置→政策制定→政策合法化→政策執(zhí)行→政策評估→政策終結(jié)”的狹義政策變遷；與之相對應(yīng)的是以政策維持、接續(xù)、創(chuàng)新和終結(jié)等形式為特征的廣義政策變遷，二者有機(jī)融合和統(tǒng)一為“政策周期循環(huán)論”。比較常規(guī)與非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式需要回歸到政策過程分析中，分別對應(yīng)于常規(guī)且良性的可持續(xù)政策過程變遷和非常規(guī)突發(fā)的不可持續(xù)政策過程變遷。

第一，常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的演進(jìn)機(jī)理可以理解為常規(guī)且良性的可持續(xù)政策過程變遷，基本手段是采用了一系列基于市場激勵(lì)和社會參與等政策工具。從政策過程起始階段來看，政策議程設(shè)置分為外部推動模式、政治動員模式和內(nèi)部創(chuàng)始模式，每個(gè)模式情境下的政策議程設(shè)置都包含問題顯現(xiàn)、問題敘述、問題擴(kuò)散和問題進(jìn)入等四個(gè)階段［21］。議程設(shè)置的本質(zhì)是政府注意力分配的過程，要關(guān)注的重點(diǎn)是政府為什么解決的是這些問題而不是那些問題。如果運(yùn)用多源流理論分析常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式，可以把問題源流看作議程設(shè)置過程，政策源流就類似于政策選擇和制定過程，政治源流則可以被視為政策執(zhí)行過程。常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的可持續(xù)政策過程變遷遵循體制內(nèi)自我演進(jìn)邏輯，換言之，在議程設(shè)置的前決策環(huán)節(jié)，政府注意力分配不是來源于外部社會壓力性事件，而是來源于政府體系自身運(yùn)行及基于改革發(fā)展的要求。其有力的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)是改革開放以來歷經(jīng)八次的行政體制改革。在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的示范、引領(lǐng)和推動之下，諸如電力、鐵路、航空、通信等方面的改革，也都體現(xiàn)了極強(qiáng)的體制內(nèi)自我改革、演進(jìn)的特點(diǎn)，即通過高級別權(quán)力位階推動政策制定，自上而下強(qiáng)力推進(jìn)政策執(zhí)行，其成效又反過來推動改革開放事業(yè)的穩(wěn)步向前。

地方政府的經(jīng)濟(jì)和民生類治理行動也為此提供了有力證明。城市發(fā)展的政策過程是：地方治理主體通過體制內(nèi)力量發(fā)起，而后采用部門協(xié)同聯(lián)動、分工負(fù)責(zé)的方式執(zhí)行并進(jìn)行內(nèi)部評估?；蛘?，通過內(nèi)部政策倡議提出發(fā)展議題，聚焦議題開展動員部署，而后進(jìn)行分工安排，再圍繞目標(biāo)明確時(shí)間段以及分工，進(jìn)而對實(shí)施情況開展督查檢查、迎評考核等。在政策工具的選擇和使用上，地方政府廣泛采用PPP、BOT 兩種方式開展城市治理，也是基于體制內(nèi)改革發(fā)展的要求，在可使用的治理工具箱中采用市場激勵(lì)、服務(wù)購買、社會參與、公民自愿等政策工具。地方治理政策分為兩類：一類是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如，地鐵、商業(yè)中心、公園景觀等；另一類是普惠性民生投入，在有關(guān)水價(jià)調(diào)整、電費(fèi)價(jià)格咨詢、出租車價(jià)格聽證、網(wǎng)約車和共享單車施行、交通步道改造設(shè)計(jì)、菜籃子工程保障等有償服務(wù)的民生領(lǐng)域，基本采用了政府與社會資本合作的PPP 模式。在這些治理行為中，地方政府較好地運(yùn)用了常規(guī)且良性的可持續(xù)政策過程。

第二，非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的演進(jìn)機(jī)理可以理解為非常規(guī)突發(fā)的不可持續(xù)政策過程變遷，基本方式是針對公共危機(jī)尤其是社會沖突采用改變決策和安撫民意相結(jié)合的被動回應(yīng)。王紹光很早便提出中國公共政策議程設(shè)置的六種模式，即關(guān)門模式、內(nèi)參模式、上書模式、動員模式、借力模式、外壓模式。其中，“在外壓模式里，議程的提出者雖然不排除擺事實(shí)、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程”［22］。這種“外壓模式”基于體制外的社會壓力甚至是公共沖擊來形成政策議程。從多源流模型來看，外壓模式在議程設(shè)置上具有鮮明的問題源流產(chǎn)生特點(diǎn)，問題源流作為主導(dǎo)性源流牽引政策和政治源流匯合，從而建立政策議程。

外壓模式形成非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷，尤以城市鄰避效應(yīng)最為突出，從而形成地方治理的雙重消極性。其中，第一個(gè)消極性是一鬧就靈。地方政府在面對基于直接利益相關(guān)和基于情感表達(dá)為主的民眾抗議時(shí)，往往采取停建、遷建、改建和緩建鄰避設(shè)施項(xiàng)目的方式，以應(yīng)對社會沖突。第二個(gè)消極性是悄然復(fù)工。地方政府在作出上述決策改變之后，往往會選擇時(shí)機(jī)，重新復(fù)工開建鄰避設(shè)施項(xiàng)目。第一個(gè)消極性的問題在于：如果這些項(xiàng)目建設(shè)符合地方發(fā)展要求并且程序合法，為什么要一鬧就變，允許一鬧就靈的“鬧決”；第二個(gè)消極性的問題在于：既然已經(jīng)對原初政策作出了改變，為何又要回到悄悄開工復(fù)建的決策原點(diǎn)。這種雙重消極性過程既反映出非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的演進(jìn)機(jī)理，又折射出地方治理正當(dāng)性和有效性的兩難困境。

鄰避效應(yīng)與鄰避抗?fàn)?、鄰避沖突等同義反復(fù)，狹義的鄰避效應(yīng)主要指建設(shè)城市化工項(xiàng)目、垃圾焚燒項(xiàng)目等引起的沖突，廣義的鄰避效應(yīng)則包含交通、醫(yī)院等設(shè)施建設(shè)引起的沖突。在鄰避設(shè)施或項(xiàng)目建設(shè)中，民眾極易受到社交媒體及輿論傳播的影響，激發(fā)其嫌惡情緒，產(chǎn)生共情效應(yīng)，通過開展原子化或組織化的抗?fàn)幮袆?，往往能夠促使地方政府對設(shè)施或項(xiàng)目建設(shè)作出改變原初決策的回應(yīng)。這種“沖擊—回應(yīng)”又具有突發(fā)性、即時(shí)性、臨機(jī)性和消極性等四大特點(diǎn)，其中，行動突發(fā)性處于首位，是形成問題源流、建立議程的關(guān)鍵因素。由于鄰避設(shè)施或項(xiàng)目建設(shè)的政策制定缺乏民眾和團(tuán)體的制度化參與，導(dǎo)致凝閉型政策體制所產(chǎn)生的共識是內(nèi)部共識而非外部共識，內(nèi)與外之間的意愿缺乏溝通，致使政策合法性不足，民眾可以理直氣壯地開展抗?fàn)幮袆印Ｕ咧贫ㄒ坏┖戏ㄐ圆蛔?，極易陷入一鬧就靈的困境，小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決，致使地方政府只能臨機(jī)性和即時(shí)性地改變原初政策，以平息民怨。

從地方政府治理社會公共危機(jī)來看，議程設(shè)置往往具有被迫性和臨時(shí)性。在從一般社會問題演變到重大公共問題，再到進(jìn)入政府政策議題過程中，外部經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境作為問題源流生成的重要變量，如果沒有輿論關(guān)注或集體性行動，社會壓力就會停留在體制外彌散性討論層面，沒有被重大會議吸納或者沒有升級為公共沖擊，那么就較難成為政策議程。綜上，在統(tǒng)一的布局要求、治理結(jié)構(gòu)和政策體制下，基于常規(guī)且良性的可持續(xù)政策過程變遷和非常規(guī)突發(fā)的不可持續(xù)政策過程變遷演進(jìn)機(jī)理立足政策過程解釋，從問題出現(xiàn)到議程設(shè)置再到政策規(guī)定再到合法化，最后是執(zhí)行和評估終結(jié)階段，多源流理論模型的解釋思路不一，所對應(yīng)的實(shí)踐案例體現(xiàn)的演進(jìn)特點(diǎn)也迥異。

五、地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷模式的影響效應(yīng)比較

在地方治理過程中生成的常規(guī)和非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式，必然會對地方治理現(xiàn)代化產(chǎn)生反作用。其反作用既有積極的方面，也有消極的方面，分別為“強(qiáng)化、促進(jìn)和鞏固”“反塑、促退和侵蝕”。這三個(gè)方面的積極和消極作用又對應(yīng)于治理結(jié)構(gòu)和政策體制、地方治理模式和效能、國家治理優(yōu)勢和效能。

第一，常規(guī)和非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式強(qiáng)化或反塑治理結(jié)構(gòu)和政策體制。任何地方治理行為都受到既定的、現(xiàn)有的自上而下結(jié)構(gòu)約束和體制形塑；反過來，地方治理行為又會對其產(chǎn)生能動的強(qiáng)化和反塑。如前所述，在“雙重委托—代理”結(jié)構(gòu)中，地方政府在晉升錦標(biāo)賽格局中必須按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求，在轄區(qū)范圍內(nèi)開展規(guī)定動作和自選動作相結(jié)合的治理活動。所謂規(guī)定動作就是自上而下依托常規(guī)科層體制開展制度化治理，自選動作則是由內(nèi)而外根據(jù)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行自主治理，這樣便形成了晉升激勵(lì)的強(qiáng)約束和常規(guī)制度化治理對非常規(guī)自主治理的軟約束。地方政府采用基于市場激勵(lì)和社會參與等政策工具，從重點(diǎn)領(lǐng)域來看主要是制度化治理風(fēng)格，而基于社會壓力和公共沖突而采用的治理方式，從發(fā)生場景來看主要是運(yùn)動式治理風(fēng)格。制度化治理風(fēng)格產(chǎn)生的源頭是權(quán)力能夠得到有效的監(jiān)督和控制，而運(yùn)動式治理較易產(chǎn)生“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的弊端，中央對地方的監(jiān)督和指導(dǎo)較難。

常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的制度化治理風(fēng)格反過來會強(qiáng)化委托—代理制的積極效應(yīng)，將委托權(quán)力放到社會層面，就形成了對非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的約束。例如，政府向社會組織購買公共服務(wù)產(chǎn)生橫向的積極溢出效應(yīng)，而鄰避效應(yīng)則往上溢進(jìn)中央，轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O效應(yīng)，進(jìn)而作為信息機(jī)制來強(qiáng)化監(jiān)督地方。對于凝閉型政策體制而言，非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷自下而上的反塑會更強(qiáng)。當(dāng)中央沒有實(shí)施制度化引領(lǐng)，促使地方在時(shí)空范圍內(nèi)開展自主治理時(shí)，極易固化地方層面的危機(jī)，并對中央反向形塑，有可能損害中央權(quán)威。再者，在突發(fā)公共危機(jī)事件中，自然災(zāi)害和事故災(zāi)難側(cè)重應(yīng)急管理，社會公共安全和公共衛(wèi)生危機(jī)偏重危機(jī)治理，它們都統(tǒng)一于“預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)”的公共危機(jī)治理全過程。從目前來看，危機(jī)治理普遍缺乏“預(yù)防”的動態(tài)過程，關(guān)口前移不足使地方治理行為的常規(guī)、良性和可持續(xù)性不足。這種基于非常規(guī)突發(fā)公共危機(jī)處理的不可持續(xù)政策過程變遷往往會降低民眾對地方政府的信任感，固化差序信任格局，自下而上地降低中央的凝聚統(tǒng)合權(quán)威。

第二，常規(guī)和非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式促進(jìn)或促退地方治理模式和效能?；隗w制內(nèi)自我演進(jìn)、改革和發(fā)展的常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷具有主動性和積極性，對地方治理效能產(chǎn)生明顯的促進(jìn)作用。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，市場化和制度化是一對孿生兄弟，市場的力量需要制度的引導(dǎo)、規(guī)范和約束?；谑袌黾?lì)和社會參與的常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷是對制度化治理的尊重，采取政策工具不是為了有效地運(yùn)用權(quán)力，而是為了實(shí)現(xiàn)更好的治理（善治）。常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷正是重視了市場和社會組織的自治理作用，尊重人民群眾的首創(chuàng)性，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使得基于科層結(jié)構(gòu)的制度化治理煥發(fā)出勃勃生機(jī)。

基于體制外公共危機(jī)處理的非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷具有被動性和消極性，對地方治理效能產(chǎn)生明顯的促退作用。非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷來源于四類公共危機(jī)治理過程。在自然災(zāi)害和事故災(zāi)難等非常規(guī)突發(fā)事件中，地方政府有應(yīng)急管理的基本流程，能夠及時(shí)予以解決，但針對社會公共安全和公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)則捉襟見肘。其原因在于：其對應(yīng)不同的職能部門，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)可以按照響應(yīng)級別和處置要求來處理，而像政法和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等自身就是應(yīng)急處理主體，所應(yīng)對的危機(jī)基本屬于職能范圍，因沒有可協(xié)調(diào)的資源，很難建立橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制并發(fā)揮作用。由于社會危機(jī)的不確定性（不可預(yù)見性）和復(fù)雜性，采用運(yùn)動式治理方法也在情理之中，地方治理從而陷入非常規(guī)運(yùn)動式治理的思維和方式。

第三，常規(guī)和非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式鞏固或侵蝕國家治理優(yōu)勢和效能?！皣抑卫眢w系的核心構(gòu)成要素包括導(dǎo)向器、探測器、控制器和緩沖器，它們決定了國家治理能力的高低和制度優(yōu)勢的大小。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要將導(dǎo)向器、探測器、控制器和緩沖器等持續(xù)不斷地優(yōu)化，并使其能夠有機(jī)銜接并動態(tài)耦合……如何設(shè)計(jì)、支持并執(zhí)行各項(xiàng)制度，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，就成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在”［23］。常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式進(jìn)一步彰顯了我國國家治理體系的顯著優(yōu)勢，對其起到能動的鞏固作用，而非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式則起到反向的侵蝕作用。“從黨建國體制到黨治國體制再到黨興國體制”［24］的建構(gòu)過程來看，無論是建國、治國還是興國，中央的頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略安排和任務(wù)下發(fā)，都需要下沉到地方治理過程中。國家治理是地方治理的指南針，地方治理是國家治理優(yōu)勢和效能的晴雨表。

民眾是地方治理的感知對象。常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷采用基于市場激勵(lì)和社會參與的治理工具，受益對象是民眾，體現(xiàn)了緊緊依靠人民推動國家發(fā)展的特點(diǎn)，使民眾更加認(rèn)同“堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。例如，“一方有難八方支援”的全國馳援幫扶等措施，體現(xiàn)的就是“堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事”的優(yōu)勢。因此，地方治理常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式最終體現(xiàn)的是地方治理現(xiàn)代化的水平和能力，最終夯實(shí)、鞏固、強(qiáng)化和助推的是民眾對中央權(quán)威的認(rèn)同，最終促進(jìn)的是國家治理效能的提升。非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷基于應(yīng)對沖突和安撫民意而形成地方政府政策改變，政策制定的形式和內(nèi)容合法性不足，導(dǎo)致民眾對地方治理產(chǎn)生懷疑繼而開展抗?fàn)幮袆印＿@在很大程度上削弱了地方治理現(xiàn)代化能力。面對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩類非常規(guī)突發(fā)事件，地方政府要么在應(yīng)急管理機(jī)制上作出事中和事后處置，在減緩、準(zhǔn)備和恢復(fù)上下功夫；要么在社會公共安全和公共衛(wèi)生維護(hù)上作出臨機(jī)性和即時(shí)性的安排，總體上看缺乏科學(xué)的預(yù)防措施，沒有運(yùn)用好“協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)+統(tǒng)分結(jié)合”的國家治理策略，反而采用非常規(guī)的運(yùn)動式策略。

總之，常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷采用基于市場激勵(lì)和社會參與的治理工具，受益對象是民眾。非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷基于應(yīng)對沖突和安撫民意而形成地方政府政策改變，政策制定的形式和內(nèi)容合法性不足，會激化民眾與政府之間的矛盾，無法紓解治理困局。基于地方治理常規(guī)與非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式的影響效應(yīng)分析，在宏觀上廓清了國家治理的輪轉(zhuǎn)線條，把地方政府和社會民眾兩個(gè)方面的自變量因素對國家治理優(yōu)勢和效能這一因變量作了解釋；在中觀上闡明了地方治理的生成邏輯，把常規(guī)和非常規(guī)模式的演進(jìn)譜系對地方治理過程的影響作了描述；在微觀上揭示了治理結(jié)構(gòu)和政策體制的運(yùn)行規(guī)律，把常規(guī)與非常規(guī)模式的交織特點(diǎn)貫穿靜態(tài)結(jié)構(gòu)作了功能化透視。從影響效應(yīng)比較出發(fā)，再結(jié)合生成條件和演進(jìn)機(jī)理，能夠凝練出邁向地方治理現(xiàn)代化的優(yōu)化策略。

六、邁向地方治理現(xiàn)代化的學(xué)習(xí)型政策變遷的優(yōu)化策略

邁向地方治理現(xiàn)代化的學(xué)習(xí)型政策變遷，既要鞏固和加強(qiáng)常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式的優(yōu)勢，也要清除和校正非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式的劣勢。

（一）堅(jiān)持公共治理，建立“以人民為中心”的治理觀

從“全心全意為人民服務(wù)”到“以人民為中心”“讓人民過上好日子”的價(jià)值追求，這種基于歷史傳承和時(shí)空交替所形成的國家治理觀彰顯了制度優(yōu)勢。我國社會主要矛盾已經(jīng)從人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而且始終堅(jiān)持貫穿其中的“人民本位”主線，這是中國國家治理的底色。建立“以人民為中心”的治理觀的基本理念，是將“日益增長的美好生活需要”的主體——人民，置于梯度發(fā)展的不平衡不充分之間，而不是置于矛盾之外。動態(tài)地把握“人民需求”與動態(tài)地解決“發(fā)展不平衡不充分”的問題，必須堅(jiān)持公共治理，這既是新發(fā)展階段的前瞻，也是基于新場景的新思考［25］。

如前所述，在“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的核心理念倡導(dǎo)下，地方治理在“雙重委托—代理”結(jié)構(gòu)中時(shí)常出現(xiàn)“杠隔”，其實(shí)質(zhì)是地方治理主體經(jīng)常忽視“以人民為中心”的治理觀，在理性經(jīng)濟(jì)人驅(qū)使下作出某種基于利益最大化的公共選擇（如國家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化）。造成這種現(xiàn)象的原因是地方治理主體沒有堅(jiān)持公共利益最大化的公共治理觀念，忽視了社會意愿和要求，沒有很好地貫徹全過程人民民主。因此，要堅(jiān)持公共治理，建立“以人民為中心”的治理觀。首先，要貫徹落實(shí)全過程人民民主；其次，要堅(jiān)持公共政策體現(xiàn)公共利益的導(dǎo)向，運(yùn)用各類政策工具持續(xù)推進(jìn)常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷。具體來看，一是大力使用以市場和社會為主體的自愿型政策工具，這是讓市場在資源配置中起決定性作用等全面深化改革舉措的基本要義；二是中央政府和地方政府在公共治理的角色上要強(qiáng)化精簡效能原則，推進(jìn)放管服改革，做好掌舵者和裁判員在規(guī)制運(yùn)行和管控風(fēng)險(xiǎn)等方面使用強(qiáng)制型政策工具，將混合型政策工具放在公共服務(wù)提供和規(guī)則制定上；三是在“以人民為中心”的治理觀下，遏制地方治理推動學(xué)習(xí)型政策變遷的非常規(guī)事項(xiàng)和現(xiàn)象，改造、優(yōu)化法治控權(quán)和合理用權(quán)體系，清晰界定權(quán)力運(yùn)用的限度和邊界，理順中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，激發(fā)地方作為代理者的積極性。

（二）擺脫思維定式，找到規(guī)定動作與自選動作的平衡點(diǎn)

地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷容易出現(xiàn)非常規(guī)事項(xiàng)、現(xiàn)象和模式，蓋因地方治理主體在執(zhí)行布局要求中迷失身份定位，在治理結(jié)構(gòu)中忽略主權(quán)在民的權(quán)力信仰，在閉合型政策體制中缺乏決策時(shí)需要尋求共識的理念。學(xué)習(xí)型政策變遷模式，首先，存在于布局要求和治理結(jié)構(gòu)中，自上而下的總體布局和戰(zhàn)略布局是中央對地方治理方向和行為的引領(lǐng)，治理結(jié)構(gòu)又規(guī)范和塑造著地方治理主體角色；其次，顯示于凝閉型政策體制中，中央層面的凝閉型政策體制旨在尋求全民公意的最大公約數(shù)，這是由國家治理代表最廣大人民群眾的根本利益所決定的，但在實(shí)踐中規(guī)制地方治理主體權(quán)力的方式較為單一且受制于治理結(jié)構(gòu)，地方治理要體現(xiàn)社會公共利益困難重重。

改變這種現(xiàn)狀需要擺脫思維定式，找到規(guī)定動作與自選動作的平衡點(diǎn)。中央和地方、上級和下級、政府和民眾之間存在不可回避的“雙重委托—代理”結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從非常規(guī)向常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷轉(zhuǎn)變的有效手段，就是地方治理主體在布局要求的執(zhí)行和治理結(jié)構(gòu)中找到經(jīng)濟(jì)增長和設(shè)施建設(shè)的支點(diǎn)，采用市場激勵(lì)、服務(wù)購買和公民自愿等政策工具，實(shí)現(xiàn)城市繁榮。擺脫思維定式就是擺脫“坐等靠要”政策、資源和指令的思想以及“庸政懶政惰政怠政”的官僚主義作風(fēng)，“坐等靠要”導(dǎo)致了不想干事、干不成事的作風(fēng)，二者在現(xiàn)象與成因之間往往互通互聯(lián)。在上級交辦或者指令性治理的規(guī)定動作之外，地方治理往往具有自主治理的空間和彈性，這本身就是學(xué)習(xí)型政策變遷模式形成的緣由。要在上級交辦的規(guī)定動作和本級彈性操作所形成的自選動作之間尋找平衡：一方面要貫徹國家治理“統(tǒng)分結(jié)合”原則及其經(jīng)驗(yàn)，把“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分，以統(tǒng)為主、有統(tǒng)有分”轉(zhuǎn)化為地方治理現(xiàn)代化能力；另一方面，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，按照布局要求把五大建設(shè)的規(guī)定動作分門別類，依據(jù)輕重緩急做好，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，遵循科學(xué)決策、民主決策的程序步驟，糾正地方治理主體的角色錯(cuò)亂、職能模糊和事務(wù)混淆等，杜絕治理真空和治理擁擠。

（三）改變行為慣習(xí)，破解常規(guī)治理與非常規(guī)治理的悖論困局

在地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷模式的影響效應(yīng)分析中，常規(guī)和非常規(guī)模式，既在強(qiáng)化、促進(jìn)和鞏固地方治理效能，也在反塑、促退和侵蝕地方治理效能。一是常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式可上升為常規(guī)地方治理行為?；谡吖ぞ邇?nèi)生驅(qū)動的常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式主要出于追求經(jīng)濟(jì)績效和市場效益以及民生服務(wù)等動機(jī)，地方治理主體采用科層化、市場化、志愿化有機(jī)結(jié)合的方式。二是非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式可演變?yōu)榉浅Ｒ?guī)地方治理行為。基于公共危機(jī)外部撬動的非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷，主要在于地方治理主體通過流程式、臨機(jī)式的應(yīng)急決策和社會動員的方式實(shí)現(xiàn)非常規(guī)地方治理。

但二者也不是完全排斥的，在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。這種相互轉(zhuǎn)化主要有三種方式：一是采用非常規(guī)治理手段實(shí)現(xiàn)常態(tài)治理；二是依靠壓力型政治完成各項(xiàng)（指標(biāo)）任務(wù)；三是采取抗?fàn)幮孕袆荧@得利益補(bǔ)償。這三種方式分別對應(yīng)三個(gè)問題：一是常規(guī)性治理手段為什么不能實(shí)現(xiàn)常態(tài)化治理；二是地方治理績效為什么要靠壓力和指標(biāo)才能完成；三是民眾利益訴求為什么要靠抗?fàn)幉拍芑貞?yīng)。這三個(gè)問題都指向同一個(gè)事實(shí)：地方治理在長期和持久的行為范式中，思想意識和行為慣習(xí)有了偏差。這種行為慣習(xí)可以理解為地方治理主體及其之間對跨政府間的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)和政策創(chuàng)新學(xué)習(xí)應(yīng)用與總結(jié)推廣偏少，對依靠運(yùn)動式、緊急式的非常規(guī)手段的缺陷及其所產(chǎn)生的社會后果認(rèn)識不足。因此，必須改變地方治理主體的行為慣習(xí)，破解常規(guī)治理與非常規(guī)治理的悖論困局。首先，應(yīng)采用基于政策工具的常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式，明確各種政策創(chuàng)新和擴(kuò)散的形成機(jī)理不是自上而下平衡政策以及自下而上爭取政策，而是應(yīng)立足本地已有的資源特點(diǎn)、環(huán)境需求等發(fā)展優(yōu)勢開展治理活動；其次，應(yīng)警惕基于公共危機(jī)的非常規(guī)突發(fā)事件處理過于依賴體制動員和應(yīng)急處置，應(yīng)明白支撐這種舉國體制的前提是國家治理資源充足和模式穩(wěn)定。此外，地方治理主體在改革中出現(xiàn)的問題很難用改革的手段來加以解決（如缺少改革權(quán)或無心改革），因此，改變地方治理主體行為慣習(xí)是一個(gè)長時(shí)期的過程，需要中央在定向的同時(shí)還要定標(biāo)、定線，地方治理過程要做到常規(guī)經(jīng)驗(yàn)全覆蓋，地方政府間要建立常態(tài)學(xué)習(xí)交流機(jī)制；在設(shè)立壓力警戒線、紅線、底線原則的同時(shí)，要逐步實(shí)現(xiàn)非常規(guī)治理的建制化，穩(wěn)步推進(jìn)根本制度成熟、基本制度定型、重要制度健全。

（四）采用創(chuàng)新手段，塑造技術(shù)治理和治理技術(shù)的融合格局

地方治理中的常規(guī)和非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷模式都采用技術(shù)手段。換言之，從基于政策工具采用和公共危機(jī)處理兩個(gè)方面所形成的學(xué)習(xí)型政策變遷模式來看，常規(guī)政策工具和非常規(guī)應(yīng)對方法在使用角度上都可以回歸技術(shù)手段。作為技術(shù)手段的意涵有二：一是常規(guī)和非常規(guī)都可以作為一種技術(shù)治理工具使用；二是在細(xì)分內(nèi)容和方式的常規(guī)、非常規(guī)工具使用時(shí)又必須注意到治理技術(shù)的必要性。就常規(guī)和非常規(guī)手段作為技術(shù)治理內(nèi)容來看，地方治理主體在改革開放四十多年來的治理實(shí)踐中積累起來的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，堪稱“工具百寶箱”。當(dāng)前，地方治理主體所掌握的各式各類治理資源，所運(yùn)用的各式各類治理工具，經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科以晉升錦標(biāo)賽、項(xiàng)目制治理、運(yùn)動式治理等作出解釋，為國家治理作了充分的學(xué)術(shù)積累。

然而，技術(shù)治理和治理技術(shù)同樣重要，常規(guī)和非常規(guī)作為技術(shù)治理工具也需要被治理，因此，需要采用創(chuàng)新手段，構(gòu)建技術(shù)治理和治理技術(shù)的融合格局。首先，需要明確治理技術(shù)的“技術(shù)”內(nèi)涵。政府治理改革行動所形成的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式中有關(guān)大數(shù)據(jù)監(jiān)管、“一網(wǎng)通辦”邊界等，“互聯(lián)網(wǎng)+交通”形成新興共享經(jīng)濟(jì)模式中有關(guān)算法決策的風(fēng)險(xiǎn)治理問題等，都屬于常規(guī)技術(shù)治理工具的被治理范疇。其次，需要明晰技術(shù)治理的中國語境。西方學(xué)者所倡議的“沒有政府的治理”能夠反映和解決當(dāng)代中國技術(shù)治理情形嗎？從非常規(guī)技術(shù)治理手段的被治理來看，又是另一種情形，即針對公共危機(jī)的非常規(guī)突發(fā)事件治理，反而是經(jīng)驗(yàn)化的程式治理偏多，技術(shù)治理手段偏少。所以，對于技術(shù)治理的中國化還不能簡單套用西方語境，強(qiáng)調(diào)一律規(guī)制和被治理。例如，危及社會公共安全的鄰避效應(yīng)以及由其引起的抗?fàn)幮袆?，是否可以采用大?shù)據(jù)手段對利益相關(guān)者的心理動機(jī)、屬地監(jiān)管和輿情動態(tài)等進(jìn)行預(yù)警分析，從而繪制出公共危機(jī)治理圖，再上升到中央層面進(jìn)行政策擴(kuò)散；又如，鑒于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等傳統(tǒng)安全問題和恐怖主義、新型病毒等非傳統(tǒng)安全問題，即使在掌握科學(xué)數(shù)據(jù)、建立規(guī)范的預(yù)警機(jī)制基礎(chǔ)之上也很難預(yù)測的特點(diǎn)，亦可以采用大數(shù)據(jù)信息集成系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)警和動態(tài)分析。最后，針對非常態(tài)的危機(jī)治理，需要建立一種全過程公共危機(jī)治理觀念，正如“全過程人民民主”的理念和體系建設(shè)一樣，是全鏈條、全方位、全覆蓋的。所以，從技術(shù)治理和治理技術(shù)相融合的角度，主要?jiǎng)?chuàng)新手段是走向“大數(shù)據(jù)+”的新型治理工具現(xiàn)代化。

總之，以學(xué)習(xí)型政策變遷作為支點(diǎn)推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化，以地方治理現(xiàn)代化為中觀平臺推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是學(xué)術(shù)界新的關(guān)注議題。在政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)雙維度進(jìn)行國家治理頂層設(shè)計(jì)，通過決策“三化”（科學(xué)化、民主化和法治化）改進(jìn)和優(yōu)化政策過程，提升常規(guī)且良性的地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷能力，推動地方治理現(xiàn)代化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。