中央高校財政專項資金績效管理的思考

師 展

一、引言

2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，要“構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局、建立全過程預(yù)算績效管理鏈條、完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系、健全預(yù)算績效管理制度、硬化預(yù)算績效管理約束”。2019年12月《教育部關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布，提出了堅持整體規(guī)劃、分步實施的原則，在優(yōu)化政策、項目績效管理的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)單位整體績效管理。今后一個時期，如何落實好有關(guān)預(yù)算績效管理的要求，做好財政性專項資金績效管理，為下一步全面實施整體績效管理打下良好的基礎(chǔ)，將成為中央高校面臨的重要挑戰(zhàn)和任務(wù)。

二、中央高校財政專項資金績效管理存在的問題

（一）對績效管理認識不到位。中央高校財政專項資金主要包括六大專項，分別為建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項、改善基本辦學(xué)條件專項、教育教學(xué)改革專項、基本科研業(yè)務(wù)費專項、捐贈配比專項和管理改革等績效撥款專項。六大專項在高校財政撥款中占有相當(dāng)?shù)谋壤?，對支撐中央高校事業(yè)發(fā)展具有重大意義。專項績效管理是貫穿于項目立項、資金分配、使用、評價全過程的重要理念，是提升學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，但現(xiàn)階段有的高校對績效管理認識不足，仍停留在“重分錢輕管理、重花錢輕績效”的慣性思維上，與上級要求相比，還存在不少問題。

（二）績效管理機制不健全。由于高校對績效管理認識不深，重視不夠，沒有建立健全校內(nèi)管理機制，與績效管理相關(guān)的部門單位職責(zé)未落實，履職不到位。有的歸口管理部門只對分錢感興趣，一分了之，不重視績效管理；有的項目執(zhí)行單位單純?yōu)榱嘶ㄥX，覺得只要是做正事就行了，沒有績效的概念。高校績效管理最后成了財務(wù)部門一家的事，成了業(yè)務(wù)層面的事，工作推不動，落實不到位，效果不顯現(xiàn)。

（三）績效目標指標設(shè)置不合理。在項目前期，高校未能深刻領(lǐng)會各大專項的內(nèi)涵和支持方向，未能將績效理念貫穿于項目生命周期全過程。有的專項立項不規(guī)范，項目未經(jīng)評審程序，必要性和可行性不足；有的專項項目零散，聚焦不夠，效果難彰。項目績效目標指標設(shè)定隨意，往往由項目執(zhí)行單位申報時自行設(shè)定，存在績效目標設(shè)定不夠完整、不夠明晰的情況；有的指標設(shè)置不嚴謹，未做認真分析，應(yīng)付了之；有的過于簡單、指標值易于完成，不能真正體現(xiàn)項目應(yīng)產(chǎn)生的績效。歸口管理部門及財務(wù)部門缺乏相關(guān)專業(yè)知識，責(zé)任心不強，不能提供有效的指導(dǎo)，也未能履行審核責(zé)任。

（四）績效管理過程監(jiān)管不到位。在項目執(zhí)行過程中，由于上級部門執(zhí)行進度考核的壓力，高校往往過于強調(diào)執(zhí)行進度，而忽略了績效過程管理。項目執(zhí)行單位為了達到考核時點要求，在加快執(zhí)行進度時，忽略了績效目標和指標是否實現(xiàn)；而歸口管理部門、財務(wù)部門也把精力放在執(zhí)行進度的督促和考核上，未能在項目執(zhí)行過程中同步檢查績效執(zhí)行情況，導(dǎo)致項目偏離績效目標。執(zhí)行過程中不能及時發(fā)現(xiàn)問題并糾偏，勢必影響預(yù)計目標和效果的實現(xiàn)。

（五）績效評價不規(guī)范。高校財政專項績效評價分為項目自評和學(xué)校評價。績效自評往往由各項目執(zhí)行單位自行填報，填報時未認真對照績效目標和指標進行自查自評，沒有整理和提供體現(xiàn)績效實現(xiàn)程度的支撐材料，無依據(jù)地隨意填寫分數(shù)，導(dǎo)致自評工作浮于表面，流于形式，質(zhì)量不高。學(xué)校層面的績效評價對促進財政專項績效管理具有重要意義，但有的學(xué)校并未開展學(xué)校層面績效評價，往往以自評代替校評，將未核實的自評結(jié)果簡單匯總后就報上級主管部門。有的高校雖然進行績效評價，但由于精力和能力所限，外包給社會第三方機構(gòu)，一包了之，參與不夠，監(jiān)督不力，導(dǎo)致評價質(zhì)量不高，難以達到預(yù)計效果。

（六）績效評價結(jié)果未有效運用。高校對績效評價結(jié)果重視不夠，結(jié)果應(yīng)用不充分，激勵約束機制有待進一步完善。績效考核結(jié)果除了未與后續(xù)資金預(yù)算分配掛鉤外，也沒有建立起結(jié)果共享的聯(lián)動機制，其他部門難以運用評價結(jié)果，不能與干部考核、責(zé)任追究掛鉤，缺乏應(yīng)有的威懾力。

三、中央高校加強財政專項資金績效管理的建議

（一）提高對績效管理的認識。高校要充分認識到，績效管理作為我國深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政預(yù)算體制的重要內(nèi)容，落實好績效管理是為了進一步健全學(xué)校治理機制，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益的重要舉措，也是建立和完善以績效為導(dǎo)向的高校預(yù)算改革重要抓手。2020年以來伴隨著新冠肺炎疫情及國際形勢的沖擊，國內(nèi)經(jīng)濟受到重大影響，黨中央、國務(wù)院提出了“厲行節(jié)約”和“要堅持過緊日子”的要求，在目前高校財政性資金撥款受到影響的情況下，如何用更少的錢干出更多更好的事，最大限度發(fā)揮資金使用效應(yīng)，要求高校必須高度重視財政性專項資金績效管理。

（二）完善校內(nèi)績效管理機制。 學(xué)校層面要成立由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門參加的績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，制定績效管理制度，完善績效管理流程。學(xué)校財務(wù)部門要履行好績效管理牽頭部門的職能，相關(guān)業(yè)務(wù)部門要體現(xiàn)出各個專項歸口管理部門的責(zé)任，內(nèi)部審計部門也要發(fā)揮好對績效管理的監(jiān)督作用。學(xué)校既要按照內(nèi)部控制的要求，明確劃分項目執(zhí)行單位、歸口管理部門、財務(wù)部門、內(nèi)審部門等部門的職責(zé)，又要遵循業(yè)財融合的理念，建立起財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的貫通與聯(lián)動，形成績效管理合力，提升績效管理效率與效果。

（三）科學(xué)合理設(shè)置績效目標和指標。高校要重視完善財政專項項目庫管理，每個專項都要根據(jù)項目的支持方向和申報要求建立自己的項目庫，凡入庫項目都要經(jīng)過事先評審程序，未經(jīng)評審不得入庫；項目評審時，要將績效評估納入其中，評審專家除了業(yè)務(wù)專家外，還要有績效專家參與。各專項績效目標和指標的設(shè)置，要體現(xiàn)出高校的特點及專項的要求。具體項目績效目標的設(shè)定，要符合學(xué)科建設(shè)規(guī)劃，與學(xué)校實際需求密切相關(guān)，績效目標填報格式規(guī)范，內(nèi)容明晰完整，目標科學(xué)合理，切實可行?？冃е笜税才乓婕骖檾?shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面，指標設(shè)置應(yīng)當(dāng)清晰、細化、量化，難以量化的要有定性描述?？冃繕酥笜嗽O(shè)定要適度，設(shè)定過低則不能體現(xiàn)項目真正的產(chǎn)出和效益，有違專項設(shè)置的初衷；設(shè)定過高則不切實際，難以完成?？茖W(xué)合理設(shè)置績效指標需要有項目專業(yè)知識和財務(wù)相關(guān)知識，財務(wù)部門要組織項目申報單位進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)國家及教育部文件以及往年的優(yōu)秀案例，提高預(yù)算編制過程中績效指標填寫的科學(xué)性、規(guī)范性及合理性。專項歸口管理部門和財務(wù)部門要對申報文本進行審核，重點審核立項的必要性、經(jīng)濟性，評估績效目標及指標的科學(xué)性、合理性，審核結(jié)果作為安排預(yù)算的依據(jù)。

（四）加強績效過程管理與監(jiān)督。財政專項下達執(zhí)行后，高校各相關(guān)部門要按照職責(zé)分工各司其職、各負其責(zé)，堅持資金執(zhí)行進度和績效目標實現(xiàn)程度“雙監(jiān)控”。項目執(zhí)行單位要按照“誰使用誰負責(zé)”的原則，始終秉持績效理念，項目執(zhí)行過程中不但要確保資金合規(guī)使用，還要重視資金執(zhí)行進度，更要緊盯績效目標與指標是否實現(xiàn)，有無偏離；歸口管理部門和財務(wù)部門要隨時關(guān)注專項的執(zhí)行過程，定期進行“回頭看”，有必要的項目進行中期檢查，在監(jiān)控資金執(zhí)行進度的同時，還要關(guān)注項目績效目標與指標的實現(xiàn)情況。高校還要強化運用信息化手段，將績效管理模塊嵌入預(yù)算管理系統(tǒng)，實行全過程信息化管理；進一步推進大數(shù)據(jù)應(yīng)用，加強數(shù)據(jù)信息的整合、分析、共享，實現(xiàn)績效自動監(jiān)控、自動預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題。

（五）規(guī)范開展績效評價。 項目結(jié)束后，高校要對財政性專項開展績效評價，評價分為項目自評和學(xué)校整體評價兩個層次，項目自評由項目執(zhí)行單位負責(zé)，認真對照該項目的績效目標和指標逐項梳理，實事求是打分；整體評價是學(xué)校層面的評價，由財務(wù)部門負責(zé)，對整個專項的績效情況進行評估，并對項目自評情況進行核實檢查。內(nèi)部審計部門也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督作用，試行開展績效管理審計，對高校財政專項的管理體系、職責(zé)履行、項目立項、預(yù)算編制、績效目標指標設(shè)置、過程管理、結(jié)果管理等全過程進行審計，查找績效管理存在的問題，以促進學(xué)?？冃Ч芾泶胧┩晟坪凸芾硭教嵘?。

（六）強化評價結(jié)果運用。 高校應(yīng)當(dāng)重視績效評價結(jié)果運用，建立信息共享、結(jié)果共用的聯(lián)動機制，落實好“花錢必問效、無效必問責(zé)”的要求。學(xué)校要將績效考核結(jié)果與下一年度預(yù)算分配掛鉤，對績效評價結(jié)果優(yōu)秀的項目優(yōu)先安排預(yù)算，對績效評價結(jié)果一般的項目督促其改進，對績效評價結(jié)果差的項目予以調(diào)減預(yù)算或不安排預(yù)算，對沉淀資金予以收回再分配。學(xué)校還要將考核結(jié)果與單位年終考核與干部評價掛鉤，強化業(yè)務(wù)部門與項目單位負責(zé)人的責(zé)任，必要時予以問責(zé)追責(zé)，促使其提高站位，履職盡職，切實做好財政專項資金績效管理工作。