對(duì)提高中小機(jī)場財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)營效率的思考

刁怡慧

（西部機(jī)場集團(tuán)有限公司，陜西 西安 710000）

中小機(jī)場不僅具備運(yùn)輸功能，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。我國政府多年來投入大量財(cái)政資金支持中小機(jī)場運(yùn)營發(fā)展，中小機(jī)場補(bǔ)貼是其中重要的資金來源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011-2019年，國家累計(jì)投入中小機(jī)場補(bǔ)貼超過130億元，補(bǔ)貼機(jī)場數(shù)量不斷增加，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。但隨著國家財(cái)政投入的加大，中小機(jī)場的發(fā)展卻呈放緩趨勢(shì)，補(bǔ)貼的政策優(yōu)勢(shì)未得以發(fā)揮，資金投入運(yùn)營效果不如預(yù)期。因此，提高中小機(jī)場補(bǔ)貼的運(yùn)營效率，充分發(fā)揮資金的效能，促進(jìn)中小機(jī)場發(fā)展成為人們關(guān)注的重點(diǎn)和研究的方向。

一、中小機(jī)場財(cái)政補(bǔ)貼概述

中小機(jī)場的財(cái)政補(bǔ)貼政策，伴隨著我國民航事業(yè)的改革發(fā)展經(jīng)歷了多次調(diào)整變化。從上世紀(jì)九十年代給予機(jī)場定額補(bǔ)貼，到屬地化改革以機(jī)場近三年的平均虧損作為基數(shù)，通過機(jī)場建設(shè)費(fèi)和民航企業(yè)稅收返還列支補(bǔ)貼，再到2007年，隨著《中小機(jī)場補(bǔ)貼管理暫行辦法》的出臺(tái)，明確從民航發(fā)展基金中安排資金，對(duì)年旅客吞吐量200萬人次以下的民用機(jī)場進(jìn)行補(bǔ)貼，保障其穩(wěn)定運(yùn)營和協(xié)調(diào)發(fā)展。2020年，補(bǔ)貼政策經(jīng)修訂出臺(tái)，新的補(bǔ)貼政策延續(xù)了原辦法的主旨思想和主干內(nèi)容，將機(jī)場所在地區(qū)和旅客吞吐量分為三類六檔，共18類，對(duì)應(yīng)不同的固定補(bǔ)貼和變動(dòng)補(bǔ)貼（見表1）。其中，固定部分補(bǔ)貼由機(jī)場所在省級(jí)行政區(qū)劃和旅客吞吐量檔級(jí)決定，變動(dòng)部分在此基礎(chǔ)上由單位補(bǔ)貼乘以旅客吞吐量計(jì)算得出。補(bǔ)貼對(duì)老少邊窮、交通不便、高（高）原機(jī)場以及特殊性質(zhì)機(jī)場給予20%~40%的上浮，彰顯出一定的針對(duì)性和傾向性。此外，對(duì)于機(jī)場旅客吞吐量突破200萬人次后的前三年建立中小機(jī)場補(bǔ)貼退坡機(jī)制，避免旅客吞吐量跨量級(jí)后運(yùn)營補(bǔ)貼的斷崖式減少，保護(hù)機(jī)場發(fā)展的積極性和主動(dòng)性。

表1 中小機(jī)場補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)表

二、中小機(jī)場財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)營中存在的問題及原因分析

（一）補(bǔ)貼存在滯后性

計(jì)算中小機(jī)場補(bǔ)貼額度所需的旅客吞吐量數(shù)據(jù)，來源于民航局清算中心的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，且統(tǒng)計(jì)期間是以前年度的歷史數(shù)據(jù)，再按照確定補(bǔ)貼額度、財(cái)政部下達(dá)預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付，整個(gè)周期近兩年，這意味著機(jī)場當(dāng)年收到的補(bǔ)貼，實(shí)際上是對(duì)兩年前運(yùn)營效益的支持補(bǔ)充，而非反映當(dāng)期的運(yùn)營效益，資金的時(shí)效性大打折扣。

（二）資金轉(zhuǎn)移支付周期長

中小機(jī)場補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移支付過程中涉及多個(gè)中轉(zhuǎn)單位和中間環(huán)節(jié)，存在著地域化的工作程序要求，地方政府由于行政效能、辦事效率、撥款程序等方面的差異，存在一定的科層損耗，造成補(bǔ)貼撥款不及時(shí)，長期滯留在中轉(zhuǎn)單位，不能及時(shí)參與到機(jī)場生產(chǎn)管理運(yùn)營過程中，一定程度上降低了補(bǔ)貼資金的使用效率。

（三）資金管理使用效率較低

除客觀因素外，機(jī)場管理松散也是造成資金使用效率較低的主要原因，體現(xiàn)在兩方面：一是對(duì)于補(bǔ)貼資金使用缺乏計(jì)劃性和目標(biāo)約束，對(duì)補(bǔ)貼應(yīng)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值沒有預(yù)設(shè)目標(biāo)，成本管控不到位，資金未用于機(jī)場補(bǔ)短板的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二是機(jī)場對(duì)補(bǔ)貼資金的依賴度較高，中小機(jī)場對(duì)于經(jīng)營效益較差的狀況往往缺乏危機(jī)意識(shí)，在改善經(jīng)營、挖潛增效上下功夫不足，而是寄希望于依靠補(bǔ)貼資金維系運(yùn)營，更有甚者，通過夸大需求誤導(dǎo)補(bǔ)貼資金投向的決策。這種情況下，補(bǔ)貼資金持續(xù)投向“不作為”的機(jī)場，不僅沒有為其發(fā)展帶來好處，反而成為制約因素，補(bǔ)貼效用大大降低。

（四）績效管理流于形式

目前，我國財(cái)政預(yù)算已基本實(shí)現(xiàn)績效管理全覆蓋，中小機(jī)場補(bǔ)貼亦不例外，但從實(shí)施效果來看，仍有欠缺。一是中小機(jī)場補(bǔ)貼實(shí)施績效管理缺乏具體的制度遵循，參與方權(quán)責(zé)利不明晰，工作程序缺乏制度依據(jù)和信息公開，實(shí)施評(píng)價(jià)的專業(yè)性不足，影響評(píng)價(jià)的公信力。二是部分主體對(duì)績效管理的重視程度不足。中小機(jī)場補(bǔ)貼采取財(cái)政評(píng)價(jià)、部門評(píng)價(jià)和單位自評(píng)的分層績效管理，但各級(jí)主體開展績效管理的水平參差不齊，總體“上緊下松，上嚴(yán)下寬”，實(shí)施績效管理的基層單位普遍工作模式單一，設(shè)置績效目標(biāo)質(zhì)量不高，僅完成了程序上的要求。三是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不到位，未形成業(yè)務(wù)閉環(huán)，造成部分主體不重視績效管理工作，不關(guān)心評(píng)價(jià)結(jié)果，績效管理沒有為提高資金使用效能起到較好的輔助指導(dǎo)作用。

三、提高中小機(jī)場財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)營效率的對(duì)策

（一）加強(qiáng)資金運(yùn)營的監(jiān)督約束

民航發(fā)展基金源于國家對(duì)旅客的行政征收，屬于公民對(duì)國家的財(cái)產(chǎn)讓渡。因此，資金的運(yùn)行應(yīng)建立在法律規(guī)制的基礎(chǔ)之上。推進(jìn)民航發(fā)展基金的法制化進(jìn)程，有利于明確各參與主體在資金運(yùn)營過程中的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的管理行為，促使機(jī)場加強(qiáng)內(nèi)部控制。此外，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼資金使用情況的監(jiān)督檢查、公開資金運(yùn)行情況、采用信息化手段進(jìn)行全過程監(jiān)測，確保中小機(jī)場補(bǔ)貼運(yùn)營高效銜接、有效整合。

（二）培育機(jī)場從“被動(dòng)輸血”走向“主動(dòng)造血”

財(cái)政補(bǔ)貼是對(duì)市場機(jī)制的調(diào)節(jié)和補(bǔ)充，是推動(dòng)機(jī)場發(fā)展的動(dòng)力，但不是唯一出路。機(jī)場應(yīng)理性看待補(bǔ)貼資金的紅利，避免投機(jī)心理和逆向選擇行為，提高自身的運(yùn)營管理水平，把補(bǔ)貼資金用在制約發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮資金效能，逐步實(shí)現(xiàn)自力更生、自我發(fā)展。

（三）完善績效管理體系建設(shè)

一是完善績效管理制度體系建設(shè)，以中央預(yù)算和財(cái)政支出績效管理的總體要求為遵循，建立中小機(jī)場補(bǔ)貼績效管理制度，為合理設(shè)置指標(biāo)、改善評(píng)價(jià)方法等提供政策依據(jù)，增強(qiáng)考核的科學(xué)性。二是改善績效評(píng)價(jià)的方式和手段，通過引入第三方機(jī)構(gòu)開展績效評(píng)價(jià)工作、公開工作程序和考核結(jié)果，接受公眾的監(jiān)督質(zhì)詢等，提高績效評(píng)價(jià)的公信力。三是強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果與政策優(yōu)化調(diào)整、資金投入決策、整改問責(zé)等掛鉤，形成動(dòng)態(tài)的補(bǔ)貼投入運(yùn)營激勵(lì)約束機(jī)制，增強(qiáng)績效管理的權(quán)威性。

（四）引導(dǎo)多方力量參與機(jī)場建設(shè)運(yùn)營

長期以來，機(jī)場準(zhǔn)公共產(chǎn)品的基本屬性和國有企業(yè)的背景使得資本運(yùn)作方式較為保守，融資方式單一。但事實(shí)上，機(jī)場除擁有公益性設(shè)施資源外，也不乏貴賓服務(wù)、廣告、餐飲等具備一定商業(yè)價(jià)值甚至競爭力的資源，對(duì)于這部分資產(chǎn)的建設(shè)運(yùn)營，可以通過讓渡經(jīng)營權(quán)的方式引入社會(huì)資本，不僅能夠降低投資成本，還提高了機(jī)場資產(chǎn)的收益能力。此外，還可以通過設(shè)立投資基金、銀團(tuán)貸款、發(fā)行專項(xiàng)債、國際金融組織貸款、資產(chǎn)證券化等方式籌融資，進(jìn)一步拓寬融資渠道，降低機(jī)場對(duì)于補(bǔ)貼的依賴，緩解財(cái)政壓力。

（五）完善中小機(jī)場補(bǔ)貼的運(yùn)營管理機(jī)制

2017年出臺(tái)的《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》指出：“對(duì)于公益性較強(qiáng)的支線機(jī)場，以非債務(wù)性資金全額投入，中央與地方要加大財(cái)政資金支持”。這表明，我國中小機(jī)場的運(yùn)行發(fā)展仍離不開財(cái)政資金的支持。2019年以來，新冠疫情的爆發(fā)使民航業(yè)受到重創(chuàng)，民航發(fā)展基金的收支矛盾日益突出，中小機(jī)場補(bǔ)貼持續(xù)穩(wěn)定的投入與運(yùn)營對(duì)于機(jī)場業(yè)的發(fā)展彌足珍貴。因此，只有不斷完善中小機(jī)場補(bǔ)貼的運(yùn)營管理機(jī)制，提高資金的產(chǎn)能效果，才能促進(jìn)機(jī)場又好又快發(fā)展。