基于LDA主題模型的我國基本農(nóng)田政策量化研究

張怡琿

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211106)

0 引言

【研究意義】我國作為人口和農(nóng)業(yè)大國，糧食安全始終是關(guān)系我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)運(yùn)行穩(wěn)定、國家自立自強(qiáng)的全局性重大戰(zhàn)略問題，人多地少的基本國情和耕地發(fā)展現(xiàn)狀決定我國必須實(shí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”?；巨r(nóng)田保護(hù)制度作為我國的一項(xiàng)重點(diǎn)制度安排，在耕地保護(hù)中發(fā)揮著重要作用，基本農(nóng)田通過發(fā)揮其生產(chǎn)功能、食品安全功能、遠(yuǎn)景儲(chǔ)備用地功能，保障我國糧食供應(yīng)，推動(dòng)我國耕地資源的可持續(xù)發(fā)展，減緩新發(fā)展階段的糧食安全壓力。因此，我國不斷增強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)力度，逐步將基本農(nóng)田保護(hù)工作與耕地剝離開來，對(duì)其進(jìn)行具有針對(duì)性的政策保護(hù)，在一系列相關(guān)政策的推動(dòng)下，我國基本農(nóng)田保護(hù)工作的進(jìn)展順利，近年來“永久基本農(nóng)田”概念的提出，更加體現(xiàn)出國家對(duì)基本農(nóng)田嚴(yán)格保護(hù)的態(tài)度?！厩叭搜芯窟M(jìn)展】目前，學(xué)界對(duì)于我國基本農(nóng)田政策的研究主要分為2個(gè)部分：一部分是針對(duì)基本農(nóng)田政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)研究，鐘太洋等[1]利用固定效應(yīng)模型、混合OLS模型、隨機(jī)效應(yīng)模型計(jì)算基本農(nóng)田保護(hù)政策的耕地保護(hù)效果，分析基本農(nóng)田保護(hù)政策對(duì)耕地流失的影響；吳彩容等[2]以廣東省381個(gè)農(nóng)戶為具體研究對(duì)象，比較分析欠發(fā)達(dá)與發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策實(shí)施成效的感知及其影響因素差異。另一個(gè)部分是將基本農(nóng)田政策涵蓋到耕地保護(hù)政策中進(jìn)行研究，劉洪彬等[3]收集包括基本農(nóng)田政策在內(nèi)的與耕地保護(hù)制度相關(guān)的265份政策文獻(xiàn)資料，運(yùn)用內(nèi)容分析法、文獻(xiàn)計(jì)量法、概括總結(jié)法等分析方法對(duì)其進(jìn)行政策量化研究。劉丹等[4]綜合運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析法和比較分析法對(duì)改革開放40年來中國耕地資源變化情況和耕地保護(hù)政策演變歷程展開分析，探索耕地保護(hù)政策優(yōu)化方向和路徑?！狙芯壳腥朦c(diǎn)】上述兩方面研究成果豐碩，但多數(shù)研究者將基本農(nóng)田政策放在耕地保護(hù)政策中一并研究，缺少深入基本農(nóng)田政策文本內(nèi)容的探討，研究方法多為定性研究，研究結(jié)果易受主觀因素的干擾。因此，選用定量方法對(duì)基本農(nóng)田政策文本進(jìn)行量化研究，可以較為客觀地分析文本內(nèi)容，對(duì)于基本農(nóng)田未來政策的制定具有重要意義?！緮M解決的關(guān)鍵問題】對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)制度建立以來的國家基本農(nóng)田政策進(jìn)行整體和階段性的定量分析，利用主題模型，對(duì)基本農(nóng)田政策文本進(jìn)行主題挖掘，構(gòu)建基于詞語和文檔的2個(gè)層次主題模型，對(duì)政策高頻詞和主題強(qiáng)度進(jìn)行量化比較分析，挖掘政策文本的潛在信息，為今后我國基本農(nóng)田政策的制定和實(shí)施提供借鑒。

1 資料與方法

1.1 資料來源

基于“北大法寶”數(shù)據(jù)庫內(nèi)容的豐富性、時(shí)效性和權(quán)威性，選擇其作為基本農(nóng)田政策文本數(shù)據(jù)檢索來源?；巨r(nóng)田政策有狹義和廣義之分，廣義的基本農(nóng)田政策指凡是與基本農(nóng)田相關(guān)或涉及基本農(nóng)田的相應(yīng)政策、法律和法規(guī)均屬于基本農(nóng)田政策，這些政策規(guī)定對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)具有重要促進(jìn)作用，例如耕地占補(bǔ)平衡政策、土地用途管制政策等；狹義的基本農(nóng)田政策主要是指與基本農(nóng)田劃定、保護(hù)、管理、監(jiān)督等有關(guān)的，政策主體為基本農(nóng)田相應(yīng)的政策、法律和法規(guī)，如基本農(nóng)田保護(hù)條例、永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策等。研究以狹義的國家基本農(nóng)田政策為研究對(duì)象，以1994年基本農(nóng)田保護(hù)制度確立至2021年為研究時(shí)間范圍，在“北大法寶”以“基本農(nóng)田”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，對(duì)政策標(biāo)題中直接包含“基本農(nóng)田”的政策文本進(jìn)行收集。此外，為防止出現(xiàn)政策文本遺漏現(xiàn)象，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫檢索的基礎(chǔ)上，在國家政府部門、自然資源部官網(wǎng)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)門戶網(wǎng)站進(jìn)行同步檢索，對(duì)政策文件進(jìn)行整合補(bǔ)充。最終文件類型包括條例、意見、通知、辦法、決定、措施等，剔除行政許可批復(fù)，共選取國家基本農(nóng)田政策文本44份，選擇的材料具有較強(qiáng)的政策主體針對(duì)性。

1.2 研究方法

利用LDA構(gòu)建無監(jiān)督的政策主題模型，對(duì)國家基本農(nóng)田政策進(jìn)行整體和階段性(初創(chuàng)鞏固階段、精細(xì)規(guī)范階段、完善強(qiáng)化階段和成熟推進(jìn)階段)分析，探究不同階段基本農(nóng)田政策的關(guān)系，最終達(dá)到輔助決策的目的。

1.2.1 數(shù)據(jù)預(yù)處理 以政策文本整體分析為目的，將44份國家政策文本進(jìn)行合并，利用Jieba中文分詞庫在Python環(huán)境中對(duì)政策文本進(jìn)行中文分詞，人工進(jìn)行停用詞處理，建立可用于分析的政策文本庫。以階段性政策內(nèi)容演進(jìn)分析，按照4個(gè)階段(1994—2004年初創(chuàng)鞏固階段、2005—2009年精細(xì)規(guī)范階段、2010—2015年完善強(qiáng)化階段、2016—2021年成熟推進(jìn)階段)劃分，合并每個(gè)階段的政策文本，進(jìn)行中文分詞和人工停用詞處理，得到可分析的政策文本庫。

1.2.2 核心詞匯及詞組挖掘 從政策文本的高頻詞匯入手，對(duì)我國基本農(nóng)田政策文本進(jìn)行初步主題分析。利用N-gram模型[5]提取整體政策文本和各階段政策文本的核心詞匯及詞組。

1.2.3 LDA主題模型構(gòu)建 LDA主題模型[6]的主要作用是將文檔中的主題通過概率分布的形式給出，從概率的角度構(gòu)建文檔的生成過程[7]。LDA主題生成模型的過程：1)針對(duì)1篇文檔d，選擇主題概率分布，且θ～P(θ│α)；2)從抽出的θ中，抽取1個(gè)主題T，且T～P(T│θ)；3)從主題T的多項(xiàng)式分布中抽取1個(gè)單詞W，且W～P(W│T,β)。其中θ、φ分別為帶超參數(shù)和的狄利克雷先驗(yàn)分布，W為觀測(cè)變量，T、θ為隱藏變量。變量聯(lián)合分布計(jì)算：

P(W│d)=∑P(W│T)·P(T│d)

式中，P(W│T)為主題T上的特征詞分布值，P(T│d)為文檔d上的主題分布值，二者的聯(lián)合概率分布P(W│d)形成文檔-主題-特征詞關(guān)系。LDA模型構(gòu)建在Python環(huán)境中的Gensim庫進(jìn)行，LDA模型中2個(gè)超參數(shù)α和β分別設(shè)置為50/K和0.1，訓(xùn)練輪次設(shè)置為60次，主題K的數(shù)量設(shè)置為15。

1.2.4 熱門主題內(nèi)容的特征詞及相關(guān)度 高頻詞通過詞匯出現(xiàn)頻率反映政策的關(guān)注焦點(diǎn)，對(duì)于政策文本主題的研究則能更加深入挖掘文本信息，將多項(xiàng)政策內(nèi)容進(jìn)行主題歸結(jié)，探尋政策文本的潛在關(guān)系。政策的主題強(qiáng)度分析可以很好地滿足這一需求。利用LDA主題模型，可以得到主題詞分布，該分布可以獲取每個(gè)潛在主題的結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)通過每個(gè)支持該主題的詞的概率值表示，概率值越大，說明該詞與主題的關(guān)聯(lián)程度越大[8]。主題強(qiáng)度的分布反映每個(gè)主題在文本庫中的相對(duì)分量，主題強(qiáng)度可以衡量主題在文本庫中的受關(guān)注程度，計(jì)算公式如下：

式中，Pk為第k個(gè)主題的強(qiáng)度，N代表文檔數(shù)量，θki為第k個(gè)主題在第i篇文檔中的概率。

2 結(jié)果與分析

2.1 國家基本農(nóng)田政策文件中的高頻詞及詞頻

從表1看出，國家基本農(nóng)田政策詞匯中，排在前25位的核心詞匯中，除去“基本”“農(nóng)田”“基本農(nóng)田”等詞匯，“保護(hù)”一詞的頻率較高，說明我國基本農(nóng)田政策內(nèi)容主要圍繞基本農(nóng)田保護(hù)工作展開；此外，“建設(shè)”與“劃定”的詞匯詞頻也排在前列，顯示出基本農(nóng)田的劃定與劃定后的建設(shè)工作為國家一直以來關(guān)注的焦點(diǎn)。

表1 國家基本農(nóng)田政策高頻詞及詞頻(詞頻排前25位的詞匯)Table 1 High-frequency words and word frequency of basic farmland policies in China (Top 25 words)

2.2 國家基本農(nóng)田政策文件中高頻詞匯云圖

詞匯云圖是文本可視化的一種形式，用圖片的方式更清晰地展示高頻詞匯，在詞匯云圖中，詞匯的頻率決定詞匯字體大小，詞匯頻率越高，字體就越大。制作國家基本農(nóng)田政策文本高頻詞匯云圖，更直觀地觀察高頻詞匯，找尋詞匯和政策文本間的相互關(guān)系。將提取出的詞匯進(jìn)行降序排列，選取前200個(gè)高頻詞匯制作詞匯云圖(圖1)，從云圖可看出“基本農(nóng)田”為核心詞匯，“土地”“耕地”“農(nóng)業(yè)”等詞匯較為凸顯，表明基本農(nóng)田政策文本內(nèi)容與土地利用、耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展密不可分，反映出基本農(nóng)保護(hù)的政策目標(biāo)?！坝谰谩币辉~在詞頻排序和詞匯云圖中位置明顯，雖然早在2008年“永久基本農(nóng)田”這一概念被提出，但在2014年后我國才開始逐漸劃定永久基本農(nóng)田并進(jìn)行特殊保護(hù)，2019年新修訂的《土地管理法》將“永久基本農(nóng)田”法制化?！坝谰谩币辉~在短期內(nèi)被高頻提起，體現(xiàn)出國家政策對(duì)永久基本農(nóng)田的較大關(guān)注，進(jìn)一步顯現(xiàn)出近年來永久基本農(nóng)田保護(hù)政策力度的提升。

圖1 國家基本農(nóng)田政策高頻詞匯云圖Fig.1 Cloud map of high-frequency words of basic farmland policies in China

2.3 國家基本農(nóng)田政策主題歸類與主題強(qiáng)度

將國家基本農(nóng)田政策文本進(jìn)行主題歸類，得到15個(gè)主題的強(qiáng)度排序(圖2)。利用各主題下的關(guān)鍵詞以及關(guān)鍵詞相關(guān)程度，對(duì)熱門主題進(jìn)行主題概括，獲得主題強(qiáng)度排在前6位的主題，即主題2永久基本農(nóng)田劃定與保護(hù)，主題強(qiáng)度14.8%；主題3重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定與督導(dǎo)，主題強(qiáng)度12.4%；主題5土地整治與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，主題強(qiáng)度12.0%；主題11基本農(nóng)田調(diào)整劃定，主題強(qiáng)度10.9%；主題9基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)與信息化管理，主題強(qiáng)度10.7%；主題1永久基本農(nóng)田占用管理，主題強(qiáng)度10.1%。

圖2 國家基本農(nóng)田政策主題強(qiáng)度分布Fig.2 Intensity distribution of tremes from basic farmland policies in China

對(duì)15個(gè)主題進(jìn)行LDA可視化獲得國家基本農(nóng)田政策主題強(qiáng)度可視化圖(圖3)，其中每個(gè)圓圈代表1個(gè)主題，圓圈越大表示主題強(qiáng)度越高，各個(gè)圓圈之間的距離表示各個(gè)主題之間的關(guān)聯(lián)程度，距離越近表示主題間的關(guān)聯(lián)程度越大。從圖3看出，主題強(qiáng)度排在前6位的主題中，除排第2位的主題和其他主題距離較遠(yuǎn)，其他5個(gè)熱門主題均聚集在同一區(qū)域，主題關(guān)聯(lián)程度較大，說明我國基本農(nóng)田政策重點(diǎn)突出；此外，排在前6位的主題圓圈大小相接近，表明主題強(qiáng)度差異不大。可見我國基本農(nóng)田政策在重點(diǎn)突出的同時(shí)，注重政策內(nèi)容的全面性。

注：圓圈中數(shù)據(jù)表示主題強(qiáng)度排序。

2.4 國家基本農(nóng)田政策熱門主題的關(guān)鍵詞及相關(guān)度

從表2看出，熱門主題的關(guān)鍵詞與其主題的相關(guān)度均為正值，表明關(guān)鍵詞與主題呈正相關(guān)。從熱門主題的關(guān)鍵詞看，國家一直將基本農(nóng)田的劃定作為工作重點(diǎn)，主題強(qiáng)度排在前6位的熱門主題中有3個(gè)涉及到基本農(nóng)田劃定問題。土地整治與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的主題強(qiáng)度較高，體現(xiàn)出我國不僅對(duì)基本農(nóng)田的數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格把控，也對(duì)基本農(nóng)田的質(zhì)量尤為關(guān)注。除對(duì)基本農(nóng)田的質(zhì)量建設(shè)外，我國對(duì)基本農(nóng)田的監(jiān)管方式不斷創(chuàng)新?；巨r(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)與信息化管理為熱門主題之一，表明國家對(duì)基本農(nóng)田信息化管理更為關(guān)注，針對(duì)基本農(nóng)田監(jiān)督管理信息化、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等方面出臺(tái)政策，在基本農(nóng)田信息化管理的過程中，發(fā)揮總攬全局的作用。此外，國家對(duì)永久基本農(nóng)田的占用進(jìn)行嚴(yán)格管理，對(duì)不得不占用基本農(nóng)田的行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

表2 20世紀(jì) 90年代以來國家基本農(nóng)田熱門主題內(nèi)容的關(guān)鍵詞及相關(guān)度 Table 2 Key words and correlation degree of hot topics from basic farmland policies in China since 1990s

2.5 基本農(nóng)田政策文本的階段演進(jìn)

對(duì)政策文本進(jìn)行階段性分析能夠更好地反映基本農(nóng)田政策的演進(jìn)過程，通過LDA主題模型，得到國家在每個(gè)發(fā)展階段的15個(gè)主題，選取主題強(qiáng)度排在前5位的主題作為國家在各階段基本農(nóng)田政策的熱門主題，分析每個(gè)階段國家基本農(nóng)田政策關(guān)聯(lián)的熱門主題內(nèi)容的特征詞及相關(guān)度，增強(qiáng)對(duì)我國基本農(nóng)田政策文本階段演進(jìn)的了解。

2.5.1 初創(chuàng)鞏固階段(1994—2004年) 該階段的5個(gè)熱門主題分別為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定調(diào)整、基本農(nóng)田保護(hù)工作管理、基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)制度建設(shè)、基本農(nóng)田保護(hù)工作檢查和基本農(nóng)田占用管理。該階段是我國基本農(nóng)田制度的起步期，既需要較長(zhǎng)的時(shí)間進(jìn)行制度鞏固，也需要對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行細(xì)致安排，因此，這一階段國家基本農(nóng)田政策重點(diǎn)傾向于“頂層設(shè)計(jì)”，對(duì)基本農(nóng)田相關(guān)工作進(jìn)行全方位指導(dǎo)。首先，明確基本農(nóng)田范圍是全部工作實(shí)施的基礎(chǔ)，國家在基本農(nóng)田保護(hù)制度建立后注重基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與調(diào)整，以此兩方面為該階段的重點(diǎn)工作，為后續(xù)基本農(nóng)田的保護(hù)監(jiān)管工作奠定基礎(chǔ)；其次，基本農(nóng)田相關(guān)制度建設(shè)主題在該階段的政策文件中較為凸顯，基本農(nóng)田責(zé)任保護(hù)制、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)用途管制制度、基本農(nóng)田嚴(yán)格審批與占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)制度等制度的建設(shè)與完善多次出現(xiàn)在政策文件中，對(duì)基本農(nóng)田工作進(jìn)行多方約束；最后，“基本農(nóng)田保護(hù)工作檢查”主題反映出國家在該階段對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)工作成果的重視，對(duì)地方基本農(nóng)田保護(hù)成果進(jìn)行驗(yàn)收。由此看出，初創(chuàng)鞏固階段是一個(gè)完整的實(shí)踐過程，國家對(duì)基本農(nóng)田的政策關(guān)注點(diǎn)從最初的范圍劃定涵蓋至后期的成果檢查，覆蓋內(nèi)容廣泛，國家在全面實(shí)踐中摸索最正確的基本農(nóng)田保護(hù)道路。

2.5.2 精細(xì)規(guī)范階段(2005—2009年) 精細(xì)規(guī)范階段國家基本農(nóng)田政策管理方式開始呈現(xiàn)多元化，該階段國家的政策主要針對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)展開，提出“基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會(huì)化、監(jiān)督管理信息化”的建設(shè)要求。該階段的5個(gè)熱門主題與上述要求相吻合，可以分為3個(gè)部分：“基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)”和“基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)信息化建設(shè)”主題強(qiáng)度明顯，表明該階段國家開始注重基本農(nóng)田信息化管理，將其放在重點(diǎn)建設(shè)的位置，努力提升基本農(nóng)田監(jiān)督管理的效能；“基本農(nóng)田占用管理”和“基本農(nóng)田保護(hù)管理部門職責(zé)”2個(gè)主題涉及到基本農(nóng)田的占補(bǔ)平衡與責(zé)任保護(hù)，在延續(xù)上一階段基本農(nóng)田制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，對(duì)制度建設(shè)更加細(xì)化，突出基本農(nóng)田責(zé)任保護(hù)制和基本農(nóng)田嚴(yán)格審批與占補(bǔ)平衡制度；“基本農(nóng)田保護(hù)工作檢查驗(yàn)收”依舊為熱門主題，體現(xiàn)國家對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)工作成果的高度重視，緊抓基本農(nóng)田保護(hù)工作成效，檢查成果為上述基本農(nóng)田信息化管理提供數(shù)據(jù)支撐，同時(shí)對(duì)檢查工作中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改。相比初創(chuàng)鞏固階段，精細(xì)規(guī)范階段對(duì)于基本農(nóng)田的管理在傳統(tǒng)中尋求創(chuàng)新：一方面繼續(xù)進(jìn)行基本農(nóng)田制度框架的搭建，檢查基本農(nóng)田保護(hù)工作成果，確保已有工作的穩(wěn)定性，發(fā)揮工作成效；另一方面創(chuàng)新監(jiān)管方式，提出實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田監(jiān)督管理信息化，逐步實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田信息網(wǎng)絡(luò)化采集、管理、分析、上報(bào)的技術(shù)體系，建立基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.5.3 完善強(qiáng)化階段(2010—2015年) 與前2個(gè)基本農(nóng)田政策演進(jìn)階段相一致的是國家對(duì)基本農(nóng)田制度建設(shè)和監(jiān)督管理信息化的關(guān)注度依舊沒有下降，“基本農(nóng)田占用管理”和“基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)與信息化管理”主題仍在基本農(nóng)田政策中占重要地位。該階段國家頒布了《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015)》，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為土地整治的目標(biāo)之一，國家明確提出“制定并實(shí)施全國土地整治規(guī)劃，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”，熱門主題“基本農(nóng)田質(zhì)量管理”和“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)”與這一要求相吻合，反映國家在這一階段重點(diǎn)推進(jìn)基本農(nóng)田的質(zhì)量建設(shè)，進(jìn)一步為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)。此外，完善強(qiáng)化階段中，加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)工作主題強(qiáng)度最高，體現(xiàn)出在基本農(nóng)田面積趨于穩(wěn)定的情況下，加大對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)力度，從而更好地鞏固已有的保護(hù)成果。這一階段國家基本農(nóng)田政策的多元化特征更為突出，與前2個(gè)階段重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)和成果檢查不同的是，該階段側(cè)重于基本農(nóng)田保護(hù)管理，表明經(jīng)過10余年的政策引導(dǎo)建設(shè)，我國基本農(nóng)田制度已經(jīng)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段，國家對(duì)基本農(nóng)田的關(guān)注點(diǎn)由大到小，涉及更加細(xì)微之處，在前2個(gè)階段尚未重視起來的“基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)”在完善強(qiáng)化階段被重點(diǎn)提及，我國的基本農(nóng)田保護(hù)工作進(jìn)入了一個(gè)數(shù)量與質(zhì)量統(tǒng)籌并重的階段。

2.5.4 成熟推進(jìn)階段(2016—2021年) 面對(duì)人均耕地少，耕地質(zhì)量總體不高，耕地后備資源不足的基本國情，國家在該階段的關(guān)注對(duì)象轉(zhuǎn)向永久基本農(nóng)田，實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”的重大戰(zhàn)略?！坝谰没巨r(nóng)田監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制”和“重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定”主題表明，國家為了落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，對(duì)永久基本農(nóng)田的劃定保護(hù)從試點(diǎn)出發(fā)推進(jìn)到全國，集中資源、集聚力量對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)。值得注意的是，“永久基本農(nóng)田監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制”主題強(qiáng)度位列第一，表明在我國基本農(nóng)田制度逐步完善、基本農(nóng)田數(shù)量穩(wěn)定的情況下，下一步的重點(diǎn)工作任務(wù)要向監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制的建立健全轉(zhuǎn)變，更好地保障我國糧食供應(yīng)安全。加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)工作和基本農(nóng)田占用管理在基本農(nóng)田政策中仍位于突出位置，說明探索新工作的同時(shí)，對(duì)于現(xiàn)有的基本農(nóng)田的保護(hù)和監(jiān)督工作依舊不能松懈?？梢钥闯?，這一階段國家的政策重點(diǎn)放在永久基本農(nóng)田上，熱門主題涉及的基本農(nóng)田政策都旨在更嚴(yán)格地保護(hù)永久基本農(nóng)田，我國基本農(nóng)田保護(hù)工作正在進(jìn)入新的發(fā)展階段。

3 討論

基本農(nóng)田保護(hù)制度建立以來，雖然相關(guān)政策的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和具體要求不同，但根本目的是一致的，即促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，保障我國糧食安全。利用LDA主題模型對(duì)我國基本農(nóng)田保護(hù)制度建立以來的政策文本進(jìn)行基于高頻詞和文檔的主題分析，得到整體和階段性的政策高頻詞，以及政策主題在不同階段的概率分布和主題-詞項(xiàng)的概率分布。運(yùn)用LDA主題模型擺脫分析方式在處理規(guī)模上的局限性，減少研究者主觀因素的束縛，更加全面地分析相關(guān)政策文本。

通過對(duì)政策文本的總體分析看出，我國基本農(nóng)田政策重點(diǎn)突出，在基本農(nóng)田政策目標(biāo)的指引下，國家對(duì)基本農(nóng)田的劃定、保護(hù)、建設(shè)與管理都十分重視，政策內(nèi)容在基本農(nóng)田劃定與保護(hù)方面覆蓋最為廣泛，近年來對(duì)永久基本農(nóng)田的保護(hù)力度更是大幅上升。從主題強(qiáng)度上看，我國在基本農(nóng)田保護(hù)過程中進(jìn)行精細(xì)化管理，專注于管理內(nèi)容和管理方式的突破，數(shù)量與質(zhì)量?jī)墒肿ィ匾暬巨r(nóng)田建設(shè)成果。

基于基本農(nóng)田政策演進(jìn)歷程劃分，重點(diǎn)對(duì)每個(gè)階段下5個(gè)熱門主題進(jìn)行內(nèi)容分析，展現(xiàn)出每個(gè)階段基本農(nóng)田政策的不同特征：初創(chuàng)鞏固階段作為一個(gè)完整的政策實(shí)踐過程，政策內(nèi)容涉及到基本農(nóng)田全過程；發(fā)展到精細(xì)規(guī)范階段，我國開始在穩(wěn)定中尋求政策創(chuàng)新，細(xì)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)，朝著建立基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督管理長(zhǎng)效機(jī)制邁進(jìn)；在完善強(qiáng)化階段，政策的多元化特征凸顯，突出特征是我國基本農(nóng)田保護(hù)工作進(jìn)入數(shù)量和質(zhì)量統(tǒng)籌并重的階段；演變到成熟推進(jìn)階段后，永久基本農(nóng)田的保護(hù)管理成為目前乃至今后一段時(shí)期的工作重心，但在與生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)籌方面存在政策空白。

4 結(jié)論與展望

我國基本農(nóng)田政策發(fā)展呈現(xiàn)出階段性特征，各階段工作重點(diǎn)突出、發(fā)展方向明確，對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)管理趨向于精細(xì)化。永久基本農(nóng)田的保護(hù)是國之重點(diǎn)，今后我國基本農(nóng)田政策將繼續(xù)以永久基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管為重心，彌補(bǔ)現(xiàn)有政策空白，進(jìn)一步與生態(tài)建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展，結(jié)合本研究主題挖掘研究成果，對(duì)我國永久基本農(nóng)田政策的未來發(fā)展提出以下展望。

保護(hù)與監(jiān)管并重，嚴(yán)守永久基本農(nóng)田控制線。一是持續(xù)加強(qiáng)對(duì)永久基本農(nóng)田的保護(hù)力度，做到保護(hù)不松懈，嚴(yán)禁任何破壞永久基本農(nóng)田的違法行為，更好發(fā)揮政策約束作用；二是建立健全永久基本農(nóng)田監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制，探索符合時(shí)代發(fā)展的監(jiān)管方式，在基本農(nóng)田監(jiān)督管理信息化發(fā)展成熟的基礎(chǔ)上，逐步結(jié)合大數(shù)據(jù)平臺(tái)，探索新的信息化管理模式，對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)成果加以鞏固，推進(jìn)基本農(nóng)田監(jiān)管政策的與時(shí)俱進(jìn)。

協(xié)同與創(chuàng)新并行，促進(jìn)良好政策關(guān)系形成。一是在對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)管理過程需要全國上下共同配合，國家要重點(diǎn)發(fā)揮政策指導(dǎo)作用，注重國家與地方政策的協(xié)同。二是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興等大背景下，要注重國家重點(diǎn)政策之間的協(xié)同并進(jìn)，在國家提出“三位一體”的基礎(chǔ)上，深究永久基本農(nóng)田與生態(tài)文明建設(shè)之間的相關(guān)關(guān)系，探索出臺(tái)具體政策文件，將“三位一體”落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略安排與政策制度的配合與創(chuàng)新。