體育中考政策執(zhí)行的制約因素與改進(jìn)對策

許英男　王家宏

摘????? 要：運(yùn)用文獻(xiàn)資料、邏輯分析、實(shí)地調(diào)查和深度訪談等方法，從政策自身、政策執(zhí)行機(jī)制、政策主體與客體、政策資源和政策環(huán)境5個維度對我國體育中考政策執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析。研究認(rèn)為政策方案本身的欠缺，政策體系的不健全，政策執(zhí)行機(jī)制存在梗阻，政策主體和客體的利益分歧，政策資源的短缺、不均衡，以及中考競爭性的加劇都是我國體育中考政策執(zhí)行中的制約因素?；诖耍岢鲈隗w育中考的持續(xù)推進(jìn)中應(yīng)確立以發(fā)展學(xué)生體育素養(yǎng)為核心的政策目標(biāo)，不斷完善體育中考政策體系，提高政策自身品質(zhì);從高位推動，層層落實(shí)，健全教育部門的上下聯(lián)動機(jī)制;加強(qiáng)對政策的宣傳和引導(dǎo)，尋求目標(biāo)群體的政策認(rèn)同，在社會、學(xué)校、家庭間形成統(tǒng)一的“目標(biāo)函數(shù)”;突出教師的主體地位，加大對體育教師和學(xué)校體育場地器材建設(shè)的持續(xù)投入。

關(guān)? 鍵? 詞學(xué)校體育;體育中考;政策執(zhí)行;制約因素;路徑優(yōu)化

中圖分類號：G807.3??? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A??? 文章編號：1006-7116（2022）01-0091-07

XU YingnanWANG Jiahong

（1.School of Physical Education，Soochow University，Suzhou 215021，China;

2.Dongwu Think Tank，Soochow University，Suzhou 215021，China）

By using the literature， logical analysis， field investigations and in-depth interview， this paper analyzes the current situation of the implementation of physical education entrance examination policy for senior high school from the five dimensions itself， namely policy implementation mechanism， policy subject and object， policy resources and policy environment. Researches believe that the lack of policy programs， the imperfect policy system， the obstruction of policy implementation mechanisms， the divergence of interests between policy subjects and objects， the shortage and imbalance of policy resources， and the increased competitiveness of senior high school entrance examinations are all the restrictive factors in the implementation of physical education entrance examination policy for senior high school. Based on these above， in the continuous advancement of the physical education entrance examination， we should establish a policy goal with the development of students’ physical literacy as the core， and continuously improve the physical education entrance examination policy system， and improve the quality of the policy itself; promoting from a high level， implement it at various levels， as well as the linkage of the education department mechanism; strengthening the propaganda and guidance of policies， seeking policy recognition from target groups， and forming a unified "objective function" among society， schools， and families; highlighting the dominant position of teachers， and increasing the importance of physical education teachers， along with the continuous investment for school physical education equipment construction.

school physical education;physical education entrance examination for senior high school;policy implementation;restrictive factors;path optimization

2020年10月13日中共中央國務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》，提出要改進(jìn)中考體育測試內(nèi)容、方式和計(jì)分辦法，形成激勵學(xué)生加強(qiáng)體育鍛煉的有效機(jī)制。10月15日中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見》，進(jìn)一步指出要科學(xué)確定并且逐步提高體育中考分值。上述兩份文件的發(fā)布，表明黨中央國務(wù)院進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)校體育工作深化改革的決心，明確體育中考在新時(shí)代教育改革中的重要地位。

體育中考從試點(diǎn)到全面普及43年來，對扭轉(zhuǎn)我國青少年體質(zhì)健康下滑趨勢，提升社會體育意識，改善初中學(xué)校體育的整體工作面貌發(fā)揮重要作用。特別是在“中央七號文件”和“中央二十七號文件”發(fā)布之后，一些地區(qū)對體育中考組織形式、評價(jià)體系和機(jī)制進(jìn)行了大刀闊斧的改革。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》，首次在國家層面明確提出以全面提高學(xué)生體育素養(yǎng)作為未來我國學(xué)校體育工作的基本目標(biāo)，體育中考作為學(xué)校體育政策系統(tǒng)的子政策之一也理應(yīng)遵循學(xué)校體育政策的總目標(biāo)。然而，結(jié)合對既往文獻(xiàn)和調(diào)研材料的分析和總結(jié)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段各地體育中考政策在執(zhí)行層面仍然存在著諸多問題。如體育課是中考“考什么”，就“教什么”，課程內(nèi)容“應(yīng)試化”;考試實(shí)施中“走過場”“走形式”“托關(guān)系”，甚至“替考”，考試成績“低分化”“全優(yōu)化”“送分考”。使政策執(zhí)行效果偏離了政策預(yù)期目標(biāo)。美國政策學(xué)者G·艾利森認(rèn)為，在達(dá)成政策目標(biāo)的過程中方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效執(zhí)行。因此，如何解決當(dāng)下體育中考政策執(zhí)行中的“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”，充分發(fā)揮體育中考在促進(jìn)青少年體質(zhì)健康、運(yùn)動技能掌握和體育參與等方面的政策效應(yīng)是當(dāng)下體育中考改革應(yīng)著力突破的“瓶頸”。鑒于此，本研究結(jié)合政策執(zhí)行相關(guān)理論從政策自身、政策執(zhí)行機(jī)制、政策主客體、政策環(huán)境和政策資源5個維度對我國體育中考政策執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對影響政策改革的制約因素進(jìn)行解構(gòu)，為改善體育中考在基層的有效執(zhí)行提供實(shí)踐理路。

1? 體育中考政策執(zhí)行的制約因素分析

1.1? 政策自身因素

1）政策方案的科學(xué)性、合理性欠缺，消解多元政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

政策目標(biāo)就是有關(guān)公共組織，特別是政府為了解決有關(guān)政策問題而采取的行動所要達(dá)到的目的、指標(biāo)標(biāo)和效果。有關(guān)體育中考的政策目標(biāo)，王登峰司長曾在教育部新聞通氣會上強(qiáng)調(diào)，體育中考的目標(biāo)就是讓學(xué)生養(yǎng)成良好鍛煉習(xí)慣，掌握體育課上教授的健康知識、基本運(yùn)動技能和專項(xiàng)運(yùn)動技能。具體來講包括科學(xué)鍛煉和健康知識，跑、跳、投基本運(yùn)動技能，以及足球、籃球、排球、田徑、游泳、體操、武術(shù)、冰雪運(yùn)動等專項(xiàng)運(yùn)動技能。政策方案是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的各項(xiàng)措施和辦法的總和，也是整項(xiàng)政策的核心內(nèi)容。體育中考政策目標(biāo)的達(dá)成需要以地方制定的考試方案為依托，然而通過對全國85個城市體育中考方案的分析發(fā)現(xiàn)，各地體育方案在科學(xué)性、合理性方面存在一定欠缺。

首先，基本運(yùn)動技能（跑、跳、投）所占比重過大（被選次數(shù)，分?jǐn)?shù)占比）?；A(chǔ)體能類項(xiàng)目趣味性低，練習(xí)過程枯燥，長期以此作為主要考試內(nèi)容一方面會加劇初中體育課堂“應(yīng)試”氛圍，另一方面也壓制了學(xué)生自主選擇體育運(yùn)動項(xiàng)目的主動性和積極性，客觀上導(dǎo)致我國學(xué)生上了10多年體育課，卻沒能掌握一項(xiàng)運(yùn)動技能。運(yùn)動技能是個體深度參與體育運(yùn)動的最重要因素，沒有運(yùn)動技能作為支撐，個體參與體育的興趣和內(nèi)驅(qū)力便會無以為繼。

其次，技能考試項(xiàng)目脫離真實(shí)情境。目前國內(nèi)絕大多數(shù)地區(qū)體育中考采用的技能考試項(xiàng)目來自《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》（2007版），然而該標(biāo)準(zhǔn)存在3大突出問題。一是涵蓋運(yùn)動項(xiàng)目有限，僅有籃球、足球、排球3項(xiàng)，一些學(xué)生基礎(chǔ)較好的運(yùn)動項(xiàng)目，如乒乓球、羽毛球并沒有納入考試范圍，忽略學(xué)校體育活動日益豐富和學(xué)生運(yùn)動興趣多樣化的客觀現(xiàn)實(shí)。二是缺乏對運(yùn)動項(xiàng)目核心結(jié)構(gòu)性技術(shù)的考察。在07版《標(biāo)準(zhǔn)》中上述3個項(xiàng)目考試僅以運(yùn)球繞桿和自墊球來對學(xué)生進(jìn)行評價(jià)，而在現(xiàn)實(shí)運(yùn)動場景中更需要學(xué)生付出努力掌握并可帶來更多樂趣的技術(shù)如投籃、射門卻鮮有涉及。三是評分標(biāo)準(zhǔn)難度不對等。學(xué)生在選擇考試項(xiàng)目中大量涌入難度較低的項(xiàng)目。如安徽C市2021年體育中考市區(qū)6 000余名考生中選擇籃球、足球作為選考項(xiàng)目的考生不足10人，不僅給基層教育部門考試組織工作帶來了壓力，也不利于學(xué)生真實(shí)運(yùn)動興趣的延續(xù)?？傊?，從政策方案角度來看，目前大多數(shù)地區(qū)體育中考在促進(jìn)學(xué)生掌握運(yùn)動技能和健康知識方面的作用乏善可陳，與體育中考提倡的多元政策目標(biāo)存在偏差。

2）政策體系的全面性、系統(tǒng)性不足，掣肘政策推進(jìn)的動力。

理想化的政策視為影響政策執(zhí)行的首要因素。社會問題的復(fù)雜性和單項(xiàng)政策的局限性，要求必須將各項(xiàng)政策配置成一個緊密聯(lián)系、互相支撐的政策體系才能更有效地使特定社會問題得到解決。體育中考建章立制已有40余年，但在政策體系構(gòu)建上仍然存在著全面性、系統(tǒng)性不足的問題。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》，提出中小學(xué)要把學(xué)生參加體育活動情況、學(xué)生體質(zhì)健康狀況和運(yùn)動技能等級納入初高中學(xué)業(yè)水平考試。雖然各地體育中考已經(jīng)普遍將《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》作為考試主要內(nèi)容，但是有關(guān)運(yùn)動技能評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和參加體育活動評價(jià)方法仍然空缺。上海體育學(xué)院、北京體育大學(xué)分別于2018年和2019年組織研制了《青少年運(yùn)動技能等級標(biāo)準(zhǔn)與測試方法》《我國大中小學(xué)體育運(yùn)動技能等級標(biāo)準(zhǔn)》，然而教育部至今仍未通過官方渠道將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)下發(fā)地方執(zhí)行，使得基層在考試方案制定中缺乏權(quán)威依據(jù)，不得不沿用在科學(xué)性、合理性上存在欠缺的評價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)。在考試導(dǎo)向作用下，加劇了體育教學(xué)內(nèi)容與課程標(biāo)準(zhǔn)的割裂。其次，為了解決體育教學(xué)“應(yīng)試化”和滿足將學(xué)生日常體育參與計(jì)入中考總分的要求，一些地區(qū)在體育中考中設(shè)置了過程性評價(jià)模塊。但通過對部分地區(qū)體育中考過程性方案的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)過程性評價(jià)方案設(shè)計(jì)得較為模糊、籠統(tǒng)，在考試方案中僅僅寫到“初一、初二體育成績”，“體育課堂、課外體育活動表現(xiàn)”，而操作性內(nèi)容以及監(jiān)督方案卻難覓蹤影。在缺少評分依據(jù)和監(jiān)督機(jī)制的情況下，該部分評價(jià)真正能作用幾何？隨后調(diào)研也印證了筆者的擔(dān)憂，據(jù)江蘇S市某中學(xué)體育教師反映2020年本校所有學(xué)生的過程性評價(jià)全部為滿分，而江蘇W市教研員談到該市實(shí)施過程性評價(jià)后也出現(xiàn)“全滿分”情況，因此不得不在實(shí)施3年后將該部分評價(jià)取消。

1.2? 政策執(zhí)行機(jī)制因素

1）頂層推動乏力與政策轉(zhuǎn)換斷檔。

我國體育中考政策是通過中央—省—市—縣“金字塔式”的層級逐級向下執(zhí)行，教育部憑借自身權(quán)威地位以行政力量確保政策層層落實(shí)。然而就政策實(shí)施現(xiàn)狀來看，自上而下的推動與指導(dǎo)不足延誤了政策的持續(xù)推進(jìn)。在2008年之后教育部也再未出臺過有關(guān)體育中考具體的工作方案和要求。雖然近年來有關(guān)體育中考的內(nèi)容屢現(xiàn)中央文件，但內(nèi)容普遍較為模糊和寬泛，致使地方在制定體育中考方案時(shí)缺少宏觀的政策依據(jù)，不僅造成了地方政策與中央政策的偏離，也不利于體育中考政策權(quán)威的樹立。

公共政策的落實(shí)需要具體到基層治理場域，中央政策只有地方經(jīng)過政策轉(zhuǎn)換過程才能實(shí)現(xiàn)政策與基層治理情景的多維度契合，才能成為一項(xiàng)具有較強(qiáng)操作性且能夠增進(jìn)地方整體治理效益的有效政策。2019年教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)初中學(xué)業(yè)水平考試命題工作的意見》，指出各地要進(jìn)一步強(qiáng)化省級統(tǒng)籌，落實(shí)初中學(xué)業(yè)水平考試命題管理省級主體責(zé)任，尚未實(shí)施統(tǒng)一命題的省份應(yīng)積極創(chuàng)造條件穩(wěn)步推進(jìn)省級統(tǒng)一命題，而體育中考作為初中學(xué)業(yè)水平考試的一部分也應(yīng)在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)考試分值、內(nèi)容、評分標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。然而就全國范圍來看，省級教育部門在體育中考政策轉(zhuǎn)換過程中普遍失靈，具體表現(xiàn)在省級教育主管部門出臺的體育中考專門性文件較少，對體育中考實(shí)施的目標(biāo)、內(nèi)容、組織、要求虛化。截至2021年，僅有14個省（市）教育廳（委）針對體育中考出臺了專門通知或指導(dǎo)意見，并且除直轄市外，只有陜西、云南、福建、黑龍江、河南出臺較為具體的改革和工作方案，可見省級教育部門的缺位給基層教育部門在體育中考具體實(shí)施帶來巨大挑戰(zhàn)。在調(diào)研中，A省H市、S省W市、S市體衛(wèi)藝處領(lǐng)導(dǎo)均反映，由于體育中考的高利害性和機(jī)構(gòu)自身專業(yè)能力不足，市里不敢改也不會改，更希望省里能出臺成套方案可直接用于實(shí)施。

2）自我監(jiān)督失位與激勵機(jī)制缺失。

美國著名公共政策學(xué)家威廉·N·鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中指出：“監(jiān)測有助于確定項(xiàng)目執(zhí)行人員、官員以及其他利益相關(guān)者是否按照立法者、管理機(jī)構(gòu)和專家組所制定的標(biāo)準(zhǔn)和程序開展行動?！毖芯堪l(fā)現(xiàn)，我國體育中考政策執(zhí)行監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。在我國，體育中考主要由市縣一級教育部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，考官多來自本區(qū)域高中、小學(xué)體育教師或周邊大學(xué)生，監(jiān)督管理人員也多由本級教育系統(tǒng)內(nèi)部人員擔(dān)任。基層教育部門既是體育中考政策的實(shí)施主體，又是政策執(zhí)行的監(jiān)管者。在人治管理、人情社會的大環(huán)境下，教育行政部門的自管自監(jiān)極易導(dǎo)致考試舞弊情況出現(xiàn)。譬如，2018年江蘇邳州教育局工作人員徐某利用職務(wù)之便，收取41名學(xué)生家長16萬多元，幫其篡改中考體育分?jǐn)?shù)被判處有期徒刑2年;2020年興化市教育局干部戴某收取9名考生2.9萬元為其中考體育舞弊提供便利被判處有期徒刑7個月。

激勵是個人或組織行為的一個關(guān)鍵變量，對政策執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生重要影響。任何一項(xiàng)執(zhí)行績效高、政策行動者行為意愿強(qiáng)烈的政策背后“都一定有與之相對應(yīng)的強(qiáng)大激勵和提供這些激勵的制度安排”。自體育中考全面實(shí)行以來已經(jīng)成為教育系統(tǒng)的一項(xiàng)常規(guī)工作，從考試組織到內(nèi)容安排已經(jīng)制度化，但同時(shí)也造成基層教育部門在執(zhí)行政策時(shí)產(chǎn)生了路徑依賴。通過對收集到的各地體育中考方案整理后發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地區(qū)考試方案多年未變。在調(diào)研中一些基層教育管理人員講到：“基層教育工作涉及面廣、內(nèi)容繁雜，體育中考只要保證每年按時(shí)開展就行，省市領(lǐng)導(dǎo)并沒有對該項(xiàng)工作有過多關(guān)注?！庇纱丝梢姡u價(jià)和激勵機(jī)制的缺失導(dǎo)致省市層面教育管理部門對改進(jìn)體育中考的主動性不強(qiáng)，也成為阻礙體育中考改革推進(jìn)的一個重要因素。

1.3? 政策執(zhí)行主體與客體因素

公共政策執(zhí)行的目的是影響或改變政策對象即目標(biāo)群體，其功能的發(fā)揮不僅與執(zhí)行主體的各個因素有關(guān)，也與政策對象對政策認(rèn)同、接受和支持程度有關(guān)。體育中考政策的最終落實(shí)需要通過基層教育部門、學(xué)校、體育教師、學(xué)生、家長等群體的遵從來完成，但全局利益與局部利益、長遠(yuǎn)利益與近期利益、顯性利益和隱性利益在不同主體間心理映射不盡相同。就基層教育部門而言，體育中考已經(jīng)成為一項(xiàng)常規(guī)工作，相應(yīng)的考試方案和組織形式已經(jīng)較為成熟。相較于提升學(xué)生體育素養(yǎng)、人才全面發(fā)展等國家整體利益，基層教育部門往往更多關(guān)注部門團(tuán)體利益。對體育中考進(jìn)行改革往往意味著政策執(zhí)行成本的增加，不僅需要組織人力對新方案進(jìn)行充分研究和論證，還要籌措資金對考試硬件設(shè)施進(jìn)行建設(shè)和更新，而且一旦在組織實(shí)施中出現(xiàn)安全和疏漏問題都會導(dǎo)致本部門成為問責(zé)的首要對象。在調(diào)研中不止一個地市的教育管理部門人員談到，確保考試過程中不產(chǎn)生輿情以及發(fā)生意外傷害事故是他們組織體育中考工作的基本原則。

于學(xué)校而言，隨著體育成績在中考成績中所占比重提升，讓更多學(xué)生獲得高分、提高升學(xué)率，獲得更多的社會贊譽(yù)是學(xué)校管理者考量的主要方面。基于此，學(xué)校難免會將有限資源向體育考試傾斜，所有與成績無關(guān)的活動，如訓(xùn)練、競賽的生存空間有可能進(jìn)一步被擠壓，致使學(xué)校體育的豐富內(nèi)涵被化約，綜合育人功能被削弱。對體育教師而言，改革意味著需要跳出“舒適圈”。新方案中的過程性評價(jià)不僅會大大增加教師工作量，而且也意味著體育教師需要革新教學(xué)內(nèi)容，掌握新的評價(jià)方法。同時(shí)，過程性評分過程難免會面臨來自校長壓力和家長請托，再加上體育中考滿分率也是學(xué)校對其考評的重要指標(biāo)，與教師自身經(jīng)濟(jì)利益緊密相關(guān)。在外部監(jiān)督難以觸及、內(nèi)部監(jiān)督缺乏剛性情況下，怎能希冀教師作出公正、客觀的評價(jià)？

就學(xué)生和家長來看，如何獲得更好的升學(xué)機(jī)會是他們參與教育活動的根本出發(fā)點(diǎn)。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，51.9%的家長對孩子參與體育運(yùn)動持保留意見，還有21%的家長認(rèn)為體育只具偶爾放松心情之用，并不能帶來短期實(shí)際效益，運(yùn)動往往只是人們口中“談資”和心中“理想”，并非切實(shí)之舉。家長們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)家庭的現(xiàn)實(shí)利益將關(guān)切點(diǎn)更多放在體育中考組織是否公平，如何能獲得高分。在明確的目標(biāo)導(dǎo)向下，家長和學(xué)生勢必會為體育考試投入更多時(shí)間和精力，甚至要到校外機(jī)構(gòu)尋求體育中考培訓(xùn)。然而，就人們參與體育運(yùn)動心理活動規(guī)律來看，迫于外界壓力耗費(fèi)大量時(shí)間、金錢圍繞某幾個項(xiàng)目進(jìn)行長時(shí)間的身體練習(xí)雖然促進(jìn)了學(xué)生體育參與，但這種參與更多是被動的、機(jī)械的。

總之，體育中考改革中存在著復(fù)雜多元的利益關(guān)系，基層政策實(shí)施者和目標(biāo)群體常常考量的是政策實(shí)施效益的私利向度，與整個國家宏觀利益和長遠(yuǎn)利益存在不小分歧，這種分歧導(dǎo)致體育中考本身蘊(yùn)含的價(jià)值、功能在實(shí)際政策執(zhí)行中發(fā)生了性質(zhì)、方向上的錯位。

1.4? 政策執(zhí)行資源因素

政策執(zhí)行資源是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過程中所需要的各種資源，包括經(jīng)費(fèi)、物資、信息、人力和權(quán)威等資源。就體育中考政策執(zhí)行現(xiàn)狀來看，人力、物力和經(jīng)費(fèi)是影響其執(zhí)行的主要因素。

1）執(zhí)行人員數(shù)量不足且不均衡。在體育中考政策執(zhí)行過程中，體育教師處于政策執(zhí)行鏈條的最末端，是政策執(zhí)行的真正主體。然而，我國體育教師短缺的窘?jīng)r至今沒有得到根本性解決。根據(jù)2019年教育部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國初中班級數(shù)量與體育教師比為4.86，意味著一位體育教師平均要負(fù)責(zé)接近5個班，每周25節(jié)體育課（活動課）的工作任務(wù)。除此之外，學(xué)校大課間、課余訓(xùn)練以及比賽活動都需要體育教師的深度參與，體育教師承擔(dān)的工作量遠(yuǎn)超過國家規(guī)定。在這樣情況下再讓體育教師嚴(yán)格記錄學(xué)生日常體育參與，并認(rèn)真、客觀地對學(xué)生學(xué)習(xí)態(tài)度進(jìn)行評價(jià)著實(shí)有些“強(qiáng)人所難”。此外，體育教師配備的城鄉(xiāng)間差異對體育中考政策執(zhí)行也帶來了挑戰(zhàn)。截至2019年，我國城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村初中平均每校擁有體育教師6.39、4.04、2.06名，單從數(shù)量上來看城市學(xué)生比村鎮(zhèn)學(xué)生所接受的學(xué)校體育教育質(zhì)量可能會更高，那么如以相同的考試標(biāo)準(zhǔn)來對城鄉(xiāng)學(xué)生進(jìn)行評價(jià)不可避免會讓體育中考公平性遭到質(zhì)疑。

2）運(yùn)動場地資源缺乏且結(jié)構(gòu)不合理。隨著各地體育中考改革的持續(xù)推進(jìn)，體育中考考試項(xiàng)目日益多元，相應(yīng)地對學(xué)校運(yùn)動場地基礎(chǔ)設(shè)施也提出了更高要求，然而城鄉(xiāng)學(xué)校在場地問題上又呈現(xiàn)出不同的困境表征。對于城市中學(xué)而言，其辦學(xué)歷史普遍較長，學(xué)?；靖窬忠呀?jīng)定型，學(xué)校周邊可利用開發(fā)的土地資源稀缺，擴(kuò)建運(yùn)動場地的現(xiàn)實(shí)困難較大。而鄉(xiāng)村學(xué)校更多面臨的是場地建設(shè)滯后問題。根據(jù)2018年國家義務(wù)教育質(zhì)量檢測結(jié)果顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)在田徑場、排球場、足球場建設(shè)上均落后于城市中學(xué)。此外，總體來看運(yùn)動場地結(jié)構(gòu)也不盡合理，排球場在城鄉(xiāng)中學(xué)的配備不足40%，足球場配備不足70%?？傊?，場地資源供給不足和結(jié)構(gòu)性問題不僅影響了學(xué)校體育活動的開展，也對體育中考進(jìn)一步科學(xué)化、合理化形成了阻礙。

3）專項(xiàng)資金投入不足。信息化考試設(shè)備對保證體育中考公開、公平、公正，樹立政策的公信力具有重要作用，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)許多地區(qū)在體育中考組織中仍然采用人工評判方式。據(jù)基層教育部門工作人員反映，造成這種現(xiàn)象的原因是當(dāng)?shù)亟逃?jīng)費(fèi)支出中撥付體育中考的專項(xiàng)資金規(guī)模較小，并且體育中考收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低。目前一套信息化考試設(shè)備報(bào)價(jià)普遍50～80萬元，第三方考試服務(wù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)每人25～30元，但在實(shí)際工作中基層教育部門向考生收取的考試費(fèi)用普遍在20元以下。因此，在專項(xiàng)資金撥付不足的情況下基層在推進(jìn)體育中考信息化過程中舉步維艱。

1.5? 政策執(zhí)行環(huán)境因素

教育政策執(zhí)行是否順暢、效果如何與其所處的社會環(huán)境特別是教育環(huán)境聯(lián)系密切。2019年國務(wù)院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案的通知》指出“保持高中階段教育職普比大體相當(dāng)”。在社會環(huán)境和國家政策的共同作用下教育競爭與分流的“關(guān)口”被前移至中考，而其產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)效應(yīng)也難免會波及體育中考。根據(jù)對85個城市體育中考分值的統(tǒng)計(jì)分析得出，體育分值占中考總成績平均值為7%。隨著各地體育中考改革工作的陸續(xù)推進(jìn)，未來體育分值會進(jìn)一步提升，體育中考的“利害性”將更為凸顯。在社會應(yīng)試教育心理定勢的驅(qū)使下，體育中考的“工具屬性”在學(xué)校、教師、學(xué)生、家長中的心理映射會更加凸顯，也更易導(dǎo)致體育中考的政策目標(biāo)被基層執(zhí)行者和目標(biāo)群體重新解讀和重構(gòu)，導(dǎo)致體育在強(qiáng)健體魄之外所蘊(yùn)含的文化價(jià)值、精神價(jià)值、教育價(jià)值被完全“淹沒”。

2? 我國體育中考政策執(zhí)行的路徑優(yōu)化

2.1? 確立提升體育素養(yǎng)目標(biāo)導(dǎo)向，優(yōu)化體育中考政策自身效能

確立政策目標(biāo)是政策制定者認(rèn)定相關(guān)公共問題后所考慮的首要方面，對公共政策執(zhí)行過程具有重要的牽引作用。當(dāng)下許多基層教育部門對體育中考政策目標(biāo)尚未形成準(zhǔn)確認(rèn)識，仍將實(shí)施體育中考與升學(xué)選拔、提高身體素質(zhì)機(jī)械地畫等號，導(dǎo)致初中學(xué)校體育形成以考試為中心，以高分為目標(biāo)，以訓(xùn)練代課程的“功利性”工作方式，極大偏離了習(xí)總書記所提出的“享受樂趣、增強(qiáng)體質(zhì)、健全人格、錘煉意志”的學(xué)校體育“四位一體”目標(biāo)。因此，在體育中考改革進(jìn)程中應(yīng)確立“提高學(xué)生體育素養(yǎng)”這一中心，利用評價(jià)的“杠桿作用”，尋求在體育中考制度建設(shè)中充分包蘊(yùn)學(xué)生在體質(zhì)層、意識層、技能層、行為層的發(fā)展目標(biāo)。具體而言，首先，從提高考核內(nèi)容的科學(xué)性、考試結(jié)構(gòu)的合理性入手，遴選出真正對學(xué)生體質(zhì)健康具有關(guān)鍵影響的基本運(yùn)動技能項(xiàng)目，并按照人體運(yùn)動供能類型劃分為若干類目，給學(xué)生自主選擇的權(quán)利。其次，提高專項(xiàng)技能考試項(xiàng)目在體育中考中的比例，重點(diǎn)將一些學(xué)生基礎(chǔ)較好、便于學(xué)校體育開展的集體運(yùn)動項(xiàng)目納入體育中考，并積極對接課標(biāo)要求和真實(shí)運(yùn)動情景，設(shè)計(jì)相關(guān)項(xiàng)目的核心結(jié)構(gòu)性技術(shù)考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。再次，注重對考試內(nèi)容和評分標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整。在制定考試方案時(shí)應(yīng)先期預(yù)考試項(xiàng)目和評分標(biāo)準(zhǔn)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行測試，確保不同考試項(xiàng)目間難度系數(shù)的平衡。

2.2? 高位推動完善政策頂層設(shè)計(jì)，健全教育部門上下聯(lián)動機(jī)制

當(dāng)前，體育中考已經(jīng)成為新時(shí)代學(xué)校體育工作的關(guān)鍵領(lǐng)域。為了堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)體育中考在基層執(zhí)行的異化，進(jìn)一步發(fā)揮體育中考對提升學(xué)生體育素養(yǎng)、改進(jìn)學(xué)校體育工作的引領(lǐng)作用，必須從全面、系統(tǒng)的層面出發(fā)，在高位入手加強(qiáng)政策體系的建設(shè)，層層推進(jìn)，確保政策能有效落地。作為國家宏觀管理部門的教育部應(yīng)以《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見》為基本依據(jù)，在體育中考主政策之外在國家層面制定若干清晰度較高的支撐配套政策或標(biāo)準(zhǔn)，政策體系建設(shè)應(yīng)從保障性、規(guī)范性和基準(zhǔn)性3個維度展開（見第96頁圖1）。具體而言，保障性政策旨在提高體育中考政策的可執(zhí)行度和公平性，涵蓋體育教師配備標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校場地器材建設(shè)、配備標(biāo)準(zhǔn)，教師繼續(xù)教育發(fā)展項(xiàng)目，專項(xiàng)資金投入標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性政策旨在全國或者省級層面明確體育中考政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，如信息化考試設(shè)備建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、考試內(nèi)容結(jié)構(gòu)要求、執(zhí)行效果評估標(biāo)準(zhǔn)、考前體檢制度、意外傷害保險(xiǎn)覆蓋制度?；鶞?zhǔn)性政策旨在政策實(shí)施層面為基層提供考試方案設(shè)計(jì)的基本依據(jù)，如國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生運(yùn)動技術(shù)評定標(biāo)準(zhǔn)、過程性評價(jià)內(nèi)容結(jié)構(gòu)及具體評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。

強(qiáng)化省級教育部門在體育中考政策執(zhí)行中的職能履行。首先，明確體育中考的“省考”地位，在省級層面統(tǒng)一考試內(nèi)容、評分標(biāo)準(zhǔn)和工作要求。其次，在省級層面推動有關(guān)體育中考的立法，出臺地方性法規(guī)完善體育中考的法律保障。再次，應(yīng)加強(qiáng)對各地體育中考工作的督導(dǎo)，組織人員對省內(nèi)各體育中考進(jìn)行巡視，對各地組織情況進(jìn)行動態(tài)考核并根據(jù)對相關(guān)工作的落實(shí)情況進(jìn)行獎懲。最后，積極落實(shí)教育部《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代教育管理信息化工作的通知》，探索將基于5G、生物識別、動作捕捉、人工智能等技術(shù)的體育素養(yǎng)測評系統(tǒng)融入“智慧校園”建設(shè)，嘗試?yán)酶呖萍际侄螌⒉糠挚荚噧?nèi)容（基本運(yùn)動技能）放在學(xué)校范圍內(nèi)進(jìn)行組織，減輕統(tǒng)一組織考試的工作壓力。同時(shí)，也可以推動教育決策由經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動向數(shù)字驅(qū)動轉(zhuǎn)變，使體育中考政策得以不斷完善。市（縣）一級教育部門作為基層執(zhí)行部門是決定體育中考政策目標(biāo)能否達(dá)成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地方教育行政部門應(yīng)從提高體育中考政策公信力、影響力入手，可邀請司法、公安、人大代表、公共媒體參與到體育中考的組織和監(jiān)督工作中來，一方面利用多元主體監(jiān)督機(jī)制防范考試過程中可能出現(xiàn)徇私舞弊，另一方面也通過多主體參與擴(kuò)大政策宣傳，提高政策影響力。

2.3? 加強(qiáng)體育中考政策宣傳引導(dǎo)，尋求目標(biāo)群體形成政策認(rèn)同

政策執(zhí)行是以政策參與者對政策的理解與認(rèn)同為基礎(chǔ)的，忽視目標(biāo)群體的利益訴求，機(jī)械地推動政策實(shí)施往往會造成目標(biāo)群體的抵觸和抗拒。因此，在推進(jìn)體育中考實(shí)施過程中要高度重視針對目標(biāo)群體的政策宣傳和引導(dǎo)，將體育中考政策執(zhí)行效果和效益進(jìn)行全面、長期的呈現(xiàn)，讓基層教育部門、校長、體育教師、家長和學(xué)生充分認(rèn)識到體育中考的目的、意義以及與自身利益的聯(lián)系。在政策宣傳過程中，首先應(yīng)拓展政策宣傳渠道，注重發(fā)揮不同傳播媒介的優(yōu)勢和作用。比如，利用政府部門的微信發(fā)布平臺、官方微博、新聞媒體等多樣化手段積極宣傳，深化目標(biāo)群體對政策的了解。其次，還應(yīng)建立政策參與和表達(dá)機(jī)制，暢通參政渠道。采用政策聽證會、民意調(diào)查等形式，廣泛聽取專家、基層教育管理人員、一線體育教師、家長的意見和建議，加強(qiáng)政策制定的協(xié)商與互動，提升政策品質(zhì)。再次，要積極探尋目標(biāo)群體利益訴求的“最大公約數(shù)”，充分了解學(xué)生的運(yùn)動興趣所在、家長對孩子身心發(fā)展的期望、體育教師對職業(yè)發(fā)展的期待、基層教育部門的工作需求，力求在體育中考政策執(zhí)行過程中體現(xiàn)對不同主體間的利益整合和協(xié)調(diào)。最后，還應(yīng)將“雙減”政策的精神貫徹于體育中考政策執(zhí)行過程中，以水平性考試為基點(diǎn)，做好學(xué)校體育主陣地，確保不增加學(xué)生額外的學(xué)習(xí)壓力，不增加家長額外的經(jīng)濟(jì)支出，從營造良好的社會體育氛圍入手，真正喚醒學(xué)生和家長的體育意識，使其理解提升學(xué)生體育素養(yǎng)對人全面發(fā)展重要性，以形成內(nèi)源性的參與動力。

2.4? 突出教師在評價(jià)中的主體地位，加大學(xué)校體育資源投入力度

相較于終結(jié)性評價(jià)，過程性評價(jià)更能全面、科學(xué)地反映學(xué)生體育素養(yǎng)發(fā)展的實(shí)際情況，也更能從根本上解決當(dāng)前體育中考普遍存在的“應(yīng)試”現(xiàn)象，是未來我國體育中考的發(fā)展方向。然而，想要實(shí)現(xiàn)上述構(gòu)想，離不開一支數(shù)量充足、專業(yè)素養(yǎng)過硬的體育教師隊(duì)伍。具體而言，首先要做好“增量”。在體育教師工作普遍超量的現(xiàn)實(shí)情況下，要求體育教師準(zhǔn)確、全面做出可信評價(jià)注定是一種奢望。因此，基層應(yīng)加大對體育教師隊(duì)伍建設(shè)的政策傾斜，增崗擴(kuò)編，提高學(xué)校體育教師配備標(biāo)準(zhǔn)，特別是鄉(xiāng)村學(xué)校體育教師配備。其次，應(yīng)注重“提質(zhì)”。一方面做好體育教師群體的再教育和培訓(xùn)工作，提高體育教師群體對體育中考政策的認(rèn)同度，不斷提升其專業(yè)素養(yǎng)，特別是利用科學(xué)工具對學(xué)生進(jìn)行綜合評價(jià)的能力。另一方面，要重視體育教師群體的法治思維建設(shè)，提升職業(yè)責(zé)任感，確保在評價(jià)過程中秉公職守。

資源是一切政策實(shí)施的依托。一個地區(qū)的學(xué)校體育場地資源越豐富，運(yùn)動器材配備越完善，學(xué)校之間配置越均衡，則可采用的考試內(nèi)容和形式也就越豐富。就實(shí)際情況來看，目前我國大部分地區(qū)中小學(xué)體育場地器材配備實(shí)現(xiàn)從“無”到“有”的轉(zhuǎn)變，滿足學(xué)校體育活動開展的基本要求。然而，想要實(shí)現(xiàn)體育中考與課標(biāo)、課程的銜接還需要將場地器材配備向“多”的方向努力。“多”既指數(shù)量，又指種類。要不斷提高運(yùn)動器材和場地人均擁有量，以課標(biāo)、課程內(nèi)容為依據(jù)，充分滿足教師進(jìn)行體育教學(xué)和學(xué)生陽光體育活動的實(shí)際需求。此外，還應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)學(xué)校間差異，有的放矢地解決城鄉(xiāng)在運(yùn)動場地器材建設(shè)上的具體困難。城市學(xué)校應(yīng)著力對現(xiàn)有運(yùn)動場地進(jìn)行升級改造，充分利用樓頂和地下資源。廣州第十中學(xué)、朝天小學(xué)、華僑中學(xué)根據(jù)自身環(huán)境，因地制宜地進(jìn)行了空間開拓，在樓頂開辟足球場、網(wǎng)球場，有效緩解學(xué)校運(yùn)動場地緊張的情況。鄉(xiāng)村學(xué)校的場地器材要注重配備結(jié)構(gòu)的合理性，加快完善球類項(xiàng)目場地以及室內(nèi)場館建設(shè)，力爭實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)生在接受學(xué)校體育教育中的起點(diǎn)公平、過程公平。

回顧體育中考實(shí)施40年的演進(jìn)與發(fā)展，既要充分肯定體育中考在改善學(xué)生體質(zhì)健康水平、喚醒社會體育意識和提升學(xué)校體育工作方面的重要作用，更要直面體育中考在政策執(zhí)行層面存在的現(xiàn)實(shí)問題和困境。在新時(shí)代教育深化改革背景下，不僅要強(qiáng)化問題意識，思考如何以體育中考改革為切入點(diǎn)，彰顯評價(jià)在推動學(xué)校體育改革的“杠桿”作用，確保評價(jià)緊扣學(xué)生體育素養(yǎng)發(fā)展這一核心議題，而且要不斷完善政策體系，改善政策執(zhí)行機(jī)制，強(qiáng)化體育教師的主體地位，加大對體育中考政策資源的投入力度，破除阻礙體育中考改革推進(jìn)的梗阻，讓體育中考真正成為新時(shí)代培養(yǎng)全面發(fā)展型人才的良法善制。

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