建設(shè)用地稀缺性研究

熊燦

[摘要]隨著城市人口和城市化用地的增加，建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張，其需求與供給之間的矛盾日益加劇。以湖南省近年期建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)其建設(shè)用地?cái)?shù)量、結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行分析，研究表明目前全省建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)存在一定的不平衡，其中包括新增建設(shè)用地面積供應(yīng)的不平衡，并針對(duì)這些問題提出了相應(yīng)的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]建設(shè)用地；稀缺性；湖南省

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

建設(shè)用地作為人類生產(chǎn)和生活的重要場(chǎng)所，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生重大變遷。在我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程快速推進(jìn)的過程中，建設(shè)用地規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，優(yōu)質(zhì)耕地不斷被占用。資源承載極限的剛性約束日益凸顯，土地資源的有限性與建設(shè)用地需求增長(zhǎng)之間的矛盾也日趨加劇。

根據(jù)全國土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，1999～2008年10年間，中國的建設(shè)用地增長(zhǎng)了10.3%，而人口增長(zhǎng)了5.6%，建設(shè)用地增長(zhǎng)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口增長(zhǎng)速度?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要2016～2020年》表明，到2030年要將國土開發(fā)強(qiáng)度控制在4.62以內(nèi)， 且城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地面積之比調(diào)整為3.9：6.1左右。 在此發(fā)展背景下，后備土地資源的不足，加上耕地保護(hù)“紅線”的約束，導(dǎo)致建設(shè)用地供需矛盾日益突出， 其稀缺性也愈發(fā)凸顯，并逐漸引發(fā)各方學(xué)者的思考。有學(xué)者從政府管制角度對(duì)土地稀缺性的表現(xiàn)形式和形成原因進(jìn)行分析，之后的研究則主要集中在城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的驅(qū)動(dòng)因素、擴(kuò)展類型及預(yù)測(cè)規(guī)模、土地?cái)U(kuò)張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系研究等方面。而《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》等一系列措施制度明確指出要對(duì)建設(shè)用地實(shí)行總量控制，限制了建設(shè)用地的供應(yīng)，也會(huì)在一定程度上給房?jī)r(jià)上漲造成影響。 建設(shè)用地供需矛盾已久，這種矛盾導(dǎo)致其稀缺性，那么建設(shè)用地的現(xiàn)狀如何，其稀缺到何種程度。 本文將從建設(shè)用地的總量、結(jié)構(gòu)等方面來分析建設(shè)用地稀缺性問題，并深入探究解決對(duì)策，對(duì)推動(dòng)建設(shè)用地的高效利用和有效供給具有重要意義。

2 研究區(qū)域概況

湖南地處東經(jīng)108°47′～114°15′，北緯24°38′～30°08′，東與江西接壤，西連貴州、重慶，南接兩廣，北鄰湖北，土地總面積21.18萬km?，占全國國土面積的2.2%。由于地處云貴高原向江南丘陵和南嶺山脈向江漢平原過渡的地帶，地貌以山地和丘陵為主，三面環(huán)山，形成向北傾斜的馬蹄狀。山地面積1084.72萬hm2，占全省總面積的51.2%， 丘陵及崗地面積326.22萬hm2，占15.4%；平原277.86萬hm2，占13.1%。到2015年，湖南省農(nóng)用地面積1820.10 萬hm2，約占全省總面積的85.92%；建設(shè)用地面積161.25 萬hm2，約占全省總面積的7.61%；未利用地面積137.01萬hm2，約占全省總面積的6.47%。

3 建設(shè)用地稀缺性分析

建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括商服、工礦倉儲(chǔ)、住宅、交通、水利、公共管理與公共服務(wù)以及特殊用地。是指付出一定的投資，通過工程手段，為各項(xiàng)建設(shè)提供的土地，其發(fā)揮的是土地的承載作用。一方面，建設(shè)用地隨著城市的不斷擴(kuò)張逐漸呈現(xiàn)出上漲趨勢(shì)；另一方面，相關(guān)規(guī)劃和規(guī)定則在限制建設(shè)用地新增的數(shù)量。因此，目前將從建設(shè)用地?cái)?shù)量、結(jié)構(gòu)等方面來分析，以此來探究建設(shè)用地的緊缺與否。

3.1 建設(shè)用地現(xiàn)狀分析

3.1.1 建設(shè)用地?cái)?shù)量分析。根據(jù)湖南省2016年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2015年全省城區(qū)面積達(dá)到4582.33 km?，占全省面積的2.16%，建成區(qū)面積為1572.52 km?；而城市建設(shè)用地面積為920.0521 km?。2011年至2015年，全省城區(qū)面積從4602 km?降低至4582.33 km?；而城市建設(shè)用地?cái)?shù)量從2011年的1408 km?增加到2015年的1571.52 km?（如圖1所示）。根據(jù)《湖南省“十三五”國土資源發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)布，到2020年，全省的建設(shè)用地總規(guī)模必須控制在171萬hm2以內(nèi)。其中，新增建設(shè)用地規(guī)模嚴(yán)格控制在10萬hm2，年均增長(zhǎng)2萬hm2左右，五年平均供地率達(dá)到75%以上。 由此可見，嚴(yán)格限制建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)盤活存量用地是保證用地需求唯一出路。

從各地級(jí)市州來看，長(zhǎng)沙市作為省會(huì)城市，其城區(qū)面積和建成區(qū)面積在全省居首位，其城區(qū)面積為1226.64 km2，占全省比重的26.77%；而建成區(qū)面積為339.10 km2，所占比重為21.56%。其次是株洲，其城區(qū)面積為950.50 km2，建成區(qū)面積為167.48 km2，兩者所占比重分別為20.74%、10.65%。郴州市的城區(qū)面積在全省排名第三，為604.63 km2，占全省比重的13.19%，而建成區(qū)面積為98.27 km2，所占比重僅為6.25%（如表1所示）。

據(jù)表2可知，2016年全省新增建設(shè)用地為126.40 km2。其中以省會(huì)長(zhǎng)沙、常德的新增建設(shè)用地面積占比最高，分別為16.92%、11.15%，而湘潭、株洲緊隨其后，其新增建設(shè)用地面積分別為11.23 km2、11.13 km2。除婁底、郴州和張家界的新增建設(shè)用地面積較少，其余地級(jí)市州新增建設(shè)用地面積占全省比重位于5.00%～7.6%之間。

由此看來，2016年全省建設(shè)用地都呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)，其新增建設(shè)用地向長(zhǎng)株潭地區(qū)、洞庭湖地區(qū)、衡陽地區(qū)以及湘南的永州傾斜，而這些地區(qū)的新增建設(shè)用地面積則達(dá)到全省新增建設(shè)用地面積的近三分之二。建設(shè)用地作為人類生產(chǎn)生活的承載基礎(chǔ)，其利用和擴(kuò)張支撐著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)， 因此通過粗放增加建設(shè)用地面積并不是有效保證建設(shè)用地需求的途徑。

3.1.2 建設(shè)用地結(jié)構(gòu)分析。截止到2015年，全省的城市建設(shè)用地中，居住用地面積為513.48 km2，工業(yè)用地面積為198.07 km2，倉儲(chǔ)用地面積則達(dá)到45.66 km2，道路與交通設(shè)施用地面積為162.8421 km2。這四類用地分別占建設(shè)用地面積的55.81%、21.53%、4.96%、17.70%，居住用地所占比重最大，其次是工業(yè)用地、道路與交通設(shè)施用地所占比重不大，而倉儲(chǔ)用地所占比重最小。

從全省各市州的城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)表可知（表3），2015年長(zhǎng)沙、株洲、衡陽和湘潭的居住用地占全省居住用地的比重較大，分別為22.85%、11.36%、10.57%和7.20%，工業(yè)用地占全省該類地比重較大的是株洲、長(zhǎng)沙、常德、岳陽和衡陽，比重分別為16.67%、14.55%、12.46%、12.36%和11.85%，株洲作為湖南省的重工業(yè)城市，其工業(yè)用地占全省該類地比重最大，達(dá)到了16.67%，其次為長(zhǎng)沙占全省的14.55%，而常德、岳陽和衡陽所占比重較為接近，均達(dá)到12%左右。在倉儲(chǔ)用地中，長(zhǎng)沙、岳陽和湘潭占全省該類地的比重較大，分別為18.66%、12.20%和12.00%。道路與交通設(shè)施用地占全省該類用地比重較大的是長(zhǎng)沙、衡陽和湘潭。由此可見，全省的居住用地主要分布在長(zhǎng)株潭城市群和鐵路、公路交通發(fā)達(dá)的衡陽地區(qū)；而工礦倉儲(chǔ)用地則主要分布在以長(zhǎng)株潭為主的湘北地區(qū)和以衡陽為主的湘中地區(qū)；道路與交通設(shè)施用地主要分布在以長(zhǎng)沙和衡陽為湘中北地區(qū)。

目前，建設(shè)用地的稀缺主要是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地集約利用還處于不平衡的狀態(tài)，這種建設(shè)用地的稀缺是在當(dāng)前建設(shè)用地集約利用水平較低的情況下的稀缺， 而不是建設(shè)用地的絕對(duì)稀缺。2015年全省的工業(yè)用地的比例達(dá)到21.53%，而發(fā)達(dá)國家工業(yè)用地比例一般不超過15%，其不合理的用地結(jié)構(gòu)導(dǎo)致不同用途的土地供需失衡。此外，2015年全省的人均城市建設(shè)用地達(dá)到104.6㎡，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家水平，這正是當(dāng)前建設(shè)用地的集約利用程度較低所導(dǎo)致的。因此，保證建設(shè)用地的高效利用和有效供給是關(guān)鍵。

4 對(duì)策

4.1 強(qiáng)化規(guī)劃，提高建設(shè)用地利用效率

規(guī)劃作為指導(dǎo)城市發(fā)展的藍(lán)圖，決定其空間布局。目前，我國的規(guī)劃仍局限在平面規(guī)劃，而立體空間規(guī)劃較少，使得城市空間發(fā)展似“攤大餅”，擴(kuò)大其用地規(guī)模，出現(xiàn)城市土地利用效率低下的現(xiàn)狀。因此，加大對(duì)土地集約水平低的地區(qū)的改造，強(qiáng)調(diào)立體空間的規(guī)劃作用，使有限的土地資源承載更多的人口與經(jīng)濟(jì)附加值。

4.2 改進(jìn)土地招拍掛出讓制度，加強(qiáng)土地出讓金的監(jiān)管

改進(jìn)土地招拍掛出讓制度，不能將“價(jià)高者得”作為土地出讓的唯一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)注重社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)安全良好，促使土地出讓由“經(jīng)濟(jì)價(jià)值導(dǎo)向”向“社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三效合一導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。對(duì)于財(cái)稅制度，則需要找到適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)的新模式，強(qiáng)化土地出讓資金審計(jì)監(jiān)管，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政收入的依賴程度。

4.3 發(fā)揮土地儲(chǔ)備制度的作用

土地收購是土地儲(chǔ)備制度的重中之重，高效的土地收購是緩解建設(shè)用地供應(yīng)矛盾的重要途徑。目前，強(qiáng)化土地收購應(yīng)遵循幾點(diǎn)：第一，要明確企業(yè)劃撥用地性質(zhì)，尤其是企業(yè)劃撥用地的權(quán)益；第二，采用租賃方式對(duì)目前的企業(yè)劃撥土地收取租金，迫使閑置土地回歸市場(chǎng)，使政府回收劃撥土地使用權(quán)化被動(dòng)為主動(dòng)；第三，加大土地融資建設(shè)，保證土地收購的有序進(jìn)行。另外，在城市土地管理信息系統(tǒng)建設(shè)基礎(chǔ)上，加大和提高土地供需管控工作力度與成效，加強(qiáng)土地行政部門與土地執(zhí)法部門的溝通協(xié)作，針對(duì)違法案件的懲處必須嚴(yán)格執(zhí)行，以保障土地管理的權(quán)威。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 屈宇宏，孫帥，陳銀蓉.中國城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張趨勢(shì)模擬及抑制策略[J].資源科學(xué)，2014，36（01）：1-7.

[2] 國土資源部地籍管理司.全國土地利用變更調(diào)查報(bào)告（2005～2008）[M]. 北京：中國大地出版社，2006～2009.

[3] 羅靜，曾菊新.城市化進(jìn)程中的土地稀缺性與政府管制[J].中國土地科學(xué)，2004（8） ： 16-20.

[4] 趙可，張安錄.城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張驅(qū)動(dòng)力實(shí)證研究—基于遼寧省14市市轄區(qū)數(shù)據(jù)[J].資源科學(xué)，2013，35（05）：928-934.

[5] 劉桂林，張落成，張倩.蘇南地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展類型及景觀格局分析[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2014，23（10）：1375-1382.

[6] 石憶邵，吳婕.上海建設(shè)用地極限規(guī)模估算方法研究[J].經(jīng)濟(jì)地理，2013，33（03）：1-7+14.

[7] 劉志佳，黃河清.珠三角地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與經(jīng)濟(jì)、人口變化之間相互作用的時(shí)空演變特征分析[J].資源科學(xué)，2015，37（07）：1394-1402.

[8] 張烙，唐瀟，劉常明.湘鄉(xiāng)市建設(shè)用地利用現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技，2012（06）：56-57.

[9] 張權(quán).湖南省城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制及其差別化引導(dǎo)[D].長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2013.

[10] 孟淑麗，吳榮錢.用地緊缺的虛與實(shí)—城市建設(shè)用地緊缺的原因和解決途徑分析[J].中國土地，2012（08）：29-31.