探索“十四五”自然資源一體化治理模式

王寸婷,徐蘇維,林曉菲

(南京市國土資源信息中心,江蘇 南京 210005)

0 引言

南京市規(guī)劃和自然資源局于2019年1月14日正式掛牌成立,自機(jī)構(gòu)合并以來,南京市規(guī)劃和自然資源局結(jié)合自身實(shí)際情況,根據(jù)機(jī)構(gòu)改革后的職能特點(diǎn),立足業(yè)務(wù)管理需求,通過信息化系統(tǒng)與業(yè)務(wù)體系的融合,開展全局一體化系統(tǒng)建設(shè),并于2020年建成了“互聯(lián)網(wǎng)+”一體化政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。站在“十四五”新的歷史起點(diǎn),自然資源部門更應(yīng)當(dāng)立足機(jī)構(gòu)改革豐碩成果,按照“數(shù)字化、智能化、智慧化”核心思路,制定科學(xué)、落地的自然資源信息化體系,持續(xù)深入推進(jìn)自然資源管理的深度轉(zhuǎn)型,不斷提升國土空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平[1]。

1 南京市一體化現(xiàn)有成果

南京市主要是基于全局原有的國土、規(guī)劃信息化建設(shè)成果,通過建設(shè)與整合政務(wù)審批信息化成果,確保局內(nèi)全業(yè)務(wù)覆蓋、全流程貫通、全信息集成,從而實(shí)現(xiàn)對外統(tǒng)一政務(wù)服務(wù),對內(nèi)統(tǒng)一審批管理,對上統(tǒng)一決策支持。統(tǒng)一政務(wù)服務(wù),主要推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,推動部門在線協(xié)同聯(lián)動、數(shù)據(jù)共享等,提升實(shí)體政務(wù)大廳服務(wù)能力,讓群眾有獲得感。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一審批管理,規(guī)范了審批體系,深化了網(wǎng)上辦、掌上辦、跨區(qū)辦,持續(xù)推動了各類業(yè)務(wù)服務(wù)由易辦向好辦轉(zhuǎn)變,由主動服務(wù)提升為自動服務(wù),推動各類業(yè)務(wù)事項(xiàng)關(guān)聯(lián)并自動校核、自動提醒、自動辦理[2]。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一決策支持,細(xì)化各類業(yè)務(wù)規(guī)則、豐富監(jiān)測監(jiān)管指標(biāo)、建立場景化決策支持模型,逐步形成科學(xué)、規(guī)范、有效的管控體系,形成“用數(shù)據(jù)審查、用數(shù)據(jù)監(jiān)管、用數(shù)據(jù)決策”的管控新機(jī)制,目前已經(jīng)取得了以下成果。

1.1 建成了一體化政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)門戶

通過集成全局各業(yè)務(wù)系統(tǒng),提供開放的集成框架,將一張圖應(yīng)用、業(yè)務(wù)審批、公文管理、日程管理、通知公告等業(yè)務(wù)在門戶中集中展現(xiàn),建成全局統(tǒng)一的門戶網(wǎng)站,實(shí)現(xiàn)對局內(nèi)其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的有機(jī)融合,通過統(tǒng)一用戶單點(diǎn)登錄,實(shí)現(xiàn)一次登錄、多處訪問,提高局內(nèi)人員的工作效率,實(shí)現(xiàn)了各業(yè)務(wù)信息在內(nèi)網(wǎng)門戶的統(tǒng)一展示,實(shí)現(xiàn)了多源信息集中展示、最新信息及時(shí)發(fā)布、本職工作展示的建設(shè)目標(biāo),實(shí)現(xiàn)了信息的集中統(tǒng)一共享[3]。為全局構(gòu)建了統(tǒng)一的業(yè)務(wù)應(yīng)用、信息交流與溝通的平臺,為全局統(tǒng)一平臺辦公提供了環(huán)境基礎(chǔ)。

1.2 自然資源全業(yè)務(wù)管理體系已初步建成

通過對業(yè)務(wù)體系、組織模型、業(yè)務(wù)關(guān)系、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化四位一體的業(yè)務(wù)分析,建立了從源頭保護(hù)、開發(fā)利用到末端修復(fù)治理的“全生命周期”的業(yè)務(wù)管理體系,深度融合了規(guī)劃、土地、礦產(chǎn)等自然資源業(yè)務(wù)[4]。同時(shí),進(jìn)行業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化優(yōu)化設(shè)計(jì),對流程、表單、材料、規(guī)則、文書統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),完成了業(yè)務(wù)分析和建模,對局內(nèi)規(guī)劃業(yè)務(wù)、土地資源和礦產(chǎn)資源共計(jì)34大類業(yè)務(wù)項(xiàng)進(jìn)行了業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化分析和建模,形成了系統(tǒng)內(nèi)自然資源業(yè)務(wù)銜接和融合。

1.3 支撐了“多審合一、多證合一”改革

為積極響應(yīng)“多審合一、多證合一”改革要求,深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境要求,加快自然資源業(yè)務(wù)融合和改革創(chuàng)新,持續(xù)釋放改革紅利,南京市規(guī)劃和自然資源局出臺了《關(guān)于進(jìn)一步提升規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革效能的工作方案》。通過系統(tǒng)、流程、人員“三合一”,對出讓用地涉及的規(guī)劃條件、用地規(guī)劃許可、用地預(yù)審等6個(gè)事項(xiàng),實(shí)行“一窗進(jìn)出、一次辦理”,申辦次數(shù)從4～5次減少至1次,辦理時(shí)限壓縮了60%。同時(shí),在一體化系統(tǒng)中優(yōu)化了審批流程,支撐了審批改革,提高了審批效能,形成改革集成效應(yīng),構(gòu)建了科學(xué)、便捷、高效的工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃用地審批管理體系,推動了自然資源業(yè)務(wù)深度融合和高質(zhì)量發(fā)展[5]。

1.4 打造了移動辦公政務(wù)服務(wù)新模式

圍繞自然資源部門工作職能,充分利用網(wǎng)絡(luò)、視頻、云計(jì)算等信息技術(shù)手段,實(shí)現(xiàn)辦文、辦事、辦案、圖形調(diào)閱等應(yīng)用的移動辦公,構(gòu)建統(tǒng)一移動辦公平臺框架,為政務(wù)人員提供方便的操作方式和順暢的內(nèi)部協(xié)調(diào)、流程審批,從而提升工作效率。

2 新形勢下探索自然資源管理新模式

站在“十四五”新的歷史起點(diǎn),在國家生態(tài)文明建設(shè)、自然資源精細(xì)化管理的新要求下,在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下,自然資源一體化建設(shè)也有了新變化、新發(fā)展。自然資源部門更應(yīng)當(dāng)立足機(jī)構(gòu)改革豐碩成果,需要探索建立新時(shí)代下自然資源全業(yè)務(wù)、全流程、全要素、全生命周期的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的自然資源管理新范式,運(yùn)用數(shù)字化手段推動業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)融合與創(chuàng)新,探索行業(yè)的數(shù)字治理、協(xié)同治理、智慧治理之路[6]。按照“數(shù)字化、智能化、智慧化”核心思路,開展業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用三方面的工作。

2.1 建立業(yè)務(wù)體系,形成管理閉環(huán)

機(jī)構(gòu)改革以來,自然資源各條線業(yè)務(wù)復(fù)雜,任務(wù)眾多,且大多需要信息化工作的支持,這其中,既有上級的政策要求,也有內(nèi)部管理的迫切需要,很容易陷入“以需促建,壁壘重重”的怪圈,既造成了資源的浪費(fèi),也不利于整體的運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí),業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)亟須統(tǒng)一、業(yè)務(wù)管控要求精準(zhǔn)、業(yè)務(wù)協(xié)同要求迫切,隨著業(yè)務(wù)智能化越來越高,通過梳理優(yōu)化自然資源業(yè)務(wù)體系,搭建涵蓋用途管制、開發(fā)利用、生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)、資產(chǎn)監(jiān)管等業(yè)務(wù)全鏈條,確保信息化體系數(shù)據(jù)共享、資源共用、能力共通,實(shí)現(xiàn)自然資源政務(wù)管理一體化深度應(yīng)用[7]。

2.1.1 構(gòu)建“寧資碼”,實(shí)現(xiàn)“一碼”管地

為進(jìn)一步提升自然資源全生命周期的管控能力,改變以往項(xiàng)目辦理過程中編號多、信息關(guān)聯(lián)難、前后不銜接等問題,通過厘清地塊變化的前世今生,建立時(shí)間與空間的關(guān)聯(lián)關(guān)系,采用不動產(chǎn)單位元號作為唯一關(guān)聯(lián)碼,構(gòu)建“寧資碼”關(guān)聯(lián)出地塊全鏈條業(yè)務(wù),使用“寧資碼”串聯(lián)自然資源管理過程中的國土空間規(guī)劃、規(guī)劃條件、建設(shè)用地規(guī)劃許可、用地預(yù)審、土地勘測定界、土地供應(yīng)、不動產(chǎn)登記、執(zhí)法等各個(gè)環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)一碼的智慧應(yīng)用、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、信息共享及業(yè)務(wù)協(xié)同。

面向自然資源部門,通過“寧資碼”實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全周期信息的歸集,明確業(yè)務(wù)信息與檔案資料的關(guān)聯(lián)關(guān)系、業(yè)務(wù)階段變化的前后關(guān)系,建成有機(jī)融合、相互貫通、前后銜接的“一地一碼”全生命周期業(yè)務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)一碼“可辦”“可查”“可督”“可治”。面向社會公眾,實(shí)現(xiàn)從選址預(yù)審到用地報(bào)批、土地供應(yīng)、不動產(chǎn)登記等的全階段、全環(huán)節(jié)材料共享,達(dá)到社會公眾“零材料提交、碼上直辦”的目標(biāo),提升公眾滿意度。面向平行部門,打破政府各部門系統(tǒng)間數(shù)據(jù)壁壘,將文證材料數(shù)據(jù)共享至發(fā)改部門、住建部門、生態(tài)環(huán)境等部門,促使跨部門辦件協(xié)同高效。

2.1.2 創(chuàng)新項(xiàng)目圖譜,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全信息關(guān)聯(lián)

為解決項(xiàng)目信息獲取難、拆分關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、查詢效率低、信息不準(zhǔn)確不全面等痛點(diǎn),引入“項(xiàng)目圖譜”,通過圍繞項(xiàng)目的全方位關(guān)聯(lián),將項(xiàng)目的前世今生、前后置關(guān)系、不同類型項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián),以及由項(xiàng)目審批引發(fā)的公文、會議、信訪違法、檔案、周邊項(xiàng)目、歷史項(xiàng)目等各類信息,以數(shù)字動態(tài)圖譜的方式進(jìn)行自動關(guān)聯(lián)和展現(xiàn),實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全信息的一鍵式查詢、一圖譜全聯(lián)、一圖看所有,有效促進(jìn)信息的高效共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和高效管控,全面助力自然資源部門業(yè)務(wù)管理的創(chuàng)新。

2.1.3 建立業(yè)務(wù)應(yīng)用場景,促進(jìn)自然資源全要素管控

面對自然資源部門內(nèi)部業(yè)務(wù)管理需要,創(chuàng)新了涵蓋用途管制、耕地保護(hù)、開發(fā)利用、國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)、資產(chǎn)監(jiān)管等內(nèi)容的自然資源業(yè)務(wù)應(yīng)用,打造了全要素管控、全空間智審、全時(shí)域整治、全局一本賬、全方位監(jiān)管、全鏈路智治、全信息關(guān)聯(lián)的自然資源一體化新生態(tài),提升自然資源領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

2.2 構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)體系

隨著自然資源部門機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行,各部門數(shù)據(jù)整合面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。為實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一管理,在新形勢下開展自然資源信息化工作,需要形成全覆蓋的自然資源數(shù)據(jù)底板,要摸清自然資源數(shù)據(jù)家底,厘清數(shù)據(jù)脈絡(luò),以數(shù)據(jù)為驅(qū)動力,需要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)整合、集成和規(guī)范土地、地質(zhì)、礦產(chǎn)等各類數(shù)據(jù),建立新的數(shù)據(jù)治理體系、數(shù)據(jù)分析體系,形成統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)體系,加速自然資源數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

2.2.1 摸清數(shù)據(jù)家底,建立數(shù)據(jù)資源框架

自然資源體系的機(jī)構(gòu)合并也推動著自然資源體系數(shù)據(jù)的融合。這是一個(gè)龐大的工程,需要站在全局的角度去構(gòu)建數(shù)據(jù)資源體系。針對自然資源部門涉及的大量繁雜數(shù)據(jù),應(yīng)先從關(guān)鍵數(shù)據(jù)對象入手,通過開展數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)分析、數(shù)據(jù)關(guān)系分析、數(shù)據(jù)流分析、數(shù)據(jù)質(zhì)量分析、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估、數(shù)據(jù)分類梳理等,全面摸清自然資源部門的數(shù)據(jù)家底和數(shù)據(jù)脈絡(luò)。通過建設(shè)全面整合的、高度可信的、安全可靠的信息資產(chǎn)庫,提供隨需應(yīng)變的、靈活的數(shù)據(jù)服務(wù)框架,讓使用人員可以按需獲取準(zhǔn)確、一致、完整和及時(shí)的數(shù)據(jù)資源,促進(jìn)業(yè)務(wù)管理和決策支持水平的提高。

2.2.2 建立自然資源數(shù)據(jù)治理模型

在摸清整個(gè)自然資源部門各類數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,按照數(shù)據(jù)應(yīng)用場景、數(shù)據(jù)屬性、數(shù)據(jù)特點(diǎn)和管理工作的需要,科學(xué)合理地規(guī)劃自然資源數(shù)據(jù)資源,開展數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化分析、數(shù)據(jù)整合和清理工作,建立數(shù)據(jù)治理模型。

首先,制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。在數(shù)據(jù)規(guī)整處理、數(shù)據(jù)遷移前,制訂好相關(guān)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范?；趪?、省、市關(guān)于自然資源數(shù)據(jù)建設(shè)要求,基于用戶自身業(yè)務(wù)實(shí)際情況,制定統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,包括數(shù)據(jù)分類與編碼標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)建庫標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享交換標(biāo)準(zhǔn)等。

其次,數(shù)據(jù)資源整合。根據(jù)業(yè)務(wù)體系進(jìn)行數(shù)據(jù)分類,建立自然資源數(shù)據(jù)目錄,并對各類數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的描述;根據(jù)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)過程來梳理數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)關(guān)系,對于每一份數(shù)據(jù),從業(yè)務(wù)上為其設(shè)計(jì)最合理的數(shù)據(jù)流路徑,避免出現(xiàn)“一數(shù)多源”。

最后,數(shù)據(jù)存儲及建庫。按照“集中存儲,分庫管理”的原則,數(shù)據(jù)庫分為生產(chǎn)庫、成果庫和應(yīng)用庫。生產(chǎn)庫用于存儲業(yè)務(wù)過程產(chǎn)生的數(shù)據(jù),業(yè)務(wù)管理部門發(fā)起數(shù)據(jù)的生產(chǎn)或更新任務(wù)后,數(shù)據(jù)生產(chǎn)單位會按照業(yè)務(wù)管理部門的要求進(jìn)行數(shù)據(jù)的生產(chǎn),之后數(shù)據(jù)管理單位將會根據(jù)生產(chǎn)的數(shù)據(jù),經(jīng)過提取、清洗成為成果數(shù)據(jù),存儲在成果庫中。同時(shí),數(shù)據(jù)管理單位負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的發(fā)布服務(wù),以供各類應(yīng)用系統(tǒng)調(diào)用。

2.2.3 建設(shè)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺

面向自然資源主管內(nèi)部以及面向部門數(shù)據(jù)需求,建設(shè)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺,提供標(biāo)準(zhǔn)化自然資源數(shù)據(jù)服務(wù)和功能服務(wù),對內(nèi)為業(yè)務(wù)管理有效融合、監(jiān)督監(jiān)管有據(jù)可依提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐,對外通過數(shù)據(jù)共享,實(shí)現(xiàn)減材料、閉環(huán)管、少跑腿、智能核、提效率等,最終賦能業(yè)務(wù)、優(yōu)化服務(wù)借助應(yīng)用承載來賦能業(yè)務(wù),創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式。

2.3 建立自然資源動態(tài)監(jiān)管體系

以自然資源“一張圖”大數(shù)據(jù)體系為數(shù)據(jù)支撐,基于一體化政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)和國土空間基礎(chǔ)信息平臺,依托自然資源各業(yè)務(wù)應(yīng)用,按照自然資源監(jiān)管內(nèi)容,采用知識庫、規(guī)則庫、人工智能算法等技術(shù),建立全時(shí)全域的自然資源監(jiān)測監(jiān)管信息化機(jī)制,構(gòu)建全市統(tǒng)一的自然資源動態(tài)監(jiān)管體系。

2.3.1 建立指標(biāo)體系

圍繞自然資源各部門業(yè)務(wù)需求,結(jié)合南京市自然資源形勢分析、城市體檢、節(jié)約集約評價(jià)等工作需要,梳理和分析關(guān)鍵指標(biāo),形成了一個(gè)綜合全面標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系,包括7大類10中類26小類。一級類指標(biāo)由用地保障情況、土地供應(yīng)情況、存量用地盤活情況、補(bǔ)充耕地與生態(tài)修復(fù)情況、礦產(chǎn)資源管理情況、執(zhí)法監(jiān)管情況、地質(zhì)災(zāi)害防治情況組成。其中:用地保障情況包括土地利用計(jì)劃保障情況、建設(shè)用地審批情況2個(gè)二級類指標(biāo);土地供應(yīng)情況包括土地供應(yīng)情況和房地產(chǎn)用地供應(yīng)情況2個(gè)二級類指標(biāo);存量用地盤活情況包括低效用地再開發(fā)情況、批而未供及閑置土地處置情況、增減掛鉤及工礦廢棄地復(fù)墾情況3個(gè)二級類指標(biāo)。具體指標(biāo)體系見圖1。

圖1 自然資源監(jiān)管指標(biāo)體系

2.3.2 進(jìn)行專題應(yīng)用

構(gòu)建涵蓋國土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、開發(fā)利用、生態(tài)修復(fù)、違法用地等內(nèi)容的自然資源專題監(jiān)管智慧應(yīng)用,打造支撐綜合監(jiān)管、形勢分析預(yù)判和宏觀決策的自然資源監(jiān)測監(jiān)管體系,促進(jìn)自然資源部門各專項(xiàng)內(nèi)容全面全方位的高效有力監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)全業(yè)務(wù)域分專題、多層次、更精準(zhǔn)的綜合管控。

建立耕地保護(hù)專題模塊,對接遙感監(jiān)測、政務(wù)審批、違法等數(shù)據(jù),動態(tài)展示全市耕地的時(shí)空分布及變化情況,實(shí)時(shí)匯總耕地保護(hù)各類指標(biāo)數(shù)據(jù),構(gòu)建數(shù)據(jù)應(yīng)用及綜合監(jiān)管新模式。

建立開發(fā)利用專題模塊:為監(jiān)管土地等資源的開發(fā)利用行為,建立開發(fā)利用專題模塊,包括土地供應(yīng)方面的一級市場、房地產(chǎn)用地情況以及存量用地盤活情況的低效用地再開發(fā)、批而未供、供而未用、閑置土地處置等內(nèi)容的土地開發(fā)利用專題模塊,通過該模塊可以實(shí)時(shí)導(dǎo)出統(tǒng)計(jì)報(bào)表,支撐自然資源形勢分析、土地集約利用、土地市場監(jiān)管等工作,同時(shí)可以倒逼業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化,形成數(shù)據(jù)更全面、應(yīng)用更廣泛、共享更順暢的自然資源開發(fā)利用監(jiān)管應(yīng)用系統(tǒng)。

3 結(jié)語

自然資源一體化是自然資源部門在新時(shí)代、新形勢、新要求下的一場數(shù)字化改革,也是數(shù)字政府下治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)在自然資源部門的具體實(shí)踐,是一個(gè)持續(xù)的過程。以“數(shù)字組織,協(xié)同治理”為目標(biāo),構(gòu)建“山水林田湖草”生命共同體和“從源頭保護(hù)到末端修復(fù)治理”全生命周期的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)模型,梳理自然資源一體化業(yè)務(wù)數(shù)字化治理邏輯,開發(fā)形成一套全生命周期管理、政務(wù)調(diào)度和綜合監(jiān)管的自然資源一體化全鏈條數(shù)字化治理工具,形成“全流程貫通、全信息集成、全環(huán)節(jié)監(jiān)管、內(nèi)外互聯(lián)互通”協(xié)同治理工作模式,推進(jìn)自然資源全要素、全領(lǐng)域、全周期管理的數(shù)字化、智能化、智慧化,促進(jìn)自然資源領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。