技術(shù)治理的反思：內(nèi)涵、邏輯及困境

施生旭 陳浩

摘 要：基于技術(shù)和治理兩個維度，技術(shù)治理的邏輯建構(gòu)包括三條路徑：一是“軟”技術(shù)治理思維路徑，即以科學理性思維進行治理活動;二是“硬”技術(shù)治理工具路徑，即治理手段與以信息技術(shù)為主要特征的科學技術(shù)的融合;三是以治理的過程為中心而建構(gòu)的技術(shù)治理的過程路徑，即兩個層面在治理場域中相互作用并最終實現(xiàn)治理目標的過程。現(xiàn)今，技術(shù)治理實踐存在自我強化的內(nèi)卷化、信息失真缺陷、價值理性維度缺失、公民參與不均衡等困境，新時期需要盡快建立健全技術(shù)治理模式，完善公共治理的技術(shù)治理框架，以此推動政府治理創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：技術(shù)治理;技術(shù)賦權(quán);公共價值;公共政策;公民參與

中圖分類號：D699.3 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2022）02-0013-11

一、問題提出與研究回顧

習近平總書記在黨的十九屆四中全會上提出建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則，推進數(shù)字政府建設(shè)。國家“十四五”和中長期發(fā)展規(guī)劃明確提出加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革。新一代信息科學技術(shù)快速發(fā)展，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。新公共治理時期，科學技術(shù)、社會治理與公共行政應有效結(jié)合，以達到提高社會運行、公共行政效率的目的，發(fā)揮技術(shù)治理（technocracy）的作用[1]。

西方對技術(shù)治理的討論最早可回溯至培根，他構(gòu)想了一個由技術(shù)專家治理國家的“所羅門宮”。隨著科技的發(fā)展，技術(shù)專家的影響力與地位逐步提升，圣西門受牛頓的影響，主張由實業(yè)家與科學家組成的“牛頓議會”掌握國家統(tǒng)治權(quán)[2]（pp.22-25）。20世紀初，大蕭條下低效的美國社會運轉(zhuǎn)效率催生了由霍華德·斯科特和凡勃侖等人領(lǐng)導的北美技術(shù)治理運動，該運動首次將技術(shù)治理思想轉(zhuǎn)化為實踐，強調(diào)由技術(shù)專家與工程師組成的聯(lián)盟（technical alliance）對社會進行高效、理性化的管理。此后，普萊斯、加爾布雷斯、羅伯、波普爾、羅斯托等人逐步完善、構(gòu)建了豐富的技術(shù)治理理論體系。西方的技術(shù)治理思想貫穿著兩條基本原則。一是科學管理[1]。為實現(xiàn)理性化的政府行政與社會運行，庫克將科學管理原則引入市政管理[3]，科學管理方法從企業(yè)管理向公共管理擴散，并逐漸演變?yōu)樯鐣卫淼目煽抗ぞ?。二是專家政治[1]，即由受到良好教育的技術(shù)專家掌握權(quán)力治理國家。岡內(nèi)爾（Gunnell）指出，政策制定伴隨著決策所需專業(yè)知識的提升，擁有教育基礎(chǔ)的技術(shù)精英（technical elites）將逐漸掌控政治權(quán)力[4]，而他們的合法性來源于專業(yè)知識[5]。普里斯（Price）認為科學階層將進入政府的公共事務決策并扮演重要角色[6]（p.30）。

近年來，隨著國內(nèi)學者對于技術(shù)治理的研究愈發(fā)廣泛深入，主要的研究領(lǐng)域得到了拓展，主要涉及三個領(lǐng)域。一是基于政治學領(lǐng)域的研究，探討技術(shù)治理對國家治理能力的影響。解勝利等認為技術(shù)嵌入行政體制后塑造了“行政-政治”的發(fā)展模式，能夠推動國家治理現(xiàn)代化[7];而張福磊等指出雖然技術(shù)治理轉(zhuǎn)變了城市基層建設(shè)與治理的實踐邏輯[8]，但技術(shù)治理存在理論上的限度;馬衛(wèi)紅等則認為技術(shù)的濫用將導致國家治理基礎(chǔ)的消解[9]。二是基于公共管理視域的實踐探索，也是國內(nèi)研究的主要方向，著眼于技術(shù)助力脫貧[10]、河流技術(shù)治理[11]、網(wǎng)約車技術(shù)管理[12]、韌性社區(qū)應急治理[13]等具體內(nèi)容。三是著眼于哲學層面思辨，反思新興技術(shù)自身發(fā)展的風險。程海東等認為技術(shù)的發(fā)展是不確定的，需要以辯證的態(tài)度看待技術(shù)進步[14]。劉永謀等在肯定信息技術(shù)的正面作用的同時反思了信息技術(shù)的負面效應，認為需要對技術(shù)治理的反治理進行再治理[15]。

國內(nèi)相關(guān)研究在宏觀上對技術(shù)治理的總體發(fā)展脈絡(luò)，即從總體支配轉(zhuǎn)向技術(shù)治理的總趨勢，進行了思考[16]，從國家治理層面對技術(shù)治理進行了探索;在微觀層面上探討了技術(shù)治理的具體實踐情況，結(jié)合案例剖析了技術(shù)治理的運行機制以及在運行中存在的局限;但對于中觀層面理論層次的探索仍存在不足，需要對技術(shù)治理理論進行更加深入研究。因此，本文結(jié)合現(xiàn)有國內(nèi)文獻的研究，對技術(shù)治理的概念進一步探討，歸納技術(shù)治理的運行邏輯，提出技術(shù)治理的兩個理論維度與三條路徑，在此基礎(chǔ)上討論現(xiàn)有技術(shù)治理的困境，為使技術(shù)治理適應新時代新要求，推進國家治理體系以及治理能力現(xiàn)代化提供思考。

二、技術(shù)治理的內(nèi)涵

（一）技術(shù)治理“模糊化”的成因

縱然技術(shù)治理已成為學術(shù)界長期討論的一個熱門話題，已擁有了豐富的理論積淀，然而“技術(shù)治理”自身的概念并未得到統(tǒng)一的明晰，這一概念出現(xiàn)于諸多領(lǐng)域，卻捉摸不定、面目模糊，其歸結(jié)于技術(shù)治理概念的濫觴、范式與語境轉(zhuǎn)移下的概念偏移。就概念的泛化方面而言，與“治理”面臨概念濫觴的困境相仿，自渠敬東首次提出“國家-社會”關(guān)系向技術(shù)治理轉(zhuǎn)型伊始，“技術(shù)治理”的概念逐步擴散。第一，技術(shù)治理被賦予了多重含義，究竟是作為國家治理手段的“治理術(shù)”，還是治理手段中具體技術(shù)運用的“治理的技術(shù)”，又或是對技術(shù)本身進行管理的“治技術(shù)”，學術(shù)界對其對象、視角與目的的認識大相徑庭。第二，當下正值以信息技術(shù)為基點的第三次科技浪潮的興起，“數(shù)字治理”“電子治理”“大數(shù)據(jù)治理”等具有信息時代烙印的辭藻與“技術(shù)治理”的交叉混用，加之報刊媒體以及普羅大眾對“技術(shù)治理”一詞的拆解、通俗化解讀，遮蔽了“技術(shù)治理”的真實內(nèi)涵。譬如陳天詳?shù)葘⒓夹g(shù)治理定義為信息技術(shù)對國家治理手段的賦能[17];而數(shù)字治理也是涉及經(jīng)濟和社會資源的綜合治理，是信息技術(shù)對“社會-政治”組織及其活動方式的重塑[18]。兩者的概念互有重合，甚至部分學者將技術(shù)治理等同于數(shù)字治理，這導致后續(xù)研究的錯誤解讀與引用混亂。第三，中西方范式的轉(zhuǎn)換導致了“技術(shù)治理”概念的偏移。學術(shù)界在西方概念的轉(zhuǎn)換中出現(xiàn)釋義的重合，美國語境下的技治主義（technocracy）、技術(shù)官僚主義（technocracy）等在我國學術(shù)界被統(tǒng)一歸為技術(shù)治理且并未被加以區(qū)分。以技術(shù)官僚為例，技術(shù)官僚涉及政治學研究，指政府中掌握專業(yè)知識技能的精英，往往與精英主義相關(guān)聯(lián)[19]。而中國的技術(shù)治理研究與實踐主要聚焦于公共治理層面，顯然與技術(shù)官僚的概念內(nèi)涵不盡相同，因此應當細化技術(shù)治理的概念，錨定研究語境，強調(diào)技術(shù)治理是技術(shù)性的治理（technical governance），強調(diào)公共治理的科學化[20]。因此，從技術(shù)治理本身的內(nèi)涵出發(fā)，技術(shù)治理有兩大核心問題：一是何為技術(shù);二是如何運用技術(shù)開展治理。

（二）技術(shù)的闡釋

要理解把握技術(shù)治理的內(nèi)涵，需要從技術(shù)本身的含義出發(fā)。技術(shù)是一個模糊且復雜的概念。亞里士多德認為技術(shù)是使“潛能”轉(zhuǎn)化為“現(xiàn)實”的過程，是人類將現(xiàn)實改造成腦內(nèi)理想狀態(tài)的加工過程，同時人類會在改造現(xiàn)實的過程中不斷審視和觀察變化，從而設(shè)定新的技術(shù)程序或標準，并對技術(shù)進行識別、監(jiān)測、理解、修復等一系列操作。所以，人類與技術(shù)的互動過程一方面是作為實踐者的人類認識事物及其周遭世界的過程，另一方面是實踐者改造事物及其環(huán)境的實踐行為。據(jù)此，技術(shù)可分為軟、硬兩個層面：“軟”的技術(shù)指的是人腦中的專業(yè)知識體系，包括理論、意識、思維等;“硬”的技術(shù)指的是人類在改造世界的實踐中所運用的具體方法、手段以及工具。

技術(shù)具有兩面性，既是抽象的也是具體的。從抽象層面看，技術(shù)指的是以專業(yè)知識為基礎(chǔ)形成的生產(chǎn)與加工方式，是人類制造某種產(chǎn)品、應用某種工藝或提供某種產(chǎn)品、應用某種工藝或提供某種服務的系統(tǒng)知識，可概括為產(chǎn)品制造方法、技術(shù)情報與技術(shù)信息、專業(yè)知識或服務。從具體層面看，技術(shù)是人類認識世界、改造世界過程中形成的一系列手段或方法。馬克思與恩格斯的科學觀指出，技術(shù)是人的本質(zhì)力量的對象化，它延長了人的自然肢體，是人類實踐的中介，是認識世界與改造世界的手段與方法[21]，表現(xiàn)為具象化的工具應用。因而，對技術(shù)的理解可分為抽象與具體，即“軟”的思維路徑與“硬”的工具路徑。

（三）技術(shù)與治理的契合發(fā)展

治理（governance）一詞源自拉丁文的“gubenare”與古希臘語的領(lǐng)航（steering），意為控制、引導和操縱[22]（pp.55-56）。古希臘社會將治理看作是“城邦與公民的游戲”，是對城邦、國家的治理。而源于亞述、美索不達米亞等猶太社會的牧領(lǐng)觀念則將治理看作是“牧羊人與羊群的游戲”，君主是牧羊人，臣民是羊群，治理這一活動是君主扮演“牧羊人”去領(lǐng)導作為“羊群”的臣民[23]。我國先秦時期的《管子》也同樣記載了有關(guān)治理的概念：治國即為治理國家政務，它將治理看作是君主主持國家的行為?？v觀歷史發(fā)展，在近代社會成型前，無論是西方的城邦、牧人還是東方的治國，治理（governance）與統(tǒng)治（govern）幾乎是同義詞，治理的主體是作為君主的統(tǒng)治者，治理是統(tǒng)治者借助國家機器對社會成員實行管理的現(xiàn)象與行為。20世紀90年代后，隨著西方治理理論的興起，治理與統(tǒng)治的概念逐漸分離，形成獨立的體系。詹姆斯·N.羅西瑙強調(diào)治理與政府統(tǒng)治并非同義詞，管理的主體未必是政府，它既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制[24]（pp.4-5）。治理的本質(zhì)應當是引導（steer），而治理的終點是“善治”（good governance），即國家與社會為實現(xiàn)對公共生活的合作管理而構(gòu)建起的一種最佳關(guān)系[25]。對于古代社會而言，治理雖與統(tǒng)治高度重合，然而君主也需要通過改革等措施改善社會狀況，因為他們只有通過治理改善社會現(xiàn)狀，改善人民生活，推動社會發(fā)展進步，才能延續(xù)自身的合法統(tǒng)治。對于現(xiàn)代社會而言，統(tǒng)治與治理逐漸分離，與以維穩(wěn)為主要目標的統(tǒng)治不同，無論是強調(diào)公民社會途徑的治理還是強調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)途徑的治理，都是為了最終實現(xiàn)“善治”，其本質(zhì)是為了促進社會現(xiàn)狀的改善、實現(xiàn)人類社會的進步。

綜上，從技術(shù)與治理的本質(zhì)上看，治理最終的落腳點是如何引導社會的進步，如何使社會現(xiàn)狀得到改善，而技術(shù)是人類改造世界、推動社會進步的重要工具。從二者的最終落腳點上看，技術(shù)與治理在邏輯上趨同，彭亞平等認為“治理”暗含著技術(shù)之義[26]，即二者都著眼于對現(xiàn)狀的改善，技術(shù)發(fā)展與社會治理本質(zhì)上是共生與進步的雙向互動關(guān)系，二者共同推動社會的發(fā)展。當今受全球化浪潮影響的復雜社會包含了諸多不確定性因素，治理需要面對的狀況也日趨復雜化，導致治理的難度陡增，傳統(tǒng)的治理模式無法適應社會的發(fā)展，從而使人們不得不寄希望于技術(shù)的發(fā)展，希望借力技術(shù)及技術(shù)創(chuàng)新來破解治理的難題，這為技術(shù)嵌入治理創(chuàng)造了條件。據(jù)此，技術(shù)治理可以被理解為技術(shù)對人類治理活動的賦能，它是使用相應策略工具對國家治理的科學化、精準化構(gòu)建，是以實現(xiàn)社會“善治”為最終目標的一系列活動。

三、技術(shù)治理的邏輯建構(gòu)

因此，我們可以從“技術(shù)”與“治理”兩個維度切入，分別以技術(shù)為中心與以治理為中心建構(gòu)技術(shù)治理的邏輯。從技術(shù)的“軟”“硬”兩重內(nèi)涵出發(fā)，技術(shù)治理可分為兩條路徑：一是“軟”層面技術(shù)治理的思維路徑，該路徑以科學理性思維進行治理活動，是體制、機制框架的科學化設(shè)計;二是“硬”層面技術(shù)治理的工具路徑，該路徑在治理手段中融入科學技術(shù)的要素，是治理能力的拓展。同時，以治理為中心強調(diào)治理的過程建構(gòu)，而將“軟”與“硬”兩個層面相結(jié)合的技術(shù)治理過程，則將技術(shù)治理看作是治理主體在治理場域中依靠“軟”“硬”兩個層面的共同作用，最終實現(xiàn)“善治”的過程。

（一）以技術(shù)雙重內(nèi)涵為中心的技術(shù)治理

“軟”技術(shù)治理主要指的是國家治理策略的科學化、規(guī)范化，表現(xiàn)為體制、機制層面的科學化設(shè)計。西方新公共管理運動注重凸顯技術(shù)理性，強調(diào)生產(chǎn)率和效益的最大化，要求將私人部門管理的思維與方法用于公共部門，奉行“新公共管理主義”，強調(diào)效率與結(jié)果，致力于對政府以及流程進行科學化、規(guī)范化的再造，如美國的國家績效評審報告（NPR）與《政府績效與結(jié)果法令》的頒布等。胡德曾指出新公共管理具有工具理性的特征，很明顯地強調(diào)效率，以促進效率為核心，旨在實現(xiàn)資源與目標相稱的價值，但這可能會犧牲公平公正的交易、偏好的避免與責任追求的價值。例如，項目制是分稅制改革后的產(chǎn)物[27]，20世紀90年代后成為自上而下配置資金的重要渠道和機制，并溢出財政領(lǐng)域，成為其他許多領(lǐng)域中自上而下推動任務部署的一個重要形式[28]。從政府官員到基層百姓，都相信只要行政機構(gòu)設(shè)計合理、分工明確且守持程序規(guī)則，就會提高公共服務的效率，使社會建設(shè)走上公平公正的軌道。而項目制恰恰符合這樣強調(diào)理性化的目標管理和過程控制的觀念，只有通過一整套嚴密設(shè)計的技術(shù)系統(tǒng)，通過一系列規(guī)范的理性程序，項目才能最終生效。項目制依靠上級“發(fā)包”下級“抓包”的方式形成具體項目，在實施過程中遵循“一事一議”“專款專項”的事本主義原則，項目的績效通過數(shù)字的形式得到量化管理，這些都體現(xiàn)了治理活動走向科學化、規(guī)范化的趨勢，帶有典型的技術(shù)理性色彩[29]。

“硬”技術(shù)治理主要指的是治理手段與科學技術(shù)要素的融合。托夫勒曾將技術(shù)發(fā)展分為三次浪潮：第一次浪潮為農(nóng)業(yè)革命，第二次浪潮為工業(yè)革命，第三次浪潮為信息革命。技術(shù)上的變革將重塑社會生活方式，信息技術(shù)延伸出了大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算等新興科技，在很大程度上拓展了人類的四肢、感官、思維，也對治理手段產(chǎn)生了重要的影響，從多個角度提升了人類的基礎(chǔ)計算能力以及數(shù)據(jù)資源收集能力，并逐漸向社會治理領(lǐng)域溢出，信息技術(shù)的賦能使治理能夠跳出固有思維定式，并突破業(yè)務領(lǐng)域的限制。在大數(shù)據(jù)的支撐下，國家依托信息技術(shù)的整合功能，對傳統(tǒng)治理手段進行升級，加強條塊部門的協(xié)作能力，建立一體化平臺，如電子政務平臺、智慧城市、天網(wǎng)系統(tǒng)等，使治理方式向精細化、智能化的方向發(fā)展，精準快捷地解決社會問題。這說明技術(shù)作為治理的可選工具，是治理手段與科學技術(shù)相融合的體現(xiàn)。

（二）以治理的過程為中心建構(gòu)的技術(shù)治理

以技術(shù)內(nèi)涵為中心的第一條路徑趨向于從體制設(shè)計的維度來理解技術(shù)治理，第二條路徑則是從治理手段與方式的維度解讀技術(shù)治理，而以治理的過程為中心的第三條路徑則試圖將技術(shù)治理看作一個整體性的過程。在治理實踐中，治理主體在治理場域中依靠“軟”與“硬”兩個層面的相互作用，最終實現(xiàn)治理目標。在治理場域中的軟維度主要為治理主體提供外部框架性的支持，通過規(guī)則設(shè)計、體制設(shè)計以及制度設(shè)計在治理場域中搭建框架外殼，為技術(shù)治理提供規(guī)范化、科學化的保障。而硬維度主要為治理主體提供工具性以及手段性的支持，通過以云計算、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為主要代表的現(xiàn)代信息技術(shù)為治理活動提供技術(shù)性的支持，提高技術(shù)治理的效率和精準度。

以“治理”為核心的技術(shù)治理具有主體多元性特征。國家不斷強調(diào)社會治理方式的創(chuàng)新，強調(diào)協(xié)同與合作治理，社會治理模式日益從“國家集權(quán)式”的管制型社會治理向“分權(quán)參與式”的服務型社會治理轉(zhuǎn)型[30]（pp.83-86）。陳潭指出，以大數(shù)據(jù)為代表的新一代信息技術(shù)是實現(xiàn)從“國家本位”的單向度管理轉(zhuǎn)向“多主體”的協(xié)同化治理以及從網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化治理的有效路徑[31]。在技術(shù)治理的邏輯中，政府、企業(yè)、公民等主體分別扮演不同的角色，并發(fā)揮著不同的作用。在進行社會治理的過程中，他們之間逐漸形成穩(wěn)固的三邊互動關(guān)系。政府充當主導者，也是權(quán)力規(guī)則的制定者，貫穿整個技術(shù)治理的始終，通過規(guī)章制度建立治理模式中的規(guī)則，確保技術(shù)的運用受到制度框架的約束。企業(yè)是產(chǎn)品或服務的提供者與服務者，一方面與政府開展合作對話，向政府提供相應的技術(shù)支持，另一方面兼顧服務者的角色，向公民提供服務，使公民享受技術(shù)革新的紅利。而作為參與者的公民不僅負責監(jiān)督政府與企業(yè)，同時還以數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的身份間接參與社會治理，向政府與企業(yè)反饋信息數(shù)據(jù)資源。

以精準扶貧為例，實踐中的主體包括了政府、企業(yè)以及公民，鄉(xiāng)村這一治理場域中不僅有“項目進村”的“軟維度”制度安排，為治理手段的科學化、規(guī)范化提供制度上的支撐，也有依托信息技術(shù)建立的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺等“硬維度”的工具性支持，為項目制的運轉(zhuǎn)提供動力，促進運行效率。二者共同提升扶貧的績效，助力政府實現(xiàn)扶貧政策預期目標。因此，技術(shù)治理是“軟維度”的框架與“硬維度”的工具在治理場域中相互建構(gòu)、相互作用，并最終實現(xiàn)治理目標的過程。

四、技術(shù)治理的困境

技術(shù)治理往往帶有顯著的技術(shù)理性色彩，衍生出了諸多的弊端。這些弊端主要表現(xiàn)在如下幾個方面：在運作上帶有自我強化的邏輯，技術(shù)化的改革往往偏向硬維度的工具手段升級，忽視軟維度的制度規(guī)則設(shè)計，導致工具與制度脫鉤，產(chǎn)生“內(nèi)卷化現(xiàn)象”;遵循將復雜事物簡單化的化簡邏輯，造成了與現(xiàn)實社會的復雜性相沖突的矛盾，引發(fā)部分信息失真的缺陷;重“技術(shù)管理”而非“技術(shù)治理”，過度強調(diào)工具理性的效用，不斷擠壓價值理性，導致價值維度的邊緣化;技術(shù)賦權(quán)不均衡導致主體間出現(xiàn)不平衡，即技術(shù)具有的馬太效應使技術(shù)賦予的權(quán)力逐漸向政府與企業(yè)兩端傾斜，引發(fā)集權(quán)化的壟斷趨勢，而公民處于弱勢的地位，這導致社會治理結(jié)構(gòu)的“兩頭大中間小”困境。

（一）技術(shù)自我強化邏輯與內(nèi)卷化現(xiàn)象

技術(shù)的自我強化與我國行政體系中長期遵循的事本主義邏輯緊密關(guān)聯(lián)。一方面，從科層制的運行來看，在自上而下的壓力型體制下，上級政府以目標管理責任制對下級政府實行目標的強約束，但對實現(xiàn)手段則是弱約束。隨著全球化的深化發(fā)展，社會各主體間的互動與沖突日益復雜化，自然風險與人為不確定性風險交織，社會呈現(xiàn)出風險增加的趨勢，貝克將其稱之為“風險社會”。在上級傳遞的行政壓力與社會環(huán)境繁雜化的雙重因素影響下，規(guī)避政治責任與社會風險成為下級政府的理性選擇，具體表現(xiàn)為地方政府將治理長期鎖定在風險系數(shù)較低的技術(shù)層次，傾向于以“事本主義”邏輯回避治理結(jié)構(gòu)層次的改革，依靠技術(shù)革新回應體制性難題[32]。另一方面，從技術(shù)嵌入具體社會問題的治理過程來看，由于技術(shù)存在不確定性，社會治理也可能會出現(xiàn)低效化、無效化等問題，政府出于避險避責的邏輯，很容易將其歸咎于技術(shù)層面上的問題，而回避制度框架、體制層面上的短板。這會造成技術(shù)本身的自我強化改革邏輯，即政府強調(diào)技術(shù)層次上的進步，回避相應配套制度的改革，導致技術(shù)革新與制度優(yōu)化的脫嵌趨勢[33]。政府越強調(diào)治理效率和技術(shù)有效性，就越需要將更多資源分配在技術(shù)設(shè)計上，同時又越需要更多的輔助技術(shù)支撐新技術(shù)的有效性，這反而會使改革創(chuàng)新脫離社會實際的需要 ，形成技術(shù)自我強化的邏輯閉環(huán)，這也是近年來技術(shù)治理呈現(xiàn)內(nèi)卷化現(xiàn)象的主要原因之一。

以信息孤島問題為例。我國自“三金工程”落地后，便邁上了信息化建設(shè)的道路。國家高度重視電子政務的發(fā)展，信息技術(shù)便進入了政府的視野，電子政務能夠有效提高政企、政民互動效率，促進政府信息公開，實現(xiàn)透明化運轉(zhuǎn)，推動服務型與現(xiàn)代化政府發(fā)展。但受事本主義的思維限制，政府各職能部門的電子政務發(fā)展帶有明顯的部門本位色彩，僅僅著眼于部門內(nèi)的技術(shù)升級，忽略了同其他部門的協(xié)同治理。每個部門建設(shè)自己獨立的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，對數(shù)據(jù)進行分割和壟斷[34]，部門與部門間形成了一道信息壁壘，數(shù)據(jù)資源以碎片化的形式分散在各個部門，縱向上難以實現(xiàn)整合，橫向上難以實現(xiàn)共享互通，影響部門間的分工協(xié)作，降低了治理成效。例如，在河流治理的問題上，我國建立了河長管理信息系統(tǒng)，但各治水部門進行有限的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務聯(lián)動，只實現(xiàn)了任務協(xié)同，而非數(shù)據(jù)協(xié)同，對共享數(shù)據(jù)“有所保留”。信息孤島很大程度上受權(quán)責關(guān)系模糊、條塊分割等制度性因素的制約，這就決定了僅從技術(shù)層面進行升級、回避制度層面短板的現(xiàn)有改革收效甚微，我們只有在制度層面上進行變革創(chuàng)新，為技術(shù)治理設(shè)計合理的制度框架，才能突破信息孤島的困局。

（二）化簡邏輯下信息失真缺陷

19世紀初，泰勒提出科學管理理論后，極大地促進了西方的技術(shù)治理主義發(fā)展。斯科特曾指出，技術(shù)治理必須以可測量的物理事實為基礎(chǔ)，只有建立在精確的社會測量基礎(chǔ)之上，技術(shù)治理才能保證科學性以及客觀性[35]。羅伯也持有相似的觀點，他認為在技術(shù)治理的社會中，必須對國家物質(zhì)生產(chǎn)和生活需求進行物理學的精確測量，唯有如此，才能實現(xiàn)物質(zhì)的公平分配[36]。科學管理與技術(shù)治理的相交融合也表明了管理學向社會治理領(lǐng)域的滲透，以科學主導社會運轉(zhuǎn)的思潮逐漸興起。

隨著信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，社會測量在手段上從手寫記錄轉(zhuǎn)向依靠大數(shù)據(jù)計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)了從社會場景向虛擬數(shù)字的轉(zhuǎn)化，在測量內(nèi)容和形式上更加豐富與多樣，人們按監(jiān)控、收集、存儲、計算、分析等步驟建立起一整套信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，試圖將社會上各種信息轉(zhuǎn)化為可視化的數(shù)字。無論是政府部門的績效考核，還是對諸如環(huán)境治理[37]、疫情防控[38]等具體社會問題的解決，政府部門依靠信息技術(shù)的加持，根據(jù)各項指標的分析計算結(jié)果有效地提升了公共決策的科學性與合理性，同時提高了行政運行的效率，公民也能享受到信息技術(shù)發(fā)展帶來的紅利，體驗更加精準、高效、便捷的公共服務。社會復雜性的發(fā)展，對社會測量提出了更高要求。在復雜性理論下，社會的復雜性具有四種特征[39]。一是非線性。社會環(huán)境是一個不斷變動的非連續(xù)過程，充滿各種突變和意外事件，具有一定的不可預測性。二是不確定性。與社會環(huán)境的非線性運動特征相聯(lián)系，人們受認知能力的限制，無法全面認知潛在性、動態(tài)性的問題，社會運行具有不確定性的特點。三是自組織性。社會是一個龐大的自組織系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間不需要外部力量干預，能夠自發(fā)按照某種規(guī)則形成一定的結(jié)構(gòu)和秩序。四是涌現(xiàn)性。社會作為一個復雜系統(tǒng)，具有部分不具有的屬性、特征、功能等，當把整體拆分為各個部分時，整體所具有的屬性、特征、功能無法得到體現(xiàn)。

正是因為社會具有復雜性的特點，通過社會測量的方式將復雜社會化約為數(shù)據(jù)信息的過程中難免會出現(xiàn)信息失真的缺陷。人們運用信息技術(shù)對社會進行測量，從公民個人行為軌跡到政府績效考核都被化簡為一串數(shù)據(jù)或一系列指標的形式，但社會系統(tǒng)客觀上具有復雜性的特點，這不可避免地導致各類信息在轉(zhuǎn)化的過程中被過濾、篩選，甚至無法被表達。一方面，信息技術(shù)無法反映線下社會關(guān)系的多重屬性，往往無法表達非理性的因素，基于感情歸屬、價值認同的社會關(guān)系往往不能被納入數(shù)字網(wǎng)絡(luò)中[40]，因此依靠信息技術(shù)所描摹的“人”并非是完整的。另一方面，化簡邏輯與復雜社會的涌現(xiàn)性相沖突，在將系統(tǒng)整體拆分為部分時也失去了整體所具有的獨特屬性、特征與功能。信息技術(shù)在測量時往往將作為整體的社會系統(tǒng)拆分為不同部分以便于信息數(shù)據(jù)的收集與運用，但這也將導致部分關(guān)鍵信息的遺失。因此，化約邏輯下僅憑技術(shù)簡單地將社會轉(zhuǎn)化為一串串數(shù)字和一系列的指標并不能完整地反映整個社會的真實情況，難免會出現(xiàn)信息失真的缺陷，無法精準地反映出現(xiàn)實社會的鏡像。

個別地區(qū)在精準扶貧中遵循的化簡邏輯就曾導致扶貧失準的現(xiàn)象[41]。精準扶貧強調(diào)以科學有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、幫扶與管理，通過構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”精準扶貧應用機制來實現(xiàn)有效的貧困治理，這與技術(shù)治理的邏輯相契合。個別地區(qū)在精準識別的過程中單純采用指標化、數(shù)字化的形式對扶貧效果進行化約。如有學者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，N省通過建檔立卡的形式將扶貧效果分為各項指標，扶貧資源與扶貧效果均通過數(shù)字化的指標來衡量[42]。技術(shù)治理的化簡邏輯能夠?qū)碗s的扶貧效果轉(zhuǎn)化為清晰、可見的各項量化指標，無疑為扶貧工作的考核提供了依據(jù)，但實踐中影響扶貧成效的其他關(guān)鍵因素諸如鄉(xiāng)土社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、公眾與政府之間圍繞扶貧利益的沖突與博弈等無法通過數(shù)字或指標的形式簡單體現(xiàn)，因此數(shù)字與指標在還原扶貧實際效果的過程中可能出現(xiàn)失準的現(xiàn)象。實際問題的復雜程度超越了技術(shù)治理的效用邊界，這造成扶貧中的信息失真，產(chǎn)生數(shù)字泡沫、扶不準等困境。

（三）工具理性下價值理性維度缺失

韋伯將合理性（rationality）概念分為兩類。一是價值理性，即一定行為的無條件的價值，強調(diào)動機的純正和以正確的手段實現(xiàn)自己的動機，關(guān)注自身的行為是否有助于實現(xiàn)社會的公平、正義等價值觀，行動者在行動前會思考自己的行為是否符合價值的要求。二是工具理性，即行為只受追求功利的動機驅(qū)使，行動者純粹從效果最大化的角度考慮，以擯棄感情色彩的理性思維開展行動，強調(diào)行動是否能夠最終獲得結(jié)果，是否能夠?qū)崿F(xiàn)目的，追求效率的最大化，漠視情感、道德、責任等非理性因素的作用，淡化人的主觀地位。

隨著新技術(shù)向各領(lǐng)域逐步滲透，大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術(shù)為治理提供了新的手段，受到政府官員的追捧，各級政府爭相引入新技術(shù)并大力推進技術(shù)革新，有效地提高了治理的效能。但從效率至上邏輯出發(fā)的技術(shù)治理呈現(xiàn)以結(jié)果為導向的工具理性傾向，該傾向直觀地體現(xiàn)為“效率高于一切”[43]，即只關(guān)注技術(shù)嵌入后是否實現(xiàn)規(guī)定的指標，從效率以及效果的最大化的角度考量技術(shù)治理的成效。這實質(zhì)上只是運用技術(shù)促進管理技巧的提升，但忽視了治理對人本價值的重視，即僅僅是“技術(shù)”，而非“治理”。過度強調(diào)工具層面而淡化價值層面的考量，導致在實踐過程中出現(xiàn)目標的異化，使治理效果大打折扣。在治理活動中，目標責任制的強目標與弱手段機制使地方政府出現(xiàn)唯指標主義，以致某些基層干部僅圍繞指標這一維度開展活動，只注重如何用各種手段使指標數(shù)字變得“漂亮”，將工具理性與價值理性割裂開來。而對于公民的價值訴求是否得以實現(xiàn)、公民作為治理主體的地位是否得到提升等價值維度，地方政府似乎不太關(guān)心，其技術(shù)治理呈現(xiàn)出明顯的工具主義色彩。技術(shù)治理中的工具理性實質(zhì)上在于只注重了管理機制與管理技術(shù)之“形”，但較少關(guān)注社會主體和社會價值之“核”;強調(diào)技術(shù)嵌入治理程序和流程的再造，而非對社會與制度價值的提升。工具理性擠壓了價值理性的空間，致使價值理性呈現(xiàn)邊緣化的發(fā)展趨勢。

我國的城市社區(qū)運作是行政性與自治性雙重交互的模式，表現(xiàn)為居委會工作的行政化和社區(qū)決策實施的民主化，但社區(qū)自治實踐中存在價值理性缺失的現(xiàn)象。隨著技術(shù)的發(fā)展，技術(shù)治理延伸了國家的管理觸角，政府權(quán)力正通過“智慧社區(qū)”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等技術(shù)的形式，逐步下沉至社區(qū)管理各項工作中。新技術(shù)的運用帶來了行政層面上效率的提升，即工具層面上對于社區(qū)管理流程、方式的重塑，擴大了社區(qū)的行政性，強化了國家權(quán)力對基層社區(qū)的有效控制，但卻忽略了公民自治性的提升。由于忽視公民參與、民主意識等價值層面上的培育，淡化了公民的主體性，公民在社區(qū)治理中依舊處于被動地位。

（四）技術(shù)賦權(quán)下公民參與不均衡性

信息技術(shù)具有賦權(quán)的能力，賦予各個社會主體一定的權(quán)利，使各主體能享受到技術(shù)發(fā)展的紅利。國家能夠依靠信息技術(shù)的力量延伸自身的權(quán)力觸角，滲透到各治理場域，實現(xiàn)國家的在場，促進政府的監(jiān)管能力。而企業(yè)在技術(shù)革新的浪潮中不僅能為人類社會進步做出一定的貢獻，承擔社會責任，也在技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展中獲得相應的經(jīng)濟利潤回報。普通公民也能夠藉由信息技術(shù)的發(fā)展提高話語權(quán)，更加便捷地參與政治生活，同時豐富了監(jiān)督政府的手段。但信息技術(shù)賦予主體之間的權(quán)利有一定的差異性，我們可以從兩個角度出發(fā)看待這種差異。

一是從“國家-公民”的角度上看，控制大于治理。改革開放以來，政府以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托搭建電子服務信息平臺，拓寬了雙向溝通的渠道，提高了行政系統(tǒng)運行的效率，提升了政府提供服務的能力，如政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)、政務APP的發(fā)布、一站式服務的推廣等。對于公民而言，信息技術(shù)賦予了公民更多話語權(quán)、知情權(quán)，使其能夠通過政務網(wǎng)站、社交媒體表達自己的意愿與訴求，參與網(wǎng)上投票、民意調(diào)查等活動，豐富了公民參與政治生活的方式，拓展了政府與公民之間的有效溝通渠道。對于政府而言，技術(shù)的革新能夠降低政府的行政成本，提高行政效率，政府依靠信息化建設(shè)加強對社會風險的監(jiān)控、應對能力，加強了對社會的監(jiān)管能力。雖然信息技術(shù)使公民個人不再被政權(quán)原子化，打破了長期以來國家低效的單向溝通模式，使公民參與成為可能，但信息技術(shù)的賦權(quán)具有不均衡性，對于公民的賦權(quán)是“被多方規(guī)定的賦權(quán)”[44]。這實質(zhì)上意味著國家擁有制定規(guī)則的權(quán)力，同時信息技術(shù)賦予了國家更強大的社會測量能力，進一步增強了國家對社會的滲透、支配能力;相較于國家而言，賦予公民的權(quán)利必須在政府所制定的規(guī)則框架下行使，是受規(guī)則限制的權(quán)利。同時公民也可能被排斥在多元化的治理體系之外，信息技術(shù)的作用僅限于溝通能力的提升，而公民則成為受控制對象而非積極的治理主體。

二是從“市場-社會”的角度上看，掌控大于服務。作為技術(shù)的研發(fā)者與擁有者，企業(yè)在與社會的雙向互動的過程中往往占據(jù)有利地位，尤其是資本力量對信息技術(shù)的侵蝕，加劇了技術(shù)的壟斷性，甚至導致資本挾持民意的窘境，使公民處于博弈的弱勢地位。在公民與企業(yè)中存在一層難以突破的技術(shù)壁障，即企業(yè)握有專業(yè)技術(shù)，而普通公民缺乏專業(yè)領(lǐng)域的知識，這也是知識精英與普通公民之間無法消弭的巨大鴻溝。二者在信息交換中處于不對稱的地位，企業(yè)掌握了大量公民的信息，而公民通常能夠獲取的信息量有限，加上專業(yè)知識水平的差異，企業(yè)憑借自身的專業(yè)優(yōu)勢，被賦予了更多主導的權(quán)力，而公民往往處于被動地位。因此，信息技術(shù)在市場與社會的不對稱賦權(quán)也是近年來諸如公民個人信息的泄露、售賣等不法行為的成因之一，嚴重侵犯了公民的隱私權(quán)，公民在同企業(yè)的博弈中淪為了所謂的“韭菜”，這進一步引發(fā)了當今互聯(lián)網(wǎng)治理中的種種亂象。

近年來，信息技術(shù)的發(fā)展與擴張加劇了公民與政府、企業(yè)間的地位不平衡問題。從積極層面上看，信息技術(shù)的確能在一定程度上提高國家治理能力，轉(zhuǎn)變?nèi)嗣竦纳罘绞?，推動社會向智慧化、智能化的方向邁進。但從消極層面上看，隨著信息技術(shù)向社會生活方方面面的滲透，公民的隱私空間卻正被信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展所擠壓，公民在生活中產(chǎn)生的軌跡甚至包括身份證號、住址、電話號碼等個人隱私信息都通過各類傳感器、APP等渠道向政府或企業(yè)集中聚合。但受制于條例、規(guī)定、規(guī)章等因素，公民對個人信息的控制能力往往有限，主動權(quán)更多地掌握在政府以及企業(yè)手中，公民只負責生產(chǎn)信息數(shù)據(jù)，而對數(shù)據(jù)的處理、使用大部分情況下只能由后者決定。此外，賦權(quán)的不平衡也不利于公民在治理中積極發(fā)揮主體效能，大部分公民仍扮演著單向傳遞或被動接受信息的角色，而非公共治理體系中的活躍主角。

五、總結(jié)與思考

本文在梳理相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，對技術(shù)治理的內(nèi)涵進行闡述，從技術(shù)和治理兩維度出發(fā)，對技術(shù)治理進行邏輯建構(gòu)，認為技術(shù)治理的邏輯主要包括三條路徑：一是“軟”技術(shù)治理思維路徑，即以科學理性思維進行治理活動;二是“硬”技術(shù)治理工具路徑，即治理手段與以信息技術(shù)為主要特征的科學技術(shù)的融合;三是以治理的過程為中心而建構(gòu)的技術(shù)治理的過程路徑，即兩個層面在治理場域中相互作用并最終實現(xiàn)治理目標的過程。但在實際治理實踐中，技術(shù)治理遵循的邏輯也暴露出了諸多困境。第一，受行政體制遵循事本主義的影響，避險避責的理性選擇導致配套制度的脫嵌，引發(fā)技術(shù)自我強化的邏輯，使治理目標出現(xiàn)異化傾向，導致技術(shù)治理內(nèi)卷化現(xiàn)象。第二，技術(shù)治理遵循化簡邏輯，試圖將社會進行簡化，轉(zhuǎn)化為可視化的數(shù)字指標，但忽略了社會的復雜性，忽略了人際關(guān)系、情感、想法等無法轉(zhuǎn)化的非理性因素，從而陷入信息失真缺陷困境。第三，技術(shù)治理帶有顯著的工具理性色彩，只注重治理活動中嵌入技術(shù)后是否實現(xiàn)規(guī)定的指標，追求效率以及效果的最大化，并以此角度考量技術(shù)治理的成效，使“技術(shù)”與“治理”逐漸分離，引發(fā)“唯指標主義”的缺陷，忽視價值理性維度，忽視對公民責任、參與意識等價值尺度因素的考量。第四，技術(shù)的賦權(quán)在不同治理主體間呈現(xiàn)不對稱的情況。從“國家-公民”的角度看，技術(shù)賦予的權(quán)力增強了國家對社會的滲透能力，排斥公民作為治理者的角色;從“市場-社會”的角度看，技術(shù)賦予的權(quán)力集中于企業(yè)，企業(yè)在與社會的雙向溝通中處于優(yōu)勢地位，公民在信息時代的博弈中處于弱勢或受支配的地位，公民參與存在不均衡性。

從西方技治主義的興起到國內(nèi)技術(shù)治理的種種實踐，再到當今“互聯(lián)網(wǎng)+”、云模式的大力推廣，技術(shù)進步有效推動了社會發(fā)展。然而技術(shù)并非總是完美的，在技術(shù)與治理融合的背后也潛藏著諸多隱約可見的消極面。誠然，技術(shù)與社會之間的關(guān)系日趨緊密，我們應當辯證地看待技術(shù)以及技術(shù)治理，摒棄“唯技術(shù)至上主義”“技術(shù)萬能主義”，思考如何克服技術(shù)治理的短板，突破原有邏輯局限，順應新時代發(fā)展的要求，推動政府治理創(chuàng)新。新時期，國內(nèi)公共治理的諸多實踐彰顯了技術(shù)治理的效能性，同時技術(shù)治理的中國邏輯則展示了中國國家治理現(xiàn)代化的效能性、獨特性和新方向。在技術(shù)與社會治理日趨緊密的當下，國家需要有效利用以信息、智能與大數(shù)據(jù)為主的新一代技術(shù)，發(fā)揮技術(shù)治理對治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極作用，盡快建立健全技術(shù)治理模式，推動政府治理創(chuàng)新，提升技術(shù)的價值與變現(xiàn)能力[45]。首先，需要突破技術(shù)治理自我強化的邏輯閉環(huán)，完善配套制度設(shè)計，搭建完整、有效、具有適配性的技術(shù)治理制度框架體系。其次，強調(diào)科學技術(shù)對技術(shù)治理的引領(lǐng)作用，在確保技術(shù)治理有效性與科學性的同時，需要正視技術(shù)治理的局限。復雜的社會不能僅憑數(shù)字與指標來衡量，也需要多元化的治理工具與治理方式作為補充。再次，在社會生活中，事實與價值難以分離，工具的陰影不應遮蔽價值的光輝，價值層面的考量在許多情況下比對效率、結(jié)果的考量更加重要，在技術(shù)治理的過程中我們既要注重運用工具之便，也要注重價值之實。最后，技術(shù)治理應當凸顯公民在治理活動中的主體性，有效發(fā)揮公民在治理體系中的能動性，促進公民利用技術(shù)力量積極參與各類治理活動，建構(gòu)契合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的技術(shù)治理新模式，提高技術(shù)治理成效。

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[責任編輯：賈雙躍]