農(nóng)村社會保障與精準(zhǔn)扶貧的銜接研究

作者簡介：崔曉燕，（1973.2.14），女，江蘇徐州豐縣人，漢族，大專，中級人力資源師，人力資源和社會保障。

摘要：在現(xiàn)階段，中國的貧困情況發(fā)生了較大變化，主要表現(xiàn)為動態(tài)性、相對貧困、結(jié)構(gòu)性和支出型貧困等四個特性。這為中國開放性扶貧工作帶來了很大難度，脫貧效果有所下降。而為了能夠達(dá)到當(dāng)前反貧困的規(guī)劃預(yù)期，應(yīng)該確保農(nóng)村社會保障制度在精準(zhǔn)扶貧工作中得到貫徹，并讓社會保障體系起到兜底的作用。通過對相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)的研究可知，在精準(zhǔn)扶貧工作中落實農(nóng)村社會保障制度的難點在于評估、對象定位、扶貧辦法和精準(zhǔn)管治等四個層面。這導(dǎo)致社會保障體系不能起到兜底的作用，同時也不能有效分析如今導(dǎo)致農(nóng)民致貧返貧現(xiàn)象的不同要素，進(jìn)而造成精準(zhǔn)扶貧工作無法取得既定目標(biāo)，并對合力扶貧帶來了阻礙。筆者通過對以上問題的研究，為如何保障在精準(zhǔn)扶貧過程中有效執(zhí)行農(nóng)村社會保障制度給出了建設(shè)性的意見。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障;精準(zhǔn)扶貧;銜接

引言：中國最高領(lǐng)導(dǎo)層在2015年的相關(guān)高級別會議上已經(jīng)明確提出，應(yīng)該將精準(zhǔn)扶貧舉措作為中國扶貧工作的指導(dǎo)方針，并提高扶貧資金。同時，結(jié)合中國政治特色，從不同層面展開精準(zhǔn)扶貧工作，此外還應(yīng)該對扶貧種類予以區(qū)分，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，對導(dǎo)致致貧返貧的原因予以研究，從而制定具有針對性的扶貧措施，并通過相關(guān)扶持產(chǎn)業(yè)，妥善解決易地搬遷問題。應(yīng)該加快生態(tài)保護(hù)扶貧、教育扶貧和低保政策兜底扶貧的審批速度，同時引導(dǎo)普通民眾參與到精準(zhǔn)扶貧工作之中。

1 農(nóng)村社會保障制度在精準(zhǔn)扶貧中的作用

通過對法律發(fā)展規(guī)律展開研究，不難發(fā)現(xiàn)法律保護(hù)和約束的對象不僅僅包括自然人的權(quán)力，同時也包括整個社會的權(quán)益。法律不僅對社會中的個人發(fā)展和權(quán)益提供保障、并促進(jìn)正當(dāng)競爭，也會重視社會中的相對弱勢群體。社會保障體系和精準(zhǔn)扶貧有著較為類似的特點，即都會對社會中處于弱勢地位的成員提供幫助，因此其完善和有效執(zhí)行在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作中起到了積極的促進(jìn)作用。

1.1 促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民自我扶貧

農(nóng)村社會保障體系的目的是濟(jì)貧扶弱，促進(jìn)社會成員間的互助，是為了對社會生活中遇到生活難題的群體給予扶持，幫助其解決問題。建立和完善農(nóng)村社會保障制度，并充分發(fā)揮其兜底作用，就能夠有效融合社會福利、新農(nóng)村醫(yī)療合作、保險機(jī)制，為農(nóng)村弱勢人群提供全面的生活保障。在現(xiàn)階段，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)貧困情況的最大原因是生產(chǎn)性資金的不足。以農(nóng)村貧困人群來說，通常情況下都會用大部分資金維持基本生活水平，比如醫(yī)療和飲食等領(lǐng)域，而在生產(chǎn)和自我發(fā)展方面沒有足夠的資金投入。這就要求地方政府應(yīng)該將農(nóng)村社會保障制度作為精準(zhǔn)扶貧工作的切入點，降低農(nóng)村用于維持基本生活的開支，從而能夠?qū)⒏嗟馁Y金放在生產(chǎn)和自我發(fā)展方面，以此達(dá)到脫貧的目標(biāo)[1]。

1.2 平衡農(nóng)村整體收入差距，促進(jìn)農(nóng)村社會公平

伴隨著中國改革開放的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)和社會高速發(fā)展，民眾的可支配收入有了很大程度的增加，生活水平也實現(xiàn)了質(zhì)的提升。然而，中國城鄉(xiāng)居民的收入差距也由于進(jìn)一步擴(kuò)大，而且對于農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部來說也是如此。在現(xiàn)階段，農(nóng)村不再完全依靠土地維持生計，很多農(nóng)民都離開了土地，通過非傳統(tǒng)的方式獲得收入。這使得農(nóng)村居民之間的可支配收入也出現(xiàn)了較大的差距。而構(gòu)建和完善農(nóng)村社會保障體系則是對農(nóng)村社會資源的再次配置，從而讓農(nóng)村全體居民都能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得到實惠。同時，農(nóng)村社會保障體系也更加傾向于維護(hù)弱勢群體的權(quán)益，并在當(dāng)?shù)卣畬ι鐣敻挥枰栽俅闻渲弥?，實現(xiàn)社會公正發(fā)展的目的[2]。

1.3 維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，實現(xiàn)基層治理長遠(yuǎn)發(fā)展

根據(jù)分析現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)得知，當(dāng)?shù)貐^(qū)貧困率升高，當(dāng)?shù)氐墓苤坞y度也會升高，從而造成很多政府人員失去工作的積極性，而且導(dǎo)致不同層級之間缺乏溝通，最終對精準(zhǔn)扶貧工作帶來阻礙。面對精準(zhǔn)扶貧工作，很多一線工作者都缺乏相應(yīng)的辦法，這導(dǎo)致貧困人群失去了脫貧的信心。而在精準(zhǔn)扶貧工作中引入社會保障體系，則能夠有效分散和緩解社會風(fēng)險。政府相關(guān)人員就能夠根據(jù)相關(guān)計算數(shù)據(jù)對貧困人群的分布情況予以分析，以此設(shè)計出精準(zhǔn)的扶貧計劃。除此之外，憑借農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)和完善還能夠提高貧困群體的競爭力，從而起到緩解社會矛盾和促進(jìn)社會穩(wěn)定的作用[3]。

2 當(dāng)前農(nóng)村社會保障法律制度發(fā)展現(xiàn)狀和問題

2.1 我國農(nóng)村社會保障法律制度發(fā)展現(xiàn)狀

中華人民共和國成立之后，中國經(jīng)濟(jì)不斷成長，尤其是在數(shù)十年的改革開放之后，中國經(jīng)濟(jì)力量持續(xù)壯大，在這一背景下，出于保障所有民眾共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的目的，中國政府頒布了很多旨在促進(jìn)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)和完善的政策。在現(xiàn)階段，農(nóng)村社會保障體系所涵蓋的領(lǐng)域已經(jīng)基本上擴(kuò)大到了農(nóng)村居民生活的各個方面，從而確保了農(nóng)村貧困群體能夠抵御相關(guān)災(zāi)禍。因此，農(nóng)村社會保障體系的建立在很大程度上推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。然而，農(nóng)村社會保障體系目前依然落后于城市社保體系，沒有在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作中得到有效的執(zhí)行，尤其是表現(xiàn)在保障貧困人口相關(guān)權(quán)益方面，此外缺乏不同法律間的協(xié)調(diào)。

2.2 社會保障視角下精準(zhǔn)扶貧的難點

2.2.1 扶貧對象精準(zhǔn)識別有偏差

無法精準(zhǔn)和全面定位扶貧對象。這主要是因為在現(xiàn)階段農(nóng)村貧困群體依然有著名額的限制。因為農(nóng)村的貧困群體情況較為復(fù)雜，而且分布并不集中，統(tǒng)計指標(biāo)也沒有統(tǒng)一的規(guī)范，所以導(dǎo)致了不同省份農(nóng)村貧困人口的統(tǒng)計數(shù)據(jù)并不準(zhǔn)確，出現(xiàn)了指標(biāo)覆蓋面不足和浪費(fèi)的現(xiàn)象。特別是在一些偏遠(yuǎn)的山區(qū)，當(dāng)?shù)卣壳斑€沒有為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村制定完善的精準(zhǔn)扶貧定位機(jī)制，而通常采用單一的人均可支配收入指標(biāo)予以評估。然而實際情況是，農(nóng)民的收入來源具有多元化的特點，很難對其進(jìn)行合理和全面的計算，從而導(dǎo)致無法對農(nóng)村貧困群體展開精準(zhǔn)的定位，很少有農(nóng)村民眾能夠切實獲得精準(zhǔn)扶貧政策的扶持和幫助。除此之外，精準(zhǔn)扶貧工作的扶持對象龐大，而且工作量非常大。通過分析相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，即便中國農(nóng)村貧困群體在大幅度減少的情況下，也依然還有近兩千萬的貧困人群存在。而這部分群體大多都生活在偏遠(yuǎn)的山區(qū)或者欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)卣块T難以展開統(tǒng)計，增加了精準(zhǔn)扶貧的難度和成效。

2.2.2 精準(zhǔn)扶貧中相關(guān)社保制度不健全

在最近幾年中，中國農(nóng)村貧困群體的情況越來越復(fù)雜，基層政府則必須更進(jìn)一步提高扶貧工作的精準(zhǔn)度，同時還要對精準(zhǔn)扶貧工作中的每一個環(huán)節(jié)展開有效的管治。然而，考慮到農(nóng)村貧困人群大多處在偏遠(yuǎn)的山區(qū)，精準(zhǔn)管治的信息化水平較低，難以展開有效的管治工作。而在部分地域，農(nóng)村社會保障體系也沒有在精準(zhǔn)扶貧工作中起到針對性的兜底作用，沒有根據(jù)普通農(nóng)村民眾與貧困群體的不同采取相應(yīng)的措施。這就使得精準(zhǔn)扶貧工作的扶持對象不再是貧困群體，而成為了普通農(nóng)村居民。同時，對于社會保障體系的重心、專項資金和政策方面，地方政府也沒有做好前期規(guī)劃工作，進(jìn)而造成了社會保障體系無法全面在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作中得到落實。在現(xiàn)階段，中國建立了社會醫(yī)療保障體系，然而，該體系至今并沒有涵蓋全體農(nóng)村貧困人口。雖然中國正在加強(qiáng)對農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)力度，在保險和醫(yī)療保障制度方面予以不斷完善，參保人數(shù)也在持續(xù)增加，然而目前的農(nóng)村社會保障體系還無法和精準(zhǔn)扶貧政策連接。除此之外，對于貧困群體中的因病致貧或返貧群體的社會扶持力度也有待進(jìn)一步的增強(qiáng)。特別體現(xiàn)在貧困人口中的大病醫(yī)療方面，而慢性疾病的醫(yī)療則依然沒有被納入到社會保障體系之內(nèi)。

2.2.3 精準(zhǔn)扶貧之下的農(nóng)村社會保障法律制度不完善

缺乏法律的支持。在開展精準(zhǔn)扶貧工作時，應(yīng)該制定法律為社會保障體系設(shè)定門檻、確定基調(diào)。然而在現(xiàn)階段，中國相關(guān)法律依然存在空白。作為一種執(zhí)行政策，精準(zhǔn)扶貧政策雖然具有很好的靈活性，但卻沒有穩(wěn)定性。因此，為社保系統(tǒng)制定相關(guān)法律，對于將其引入到精準(zhǔn)扶貧工作中至關(guān)重要?！渡鐣ｋU法》的制定能夠為社會保障體系的建立和完善具有重大的意義，然而在展開實際扶貧工作時，在解決貧困人口社會保險利益時卻也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，關(guān)于相關(guān)的條例大多缺乏細(xì)則或者處在附則內(nèi)。而在中國目前的法律文書中，農(nóng)村社保相關(guān)條例都只是暫行辦法，而且在中國的法律體系中也找不到與其對應(yīng)的內(nèi)容。除此之外，在精準(zhǔn)扶貧工作中，農(nóng)村社會保障體系的普適性與兼容性相對較低，其機(jī)制的制定也尚不完善。就當(dāng)今城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險情況而言，致貧的主要因素之一是慢性疾病。受困于城鄉(xiāng)二元體制，中國城市和農(nóng)村的社會保障體系之間彼此隔絕，而導(dǎo)致農(nóng)民工返鄉(xiāng)與貧困人口務(wù)工存在社保轉(zhuǎn)接難題。同時，目前的農(nóng)村社會保障體系的監(jiān)督機(jī)制尚未建立。如果各個法律條例無法形成體系，就無法發(fā)揮應(yīng)有的效力。因此，農(nóng)村社會保障體系應(yīng)該受到法律的監(jiān)管，同時還需要政府各個部門之間的積極協(xié)作。然而在目前，當(dāng)展開精準(zhǔn)扶貧工作時，往往是所有部門同時參與，每一個部門都下達(dá)指令，從而妨礙了農(nóng)村社會保障體系發(fā)揮其應(yīng)有的功能。除此之外，監(jiān)管機(jī)制的缺失還導(dǎo)致了專項資金被挪用的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了騙保的情況。

3 精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村社會保障制度完善對策

3.1 完善精準(zhǔn)扶貧識別制度

由于一些地方政府沒有制定完善的社會保障體系，因此導(dǎo)致了農(nóng)村貧困群體難以識別的情況。因此，必須首先制定精準(zhǔn)扶貧定位機(jī)制。地方政府應(yīng)該采用多元的認(rèn)定準(zhǔn)則，從不同層面對貧困人群展開認(rèn)定工作，同時構(gòu)建信息共享平臺，使得不同的政府單位能夠在信息平臺上進(jìn)行交流、建立貧困人群檔案，從而杜絕認(rèn)定錯誤或遺漏的情況。各級政府應(yīng)該從各個貧困地區(qū)的實際情況出發(fā)，制定相應(yīng)的扶貧政策，對扶貧指標(biāo)予以及時的調(diào)整。除此之外，還應(yīng)該構(gòu)建合理的準(zhǔn)入和準(zhǔn)出制度，防止貧困人群依賴政府頒布的扶貧政策。當(dāng)農(nóng)村居民已不再符合貧困人群標(biāo)準(zhǔn)時，則不應(yīng)該再享受扶貧政策的扶持。而對于偏遠(yuǎn)山區(qū)，應(yīng)該放寬扶貧的標(biāo)準(zhǔn)，確保更多的農(nóng)村居民能夠得到政府的福利扶持。同時，對于扶貧信息應(yīng)該予以公開，接受全體民眾的監(jiān)督，從而避免相關(guān)工作人員盜用專項資金、進(jìn)而對民眾利益造成損害。地方政府還應(yīng)該展開扶貧工作相關(guān)培訓(xùn)，進(jìn)一步了解精準(zhǔn)扶貧工作的精神與實質(zhì)，從而促進(jìn)中國扶貧工作順利開展。

3.2 建立健全針對農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的社會保障制度

在農(nóng)村地區(qū)，貧困人口不僅僅包括低收入者和老人，還包括孤兒、殘障人士和患有重大疾病者。在展開精準(zhǔn)扶貧工作時，應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣疇款^，結(jié)合社會各界的力量，并采取貧困人群自救的模式，建立對不同領(lǐng)域的針對性扶貧機(jī)制和低收入保障體系，同時要對扶貧資金合理利用，防止資金的盜用和浪費(fèi)，最終實現(xiàn)貧困群體不再返貧的目的。通過此舉，也能夠讓貧困群體不再顧慮生養(yǎng)死葬的問題，有助于提高貧困群體的生活質(zhì)量。除此之外，地方政府展開精準(zhǔn)扶貧工作時，要確保醫(yī)療保障體系有效涵蓋農(nóng)村貧困群體，通過精準(zhǔn)扶貧機(jī)制和醫(yī)療、大病保險機(jī)制的融合，為貧困群體提供針對性的保障策略。同時還應(yīng)該確保慢性疾病和重大疾病的保障體系涵蓋農(nóng)村地區(qū)的困難戶，從而避免農(nóng)村居民因病致貧現(xiàn)象的發(fā)生。地方政府應(yīng)該進(jìn)一步對現(xiàn)有的農(nóng)村貧困人群最低生活保障機(jī)制予以改善，提升農(nóng)村地區(qū)貧困人口最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，從而讓更多的貧困人群能夠被納入到該保障體系之內(nèi)，為貧困人口的生活、生產(chǎn)提供保障。在條件允許的情況下，還應(yīng)該構(gòu)建農(nóng)村貧困人口的動態(tài)保障機(jī)制，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有扶持需求的貧困人群時，應(yīng)該給予相應(yīng)的扶持和幫助，防止出現(xiàn)返貧或者致貧的情況。

3.3 完善農(nóng)村社會保障法律制度

中國憲法明確提出，失去勞動能力的公民有權(quán)利獲得政府與社會的物質(zhì)扶持。中國經(jīng)濟(jì)和生活的不斷進(jìn)步為社會醫(yī)療、保險和救濟(jì)事業(yè)奠定了基礎(chǔ)。而憲法中的相應(yīng)規(guī)定也是社會生活中社會保障工作必要性的體現(xiàn)，同時也為社會保障法律的制定通過了法律基礎(chǔ)。然而，在現(xiàn)階段有關(guān)農(nóng)村居民和農(nóng)村貧困人群的社會保障法律還存在缺陷。這就要求相關(guān)政府部門必須加強(qiáng)針對農(nóng)村社會保障法律的研究工作，為農(nóng)村地區(qū)居民的權(quán)益提供法律保障。中國政府和立法部門則應(yīng)該著手制定農(nóng)村社會保障法，并且確保相關(guān)法律具備可行性和實際價值。除此之外，考慮到中國農(nóng)村地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)況各不相同，地方政府部門和人大必須從地方實際情況出發(fā)，在法律的框架內(nèi)制定符合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀的法規(guī)和規(guī)定，并確保其在實際的精準(zhǔn)扶貧工作中能夠得到有效的執(zhí)行。

3.4 創(chuàng)新幫扶方式，發(fā)揮扶貧項目與資金的保障功能

在現(xiàn)階段，扶貧開發(fā)項目的標(biāo)準(zhǔn)比較高，使得精準(zhǔn)扶貧工作難以展開，因此應(yīng)該在實際扶貧工作中予以合理的規(guī)劃。需要從農(nóng)村貧困群體的勞動能力出發(fā)，對其予以不同程度的認(rèn)定，對于完全可開發(fā)和不完全可開發(fā)的貧困人群提供幫助，并增加完全不可開發(fā)貧困人群的最低保障標(biāo)準(zhǔn)，從而使其同樣能享受到相應(yīng)的扶貧資源。同時，應(yīng)該在基層對扶貧資金予以合理安排、并合理配置社會保障救濟(jì)金，以此為此類貧困人群支付社會保險和公共服務(wù)費(fèi)用。除此之外，還應(yīng)該在教育保險與商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療方面為此類貧困人群提供扶持[4]。

3.5 優(yōu)化政策設(shè)計，發(fā)揮社會保障的兜底功能

應(yīng)該從貧困人群的實際情況出發(fā)，保障農(nóng)村社會保障體系能夠起到應(yīng)有的作用，進(jìn)一步促進(jìn)最低保障城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)工作，對落實提高農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的最低標(biāo)準(zhǔn)提供保障，從而促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)和最低保障能夠聯(lián)動變化。同時，應(yīng)該對城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險機(jī)制予以改善，在一定程度上再次提高其大病保險的報銷比例，逐步完善醫(yī)療救濟(jì)制度[5]。

3.6 重構(gòu)精準(zhǔn)考核指標(biāo)，關(guān)注社會保障減貧能力

如今，精準(zhǔn)扶貧被視作重要的指向標(biāo)桿。然而，現(xiàn)階段在展開扶貧工作評估時，并不會對精準(zhǔn)扶貧工作和社會保障體系的連接作為考察的內(nèi)容，也不會對社會保障體系在精準(zhǔn)扶貧工作中的兜底作用作為考察的項目。基于此，相關(guān)部門和地方政府應(yīng)該將包括社保、醫(yī)療救濟(jì)和教育救助等機(jī)制和精準(zhǔn)扶貧的結(jié)合作為評估的內(nèi)容之一。同時還應(yīng)該進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村低保機(jī)制和精準(zhǔn)扶貧工作的有效連接，應(yīng)該制定不同類別的評估機(jī)制，對精準(zhǔn)扶貧對象中有勞動能力者的比例、享有最低保障的比例、長期享受救濟(jì)資源的比例予以考察。應(yīng)該對現(xiàn)階段的支出型貧困予以關(guān)注，對因病返貧中醫(yī)療保險、教育和醫(yī)療救助發(fā)揮的作用予以評估，對農(nóng)村地區(qū)低保金和養(yǎng)老金的替代率與給付水平予以評估。

4 結(jié)束語

目前，中國脫貧工作取得了十足的進(jìn)步，已經(jīng)到了收官的重要時期。中國政府也已經(jīng)明確提出要建設(shè)和完善城市及農(nóng)村社會保障體系，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧長效機(jī)制，從而為不斷提供民眾的社會生活水平提供有效的保障。在建設(shè)小康社會的過程中，精準(zhǔn)扶貧工作起到了抓手的重要作用，已經(jīng)成為了農(nóng)村社會保障工作中的核心任務(wù)。各級政府在建立和完善農(nóng)村社會保障體系時，必須堅持精準(zhǔn)扶貧的方針，從而保障扶貧工作順利展開。

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