深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)實路徑選擇

喬文

摘要：本文結(jié)合調(diào)研鄉(xiāng)村發(fā)展實際，總結(jié)借鑒宅基地改革試點地區(qū)經(jīng)驗，提出清晰界定并制度化保障宅基地權(quán)能權(quán)益是宅基地改革的基礎(chǔ)，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰，各自權(quán)能明確，并以制度保障其可實現(xiàn)，是“三權(quán)分置”的基礎(chǔ);以多種形式放活宅基地使用權(quán)、挖掘宅基地財產(chǎn)收益價值是宅基地改革的核心，通過宅基地的有償使用、開發(fā)宅基地的多項經(jīng)濟功能、轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地和發(fā)揮宅基地的資產(chǎn)價值等方式，全面激活宅基地市場價值，倒逼宅基地改革，可加快宅基地改革進程。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”;所有權(quán);資格權(quán);使用權(quán)

0 引言

農(nóng)村經(jīng)營制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)制度改革和農(nóng)村土地制度改革農(nóng)村“三大改革”對轉(zhuǎn)變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，充分釋放農(nóng)村發(fā)展活力意義重大。經(jīng)過近十年的推進，農(nóng)村經(jīng)營制度改革和農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)制度改革均取得了階段性、突破性的成果，但農(nóng)村土地制度改革進展緩慢，尤其是宅基地制度改革異常復雜，在推進過程中困難重重。

在農(nóng)村改革持續(xù)推進中，宅基地改革逐漸成為重中之重和所有改革中的難點。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著我國農(nóng)村土地制度改革即將進入試點階段。2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上審議了試點情況的總結(jié)報告，試點取得的眾多成果納入了2021年7月出臺的《中華人民共和國土地管理法實施條例》。為進一步深化宅基地改革，2020年，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，針對宅基地專項改革，在104個縣3個市開展新一輪試點工作。

關(guān)于宅基地改革的學術(shù)研究主要集中在完善宅基地管理使用制度、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、擴權(quán)賦能、使用權(quán)的多種實現(xiàn)形式等幾個方面。劉振偉提出，宅基地無償使用、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制過嚴、退出補償機制既不完善也不清晰、農(nóng)民房屋財產(chǎn)和宅基地不能抵押融資是形成目前宅基地改革困難的主要原因。韓立達、王艷西、韓冬指出，要重點從充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織擁有的宅基地“增量”所有權(quán)、確立農(nóng)戶資格權(quán)法律地位和行權(quán)方式、逐漸放活宅基地使用權(quán)、實現(xiàn)與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”及開征土地增值稅等四個方面構(gòu)建了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式。胡向東、劉靜、劉爽認為，規(guī)范農(nóng)村宅基地及地上房屋的流轉(zhuǎn)行為，將宅基地轉(zhuǎn)讓放寬至村（居）范圍，允許本村（居）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間進行流轉(zhuǎn)，消化“一戶多宅”，緩解集體內(nèi)部用地矛盾。要對宅基地隱形入市交易保持謹慎態(tài)度，加強農(nóng)村土地用途監(jiān)管，依照國家政策法律嚴格禁止非集體成員購買農(nóng)村宅基地建別墅、私人會所等行為。與此同時，要推進宅基地“三權(quán)分置”改革，按照落實宅基地集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)的原則，在保證基本居住條件的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)戶將一定年限宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，以豐富宅基地使用、收益權(quán)能，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)性權(quán)利。

本文基于筆者在工作實踐中對西北地區(qū)數(shù)百個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研，分析總結(jié)宅基地改革中存在的問題，提出宅基地改革的基礎(chǔ)是清晰界定并制度化保障宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，宅基地改革的核心是充分挖掘并全面激活宅基地的市場價值。夯實基礎(chǔ)，抓住核心，宅基地改革才能加快進程。

1 農(nóng)村宅基地改革提出的時代背景

新中國成立后，我國農(nóng)村土地經(jīng)過三次改革，形成了土地集體所有制下的高級農(nóng)業(yè)合作社和人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地制度，與我國計劃經(jīng)濟體制的要求相吻合，逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制中城鄉(xiāng)土地制度和戶籍制度的不同，把城市與農(nóng)村發(fā)展從體制上就區(qū)分開來，呈現(xiàn)出以工業(yè)經(jīng)濟為主要特點的城市經(jīng)濟和以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特點的農(nóng)村經(jīng)濟并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

在發(fā)展中國家由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟過渡的歷史進程中，必然出現(xiàn)城市快速發(fā)展和農(nóng)村相對落后，城市和農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式不對稱等矛盾。但隨著經(jīng)濟的長足發(fā)展，我國工業(yè)經(jīng)濟經(jīng)過高速增長，工業(yè)化步入中后期，常住人口城鎮(zhèn)化率超過63%，工業(yè)經(jīng)濟進入提質(zhì)增效的階段，農(nóng)村發(fā)展仍處于傳統(tǒng)發(fā)展模式，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，發(fā)展不平衡、不充分在農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)得最明顯，農(nóng)村地區(qū)是解決新時代社會主要矛盾的主戰(zhàn)場?？偠灾?，我國經(jīng)濟社會發(fā)展到現(xiàn)階段，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進鄉(xiāng)村全面振興，已經(jīng)成為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興歷史必然選擇。

突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)村全面振興，體制機制改革是基礎(chǔ)。目前，城鄉(xiāng)戶籍制度改革取得了突破性的成效，土地制度改革推進緩慢，尤其是宅基地制度久積沉疴，成為制約土地制度改革的關(guān)鍵。

2 現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地改革存在問題分析

農(nóng)村宅基地改革中面臨的問題可以歸納為兩個方面，即宅基地管理體制機制不完善和宅基地使用價值有待市場化。

2.1 宅基地管理體制機制不完善

首先，宅基地目前存在很多問題都是長期管理使用制度造成的。在新《土地管理法》（2020年）出臺前，我國宅基地的管理僅限于宅基地的審批，關(guān)于宅基地審批主體經(jīng)歷了從縣級人民政府審批到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府審批再到縣級人民政府審批，新《土地管理法》出臺后，審批權(quán)又下放到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府審批。無論是縣級人民政府審批還是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府審批，審批管理都形同虛設(shè)，農(nóng)村宅基地長期亂占亂建，先建后批、建而不批等，導致目前農(nóng)村戶均面積超標嚴重現(xiàn)象普遍，房屋建筑布局散亂，村民建房隨意選址，建設(shè)用地雜亂無序，房屋普遍沒有申報手續(xù)，違法違規(guī)占用耕地和基本農(nóng)田現(xiàn)象也很普遍。由于宅基地審批管理存在的問題導致眾多歷史遺留問題，為下一步宅基地改革造成很大障礙。

新《土地管理法》對農(nóng)村宅基地管理的有關(guān)規(guī)定進行了修改，2021年出臺的《土地管理法實施條例》分別對農(nóng)村宅基地規(guī)劃安排、審批程序、有償退出、權(quán)益保障等四個方面作出明確規(guī)定，對新《土地管理法》中有關(guān)農(nóng)村宅基地的規(guī)定予以進一步細化和落實。但在具體落實中審批程序執(zhí)行不嚴格，處罰措施不到位，村莊建設(shè)用地范圍不明確，很多具體管理措施未出臺，宅基地歷史遺留問題不但得不到解決，且仍會重蹈覆轍，產(chǎn)生新的歷史遺留問題。gzslib202204022227

其次，宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不清楚，“三權(quán)”權(quán)能不完善是宅基地改革的難點之一。宅基地產(chǎn)權(quán)應(yīng)包含完整的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。但從目前我國土地制度，宅基地的四項權(quán)利并不完整的歸屬于任何一個主體，由村集體和農(nóng)戶共同構(gòu)成完整產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村宅基地改革的核心是“落實宅基地集體所有權(quán)， 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)， 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”權(quán)利內(nèi)涵和權(quán)能關(guān)系沒有清楚的界定，各自權(quán)能不完善且得不到保障，直接造成宅基地“三權(quán)”改革難以實現(xiàn)。

2.2 宅基地使用權(quán)的實現(xiàn)有待市場化

我國宅基地改革的一個重要目的就是放活宅基地的使用權(quán)，充分挖掘其財產(chǎn)價值，體現(xiàn)其財產(chǎn)屬性。要實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值就必須宅基地使用權(quán)市場化，通過市場配置宅基地的使用權(quán)，通過市場估量財產(chǎn)價值。在發(fā)展實際中，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地財產(chǎn)價值難以估量限制了宅基地使用權(quán)的市場化。目前我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式僅包括轉(zhuǎn)讓和出租，宅基地轉(zhuǎn)讓只能在村集體經(jīng)濟內(nèi)部進行，且受讓人須為符合宅基地申請條件的農(nóng)村村民，宅基地在集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，無法形成流轉(zhuǎn)市場和價值。物權(quán)法規(guī)定宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定，但有關(guān)規(guī)定不很明確，導致在實際推進困難。宅基地財產(chǎn)價值的大小除了地上附著建筑物價值外，主要受地理位置、周邊環(huán)境和發(fā)展政策等多種因素影響，價值不好估量，對宅基地的流轉(zhuǎn)造成一定的障礙。

3 深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)實路徑

3.1 清晰界定并制度化保障宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

宅基地所有權(quán)。宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟組織或村委會行使農(nóng)村宅基地所有權(quán)。首先，要強化宅基地管理。要明確并嚴格執(zhí)行集體經(jīng)濟組織或村委會宅基地的管理職責，健全完善本村宅基地民主管理辦法，要做到宅基地管理程序清楚、政策明確、執(zhí)行有力、責任到人。宅基地管理主體明確和管理辦法有效，是保障宅基地所有權(quán)的基礎(chǔ)。其次，增加宅基地所有權(quán)的權(quán)能。目前農(nóng)村宅基地所有權(quán)僅限于有權(quán)決定宅基地在集體成員之間的初始分配和有權(quán)收回農(nóng)戶手中之宅基地使用權(quán)，在保障村集體成員居住需求的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該賦予集體對宅基地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，這對盤活閑置宅基地、回收宅基地、保障農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地具有重要意義。

宅基地資格權(quán)。關(guān)于農(nóng)戶宅基地資格權(quán)取得規(guī)定比較明確：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以戶為單位可以依法無償申請獲得規(guī)定面積的宅基地。保障宅基地資格權(quán)重點集中在兩個方面：一是要明確認定集體經(jīng)濟組織成員資格的標準，目前大多數(shù)地區(qū)都是以戶籍為認定的標準，但在試點地區(qū)也出現(xiàn)了“義務(wù)認定”“歷史認定”“出生認定”和“貢獻認定”等多種方式，在試點的基礎(chǔ)上需要出臺制度明確集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準，這是保障宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)。二是擴權(quán)賦能“資格權(quán)”。應(yīng)從法律的角度明確“資格權(quán)”用益物權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，同時要明確“資格權(quán)”法律性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容。當在“資格權(quán)”和“使用權(quán)”分離時，要明確“資格權(quán)”的具體權(quán)能和行權(quán)方式。

宅基地使用權(quán)。放活宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)就是保障宅基地使用權(quán)的權(quán)能，應(yīng)以政策法律明確宅基地使用權(quán)包含了對宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定條件下的處分權(quán)，宅基地資格權(quán)和使用權(quán)分離后，使用主體獲得的權(quán)利必須明確且得到保障。同時，盡快完善宅基地使用權(quán)管理制度，嚴格實行土地用途管制和使用期限， 要厘清村集體、農(nóng)戶和宅基地使用主體三者的權(quán)、責、利，盡快完善使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓、抵押、收益分配、退出等環(huán)節(jié)具體管理措施。

3.2 全面激活宅基地的市場價值

宅基地“三權(quán)”分置改革主要目的就是放活宅基地使用權(quán)，把宅基地的使用權(quán)賦予市場價值，通過市場化實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)收益和優(yōu)化配置發(fā)展要素，應(yīng)該成為宅基地改革的核心。在宅基地改革的過程中，把宅基地使用權(quán)市場價值化作為重中之重，可加快宅基地改革進程，倒逼“三權(quán)分置”各項制度的盡快完善。

根據(jù)宅基地改革試點地區(qū)經(jīng)驗和村莊調(diào)研，宅基地市場價值的實現(xiàn)可以來源于以下四個方面：

一是宅基地的有償使用。我國農(nóng)村宅基地制度規(guī)定了宅基地“一戶一宅、限定面積”，在規(guī)定內(nèi)宅基地無償取得，對于一戶多宅和宅基地超過限定面積的部分可以采用有償使用。同時，對非集體經(jīng)濟組織成員的也可以采用有償使用的辦法挖掘空置或季節(jié)性空置宅基地的財產(chǎn)價值。此外，對因各種原因沒有居住需求的集體經(jīng)濟組織成員，鼓勵其自愿有償退出宅基地。

二是開發(fā)宅基地的多項經(jīng)濟功能。利用農(nóng)村良好的生態(tài)環(huán)境和農(nóng)耕文化，結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展多種形式的民宿、農(nóng)村超市、農(nóng)家樂，開發(fā)異地養(yǎng)老、康養(yǎng)度假等產(chǎn)品，發(fā)展農(nóng)房出租。緊扣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把宅基地和農(nóng)房融入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)發(fā)展、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中去，可以作為辦公場所、農(nóng)產(chǎn)品后整理場地、農(nóng)資及農(nóng)產(chǎn)品儲存?zhèn)}庫、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)點、農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)基地等等。

三是把宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。宅基地成為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的重要來源之一，村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、騰退出的多余宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地。一方面，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同平臺、同規(guī)則并軌運行的市場交易體系，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市，土地收益用于村莊發(fā)展。另一方面，村集體利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展集體經(jīng)濟，培育村莊產(chǎn)業(yè)，帶動村莊發(fā)展。

四是應(yīng)用宅基地的資產(chǎn)價值。首先，由政府主管部門核發(fā)宅基地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證，明確產(chǎn)權(quán)。其次，由銀行、第三方評估機構(gòu)等準確估量產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)價值。最后，允許宅基地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)可以抵押擔保、入股分紅等，獲得財產(chǎn)性收益。

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