社會資本推進(jìn)生態(tài)修復(fù)的國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與啟示

張麗佳　翟紫含　周妍　劉旭峰

摘 要：當(dāng)前我國生態(tài)修復(fù)資金投入總體不足，且以政府投入為主。政府投入模式面臨財政赤字和政府債務(wù)負(fù)擔(dān)約束。為了減輕政府財政壓力，充分發(fā)揮社會資本在生態(tài)修復(fù)工作中的作用，有必要建立社會資本參與生態(tài)修復(fù)的長效機(jī)制。本文選取發(fā)達(dá)國家吸引社會資本投入與生態(tài)修復(fù)的典型案例，從社會資本投入生態(tài)修復(fù)的驅(qū)動力和收益途徑角度，分析其主要做法和經(jīng)驗(yàn)，從強(qiáng)化法律約束、完善產(chǎn)權(quán)制度、加大投融資政策供給等角度提出完善社會資本投入生態(tài)修復(fù)機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)修復(fù);社會資本;國際經(jīng)驗(yàn);啟示

中圖分類號：X171.1? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1672-5603（2022）01-23-05

International Practical Experience and Enlightenment for Social Capital Participation in Ecological Restoration

ZHANG LijiaZHAI Zihan ZHUO Yan LIU Xufeng

（1. Land Consolidation and Rehabilitation Center，Ministry of Natural Resoures，Beijing 100035; 2. Institute of Land Reclamation and Ecological Restoration， China University of Mining and Technology（Beijing）， Beijing 100083; 3. Hunan Vocational College of Engineering， Changsha Hunan? 410151）

Abstract： At present， the overall investment of ecological restoration funds in China is insufficient. and the main? investment comes from government. The government investment model faces the constraints of fiscal deficit and government debt burden. In order to reduce the financial pressure of the government and give full play to the role of social capital in ecological restoration， it is necessary to establish a long-term mechanism for social capital to participate in ecological restoration.In this paper， selected the typical cases of developed countries was to attract social capital investment and ecological restoration， its main practices and experience were analgled from the perspective of driving force and income path of social capital investment in ecological restoration.some suggestions were put forward to improve the ecological restoration mechanism of social capital investment from the perspectives of strengthening legal constraints， improving the property right system and increasing the supply of investment and financing policies.

Keywords： ecological restoration; social capital participation; international experience; enlightenment

隨著經(jīng)濟(jì)全球化逐步加深，人類物質(zhì)生活水平不斷提升。但是，這一過程伴隨著對自然的過度索取，由此產(chǎn)生一系列生態(tài)環(huán)境問題，因此，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系逐漸成為世界共同的主題。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到前所未有的高度，將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)全過程，賦予生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略意義。生態(tài)修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)現(xiàn)途徑和重要內(nèi)容，在改善或治理生態(tài)環(huán)境、改變?nèi)祟惿娣绞胶蜕罘绞?、促進(jìn)人與自然和諧共處等方面發(fā)揮積極作用。作為投資高、周期長、見效慢的資金密集型行業(yè)，生態(tài)修復(fù)行業(yè)嚴(yán)重依賴財政資金投入，或因資金不足導(dǎo)致項(xiàng)目連續(xù)性和修復(fù)效果難以保證。

生態(tài)修復(fù)事業(yè)迫切需要建設(shè)社會資本投入的長效機(jī)制 [1]。與國內(nèi)相比，發(fā)達(dá)國家生態(tài)修復(fù)市場發(fā)育較早，有關(guān)法規(guī)政策制度教健全，社會資本參與生態(tài)修復(fù)受政府監(jiān)管，生態(tài)修復(fù)市場成熟度較高。美國、德國、澳大利亞、日本、瑞士等發(fā)達(dá)國家在社會資本投入機(jī)制建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)[2]。我國生態(tài)修復(fù)工作總體處于起步階段，在整合政府資金前提下，吸引社會資本推進(jìn)生態(tài)修復(fù)能夠一定程度緩解政府資金投入壓力?？偨Y(jié)發(fā)達(dá)國家在生態(tài)修復(fù)方面采取的政府監(jiān)管、遵循市場規(guī)律推動生態(tài)修復(fù)工作的經(jīng)驗(yàn)，對我國在生態(tài)修復(fù)工作中正確處理政府與市場間的關(guān)系，制定合理的生態(tài)修復(fù)市場化政策具有重大借鑒意義。gzslib202204021113

1 吸引社會資本推動生態(tài)修復(fù)的政策背景

新時期生態(tài)修復(fù)的市場化運(yùn)行機(jī)制能為生態(tài)修復(fù)增添活力，為生態(tài)文明制度建設(shè)開辟新的路徑[3] 。黨的十九大進(jìn)一步明確經(jīng)濟(jì)體制改革必須完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰的總體要求[4]。因此，處理好政府和市場的關(guān)系是加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的核心問題[3]。正確處理生態(tài)修復(fù)工作中政府與市場的關(guān)系，吸引社會資本解決生態(tài)修復(fù)問題，能夠?qū)⑹袌鎏峁┊a(chǎn)業(yè)變遷動力與政府引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變遷方向相結(jié)合，將市場激勵自由競爭與政府加強(qiáng)監(jiān)管優(yōu)化服務(wù)相結(jié)合，讓生態(tài)修復(fù)在健康的制度保障和政策環(huán)境中不斷成長[5]。

當(dāng)前，在礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，以目前礦山土地復(fù)墾100～200元/m²的綜合投資測算，全部200萬公頃的受破壞礦區(qū)土地要修復(fù)，將帶動上萬億元規(guī)模的總體投入，市場空間十分巨大。在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域，聯(lián)合國開發(fā)計劃署指出，據(jù)估算，為維護(hù)生物多樣性，全世界每年需要8 240億美元的資金，而目前的投資只有1 240億美元，存在著接近7 000億美元的缺口?！笆濉逼陂g，中央財政累計安排生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金8 779億元人民幣。據(jù)自然資源部官方報道，近年來生態(tài)保護(hù)修復(fù)有關(guān)專項(xiàng)資金主要用于環(huán)境污染治理及相關(guān)保護(hù)修復(fù)，而用于國土空間生態(tài)修復(fù)的資金不足兩成，地方財政投入更是不足，難以支撐當(dāng)前復(fù)雜繁重的生態(tài)保護(hù)修復(fù)任務(wù)。2021年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，為社會資本參與生態(tài)修復(fù)的政策支持、回報路徑指明了方向。

2 國際經(jīng)驗(yàn)

由于國家體制的不同，國際上，各國采取不同方式吸引社會資本推進(jìn)生態(tài)修復(fù)工作。根據(jù)法律約束的不同，政策機(jī)制的設(shè)計差異，社會資本投入生態(tài)修復(fù)的途徑和方式多樣，筆者通過總結(jié)分析，選取典型的4類社會資本投入模式，對不同模式的政策規(guī)制、市場需求、交易雙方、具體規(guī)則及后續(xù)監(jiān)管等情況進(jìn)行梳理。

2.1 監(jiān)管驅(qū)動型——有責(zé)任主體的社會資本投入生態(tài)修復(fù)模式

政府對特殊保護(hù)修復(fù)對象（如濕地、森林或生物多樣性等）往往采取強(qiáng)制性紅線管控要求，明確損害補(bǔ)償原則，并對生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體開展有力監(jiān)管措施。政府的這些主動管控行為，為第三方社會資本對生態(tài)修復(fù)的投入與產(chǎn)出創(chuàng)造了先決條件。一方面為補(bǔ)償義務(wù)人提供了更專業(yè)、科學(xué)和便捷的生態(tài)補(bǔ)償方式，另一方面讓參與生態(tài)修復(fù)的第三方社會資本主體（可以是政府、機(jī)構(gòu)、非營利性組織、個人或個人與政府共同參與等） 在生態(tài)修復(fù)過程中“有利可圖”。因此，監(jiān)管驅(qū)動型的社會資本參與生態(tài)修復(fù)運(yùn)行方式實(shí)現(xiàn)了政府監(jiān)管、社會資本投入與盈利、義務(wù)人履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的多重目標(biāo)，達(dá)到了多方的平衡與共贏。國外比較具有代表性的案例有美國濕地銀行、德國生態(tài)補(bǔ)償、澳大利亞生物多樣性保護(hù)計劃等模式[6-9]。

對于美國濕地銀行，政府確定的管理目標(biāo)——嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定和濕地“零凈損失”是各方積極開展?jié)竦乇Ｗo(hù)修復(fù)活動的前提。在政府監(jiān)管下，濕地緩解銀行發(fā)起者是真正的社會資本投入方，他們購買或租賃濕地，專業(yè)化、科學(xué)地實(shí)施濕地保護(hù)修復(fù)工程，并得到政府批準(zhǔn)取得可售賣的信用額度。開發(fā)商愿意通過支付費(fèi)用的方式，將濕地的維護(hù)和管理責(zé)任轉(zhuǎn)移給濕地銀行，節(jié)約維護(hù)管理的資金成本。濕地銀行發(fā)起者從中獲取利潤，并不斷提升濕地保護(hù)的科學(xué)化水平和效率[10]。德國生態(tài)補(bǔ)償制度[11-12]是在聯(lián)邦和各州法律的監(jiān)管下，生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施與嚴(yán)格監(jiān)管成為社會資本進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償市場的驅(qū)動力。嚴(yán)格的空間管控要求創(chuàng)造了基于補(bǔ)償空間需求的生態(tài)價值分交易需求，形成了生態(tài)價值分買賣的交易市場，促進(jìn)了多方參與生態(tài)補(bǔ)償，多方受益的利好局面。在澳大利亞生物多樣性保護(hù)計劃中，在強(qiáng)有力的監(jiān)管驅(qū)動下，社會資本通過生態(tài)銀行建設(shè)、提升生物多樣性儲備，或獲取保護(hù)信用等方式，參與區(qū)域生態(tài)修復(fù)，同時獲得投資回投。

2.2 政府采購驅(qū)動型——績效支付促進(jìn)社會資本投入生態(tài)修復(fù)模式

績效支付（pay for success）是一種通過績效合同來實(shí)現(xiàn)社會與環(huán)境成效的政府采購方式。該類項(xiàng)目允許國家、州和地方政府與第三方服務(wù)提供商合作，按項(xiàng)目成效進(jìn)行合同付款。中標(biāo)企業(yè)利用自有資金先行開展修復(fù)工作，包括項(xiàng)目選址、規(guī)劃、設(shè)計、許可申請、工程建設(shè)和生態(tài)修復(fù)等各個方面。只有當(dāng)項(xiàng)目達(dá)到了合同約定的預(yù)期的、可量化的生態(tài)修復(fù)成效后，政府才會向服務(wù)提供商或?yàn)轫?xiàng)目提供資金的投資方付款。如果未能按期實(shí)現(xiàn)合同約定的成效，企業(yè)則無法得到政府的合同款。

績效支付適用于政府長期財力支撐生態(tài)修復(fù)活動。對這樣的責(zé)任主體，在生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中采用績效支付機(jī)制有多方面益處：一是績效風(fēng)險從政府轉(zhuǎn)移給社會資本墊資方（可能是土地所有者、服務(wù)提供商或私人投資者），緩解政府短期資金壓力，促進(jìn)修復(fù)活動及時開展。二是以成效而非產(chǎn)出作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。與傳統(tǒng)的“人財物”投入付款的合同或執(zhí)行效果難以預(yù)估衡量的撥款項(xiàng)目相比，政府采購驅(qū)動型的成效目標(biāo)通?？闪炕?，有助于監(jiān)測生態(tài)修復(fù)工作。三是降低成本、提高成效。與政府機(jī)構(gòu)相比，社會資本通?？梢愿斓卮_定目標(biāo)和設(shè)計項(xiàng)目，找到土地并以更低的價格購置或租賃土地，并盡快恢復(fù)這些目標(biāo)地塊。此外，績效支付對實(shí)施主體——社會資本服務(wù)提供商（生態(tài)修復(fù)企業(yè)）的資金、技術(shù)資源和能力提出了較高要求，因?yàn)檫@是決定能否獲得支付款項(xiàng)的關(guān)鍵因素。因此，績效支付的優(yōu)勢不僅在于提高財政資金使用效率，而且有助于催生服務(wù)提供商動力，提高項(xiàng)目交付速度和質(zhì)量，推動生態(tài)修復(fù)專業(yè)機(jī)構(gòu)走創(chuàng)新發(fā)展的道路。

2.3 資本融合驅(qū)動型——基于綠色基金的社會資本投入生態(tài)修復(fù)模式

綠色基金是針對于生態(tài)保護(hù)修復(fù)、低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等專門設(shè)立的投資基金，通過政府引導(dǎo)或社會資本自發(fā)投資設(shè)立，通過規(guī)范化、科學(xué)化、一體化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理和運(yùn)營。通常，項(xiàng)目通過招標(biāo)等方式，或?qū)ｉT成立一體化運(yùn)營管理公司，開展全流程的基金發(fā)起、使用、監(jiān)管等項(xiàng)目運(yùn)作，能夠最大限度實(shí)現(xiàn)資金高效聚集。國際上，針對不同目標(biāo)，各國設(shè)定種類多樣的綠色基金，以滿足不同的綠色項(xiàng)目融資需求。通過集合不同融資手段和工具，還能形成不同的融資組合來降低綠色項(xiàng)目的融資成本及風(fēng)險，間接提升社會資本使用效率和聚合效應(yīng)。如墨西哥沿岸修復(fù)的信托基金、日本的環(huán)境基金等通過政府發(fā)起方式吸引社會資本投入生態(tài)修復(fù)，在自然保護(hù)和修復(fù)森林/樹木/草種植保護(hù)、防治荒漠化、農(nóng)業(yè)等環(huán)境保護(hù)活動中發(fā)揮了積極作用，助推了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)。gzslib202204021113

2.4 生態(tài)溢價驅(qū)動型——基于綠色認(rèn)證的社會資本投入生態(tài)修復(fù)模式

制定科學(xué)完善的認(rèn)證制度，健全認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)生態(tài)價值并將其轉(zhuǎn)化為有效經(jīng)濟(jì)價值，是社會資本投入生態(tài)修復(fù)的強(qiáng)大驅(qū)動力。資本逐利性在多方約束下得以實(shí)現(xiàn)?；诰G色認(rèn)證的制度設(shè)計，能夠?qū)⒏鞣街黧w的利益和環(huán)境、管理因素充分協(xié)調(diào)統(tǒng)一。典型的案例如瑞士“綠色水電”認(rèn)證制度。將“綠色水電”作為處理河流生態(tài)和水電生產(chǎn)關(guān)系的起點(diǎn)，把整個國家建設(shè)成歐洲電網(wǎng)調(diào)峰的“蓄電池”。瑞士“綠色水電”認(rèn)證提高了電力產(chǎn)品附加值，社會資本投入方通過溢價銷售實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。該種模式能夠成功運(yùn)作的關(guān)鍵在于各方認(rèn)可的認(rèn)證制度和相關(guān)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測監(jiān)管體系的建立。只有水電站主體、“綠色水電”標(biāo)志認(rèn)證方以及消費(fèi)者三方都認(rèn)可該制度且嚴(yán)格遵照執(zhí)行，消費(fèi)者愿意并且為綠色電力支付的溢價才能成功應(yīng)用于當(dāng)?shù)睾恿魃鷳B(tài)系統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)，這一完全市場化的行為得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 啟示與建議

長遠(yuǎn)來看，激發(fā)社會資本內(nèi)生動力投入生態(tài)修復(fù)及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這是釋放政府投資和監(jiān)管壓力，保證能源資源可持續(xù)利用，提高資金使用效率，惠及人類福祉的有益舉措。針對我國強(qiáng)制性用途管制約束有待加強(qiáng)、基于成效評價的績效支付機(jī)制有待完善、生態(tài)修復(fù)市場化機(jī)制和手段仍需不斷探索等問題，提出以下建議。

3.1 建立完善國土空間規(guī)劃體系

建立科學(xué)完善的國土空間規(guī)劃體系，是強(qiáng)制性約束條件下推動生態(tài)修復(fù)的有效政策保障。應(yīng)建立完善國土空間規(guī)劃目標(biāo)體系，合理制定生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)化約束機(jī)制，充分發(fā)揮政府作用，合理確定重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)長期、中期以及短期目標(biāo)，并制定相應(yīng)的行動計劃或修復(fù)規(guī)劃等。應(yīng)在充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性、多方利益相關(guān)者的利益訴求、生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性和復(fù)合性等特點(diǎn)基礎(chǔ)上，從景觀尺度、工程尺度、場地尺度等不同層面遞進(jìn)考量，不同生態(tài)系統(tǒng)之間及基于時空角度的耦合機(jī)制，支撐綜合性管理規(guī)劃的制定與實(shí)施。此外，將該類強(qiáng)制性生態(tài)修復(fù)義務(wù)與地方政府績效考核、領(lǐng)導(dǎo)干部任免和離任考核等進(jìn)行有效掛鉤，逐漸改變政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長的慣性發(fā)展模式。

3.2 充分發(fā)揮績效支付制度的作用

長期以來，對屬中央、地方政府事權(quán)的生態(tài)修復(fù)任務(wù)，政府財政資金壓力大，管理任務(wù)重，保護(hù)修復(fù)效果也不盡如人意。吸引社會資本通過支付、考核、回報方式參與生態(tài)修復(fù)、收回成本、獲取盈利，能夠在貫徹政府保護(hù)修復(fù)科學(xué)目標(biāo)的前提下，解決政府短期資金壓力問題，緩解政府行政成本，發(fā)揮市場效率優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)。經(jīng)美國等國家實(shí)踐，可知該方式同時能夠大幅度降低成本，不斷提升和優(yōu)化生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，值得推廣和借鑒。

3.3 探索設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)基金

在黨的十九大“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”要求下，加強(qiáng)全社會對生態(tài)修復(fù)的關(guān)注和投入成為時代必然。生態(tài)修復(fù)涉及范圍廣、所需時間長、資金壓力巨大。結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)，可先行探索設(shè)立政府引導(dǎo)類基金，通過專業(yè)化的投資、運(yùn)營、管理模式，實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草沙”一體化保護(hù)和修復(fù)。政府與基金共同出資，能夠提升社會資本投入的積極性，利用政府信用提升社會資本信心，采用基金專業(yè)化運(yùn)營管理模式，能夠充分借鑒成熟的管理經(jīng)驗(yàn)，提升資金效率和修復(fù)效率，達(dá)到多方共贏的效果。

3.4 持續(xù)推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)推廣與宣傳

充分借鑒美國濕地銀行、德國生態(tài)補(bǔ)償、澳大利亞生物多樣性保護(hù)計劃等經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，考慮人民對美好生活環(huán)境需求的緊迫度，推廣綠色產(chǎn)品認(rèn)證、營銷推廣等，提高公眾意識，提升生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)水平，讓“資本”走出去，促進(jìn)資源環(huán)境保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)引進(jìn)等，充分發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢或環(huán)境優(yōu)勢，把“資本”引進(jìn)來，推動產(chǎn)業(yè)鏈條中生態(tài)價值的顯現(xiàn)。經(jīng)過近些年不同部門開展的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，考慮不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會經(jīng)濟(jì)要素等現(xiàn)實(shí)條件，探索并推廣浙江、重慶、福建等不同區(qū)位、不同發(fā)展階段地區(qū)差異性政策制度、運(yùn)行模式和特點(diǎn)，總結(jié)一般性成功經(jīng)驗(yàn)或待解決的瓶頸問題，為下一步推動生態(tài)修復(fù)工作與市場、資本的對接奠定基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

有為政府和有效市場充分結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)社會的公平、效率兼顧，推動資源要素配置達(dá)到最優(yōu)。在生態(tài)保護(hù)修復(fù)投資缺口大、財政投入增長空間有限的現(xiàn)實(shí)背景下，迫切需要建立完善的市場化制度，吸納優(yōu)質(zhì)社會資本，實(shí)現(xiàn)資金高效利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共贏。本文總結(jié)了各國開展社會資本投入生保護(hù)修復(fù)的不同模式，從政府監(jiān)管、績效支付、引導(dǎo)建立基金、綠色認(rèn)證等案例中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為我國生態(tài)文明建設(shè)制度下的生態(tài)保護(hù)修復(fù)行業(yè)發(fā)展提供了良好借鑒。社會資本在規(guī)范的管制框架內(nèi)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，能夠促進(jìn)市場的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，提升資金的使用效率，帶動建立市場化方式推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的長效機(jī)制。

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