全域生態(tài)文明建設背景下我國國土空間用途管制研究

董華斌　劉蒙罷　趙晨迪　文高輝　胡賢輝

摘 要：國土空間是全域生態(tài)文明建設的承載基礎，建立合地、合序、集約高效的國土空間開發(fā)保護戰(zhàn)略的前提是構(gòu)建全域全要素的國土空間用途管制制度體系。本研究基于文獻調(diào)研法及綜合分析法，梳理我國國土空間用途管制制度演變歷程，重點剖析我國國土空間用途管制制度的演變特征及在實踐過程中存在的問題，并提出全域生態(tài)文明建設背景下國土空間用途管制體系構(gòu)建的相關實施建議，即應從建立多層次級別的國土用途管制體系、協(xié)同構(gòu)建生態(tài)空間用途管制制度體系以及制定國土空間用途管制制度法律法規(guī)等層面出發(fā)，構(gòu)建新時代我國國土空間用途管制制度體系，實現(xiàn)山水林田湖草生命共同體的協(xié)同發(fā)展。

關鍵詞：國土空間;用途管制;生態(tài)文明建設;演變階段

中圖分類號：K902? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-5603（2022）01-06-05

Use Control of Territorial Space in China in New Era

DONG Huabin LIU MengbaZHAO Chendi WEN Gaohui HU Xianhui

（1. The Third Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119; 2. School of Public Administration， Hua zhong Agricultural University， Wuhan Hubei 430072; 3. School of Geographic Sciences， Hunan Normal University， Changsha Hunan 410081）

Abstract： Territorial space is the spatial bearing basis for the construction of regional ecological civilization. The basic premise for the establishment of integrated， sequential， intensive and efficient development and protection strategy of territorial space is to establish a territorial and all-factor territorial space use control system. Based on the literature and comprehensive analysis method， national spatial use control system was combed，the evolution of national spatial use control system characteristics and the problems in the process of practice were summarized ， and teh proposal related with civilization construction of national spatial use control system were put forward. From establishing multi-level level of land use control system， building ecological space use control system and constructing land use control space system of laws and regulations of the new age of our country land space use control system， the cooperative development of the mountain， water， forest， farmland， lake and grass life community was realized.

Keywords： territorial space; use control; construction of ecological civilization; evolution stage

2018年3月17日，中共第十三屆全國人民代表大會批準成立自然資源部，將其作為落實“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”的主要職能部門。同時，國務院頒布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，也進一步對國土空間開發(fā)利用管控提出了制度要求，即在單項要素用途管控的基礎上，建立統(tǒng)一用途管制手段的國土空間開發(fā)保護制度，構(gòu)建全域全要素的國土空間用途管制制度，確保從制度的設計層面上“著力解決國土空間的無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)”等系列問題，確保耕地和生態(tài)利用空間的動態(tài)穩(wěn)定。國土空間是各類自然資源要素開發(fā)的載體，構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間用途管制制度是當前我國生態(tài)文明建設的基礎性制度安排，是實現(xiàn)我國國家治理體系現(xiàn)代化的重要保障[1]。然而，當前我國國土空間在開發(fā)、保護等方面還存在著資源浪費、利用效率低下等問題。

因此，在國土空間規(guī)劃的新時代下，圍繞“山水林田湖草”生命共同體的系統(tǒng)理念，有必要重新審視當前國土空間內(nèi)各要素的用途管制制度，分析其內(nèi)在的制度缺陷，提出新時代下國土空間綜合管制制度相關建議?；诖耍疚氖紫确治鑫覈鴩量臻g用途管制制度的演變歷程及其演變特征，進一步分析全域生態(tài)文明建設背景下我國國土空間用途管制在實踐中的問題，并以此提出構(gòu)建我國國土空間用途管制制度的幾點建議。gzslib202204021040

1 我國國土空間用途管制制度演變歷程

從我國國土空間用途管制制度演變歷程來看，初步歸納為2個階段：第1階段為自然資源類要素為主分類管制階段（1984—2017年）;第2個階段為全域全要素國土空間用途管制階段（2017年至今）。

1.1 第1階段：自然資源類要素為主分類管制階段

以全國自然資源的土地利用分類為基礎，對主要用途的土地類型進行分類管制，重點為城鄉(xiāng)建設用地用途管制、耕地用途管制、森林資源用途管制、水域資源用途管制等。

1.1.1 城鄉(xiāng)建設用地用途管制

城鄉(xiāng)建設用地用途管制的基本依據(jù)最早源于1984年頒布的《城市規(guī)劃條例》，1990年頒布的《城市規(guī)劃法》進一步將城鄉(xiāng)建設用地用途管制制度明確為“一書兩證”制度，其主要目的是防止城市的無序蔓延，合理控制城市土地的利用方向、利用總量、空間位置及利用時序。

1.1.2 耕地用途管制

耕地用途管制制度最早可追溯于1997年中共中央國務院頒布的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》。1998年和2004年修訂的《土地管理法》進一步加強了耕地用途管理，這是在法律層面上的制度性設計，以此建立了我國耕地用途管制制度的完整性框架。耕地用途管制的主要手段是各級土地利用總體規(guī)劃，層層控制耕地保有量，確保耕地總量維持動態(tài)平衡。

1.1.3 森林資源用途管制

森林資源用途管制制度最早可追溯于1998年國務院頒布的《關于保護森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》，該文件明確提出森林資源的用途轉(zhuǎn)換需要獲得具有審批權的相關部門審批。1998年修訂的《森林法》進一步明確了“對林地進行征用和占用的審批管理”?？傮w看，當前我國森林資源用途管制的內(nèi)容主要包括嚴格控制林業(yè)地轉(zhuǎn)為建設用地、嚴格限制林業(yè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地以及嚴格保護公益林用地[2]。

1.1.4 草原用途管制

草原用途管制制度最早可追溯于1985年頒布的《草原法》。2013年修訂的《草原法》進一步完善了該相關制度。此外，原農(nóng)業(yè)部先后于2005年和2006年頒布實施的《草畜平衡管理辦法》及《草原征占用管理辦法》，也對我國草原用途管制制度進行了明確，初步完整地構(gòu)建了我國草原產(chǎn)權管理制度、草原監(jiān)測預警制度、草原征占用審核制度以及草原監(jiān)測執(zhí)法制度[3]。

1.1.5 濕地用途管制

我國最早對濕地資源進行管制保護的制度條例是我國于1992年加入國際《濕地公約》后形成的。為進一步完善濕地用途管制制度框架，1994年我國頒布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，該白皮書提出了生態(tài)環(huán)境的合理利用原則，要確保濕地資源得到合理開發(fā)利用，最大化發(fā)揮其效能。進入21世紀后，我國相繼頒布了《中國濕地保護行動計劃》《全國濕地保護工程規(guī)劃》以及《濕地保護管理規(guī)定》等制度章程，進一步完整地構(gòu)建了濕地資源總量管控、分級管理及劃區(qū)保護的制度體系。

1.1.6 水域資源用途管制

對于水域資源的用途管制，并未統(tǒng)一在單一部門，而是分布在各相關職能部門，比如水利、農(nóng)業(yè)及環(huán)保等部門，各部門均基于自己的水域管制目標建立了各自的水域資源用途管制制度，但總體基本上均是通過3個環(huán)節(jié)對水資源進行用途管制[4]：用水總量控制;區(qū)域協(xié)調(diào)及用水順序制度;水功能區(qū)劃制度及入河排污口制度。

總的來看，各自然資源要素用途管制制度的設計主要基于其主管部門的職責所定，具有較強的部門特征，這導致各要素用途管制制度孤立或者重復設置，未形成全要素的統(tǒng)一用途管制制度。

1.2 第2階段：全域全要素國土空間用途管制階段

2017年，原國土資源部等部門頒布的《自然生態(tài)空間用途管制辦法》標志著我國國土用途管制框架體系進一步囊括至所有自然生態(tài)空間。2018年3月，自然資源部成立，其職責之一是“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”，標志著我國自然資源要素的用途管制制度由過去的單要素用途管制制度轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛉貒量臻g用途管制。2019年5月，中共中央國務院頒布的《關于建立國土空間體系并監(jiān)督實施的若干意見》指出，我國現(xiàn)階段需建立全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，以確保我國國土空間的統(tǒng)一管控。

全域全要素國土空間用途管制制度主要是從3個方面進行強制管控：

（1）對永久基本農(nóng)田及生態(tài)紅線保護區(qū)進行強制管控，重點是確保永久基本農(nóng)田及生態(tài)保護重點區(qū)域不縮減，實行正面清單管理;

（2）對一般農(nóng)地區(qū)及一般生態(tài)區(qū)進行強制管控，重點是對該區(qū)域的國土空間進行整治及修復，實行負面清單準入制度;

（3）對城鎮(zhèn)建設用地空間進行強制管控，重點是對城鎮(zhèn)及獨立工礦區(qū)的建設強度進行管控，確保實行集聚開發(fā)。

其運行環(huán)節(jié)主要包括3個方面：

（1）規(guī)劃編制制度。通過構(gòu)建“五級三類”的規(guī)劃體系，為國土空間用途管制奠定制度基礎。

（2）國土空間實施許可制度。構(gòu)建國土空間利用規(guī)劃許可制度是國土空間用途管制制度的執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過設置國土空間開發(fā)準入正負面清單來嚴格管控國土空間用途轉(zhuǎn)變。

（3）監(jiān)督管理制度。該制度的設計主要是基于現(xiàn)代信息化手段對全域各類自然資源要素進行動態(tài)監(jiān)測。

2 我國國土空間用途管制演變特征

2.1 從單一要素管制向多要素管制轉(zhuǎn)變

自然資源部的成立標志著我國單一要素分類管理制度的終結(jié)，全域全要素管理制度的初始。全域全要素的用途管制制度的構(gòu)建是立足于構(gòu)建山水林田湖草生命共同體的協(xié)同管制理念。新時期，我國國土空間用途管制制度的管制客體不再局限于單一的自然資源要素，而是擴展至全部自然資源國土空間，是全域全要素全口徑的統(tǒng)一管控，管制客體從單一轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛉?。gzslib202204021040

2.2 從剛性管制向剛?cè)岵墓苤妻D(zhuǎn)變

自然資源單一要素的管制主要以各級各類的規(guī)劃為管制基礎，通過指標逐級傳達以達到管制的目的，管制方式過于剛性，缺乏一定的彈性。當前自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，建立正負面準入清單，制訂符合當前發(fā)展要求的開發(fā)利用與保護計劃，突出現(xiàn)實的實際發(fā)展需求，三生空間的劃定是剛性與彈性的融合。

2.3 從依賴于行政化手段管控向市場化手段管控轉(zhuǎn)變

國土空間用途管制制度的構(gòu)建本質(zhì)上是對自然資源要素發(fā)展權的給予與限制。單要素的用途管制主要依賴于行政化手段，較少考量相關利益主體的行為，強制對自然要素實行單一管控。而全域全要素國土空間用途管制則更注重區(qū)域和利益的平衡，在執(zhí)行過程中也更加注重發(fā)揮市場作用，增加了公眾的參與力度，統(tǒng)籌了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護，并進一步減少政府對自然資源要素的配置，構(gòu)建了負面清單管理制度。

3 我國國土空間用途管制實施中的問題

3.1 重一般規(guī)則管控，輕地域特征

當前我國國土空間用途管制規(guī)則的制定是各部門按統(tǒng)一的規(guī)則要求制定統(tǒng)一全域全要素國土空間用途管制規(guī)則，忽略了地域因自身的特征而所需求的管制規(guī)則。比如在“五級三類”的規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的規(guī)劃應是實用性最強的土地利用總體規(guī)劃，其應根據(jù)上一級的規(guī)劃劃定詳細的用途分區(qū)。但實際土地用途分區(qū)的劃定卻是千篇一律，沒有充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的地貌等自然特征和經(jīng)濟區(qū)位特征，每個區(qū)域的管制規(guī)則亦都是大致類似，所制定的自然資源要素管制規(guī)則有時難以在本地區(qū)實施，導致自然資源要素配置失效。

3.2 重城鎮(zhèn)空間管控，輕生態(tài)空間管控

科學劃定農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和生態(tài)空間格局，實施“三區(qū)三線”的空間管控戰(zhàn)略是我國國土空間管制制度體系的核心內(nèi)容[5]。然而由于我國土地用途管控制度的初始制定主要是基于耕地保護目標而設立的，形成了永久基本農(nóng)田保護以及城鎮(zhèn)建設用地許可等一系列的管控規(guī)則，耕地及城鎮(zhèn)建設用地用途管制制度體系構(gòu)建相對較為完善，導致當前我國在構(gòu)建現(xiàn)行的國土空間用途管制制度體系時，主要側(cè)重于農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)建設用地空間的用途管制規(guī)則制定，而對生態(tài)空間用途管制規(guī)則的制定相對薄弱，容易出現(xiàn)為保護農(nóng)業(yè)空間、發(fā)展城鎮(zhèn)空間而擠占生態(tài)空間、破壞生態(tài)用地的現(xiàn)象。

3.3 重分部門管控，輕統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

過去我國的國土空間用途管制是按各自然要素分類分部門進行管控，雖然可以有效地單方面保護某類自然資源要素，但這種分部門分要素的國土空間用途管制體系忽略了空間各自然資源要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，割裂了各個自然資源要素生態(tài)系統(tǒng)之間的有機聯(lián)系，使得管控要素效果大打折扣。此外，還存在著各要素管制標準及依據(jù)的不統(tǒng)一，導致各部門管制過程沖突不斷，難以協(xié)調(diào)。因此，對于現(xiàn)階段我國國土空間用途管制體系的構(gòu)建，應將全域全要素納入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)范圍，制定協(xié)調(diào)統(tǒng)一的空間用途管制規(guī)則。

3.4 缺乏統(tǒng)領國土空間用途管制的主體法律

在法律層級上，我國專門對于國土空間用途管制的上位法律一直處于缺失狀態(tài)，當前并未形成一套完整的法律法規(guī)體系?，F(xiàn)有關于用途管制的《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護法》《礦產(chǎn)資源法》《農(nóng)業(yè)法》和《草原法》等多部專項性法律各成體系，各類空間規(guī)劃存在規(guī)劃內(nèi)容沖突，缺乏高效協(xié)調(diào)。統(tǒng)領性主體法律的缺失一方面會造成國土空間管理的混亂，導致管理過程中可能出現(xiàn)“管理真空”地帶或者出現(xiàn)“管理混濁”地帶，易引發(fā)市場主體的投機行為，致使國土空間用途管制保護效力受限;另一方面，缺乏主體法律的全面統(tǒng)籌致使國土空間用途管制的法律體系的不健全，難以形成等級制的法律框架結(jié)構(gòu)，造成國土空間用途管制制度的法律效力和權威性受限，不利于全域國土空間用途管制的全面推行。

4 新時代我國國土空間用途管制體系構(gòu)建建議

4.1 完善多層級的用途管制體系，突出微觀層面的地域特征

構(gòu)建多層次級別的國土用途管制體系是構(gòu)建國土空間用途管制制度的基礎。多層次級別的國土用途管制體系的構(gòu)建可對應基于當前我國國土空間規(guī)劃所構(gòu)建的五級體系，以構(gòu)建“宏觀-中觀-微觀”的空間用途分區(qū)體系，確保全域國土空間得以全方位監(jiān)控。同時，在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國土空間用途管制規(guī)則時，應基于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然地理及社會經(jīng)濟特征，進行國土空間用途管制分區(qū)的劃定。一方面，進一步細化微觀層面的國土空間用途管制分區(qū)類型;另一方面，下放規(guī)劃權力，允許地方政府根據(jù)本區(qū)域的自然稟賦特征，制定適用于本區(qū)域的空間用途分區(qū)及管制規(guī)則，從而提高可操作性。

4.2 加強生態(tài)空間用途管制制度建設，實現(xiàn)全域全要素管控

完善農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)及生態(tài)“三生”空間管制內(nèi)容是實現(xiàn)全域各類自然資源要素協(xié)同發(fā)展的關鍵。然而，當前生態(tài)空間用途管制規(guī)則體系的構(gòu)建相對其他兩類空間管制制度體系是嚴重缺乏的，生態(tài)空間用途管制制度供給的缺乏已成為了制約我國國土空間全域全要素管控覆蓋的短板。具體而言，各區(qū)域在制定各空間的用途分區(qū)應以當?shù)赜邢蘅臻g的資源稟賦特點及具體問題為導向，因地制宜，同時充分考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及長遠戰(zhàn)略，剛彈結(jié)合，在保證生態(tài)優(yōu)先的同時，亦統(tǒng)籌兼顧城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三區(qū)，制定科學具體的用途分區(qū)管控指標體系，以便契合國土空間的全域系統(tǒng)規(guī)劃[6]。此外，以“生態(tài)優(yōu)先、嚴守“三線”、統(tǒng)籌兼顧”為原則，地方政府應根據(jù)每個行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會和生態(tài)發(fā)展特點及需求、自然社會資源稟賦等因素因地制宜地制定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三區(qū)之間的用途變更機制，實現(xiàn)全域全要素空間管控。

4.3 構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間用途管制體系，協(xié)調(diào)各部門沖突

構(gòu)建的國土空間用途管制制度體系應能發(fā)揮最大的管制效益，可從以下3個方面落實：

（1）基于規(guī)劃編體系編制層面，依據(jù)當前所構(gòu)建的五級國土空間規(guī)劃體系，相對應地建立各層級的用途管制規(guī)劃控制體系，著重在市縣一級的國土空間規(guī)劃體系中進行確立，如對陸地空間的管制層面可構(gòu)建基本農(nóng)田、基本草原、基本林地以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、村莊建設邊界的控制體系;對水域空間的用途管制層面可構(gòu)建生態(tài)保護紅線和自然岸線的控制體系。gzslib202204021040

（2）基于規(guī)劃的實施許可層面，通過規(guī)劃實施許可路徑，構(gòu)建包含多種手段的國土空間用途管控體系，主要包括進一步完善空間開發(fā)許可制度及加強陸海統(tǒng)籌管制手段。

（3）從監(jiān)督管理層面，構(gòu)建綜合的國土空間用途管制監(jiān)督體系，加快構(gòu)建中央對地方的考核評價制度以及各類自然資源要素的統(tǒng)籌監(jiān)督體系，同時充分利用無人機、大數(shù)據(jù)及云計算等現(xiàn)代化信息技術進行動態(tài)監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)違法行為并糾正。

4.4 完善國土空間用途管制法律依據(jù)

在現(xiàn)有土地用途管制基礎上，豐富對生態(tài)空間的管制內(nèi)涵，強化國土空間用途管制制度體系的完整性，與此同時，國家立法機關也應及時出臺全域全類型施行國土空間用途管制可遵循的專項法律依據(jù)，合理有序安排城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)各功能空間，以便各級自然資源管理部門在實施國土空間用途管制過程中有法可依，做到依法行政。現(xiàn)階段，《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關法律尚未將生態(tài)空間管制納入其中，在上位法律層面上存在著法律制度上的欠缺。因此，完善國土空間用途管制上位法律可從宏觀整體視角規(guī)范國土空間用途管制制度體系，從法律上保證“三區(qū)三線”的科學劃定，做到依法管控。

5 結(jié)論

自1984年我國國土空間規(guī)劃制度體系實施以來，我國國土空間用途管制制度體系的構(gòu)建經(jīng)歷了從單一要素維度管制向多要素維度管制轉(zhuǎn)變，從剛性管制向剛?cè)岵墓苤妻D(zhuǎn)變，從依賴于行政化手段管控向市場化手段管控轉(zhuǎn)變的過程。為進一步構(gòu)建全域全要素耦合的國土空間用途管制制度，最大化地發(fā)揮我國國土空間規(guī)劃用途管制制度體系的效應，確?！吧剿痔锖荨钡靡韵到y(tǒng)協(xié)調(diào)治理，應基于國土空間規(guī)劃體系，相應建立多層次級別的國土用途管制體系，同時，為確保所構(gòu)建的各級國土空間用途管制制度體系適應性，應融合地域自然經(jīng)濟特征;在健全完善農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)國土空間用途管制的同時，應考量構(gòu)建協(xié)同的生態(tài)空間用途管制制度體系，防止各類單項要素用途管制制度體系的斷層;此外還應從法律制度層面上鞏固國土空間用途管制制度體系的效應，確保城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)布局得以優(yōu)化開發(fā)，保證國土空間用途管制依法有序進行。

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