行政公益訴訟訴前程序剛性問(wèn)題與解決路徑

謝惠 程竹松

[摘 要]我國(guó)檢察公益訴訟制度的核心是行政公益訴訟，行政公益訴訟的主要特色是訴前程序。行政公益訴訟訴前程序不只是提出檢察建議，還應(yīng)包括訴前磋商、聽(tīng)證和調(diào)查等內(nèi)容。訴前程序應(yīng)當(dāng)具有剛性，剛性來(lái)源于檢察權(quán)、其他國(guó)家公權(quán)力和政策、法律的明確規(guī)定。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件在訴前程序中主要面臨以下難題：公益訴訟檢察建議與社會(huì)治理檢察建議的區(qū)分，磋商案件、時(shí)機(jī)的選擇和內(nèi)容的確定，聽(tīng)證性質(zhì)和效力的把握，調(diào)查核實(shí)的強(qiáng)制性保障。為增強(qiáng)訴前程序剛性，基層檢察機(jī)關(guān)可以有所作為，如推動(dòng)地方人大出臺(tái)規(guī)范性文件，規(guī)范辦案程序、提升公益訴訟訴前監(jiān)督質(zhì)效，與紀(jì)委監(jiān)察委建立協(xié)作機(jī)制形成監(jiān)督合力，辦案司法化增強(qiáng)訴前程序剛性等。

[關(guān)鍵詞]行政公益訴訟;訴前程序剛性;基層檢察

[中圖分類(lèi)號(hào)]D90 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]2096-1308（2022）01-0043-08

公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)新職能，理論研究落后于工作實(shí)踐。目前行政公益訴訟訴前程序問(wèn)題學(xué)界比較關(guān)注，但關(guān)注點(diǎn)集中于提出檢察建議。實(shí)踐中訴前程序剛性問(wèn)題日益凸顯，爭(zhēng)議頗多，本文試圖結(jié)合基層公益訴訟檢察實(shí)踐分析相關(guān)問(wèn)題，并提出對(duì)策思考。

一、行政公益訴訟訴前程序剛性的理論爭(zhēng)議

（一）何謂訴前程序

行政公益訴訟訴前程序不是法定用語(yǔ)，目前沒(méi)有法律條文明確規(guī)定過(guò)“訴前程序”。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第21條的規(guī)定，檢察院辦理行政公益訴訟案件，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，有兩種法定手段，一是提出檢察建議，二是提起訴訟，提起訴訟前要先提出檢察建議。專(zhuān)家學(xué)者們對(duì)上述法條進(jìn)行延伸理解，將這兩種手段解釋為兩種程序，即提出檢察建議是訴前程序，提起訴訟是訴訟程序。

現(xiàn)在，“訴前程序”已成為行政公益訴訟理論研究和司法實(shí)務(wù)中的慣用詞語(yǔ)，但是學(xué)界對(duì)訴前程序即為提出檢察建議的理解已經(jīng)過(guò)時(shí)?！缎姓V訟法》和《公益訴訟司法解釋》是規(guī)定人民檢察院要提出檢察建議，以督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)，但我們對(duì)訴前程序的理解不能局限于提出檢察建議，如同公益訴訟不一定是訴訟一樣，訴前程序也不只是提出檢察建議。實(shí)踐中，有越來(lái)越多的行政公益訴訟案件立案后沒(méi)有提出檢察建議，檢察機(jī)關(guān)查明事實(shí)后，通過(guò)與行政機(jī)關(guān)訴前磋商就解決了問(wèn)題，及時(shí)維護(hù)了公益?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》于2021年7月1日起施行，該《辦案規(guī)則》對(duì)公益訴訟辦案的調(diào)查、磋商、聽(tīng)證等程序作了規(guī)定。本文認(rèn)為，在當(dāng)前形勢(shì)下，對(duì)行政公益訴訟訴前程序概念進(jìn)行科學(xué)界定很有必要。

訴前程序是一種法律程序，法律程序是法律關(guān)系主體按照法定的方式實(shí)施法律行為。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其法律行為可以分為外部法律行為和內(nèi)部法律行為兩類(lèi)，對(duì)外作出并產(chǎn)生法律效果的行為是外部法律行為，而對(duì)內(nèi)作出并產(chǎn)生法律效果的行為則是內(nèi)部法律行為。從法律程序的角度來(lái)理解，行政公益訴訟訴前程序除了提出檢察建議外，還包括檢察機(jī)關(guān)辦理案件進(jìn)行的訴前磋商、聽(tīng)證、調(diào)查等內(nèi)、外部法律活動(dòng)。

科學(xué)界定訴前程序的概念，關(guān)鍵是要明確訴前程序的性質(zhì)和價(jià)值。行政公益訴訟制度之所以要設(shè)置訴前程序，主要是因?yàn)橐裱瓋蓚€(gè)法律原則：一是行政先行原則，即充分尊重行政機(jī)關(guān)及其行政管理權(quán)，行政機(jī)關(guān)作為專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)處理自身工作事務(wù)相對(duì)于其他機(jī)關(guān)具有先天優(yōu)勢(shì)，所以在各國(guó)行政救濟(jì)制度中通常都有行政先行處理原則;二是檢察謙抑原則，檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)和司法權(quán)，相對(duì)于其他國(guó)家公權(quán)力應(yīng)該具有謙抑性，即在行使權(quán)力時(shí)要保持克制，盡量避免國(guó)家機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生對(duì)抗。行政先行和檢察謙抑原則是行政公益訴訟制度設(shè)置訴前程序的原因，但這不是訴前程序的本身內(nèi)容，訴前程序的內(nèi)容是通過(guò)非訴訟的途徑督促行政機(jī)關(guān)依法履職。因?yàn)槭欠窃V訟，所以其具有窮盡行政救濟(jì)、節(jié)約司法資源的價(jià)值和融合外部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)的模式特征。實(shí)踐中訴前程序能有利于盡快恢復(fù)被損害的公共利益，所以很多檢察機(jī)關(guān)都自覺(jué)把訴前程序維護(hù)公益作為最佳司法狀態(tài)，努力在訴前程序中解決問(wèn)題。

綜上，根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合訴前程序的形式和內(nèi)容，本文認(rèn)為行政公益訴訟的訴前程序可以有狹義和廣義之分，狹義的訴前程序是指提起訴訟前督促行政機(jī)關(guān)依法履職的磋商、聽(tīng)證和提出檢察建議程序，廣義的訴前程序除以上內(nèi)容外，還包括立案后、起訴前為督促行政機(jī)關(guān)履職而開(kāi)展的調(diào)查核實(shí)等專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。

（二）訴前程序有無(wú)剛性

學(xué)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟訴前程序不可能做成剛性，也沒(méi)必要做成剛性。理由為：訴前程序即進(jìn)行磋商或提出檢察建議，磋商就是協(xié)商，是平等自愿的;“建議”，顧名思義就是可以接受可以不接受，若行政機(jī)關(guān)不接受檢察建議，檢察院就依法提起訴訟;訴前程序作為前置程序，是“柔”，提起訴訟作為保障，是“剛”，剛?cè)嵯酀?jì)，先禮后兵，這就是我國(guó)行政公益訴訟制度的設(shè)計(jì)原理。

那么行政公益訴訟訴前程序到底有沒(méi)有剛性、要不要?jiǎng)傂阅兀看鸢甘强隙ǖ?。根?jù)《辭?！返慕忉?zhuān)瑒傂耘c柔性相對(duì)，是強(qiáng)硬、有力量的意思。首先，檢察院是憲法規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督的對(duì)象主要是國(guó)家公權(quán)力，公權(quán)力具有強(qiáng)制力，監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)力當(dāng)然也具有強(qiáng)制力，這種強(qiáng)制力就是剛性。同時(shí)，檢察權(quán)作為監(jiān)督權(quán)具有程序性特征，檢察監(jiān)督實(shí)質(zhì)就是法定監(jiān)督程序的強(qiáng)制性啟動(dòng)。公益訴訟檢察充分完整地體現(xiàn)了傳統(tǒng)檢察權(quán)的所有特點(diǎn)，其本質(zhì)是通過(guò)監(jiān)督法律的正確實(shí)施來(lái)促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)的有效治理。檢察機(jī)關(guān)是基于檢察監(jiān)督職能開(kāi)展公益訴訟工作，這是檢察公益訴訟與社會(huì)組織提起公益訴訟的主要區(qū)別。其次，“訴前程序是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)，契合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能特點(diǎn)，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)?！盵1]訴前程序作為行政公益訴訟的一部分，其與訴訟程序不可分割，沒(méi)有訴前程序的剛性，訴訟的剛性也難以實(shí)現(xiàn)，所以行政公益訴訟訴前程序也應(yīng)當(dāng)具有剛性。最后，法律有無(wú)剛性，不能只看法律規(guī)定本身，還與執(zhí)法司法者是否具有剛性有關(guān)，因?yàn)椤胺傻纳υ谟趯?shí)施，法律的權(quán)威在于實(shí)施”，“奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱”。綜上，訴前程序具有剛性是我國(guó)行政公益訴訟檢察制度的應(yīng)有之義。

（三）訴前程序的剛性來(lái)源

關(guān)于訴前程序的剛性來(lái)源，目前學(xué)界也存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，訴前程序應(yīng)該有剛性保障，但該剛性主要不是來(lái)自于檢察權(quán)或檢察機(jī)關(guān)自身，而是來(lái)源于外界的合力。如上海市人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》是對(duì)檢察公益訴訟強(qiáng)有力的支持，但該《決定》是站在人大而不是檢察院的角度對(duì)相關(guān)部門(mén)提出要求，因?yàn)槿舜髮?duì)行政機(jī)關(guān)具有監(jiān)督職能，而公益訴訟的剛性，要體現(xiàn)在合力上，即地方黨委、政府、人大的支持。[2]還有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟中檢察院提出檢察建議，“這應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)行使請(qǐng)求權(quán)的過(guò)程......行政機(jī)關(guān)在規(guī)范上有積極回應(yīng)的義務(wù)，而不是事實(shí)上迫于檢察機(jī)關(guān)的壓力進(jìn)行回應(yīng)。”[3]

本文認(rèn)為，結(jié)合上述內(nèi)容，訴前程序的剛性既來(lái)源于檢察權(quán)自身，也來(lái)源于其他國(guó)家公權(quán)力，但最終是來(lái)源于黨的重大決策和憲法、法律的明確規(guī)定。2018年我國(guó)《憲法》第五次修正，雖然修改內(nèi)容較多，但始終堅(jiān)持“人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。同年，《人民檢察院組織法》第六次修訂，確認(rèn)和鞏固多年來(lái)司法體制改革和檢察改革的重大成果，落實(shí)了憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位。根據(jù)《組織法》第20條、第21條的規(guī)定，人民檢察院行使的職權(quán)有“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”等八項(xiàng)，檢察院行使這些法律監(jiān)督職權(quán)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并依法提出檢察建議等，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合并及時(shí)回復(fù)。2021年黨中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，明確指出人民檢察院既是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，又是保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，既是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要力量，又是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中發(fā)揮著重要作用?！兑庖?jiàn)》還要求積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察，并總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)立法。憲法、法律的上述規(guī)定和黨中央的重要決定為檢察權(quán)的剛性提供了堅(jiān)強(qiáng)保障，也是行政公益訴訟訴前程序剛性的重要來(lái)源。

二、行政公益訴訟訴前程序剛性的實(shí)踐難題

為增強(qiáng)公益訴訟和訴前程序的剛性，全國(guó)有二十多個(gè)省級(jí)人大出臺(tái)了有關(guān)支持檢察公益訴訟工作的決定，對(duì)檢察、行政、監(jiān)察、審判等國(guó)家機(jī)關(guān)和其他組織都提出了相關(guān)要求。新出臺(tái)的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟辦案的要求更加明確，在立案與調(diào)查、提出檢察建議、提起訴訟等規(guī)定中我們都能看到訴前程序的剛性。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件在訴前程序中主要面臨以下難題：

（一）公益訴訟檢察建議與社會(huì)治理檢察建議的區(qū)分

根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，檢察建議有五種類(lèi)型。其中，公益訴訟檢察建議與社會(huì)治理檢察建議這兩者因在制發(fā)對(duì)象、監(jiān)督事由、建議內(nèi)容和保障落實(shí)手段等方面存在不同，所以在理論上不難區(qū)分。但是由于這兩種檢察建議都具有推進(jìn)社會(huì)治理的重要功能，所以實(shí)踐中二者之間的界限不是很明顯。

為什么要區(qū)分公益訴訟檢察建議和社會(huì)治理檢察建議？因?yàn)楣嬖V訟檢察建議有“可訴性”的要求，即按照《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75條的規(guī)定，《檢察建議書(shū)》的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請(qǐng)求相銜接。最高人民檢察院提出，要強(qiáng)化法律監(jiān)督，把檢察建議做成剛性、做到剛性。如何增強(qiáng)公益訴訟檢察建議的剛性，關(guān)鍵是檢察建議內(nèi)容要具有“可訴性”?？稍V性是公益訴訟檢察建議的基本特征，沒(méi)有可訴性，公益訴訟檢察建議的剛性難以保障，也就無(wú)法體現(xiàn)公益訴訟制度所獨(dú)有的價(jià)值。同時(shí)根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第69條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在立案前發(fā)現(xiàn)同一行政機(jī)關(guān)對(duì)多個(gè)同一性質(zhì)的違法行為可能存在不依法履職情形的，應(yīng)作為一個(gè)案件進(jìn)行立案;在發(fā)出檢察建議前發(fā)現(xiàn)其他同一性質(zhì)的違法行為的，應(yīng)與已立案件一并處理。上述條款規(guī)定內(nèi)容在檢察實(shí)務(wù)中被稱(chēng)為“類(lèi)案不能群發(fā)檢察建議”。因?yàn)榉梢?guī)定“類(lèi)案不能群發(fā)檢察建議”，又因?yàn)閷?shí)踐中檢察機(jī)關(guān)辦案要達(dá)到“辦理一案、治理一片”的社會(huì)效果，所以有的基層檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議中只有原則性、概括性的內(nèi)容，沒(méi)有或者缺乏可轉(zhuǎn)化為訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容，這無(wú)形中降低了訴前程序的剛性。

為了增強(qiáng)公益訴訟檢察建議的剛性，正確區(qū)分公益訴訟檢察建議和社會(huì)治理檢察建議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從被建議單位的選取、檢察建議事項(xiàng)所屬領(lǐng)域、涉及的行政機(jī)關(guān)具體職責(zé)、公益受損情況、建議內(nèi)容等方面進(jìn)行綜合分析。根據(jù)最高人民檢察院有關(guān)工作最新要求，對(duì)隸屬于法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)以及最高人民檢察院第八檢察廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件明確規(guī)定的公益訴訟案件領(lǐng)域，存在公益損害，需要對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的違法性問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先制發(fā)公益訴訟檢察建議;對(duì)于行政機(jī)關(guān)同類(lèi)多次未依法履行職責(zé)的違法性問(wèn)題，原則上制發(fā)一份檢察建議;在辦理公益訴訟案件中除了發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在不依法履行職責(zé)的問(wèn)題外，還存在社會(huì)治理方面的問(wèn)題，需要其予以改進(jìn)的，可以在公益訴訟檢察建議中同時(shí)提出改進(jìn)工作、完善治理的建議;在辦理同一類(lèi)公益訴訟案件中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位存在普遍性?xún)A向性問(wèn)題，需要有關(guān)單位建章立制、加強(qiáng)監(jiān)管、改進(jìn)工作的，可以制發(fā)社會(huì)治理檢察建議。

（二）磋商案件、時(shí)機(jī)的選擇和內(nèi)容的確定

訴前磋商也是行政公益訴訟辦案的重要方式和手段。因?yàn)椤耙罁?jù)案件類(lèi)別與情節(jié)輕重的不同，采取相應(yīng)的訴前程序，使得一部分案件可以通過(guò)訴前磋商機(jī)制解決，彌補(bǔ)了檢察建議的局限性，充分發(fā)揮出訴前程序的輔助功能，及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)和履職，極大減輕檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的對(duì)抗情緒，節(jié)約公共資源投入，形成共同保護(hù)公共利益的合力?！盵4]根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第70條的規(guī)定，人民檢察院可以就行政機(jī)關(guān)是否依法履職、公共利益受到侵害的后果及整改等事項(xiàng)進(jìn)行磋商，磋商可以采取召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)送事實(shí)確認(rèn)書(shū)等方式進(jìn)行，并形成書(shū)面材料。與提起訴訟前必須要提出檢察建議不同，《辦案規(guī)則》只是規(guī)定“可以”進(jìn)行磋商。但是，按照2020年10月最高人民檢察院與中央網(wǎng)信辦、國(guó)務(wù)院食品安全辦等食品藥品有關(guān)部門(mén)共同印發(fā)的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見(jiàn)》要求，檢察機(jī)關(guān)在立案后七日內(nèi)要與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商。目前辦理食品藥品案件，訴前磋商是不是必經(jīng)程序，實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。其實(shí)從規(guī)范效力上說(shuō)，《辦案規(guī)則》屬于司法解釋?zhuān)鲜觥兑庖?jiàn)》只是一種規(guī)范性文件，前者的效力無(wú)疑是高于后者。但是從內(nèi)容上說(shuō)，該《意見(jiàn)》與《辦案規(guī)則》也不存在沖突，所以實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)辦理食品藥品公益訴訟案件先與相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商也是正確的做法。

既然司法解釋規(guī)定“可以”進(jìn)行磋商，那么檢察機(jī)關(guān)就面臨一個(gè)選擇的問(wèn)題，即什么樣的案件可以磋商？什么時(shí)候可以磋商？磋商的內(nèi)容可否自由裁量？筆者查詢(xún)所有具有“法”性質(zhì)的規(guī)范性文件，沒(méi)有找到明確答案;但通過(guò)檢索最高人民檢察院和最高人民法院發(fā)布的公益訴訟典型案例，發(fā)現(xiàn)訴前磋商案件有一定的數(shù)量，且該類(lèi)案件占比有逐年增加的趨勢(shì)。研究公益訴訟典型案例，我們發(fā)現(xiàn)很多訴前磋商案件都屬于預(yù)防性公益訴訟，訴前磋商辦案多數(shù)與公開(kāi)聽(tīng)證、圓桌會(huì)議等形式相結(jié)合，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前磋商及時(shí)維護(hù)受損的國(guó)家和社會(huì)公共利益，取得了良好的政治、法律和社會(huì)效果。

實(shí)踐中不是所有的行政公益訴訟案件都適合磋商。如果公益受損嚴(yán)重或公益受損危險(xiǎn)迫在眉睫，而行政機(jī)關(guān)卻不愿履職或者多個(gè)行政機(jī)關(guān)之間對(duì)自身職責(zé)存在爭(zhēng)議，此時(shí)欲磋商可能會(huì)延誤時(shí)機(jī)，不但不能及時(shí)解決問(wèn)題，反而會(huì)讓相關(guān)行政機(jī)關(guān)不能正確認(rèn)清自身職責(zé)以致繼續(xù)殆于履職。實(shí)踐中也不是任何時(shí)候都適合磋商，訴前磋商應(yīng)該在提出檢察建議之前，若已經(jīng)制發(fā)了《檢察建議書(shū)》，行政機(jī)關(guān)就要根據(jù)檢察建議要求及時(shí)履職整改，若在檢察建議之后再進(jìn)行磋商，則有損檢察建議書(shū)的剛性和權(quán)威。訴前磋商的形式可以靈活，但內(nèi)容必須要有剛性，這個(gè)剛性主要體現(xiàn)在對(duì)公益的維護(hù)上，即對(duì)公益維護(hù)不打折扣，磋商絕對(duì)不能讓渡公益。由此可見(jiàn)，公益訴訟的訴前磋商與私益訴訟的磋商完全不同，相比較而言，前者的剛性非常明顯。同時(shí)為了保障訴前磋商內(nèi)容的剛性，根據(jù)《辦案規(guī)則》的規(guī)定，磋商要形成書(shū)面材料。

（三）聽(tīng)證性質(zhì)和效力的把握

近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)辦案大力推崇適用聽(tīng)證程序，從2020年至今最高人民檢察院已先后發(fā)布四批檢察聽(tīng)證典型案例，內(nèi)容涉及刑事、民事、行政和公益訴訟四大檢察。檢察聽(tīng)證功能很多，可以說(shuō)服特定人，可以汲取專(zhuān)家智慧，可以增強(qiáng)檢察辦案公信力，可以發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)檢察辦案的監(jiān)督和制約作用。根據(jù)《人民檢察院審查案件聽(tīng)證工作規(guī)定》，聽(tīng)證是指人民檢察院對(duì)于符合條件的案件，組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，就事實(shí)認(rèn)定、法律適用和案件處理等問(wèn)題聽(tīng)取聽(tīng)證員和其他參加人意見(jiàn)的案件審查活動(dòng)。在行政公益訴訟中，聽(tīng)證程序在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就事實(shí)認(rèn)定、法律適用等方面存在較大爭(zhēng)議時(shí)，能夠幫助檢察機(jī)關(guān)全面、及時(shí)、準(zhǔn)確了解行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)，進(jìn)一步查明案件事實(shí)。因此，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第44條規(guī)定，人民檢察院可以依照規(guī)定組織聽(tīng)證，聽(tīng)取相關(guān)各方意見(jiàn)，了解有關(guān)情況。

聽(tīng)證的性質(zhì)是什么？根據(jù)上述規(guī)定，聽(tīng)證是案件審查活動(dòng)，同時(shí)又是調(diào)查工作，因?yàn)椤掇k案規(guī)則》是將聽(tīng)證放在“調(diào)查”這一節(jié)中。檢察聽(tīng)證與行政聽(tīng)證有所不同。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，聽(tīng)證是行政處罰決定程序的一種，行政機(jī)關(guān)擬作出法定范圍內(nèi)的幾種行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證;聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，依法作出是否處罰的決定。而對(duì)于檢察聽(tīng)證，《人民檢察院審查案件聽(tīng)證工作規(guī)定》和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》都沒(méi)有規(guī)定要以當(dāng)事人申請(qǐng)為前提，也沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出決定，但規(guī)定聽(tīng)證形成的書(shū)面材料是人民檢察院依法處理案件的重要參考。

實(shí)踐中有人對(duì)檢察聽(tīng)證的性質(zhì)和效力問(wèn)題存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致聽(tīng)證的剛性難以彰顯。如在行政公益訴訟辦案中，檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步查明公益是否受損或行政機(jī)關(guān)是否依法履職的事實(shí)，準(zhǔn)備啟動(dòng)聽(tīng)證程序，有違法行為人或行政機(jī)關(guān)工作人員則認(rèn)為其沒(méi)有參加聽(tīng)證的法定義務(wù)，所以拒絕參加聽(tīng)證。筆者認(rèn)為，在行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)辦案要遵循司法規(guī)律，聽(tīng)證增強(qiáng)了訴前程序的可視性、儀式性，這就是其剛性的體現(xiàn)，聽(tīng)證的性質(zhì)有點(diǎn)類(lèi)似于法院的“庭審”，需要?jiǎng)傂宰鳛楸Ｕ?根據(jù)相關(guān)規(guī)定，聽(tīng)證是檢察機(jī)關(guān)的一種調(diào)查手段，因此拒絕參加聽(tīng)證就是不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)。

（四）調(diào)查核實(shí)的強(qiáng)制性保障

檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性不足歷來(lái)被理論界和實(shí)務(wù)界所詬病。調(diào)查核實(shí)是廣義的訴前程序，作為公益訴訟辦案最核心的環(huán)節(jié)，其不僅是認(rèn)定違法事實(shí)、確定公益損害的基礎(chǔ)，也是提升辦案質(zhì)效、確保整改落實(shí)、推進(jìn)公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。但調(diào)查核實(shí)權(quán)是否應(yīng)有強(qiáng)制性保障，應(yīng)有何種類(lèi)型的強(qiáng)制性保障，以及如何從機(jī)制上對(duì)其進(jìn)行保障，迄今仍眾說(shuō)紛紜。學(xué)界有種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然根據(jù)《人民檢察院組織法》第20條的規(guī)定，人民檢察院行使“提起公益訴訟”等八項(xiàng)職權(quán)，根據(jù)第21條的規(guī)定，檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但是上述條文不是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟調(diào)查的法定依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案調(diào)查權(quán)應(yīng)來(lái)源于《民事訴訟法》或《行政訴訟法》，目前這兩部法律均未對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)作出規(guī)定，所以檢察公益訴訟調(diào)查權(quán)是非常有限的。筆者認(rèn)為，組織法是專(zhuān)門(mén)規(guī)定某類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)的組成和活動(dòng)原則的法律，人民檢察院作為國(guó)家機(jī)關(guān)其權(quán)力或職權(quán)最終來(lái)源于組織法，而不是行為法?！度嗣駲z察院組織法》規(guī)定檢察院可以行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，但沒(méi)有明確調(diào)查核實(shí)是否包含強(qiáng)制性手段，因此，僅憑組織法不能認(rèn)定公益訴訟調(diào)查具有強(qiáng)制性，但這不能說(shuō)明組織法不是公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的法定淵源。

檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)不同于民事行政檢察監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)，其以證明公共利益受到侵害事實(shí)為目標(biāo)，具有調(diào)查重于核實(shí)、行使范圍廣泛等顯著特征。公益訴訟是各項(xiàng)檢察監(jiān)督工作中更帶有“主動(dòng)性”的檢察職能，其最突出的特點(diǎn)就是主動(dòng)性和全流程。但是實(shí)踐中檢察辦案調(diào)查有時(shí)會(huì)遇到阻力，例如：檢察人員持《調(diào)取證據(jù)通知書(shū)》和《調(diào)取證據(jù)清單》依法調(diào)取行政執(zhí)法卷宗，有的行政機(jī)關(guān)以需要領(lǐng)導(dǎo)審批、卷宗材料沒(méi)有歸檔、辦案人員沒(méi)時(shí)間等為理由不及時(shí)提供，雖然沒(méi)有直接拒絕，但經(jīng)過(guò)幾個(gè)星期甚至數(shù)月檢察人員才能拿到案件材料，公益受損持續(xù)存在甚至擴(kuò)大。又如：需要做詢(xún)問(wèn)筆錄時(shí)，有關(guān)人員不愿配合，檢察辦案人員只能做工作記錄，但這種工作記錄的證據(jù)效力如何，也是需要思考的問(wèn)題。

要減少這些阻力，賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的強(qiáng)制性保障不可或缺。目前全國(guó)26個(gè)省級(jí)人大出臺(tái)了支持檢察公益訴訟工作的有關(guān)決定，關(guān)于調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障措施具體有三種：一是檢察院對(duì)拒絕配合的人員有處分建議權(quán);二是司法警察在特定情形下有緊急處置權(quán)和警械武器使用權(quán);三是公安機(jī)關(guān)對(duì)妨害檢察公務(wù)行為有及時(shí)查處義務(wù)。后兩種保障措施的適用情形具有例外性，對(duì)消極履行配合義務(wù)者沒(méi)有用武之地。[5]《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》對(duì)于解決這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有明確的規(guī)定。學(xué)界認(rèn)為，公益訴訟屬于訴訟，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，訴訟制度屬于法律保留事項(xiàng)，地方立法和司法解釋都無(wú)權(quán)規(guī)定，因此，破解該難題最終需要全國(guó)人大及其常委會(huì)制定或修改法律。

三、增強(qiáng)行政公益訴訟訴前程序剛性的對(duì)策思考——以上?；鶎訖z察實(shí)踐為例 ?隨著“四大檢察”的全面推進(jìn)，公益訴訟維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的觀念已經(jīng)逐漸深入人心。訴前程序在保護(hù)公共利益、監(jiān)督和糾正行政違法行為上發(fā)揮著舉足輕重的作用。在行政公益訴訟中，增強(qiáng)訴前程序剛性是高效實(shí)現(xiàn)公益訴訟職能的必經(jīng)之路，雖然當(dāng)前理論界對(duì)于訴前程序剛性有不同看法，辦案實(shí)踐中也存在一定程度的困難，但是基層檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)積極主動(dòng)地探索逐一破解難題。上海檢察機(jī)關(guān)高度重視增強(qiáng)行政公益訴訟訴前程序剛性，大力支持基層檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，并于2021年11月11日在崇明區(qū)人民檢察院召開(kāi)全市行政公益訴訟訴前程序剛性推進(jìn)視頻會(huì)。作為上?；鶎訖z察機(jī)關(guān)的先進(jìn)典型，崇明區(qū)人民檢察院探索經(jīng)驗(yàn)如下：

（一）推動(dòng)地方人大出臺(tái)規(guī)范性文件

2017年，上海市人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于促進(jìn)和保障崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的決定》，規(guī)定“區(qū)人大及其常委會(huì)可以就促進(jìn)和保障崇明生態(tài)島建設(shè)工作作出相關(guān)決議、決定，并報(bào)市人大常委會(huì)備案?！?020年上海市人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，為上海檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作提供制度保障。崇明區(qū)人民檢察院根據(jù)上述兩個(gè)《決定》積極主動(dòng)作為，推動(dòng)區(qū)人大常委會(huì)于2021年3月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作服務(wù)保障崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的決定》。

該《決定》涉及很多公益訴訟剛性機(jī)制保障，從立法性規(guī)范角度為崇明生態(tài)檢察“十四五”規(guī)劃以及檢察公益訴訟工作奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)《決定》，崇明區(qū)人民檢察院應(yīng)當(dāng)通過(guò)磋商、公開(kāi)聽(tīng)證、訴前檢察建議等方式，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職、自我糾錯(cuò)，確保公共利益得到及時(shí)有效維護(hù);同時(shí)應(yīng)當(dāng)提升檢察建議的質(zhì)量，依法、精準(zhǔn)監(jiān)督。對(duì)行政機(jī)關(guān)不配合調(diào)查核實(shí)的，檢察院可以報(bào)告區(qū)委、區(qū)人大常委會(huì)和通報(bào)區(qū)政府，或者建議區(qū)監(jiān)察委、被調(diào)查單位上級(jí)部門(mén)依法處理。行政機(jī)關(guān)要及時(shí)書(shū)面回復(fù)檢察建議的落實(shí)和整改情況，并在回復(fù)時(shí)附相關(guān)證明材料。實(shí)踐中崇明區(qū)人民檢察院辦案人員送達(dá)檢察建議書(shū)、與行政機(jī)關(guān)溝通磋商時(shí)，都對(duì)《決定》內(nèi)容進(jìn)行解釋。同時(shí)，還及時(shí)將社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高的公益訴訟案件檢察建議及其整改落實(shí)情況報(bào)送區(qū)人大常委會(huì)。

（二）規(guī)范辦案程序，提升公益訴訟訴前監(jiān)督質(zhì)效

為提升行政公益訴訟訴前程序的規(guī)范性和權(quán)威性，根據(jù)最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》、上海市人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》、崇明區(qū)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作服務(wù)保障崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的決定》等有關(guān)規(guī)定，崇明區(qū)人民檢察院結(jié)合本區(qū)實(shí)際，于2021年5月制定《關(guān)于增強(qiáng)行政公益訴訟訴前程序剛性的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》。該《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)訴前程序剛性來(lái)源、概念含義、基本原則進(jìn)行闡述，對(duì)調(diào)查核實(shí)、訴前磋商、聽(tīng)證、檢察建議等訴前程序都有詳細(xì)規(guī)定。

《實(shí)施意見(jiàn)》有以下亮點(diǎn)：第一，崇明區(qū)人民檢察院公益訴訟辦案調(diào)查核實(shí)要滿(mǎn)足規(guī)定要求，并有科技支撐，對(duì)拒不履行配合調(diào)查核實(shí)義務(wù)或者干擾檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的相關(guān)人員可以進(jìn)行約談。第二，訴前磋商和聽(tīng)證也要滿(mǎn)足規(guī)定要求，且具有一定的法定效力。檢察機(jī)關(guān)與被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商時(shí)，應(yīng)告知其公益受損的事實(shí)證據(jù)、行政機(jī)關(guān)履職的法律依據(jù)及檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督意見(jiàn)。對(duì)于公益損害、行政職責(zé)、不依法履職事實(shí)存在重大異議等情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行聽(tīng)證。行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒不參加聽(tīng)證的，檢察院可以“缺席聽(tīng)證”，并依法制發(fā)檢察建議。

（三）與紀(jì)委監(jiān)察委建立協(xié)作機(jī)制形成監(jiān)督合力

為進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作配合形成公益保護(hù)合力，2021年崇明區(qū)人民檢察院還與區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)簽《關(guān)于建立紀(jì)檢監(jiān)察與公益訴訟檢察銜接機(jī)制的若干意見(jiàn)》，規(guī)定了線索雙向移送、辦案協(xié)作配合、日常聯(lián)絡(luò)溝通等紀(jì)檢監(jiān)察與公益訴訟檢察銜接機(jī)制。

根據(jù)該《意見(jiàn)》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)或公職人員存在以下情況的，區(qū)人民檢察院應(yīng)將線索材料移送區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依紀(jì)依法處理：一是拒不配合或消極配合檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查核實(shí)工作，如無(wú)正當(dāng)理由拒絕提供或故意遲延提供相關(guān)文件、執(zhí)法材料，拒絕接受檢察機(jī)關(guān)詢(xún)問(wèn)等;二是拒不履行法定監(jiān)管職責(zé)，如在法定期限內(nèi)不依法履行職責(zé)、不落實(shí)檢察建議，造成重大損失或損失進(jìn)一步擴(kuò)大的，拒絕簽收《檢察建議書(shū)》等;三是無(wú)正當(dāng)理由拒絕磋商、拒絕簽收磋商文書(shū)、拒絕出席聽(tīng)證會(huì)等，且情節(jié)嚴(yán)重的。

（四）辦案司法化增強(qiáng)訴前程序剛性

在推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新的同時(shí)，崇明區(qū)人民檢察院還努力通過(guò)辦案司法化增強(qiáng)訴前程序剛性。以區(qū)人民檢察院辦理的長(zhǎng)江大堤附近坑塘環(huán)境污染案件為例，辦案過(guò)程中行政機(jī)關(guān)提出異議后，檢察機(jī)關(guān)秉持客觀公正立場(chǎng)，及時(shí)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。在聽(tīng)證程序過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)不是被動(dòng)地“聽(tīng)”，而是主動(dòng)創(chuàng)造“聽(tīng)”的條件，將聽(tīng)證與調(diào)查核實(shí)相結(jié)合，在全面準(zhǔn)確了解有關(guān)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)后，根據(jù)聽(tīng)證內(nèi)容制發(fā)檢察建議，最終形成了公益保護(hù)的共識(shí)和合力，切實(shí)解決了坑塘附近群眾“急難愁盼”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

該案聽(tīng)證具有以下特征：一是組織多方參與，確?？陀^公正。組織三家被立案行政機(jī)關(guān)和三家相關(guān)主體參會(huì)，并邀請(qǐng)?zhí)匮麢z察官助理、公益受損地居委會(huì)工作人員和居民代表列席會(huì)議。二是邀請(qǐng)聽(tīng)證員參與調(diào)查，提升聽(tīng)證質(zhì)量。邀請(qǐng)區(qū)人大代表和人民監(jiān)督員擔(dān)任聽(tīng)證員，聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)前，邀請(qǐng)聽(tīng)證員到現(xiàn)場(chǎng)看、與群眾談，深入了解事實(shí)，增強(qiáng)切實(shí)感受。三是納入檢察建議，落實(shí)聽(tīng)證意見(jiàn)。聽(tīng)證會(huì)后，根據(jù)已經(jīng)查明的事實(shí)、證據(jù)和相關(guān)法律規(guī)定，及時(shí)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議，行政機(jī)關(guān)高度重視檢察建議，積極落實(shí)整改。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 胡衛(wèi)列.國(guó)家治理視野下的公益訴訟檢察制度[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2020，（ 2 ）：14.

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〔責(zé)任編輯：張 毫〕