健全我國(guó)食品監(jiān)管體制機(jī)制研究

王尊 徐默達(dá)

摘 要：通過(guò)對(duì)我國(guó)食品監(jiān)管發(fā)展歷程的深入研究，多視角探討和分析我國(guó)食品監(jiān)管體系存在的問(wèn)題和缺陷，總結(jié)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，提出健全我國(guó)食品監(jiān)管體制機(jī)制的創(chuàng)新性思考和實(shí)踐性建議。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管體系;改革;經(jīng)驗(yàn);建議

Improve the Research on China’s Food Regulatory System and Mechanism

WANG Zun1， XU Moda2

（1.Zhengzhou Institute of Finance and Economics， Zhengzhou 450000， China; 2.Henan Medical Device Inspection Institute， Zhengzhou 450000， China）

Abstract： Through in-depth research on the development process of food supervision in China， we discuss and analyze the problems and defects of China’s food regulatory system from multiple perspectives， summarize practical experience， and put forward innovative thinking and practical suggestions for improving China’s food regulatory system and mechanism.

Keywords： regulatory system; reform; experience; suggestions

食品是人類生存發(fā)展不可缺失的消費(fèi)品，關(guān)系到國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、消費(fèi)者的身體健康[1]。世界各國(guó)根據(jù)不同的國(guó)情，建立了全面的食品監(jiān)督管理體系和法律法規(guī)，對(duì)食品的研究開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)流通、生產(chǎn)銷售等階段進(jìn)行嚴(yán)格管控，避免食品領(lǐng)域中的違規(guī)違法行為、降低安全風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生率，在最大程度上保障消費(fèi)者的權(quán)益。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的飛速發(fā)展以及公眾權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，人們對(duì)食品安全的關(guān)注度空前提高，不僅要求營(yíng)養(yǎng)全面、更加注重健康安全[2]。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也伴隨著食品安全問(wèn)題的發(fā)生。近年來(lái)，瘦肉精、問(wèn)題奶粉、地溝油等惡性事件層出不窮，形成了不良的社會(huì)輿論，帶來(lái)了較大的社會(huì)影響。食品安全和監(jiān)管問(wèn)題關(guān)系到千家萬(wàn)戶，關(guān)系到廣大消費(fèi)者的身體健康，關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，有著不可或缺的重要意義。

本文通過(guò)文獻(xiàn)研究，梳理我國(guó)食品監(jiān)管體制的發(fā)展歷程，系統(tǒng)分析我國(guó)食品監(jiān)管體制中存在的問(wèn)題及缺陷，提出健全我國(guó)食品監(jiān)管體制機(jī)制的創(chuàng)新性思考和實(shí)踐性建議。

1 我國(guó)食品監(jiān)管體系的發(fā)展歷程

我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展經(jīng)歷了初步探索、政府外部管控、科學(xué)監(jiān)管和現(xiàn)代化治理階段[3]。由于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、餐飲服務(wù)行業(yè)門檻較低，我國(guó)食品行業(yè)高速發(fā)展，食品衛(wèi)生監(jiān)管方面卻存在大量空白。經(jīng)過(guò)不斷探索研究，1979年我國(guó)頒布《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，初步規(guī)范了對(duì)食品衛(wèi)生的管理和服務(wù)行為。但由于監(jiān)管主體對(duì)象不明晰、管理滯后，隨著食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張、產(chǎn)銷行為的日益復(fù)雜，這一時(shí)期在食品領(lǐng)域出現(xiàn)了多起因市場(chǎng)不良競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的惡性事件，引爆社會(huì)輿論，迅速催生食品安全政策法律法規(guī)、監(jiān)管體制機(jī)制的調(diào)整和改變。

2001年，我國(guó)正式成立了國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，標(biāo)志著我國(guó)食品監(jiān)管工作跨入嶄新的歷史階段。2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，用分段式監(jiān)管模式，明確各部門的具體職能。然而，分段監(jiān)管存在職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法等弊端，削弱了執(zhí)法部門權(quán)威性，部門腐敗問(wèn)題也逐漸顯露。2007年在全國(guó)加強(qiáng)食品整治和監(jiān)管工作會(huì)議上，首次提出了科學(xué)監(jiān)管理念。2008年國(guó)務(wù)院大部制機(jī)構(gòu)改革，將國(guó)家食藥監(jiān)和衛(wèi)生部門的職能進(jìn)行對(duì)調(diào)。2009我國(guó)頒發(fā)《中華人民共和國(guó)食品安全法》，成立了國(guó)務(wù)院食安委，我國(guó)的食品監(jiān)督管理體系逐步邁向現(xiàn)代化、市場(chǎng)化，監(jiān)管政策手段緊跟產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和適應(yīng)社會(huì)實(shí)際需求[4]。

2012年以后，我國(guó)進(jìn)入國(guó)家治理現(xiàn)代化新時(shí)期，在此背景下，中國(guó)食品安全監(jiān)管也進(jìn)入嶄新階段。2015年修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，明確食品安全工作方針，提出預(yù)防為主、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，提倡社會(huì)共治，建立了科學(xué)的監(jiān)督管理制度，確立了社會(huì)監(jiān)督手段的重要作用。這一階段，我國(guó)的食品監(jiān)管法律框架、行政框架基本建立，形成了有序、統(tǒng)一的監(jiān)管體制機(jī)制。

隨著改革的不斷深入，“十二五”以來(lái)，我國(guó)食品信息化監(jiān)督模式逐步發(fā)展，在“十三五”時(shí)期對(duì)信息化建設(shè)提出了更高的要求。通過(guò)新一代信息技術(shù)、智能手段對(duì)食品監(jiān)管需求作出反應(yīng)，推進(jìn)監(jiān)管體系各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)運(yùn)作，合理分配監(jiān)管資源，根據(jù)智能分析結(jié)果提供決策和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)食品智慧監(jiān)管。

2 我國(guó)食品監(jiān)管體制存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)食品監(jiān)管體制在歷史發(fā)展進(jìn)程中不斷得到補(bǔ)充、完善，在2013年完成監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革后，監(jiān)管職能和水平得以優(yōu)化和提升，但食品安全事件仍時(shí)有發(fā)生，問(wèn)題凸顯。

2.1 安全準(zhǔn)入門檻低，監(jiān)管力量薄弱

在我國(guó)，食品行業(yè)發(fā)展水平較低，大部分食品加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式落后，規(guī)模較小、呈現(xiàn)高度分散化，缺乏必要的安全意識(shí)。食品質(zhì)量安全準(zhǔn)入管制力量相對(duì)薄弱，準(zhǔn)入門檻低、與之配套的監(jiān)管信息平臺(tái)建設(shè)緩慢，各種制度形同虛設(shè)。政府監(jiān)管部門對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者資格審查寬松，假冒偽劣產(chǎn)品層出不窮，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

2.2 缺失完善的監(jiān)管機(jī)制

我國(guó)是食品消費(fèi)生產(chǎn)大國(guó)，在面對(duì)食品安全公共事件的處理上，凸顯出相應(yīng)的管理部門欠缺必要的事故預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急處置機(jī)制[5]。各部門在監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)職能交叉、多頭管理的現(xiàn)象，同時(shí)還存在各部門無(wú)法監(jiān)管的“真空”地帶;監(jiān)管部門各自獨(dú)立管轄，協(xié)調(diào)性較差，責(zé)任互推的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

我國(guó)現(xiàn)行食品監(jiān)管法律法規(guī)沒(méi)有將日常監(jiān)管工作落到實(shí)處，與食品安全標(biāo)準(zhǔn)配套的法律法規(guī)尚未出臺(tái)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容不具體，監(jiān)管主體不明確等問(wèn)題依然存在。目前我國(guó)現(xiàn)有的食品標(biāo)準(zhǔn)種類繁多，存在交叉、重復(fù)的現(xiàn)象，改善食品安全形勢(shì)任重道遠(yuǎn)。

2.3 食品監(jiān)管體制缺乏外部支持

我國(guó)食品監(jiān)管的外部支持體系匱乏，現(xiàn)存監(jiān)管模式并不適應(yīng)我國(guó)種類繁多的食品檢測(cè)體系，完善和充實(shí)監(jiān)管體制機(jī)制還要依靠社會(huì)資源和其他組織的積極配合。

3 健全我國(guó)食品監(jiān)管體制的思考和建議

完善我國(guó)食品安全監(jiān)督管理體制機(jī)制的關(guān)鍵是加強(qiáng)食品監(jiān)督管理體系建設(shè)和提升監(jiān)管治理能力的現(xiàn)代化。

3.1 完善法律法規(guī)體系建設(shè)

健全食品安全法律體系是政府職能部門進(jìn)行執(zhí)法和監(jiān)管的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。需要強(qiáng)化與食品體制改革相配套的法律支撐，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管法律制度，推進(jìn)資源、職能整合，使相關(guān)法律制度規(guī)定能夠確保對(duì)違法行為實(shí)施公正、嚴(yán)格的查處。需要建立具備專業(yè)知識(shí)技能的隊(duì)伍，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)制定的基礎(chǔ)性與科學(xué)性的研究，對(duì)國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行跟蹤和轉(zhuǎn)化，盡可能地制定品種、門類齊全的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系和食品安全評(píng)價(jià)機(jī)制，滿足我國(guó)食品安全生產(chǎn)和安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求[6]。

3.2 完善食品安全評(píng)估體系

食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是食品安全監(jiān)管中不可或缺的一環(huán)，是政府監(jiān)管的重要手段。對(duì)食品在流通中可能存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警預(yù)報(bào)，為風(fēng)險(xiǎn)的處罰提供依據(jù)，旨在引導(dǎo)和督促企業(yè)強(qiáng)化自身監(jiān)督，從源頭上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范[7]。我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)起步較晚，應(yīng)急處理及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理嚴(yán)重滯后，經(jīng)驗(yàn)不足。①應(yīng)完善食品安全檢測(cè)體系搭建，整合農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、檢疫等部門資源，形成強(qiáng)有力的獨(dú)立監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。②加快推進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，從源頭監(jiān)控食品加工生產(chǎn)及流通銷售過(guò)程，建設(shè)具備前瞻性的食品安全評(píng)價(jià)體系，為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建立提供科學(xué)依據(jù)，對(duì)可能出現(xiàn)的安全事故進(jìn)行預(yù)警處理和糾正，最大程度地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 完善食品可追溯體系建設(shè)

可追溯系統(tǒng)可用來(lái)描述食品的溯源性，通過(guò)標(biāo)識(shí)來(lái)記錄或跟蹤食品實(shí)體的歷史、用途及位置，追蹤食品在生產(chǎn)及消費(fèi)過(guò)程中可能存在的質(zhì)量安全問(wèn)題[8]。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，食品加工過(guò)程更加專業(yè)化、細(xì)化，任一環(huán)節(jié)的疏漏都可能導(dǎo)致安全問(wèn)題的爆發(fā)。完善的食品可追溯制度在世界各國(guó)的食品安全監(jiān)管過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，一旦發(fā)生食品安全事故，溯源系統(tǒng)可幫助快速查清事故發(fā)生的原因，明確事故責(zé)任，減少消費(fèi)者的損失。因此，建立完備的食品可追溯體系至關(guān)重要。食品安全可追溯系統(tǒng)涉及復(fù)雜的參與要素，遍布生產(chǎn)銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)，是動(dòng)態(tài)的、非線性變化的系統(tǒng)，它的有效運(yùn)行能夠確定追溯對(duì)象的動(dòng)態(tài)變化的歷程，盡可能地做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早整治及早解決，把突發(fā)的、潛在的風(fēng)險(xiǎn)值降到最小，降低食品安全事件發(fā)生概率，提升我國(guó)食品安全監(jiān)管的效率。

3.4 完善食品安全網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)

隨著我國(guó)信息技術(shù)的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，政府工作和現(xiàn)實(shí)生活都離不開(kāi)網(wǎng)絡(luò)。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，消費(fèi)者行使監(jiān)督管理權(quán)的渠道也大大拓寬。政府應(yīng)提高行政效率，主動(dòng)適應(yīng)并充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管渠道，推動(dòng)建立以信息歸納、資源共享為基礎(chǔ)、信息公示為手段及信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源共享和互聯(lián)互通，提升監(jiān)管效率[9]。同時(shí)，應(yīng)暢通網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)，保障公眾反饋的信息能夠在第一時(shí)間得到處理和記錄，培養(yǎng)公眾行使監(jiān)督權(quán)，主動(dòng)參與共治。正確發(fā)揮媒體作用，強(qiáng)化消費(fèi)者對(duì)食品安全監(jiān)督的安全教育認(rèn)知，提高識(shí)別與防范意識(shí)，具有重要意義。

3.5 優(yōu)化食品監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境

食品監(jiān)管體制改革是國(guó)家為保障消費(fèi)者的利益所作出的重大決策，能否通過(guò)改革處理好政府與市場(chǎng)、政府與消費(fèi)者之間的關(guān)系非常重要。①在政府層面，要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，優(yōu)化行政許可事項(xiàng)，將監(jiān)管職能發(fā)生交叉重疊的部分進(jìn)行整合。②創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，提升綜合力量實(shí)施監(jiān)管，如科學(xué)劃分工商管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、食品監(jiān)管部門的職責(zé)，合理分配行政機(jī)關(guān)與基層的權(quán)力責(zé)任與職能清單，減輕基層監(jiān)管執(zhí)法壓力。同時(shí)，要逐步建立科學(xué)專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，推進(jìn)食品領(lǐng)域科學(xué)研究組織的成立，補(bǔ)充和完善監(jiān)管機(jī)制的缺項(xiàng)，形成大方向綜合管理、小方向?qū)I(yè)管理的監(jiān)管格局。③完善執(zhí)法體系，優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍，在綜合執(zhí)法中突出專業(yè)執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，樹立執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)性、權(quán)威性。

3.6 聯(lián)合社會(huì)力量協(xié)同監(jiān)管

食品安全監(jiān)管不能僅依靠政府部門，也需要消費(fèi)者、新聞媒體、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和中介組織等利益群體的廣泛參與共治。社會(huì)力量的參與可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管、行業(yè)自律存在的問(wèn)題和不足，促進(jìn)政府職能改進(jìn)，有利監(jiān)管體系的良性發(fā)展，維護(hù)消費(fèi)者的健康和權(quán)益。例如，德國(guó)建立了嚴(yán)格的企業(yè)準(zhǔn)入誠(chéng)信標(biāo)準(zhǔn)，要求食品企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程完成自我監(jiān)測(cè)，通過(guò)企業(yè)自身、專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和政府監(jiān)察三方合力約束企業(yè)行為。美國(guó)、日本政府鼓勵(lì)并保護(hù)公民參與食品監(jiān)管全過(guò)程，通過(guò)消費(fèi)者保護(hù)組織敦促政府落實(shí)監(jiān)管;通過(guò)食品安全委員會(huì)吸納公眾意見(jiàn)，根據(jù)消費(fèi)者反饋更改和修訂相關(guān)政策法規(guī);通過(guò)食品行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮溝通交流、協(xié)調(diào)處理問(wèn)題的主要職能，及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，消除不良影響，起到積極作用[10]。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)食品監(jiān)管體制改革正處于關(guān)鍵時(shí)期，唯有貫徹改革要求，加快構(gòu)建完善的食品監(jiān)管體制，切實(shí)提高食品的安全保障水平，才能使消費(fèi)者的生命健康得到最大限度的維護(hù)，促進(jìn)社會(huì)的健康穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。

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