基于生態(tài)文明思想的圍填海歷史遺留問題處理理論與實踐

朱德洲 李耀如 溫國義等

關鍵詞：海洋生態(tài)文明;圍填海;生態(tài)修復;大連港太平灣港區(qū);中新天津生態(tài)城

中圖分類號：P76 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2022）01-0031-07

0引言

海岸帶是陸地與海洋相互作用的交匯區(qū)，眾多的海灣、河口蘊藏著豐富的生物資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源、海鹽資源以及港口資源等，是海洋經(jīng)濟發(fā)展的主要地區(qū)，對于沿海地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展有著舉足輕重的意義。特定歷史發(fā)展階段中，在海岸帶開展圍填?；顒訛閷崿F(xiàn)國家戰(zhàn)略、促進經(jīng)濟發(fā)展、拓展地區(qū)空間提供了重要保障。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，自20世紀80年代，我國開始大規(guī)模填海造地。但是，大規(guī)模、長期的圍海造陸改變了海陸生態(tài)空間格局，引發(fā)了多種海洋生態(tài)問題，造成了生態(tài)安全隱患，使我國的海洋生態(tài)環(huán)境面臨日益嚴重的壓力。例如，大規(guī)模圍填海直接改變海岸結(jié)構(gòu)，海洋潮汐、波浪和水動力條件發(fā)生變化[1];直接改變鄰近海域的沉積物類型和沉積特征，造成近岸和近海沉積環(huán)境與水下地形變化[2];降低海域的水交換能力和污染物自凈能力，加劇近岸水環(huán)境與底泥環(huán)境污染;占用大量沿海灘涂濕地，徹底改變濕地的自然屬性，自然岸線銳減，生態(tài)服務功能幾乎喪失，物種多樣性下降，生物量減少等。同時，由于前期缺乏對圍填海的科學規(guī)劃和總體控制，出現(xiàn)了一些不合理，甚至違法違規(guī)圍填海的現(xiàn)象，形成了大量圍填海歷史遺留問題。這些問題如果得不到妥善處理，不僅會對生態(tài)環(huán)境造成二次破壞，也可能影響國計民生。因此，以習近平生態(tài)文明思想為指引，深入探究圍填海歷史遺留問題處理理論與生態(tài)保護修復實踐，對于追求海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

1基于生態(tài)文明思想的圍填海歷史遺留問題處理理論和政策

習近平生態(tài)文明思想的核心，是堅持“綠水青山就是金山銀山”和“人與自然和諧共生”的理念，既揭示了為什么要保護生態(tài)，也指明了生態(tài)保護的方向，對科學處置圍填海歷史遺留問題具有重要的指導意義。

圍填海歷史遺留問題體量大、類型復雜，不同問題區(qū)域形成的歷史原因不同，對生態(tài)環(huán)境的影響程度也不相同，且關系到國家戰(zhàn)略發(fā)展和人民群眾的切身利益，因此不能采用“一刀切”的方式進行處置，須分級分類、因地施策。從行政管理的角度看，對于未批先建和違法違規(guī)審批的項目，要依法依規(guī)予以查處和追責;對合法合規(guī)的項目，要根據(jù)實際需求盡可能地壓減填海面積，集約節(jié)約用海。從生態(tài)保護的角度出發(fā)，對于嚴重影響生態(tài)環(huán)境的，必須堅決予以拆除;對生態(tài)環(huán)境影響不大，且拆除會造成二次污染的，應依法依規(guī)處置后盡快加以利用，提高資源利用率。從人與自然和諧發(fā)展的角度來說，應充分考慮問題區(qū)域?qū)覒?zhàn)略和人民群眾生產(chǎn)生活的影響，對具有重大戰(zhàn)略或者公益屬性的項目可以予以保留，同時制定有針對性的生態(tài)修復措施，打造美麗宜居的共同家園。

1.1 生態(tài)保護優(yōu)先，分類處置圍填海歷史遺留問題

2018年7月，國務院印發(fā)了《國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》（國發(fā)〔2018〕24號）（以下簡稱24號文），從嚴控新增圍填海造地、加快處理圍填海歷史遺留問題、加強海洋生態(tài)保護修復以及建立濱海濕地保護和圍填海管控長效機制等4個方面提出了具體工作要求。有關省級人民政府要按照“生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、分類施策、積極穩(wěn)妥”的原則，制訂圍填海歷史遺留問題處理方案。對于合法合規(guī)圍填海項目，由省級人民政府根據(jù)圍填海工程進展情況進行妥善處置，并進行必要的生態(tài)修復。對于違法違規(guī)圍填海項目，由省級人民政府負責依法依規(guī)嚴肅查處，并組織開展生態(tài)評估，根據(jù)違法違規(guī)圍填?，F(xiàn)狀和對海洋生態(tài)環(huán)境的影響程度，責成用海主體認真做好處置工作，進行生態(tài)損害賠償和生態(tài)修復。

為貫徹落實24號文精神，國家有關部委連續(xù)出臺細化的政策措施，指導圍填海歷史遺留問題處理工作。2018年12月20日，自然資源部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合下發(fā)《自然資源部國家發(fā)展改革委關于貫徹落實<國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知>的實施意見》（自然資規(guī)〔2018〕5號）（以下簡稱5號文），要求針對圍填海歷史遺留問題清單制訂處理方案，處理方案應當明確總體目標、年度目標、產(chǎn)業(yè)準入、生態(tài)修復、違法查處、責任追究、任務分工和保障措施等內(nèi)容。對于合法合規(guī)圍填海項目，進一步強調(diào)了集約節(jié)約利用，最大限度控制圍填海面積，并進行必要的生態(tài)修復，提升濕地生態(tài)功能。對于違法違規(guī)圍填海項目，進一步強調(diào)開展生態(tài)評估，科學評價對海洋生態(tài)環(huán)境的影響，明確生態(tài)損害賠償和生態(tài)修復的目標和要求，依法依規(guī)嚴肅處理，責成用海主體做好處置工作。涉及圍填海歷史遺留問題的項目用海，要優(yōu)化海域?qū)徟鞒?，簡化海域使用論證內(nèi)容，提高審批效率。2018年12月27日，自然資源部印發(fā)了《自然資源部關于進一步明確圍填海歷史遺留問題處理有關要求的通知》（自然資規(guī)〔2018〕7號）（以下簡稱7號文），強調(diào)了圍填海歷史遺留問題處理的基本原則，充分考慮歷史遺留問題處理總量大、地區(qū)差異大等問題，進一步明確“已取得海域使用權但未利用”“未取得海域使用權”圍填海項目分類處理政策，在5號文的基礎上細化了處置要求，以促進海洋資源嚴格保護、有效修復和集約利用[3]。

1.2人與自然和諧發(fā)展，科學設計生態(tài)修復措施

2018年11月1日，自然資源部辦公廳下發(fā)《自然資源部辦公廳關于印發(fā)<圍填海項目生態(tài)評估技術指南（試行）>等技術指南的通知》（自然資辦發(fā)〔2018〕36號）（以下簡稱36號文），為科學處理圍填海歷史遺留問題提供了技術支撐。

《圍填海項目生態(tài)評估技術指南（試行）》提出運用生態(tài)學方法，以生態(tài)優(yōu)先、分類施策、科學嚴謹、統(tǒng)籌兼顧為評估原則，以圍填海項目生態(tài)影響評估、生態(tài)損害評估、海洋生態(tài)環(huán)境影響綜合評估為主要評估內(nèi)容，旨在明確主要生態(tài)問題，提出生態(tài)修復對策，為處理圍填海歷史遺留問題提供決策依據(jù)。

《圍填海項目生態(tài)保護修復方案編制技術指南（試行）》要求以“問題導向、因地制宜;保護優(yōu)先、自然恢復;統(tǒng)籌考慮，合理布局;切合實際、注重實效”為原則，根據(jù)圍填?，F(xiàn)狀和對海洋生態(tài)環(huán)境的影響程度，梳理主要生態(tài)問題，確定生態(tài)保護修復重點，制定針對性的生態(tài)保護修復目標，提出可量化的考核指標。針對海岸線、濱海濕地、海洋生物資源、水文動力和沖淤環(huán)境、海島生態(tài)系統(tǒng)等生態(tài)保護修復重點，提出了相應的生態(tài)修復措施與相關技術要求，后期可制定針對性的跟蹤監(jiān)測計劃，開展效果評估。

2大連港太平灣港區(qū)圍填海歷史遺留問題處理及生態(tài)修復實踐

2.1圍填海歷史遺留問題處理概況

大連港太平灣港區(qū)圍填海項目位于遼東半島、大連市渤海一側(cè)海岸線的中段，瓦房店市境內(nèi)，南距大連市區(qū)130km，距長興島港83.34 km。2008年8月，交通運輸部和遼寧省人民政府聯(lián)合批復的《大連港總體規(guī)劃》確定了大連港總體規(guī)劃格局，其中明確了太平灣規(guī)劃為港口發(fā)展預留區(qū)。截至2019年，已填海面積約1500萬m，用海方式為填海造地，太平灣港區(qū)已有5個多用途碼頭、2個集裝箱碼頭和3個散糧碼頭[4]。

按照圍填海歷史遺留問題處理分類，大連港太平灣港區(qū)屬于未批部分圍填類項目。經(jīng)評估，若港區(qū)整體拆除會對生態(tài)環(huán)境造成二次破壞，且項目是推進東北振興的重要抓手，因此應對已填成陸區(qū)盡快加以利用，并開展生態(tài)保護修復。

2.2主要生態(tài)問題

大連港太平灣圍填海項目占用部分海洋空間資源，造成海灣水交換通道阻塞與納潮能力降低，占用了海岸線并造成生態(tài)資源受損。

2.2.1海灣水交換通道阻塞與納潮能力降低

圍填海實施嚴重阻塞了太平灣灣底與灣外的潮流聯(lián)系，施工便道采用填海形式形成，徹底阻斷了太平灣整個海灣潮汐通道;4處總計212.44hm2的圍填海，超港口規(guī)劃范圍，擠占了剩余海灣空間;“U”型人工島方案形成，使得太平角沿岸水交換能力降低。在納潮能力方面，由于圍填海實施大量擠占了海灣空間，造成納潮能力降低。

2.2.2海岸線占用與海灣空間銳減

原有圍海養(yǎng)殖侵占了部分自然岸線，從太平角至小西山沿岸自然岸線僅有約2.0km，幾乎消失殆盡。圍填海實施占用了太平灣沿岸約1.5km 海岸線。太平灣海域圍填海實施之前，由于圍海養(yǎng)殖和底播養(yǎng)殖，海域空間承載力已經(jīng)達到臨界狀態(tài)，圍填海的實施進一步加重了海域空間承載負擔。根據(jù)《海灣志》記載太平灣海域面積為29.2km，圍填海占用的海域空間達14.45km，加之之前圍海養(yǎng)殖的占用，海灣面積剩余不足30%。

2.2.3濱海濕地與生態(tài)資源受損嚴重

從地形上來看，太平灣海域包括河口、淺海、海灘和鹽灘等多種濱海濕地形式。6m 水深以淺的濱海濕地內(nèi)，圍填海的實施造成濱海濕地嚴重受損。此外，因為圍填海規(guī)模較大，圍填海實施造成的海洋生物資源損失和海洋生態(tài)服務價值損失嚴重，分別達到22945.59萬元和6110.31萬元。

2.3生態(tài)保護修復設計

太平灣港區(qū)符合《遼寧省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》和《遼寧省海洋功能區(qū)劃》（2011—2020），是重要的地方性綜合港口、臨港經(jīng)濟區(qū)、城鎮(zhèn)新區(qū)。結(jié)合《遼寧省海岸帶保護與利用規(guī)劃（2011—2020）》，綜合分析太平灣港區(qū)區(qū)域用海規(guī)劃情況，確定其管控要點：港口建設應定位清晰，避免重復，實現(xiàn)區(qū)域現(xiàn)代化港口集群;控制圍填海規(guī)模，集約節(jié)約利用海域及岸線資源;嚴控污染物入海，防范海洋環(huán)境惡化，關注對斑海豹的影響;嚴格保護太平角自然岸線，推進海域海岸線的整治修復。

基于港區(qū)經(jīng)濟健康發(fā)展的現(xiàn)實需求與海岸帶生態(tài)保護兩方面考慮，生態(tài)修復保護措施應設計：①恢復人工島與大陸岸線之間的近岸水域的濕地環(huán)境，使其水域暢通，退養(yǎng)還海，改善生態(tài)環(huán)境;②恢復土城河口與外海的自由流通，維護河口過水斷面，保障行洪安全，維持土城河口鹽田區(qū)的濕地環(huán)境，維護對周圍海域的生態(tài)服務功能;③恢復太平灣圍填海工程、歷史圍海養(yǎng)殖占用的大陸岸線自然功能，保護太平角自然岸線，美化岸線景觀，拓展公眾親海空間，增加海岸帶生物繁殖棲息空間。綜上，設計如下具體生態(tài)保護修復措施。

2.3.1拆除過度用海，提升海域空間承載能力

圍海養(yǎng)殖和部分違規(guī)圍填海占用了太平灣絕大部分自然岸線，需對過度占用岸線和圍填海的區(qū)域進行拆除。建議對太平灣內(nèi)沿岸圍填海以及圍海養(yǎng)殖進行拆除，一方面釋放海域空間，將海域空間資源承載力由較高狀態(tài)恢復至臨界水平以下;另一方面可以有效恢復一定的自然岸線資源，為海灣、河口整治奠定基礎。

2.3.2優(yōu)化規(guī)劃方案，恢復海灣水交換能力

太平灣港口建設規(guī)劃原方案形成海陸相接的后方輔助區(qū)，徹底破壞太平灣的水體交換。調(diào)整太平灣規(guī)劃為人工島方案，可以保留大量的港區(qū)后方水域。在此基礎上，打通港池與太平角沿岸的過水通道，并對規(guī)劃方案在灣底處的東部拐角區(qū)進行恢復性疏浚，保證太平灣灣底水體交換達到良好。

2.3.3營造親海岸灘，修復鹽田，構(gòu)筑生態(tài)海堤

建議對拆除填海和圍海養(yǎng)殖后的岸線進行整治恢復，建設人工沙灘等親海岸灘。對河口、鹽田進行整治修復。此外，對港口建設向陸一側(cè)、防護水平要求較低的海堤進行生態(tài)化設計。

3中新天津生態(tài)城圍填海歷史遺留問題處理及生態(tài)修復實踐

3.1圍填海歷史遺留問題處理概況

中新天津生態(tài)城位于天津濱海新區(qū)塘沽永定新河口北部海灘，其南部圍埝與永定新河口治導線平行，隔河與天津港東疆港區(qū)相望，西側(cè)為北塘薊運河口至漢沽蟶頭沽岸線，東北部為中心漁港，東向海域延伸至2.0m 等深線，海域面積約28km。從2008年開始實施至今，其圍填海造陸工程已基本完成，總圍填海面積近2500hm，周邊海域的主要用海方式包括建設填海造地、跨海橋梁、非透水構(gòu)筑物及開放式用海等，用海總面積12000hm余。

中新天津生態(tài)城臨海新城將批復的“人工島”式填海改為平推式填海，超出了批復用海范圍，嚴重削弱了區(qū)域海洋生態(tài)功能，超出部分屬于圍填海歷史遺留問題中的未批填海類，因此應重新恢復島式填海布局，并開展有針對性的生態(tài)修復。

3.2主要生態(tài)問題

基于圍填海生態(tài)評估以及現(xiàn)場踏勘情況，綜合分析中新天津生態(tài)城圍填海項目引發(fā)了岸線占用、濱海濕地減少、大量海洋生物資源損失、影響水交換能力等生態(tài)問題。

3.2.1岸線占用

中新天津生態(tài)城圍填海工程占用自然岸線約7.6km，圍填海之后形成岸線約23.8km，具有生態(tài)服務功能的自然岸線約3km。根據(jù)現(xiàn)場勘查結(jié)果，部分岸線生態(tài)功能不明顯，或岸線穩(wěn)定性差，需對穩(wěn)定性不高的岸線區(qū)域進行進一步的修復工作。臨海新城填海區(qū)形成的部分海堤、護岸已進行了綠化，但整體生態(tài)效果一般。

3.2.2濱海濕地的占用

濕地在維持生態(tài)平衡，保持生物多樣性和珍稀物種資源、涵養(yǎng)水源、蓄洪防旱和降解污染等方面均起到重要的作用。按照6m 等深線以淺的量算結(jié)果，中新天津生態(tài)城圍填海項目占用濕地面積約2500hm，徹底改變濕地的自然屬性，導致其生態(tài)服務功能基本消失，同時對周圍濕地發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務功能也造成了一定的影響。

3.2.3圍填海造成海洋生物資源損失

由于用海區(qū)占用了淺海水域，用海性質(zhì)發(fā)生改變，由淺海變?yōu)殛懙?，造成棲息于此的大量底棲生物的死亡，圍填海范圍?nèi)的魚卵、仔稚魚以及浮游動物和植物等運動能力弱的生物也隨之消失。圍填海加劇了底棲生物棲息地的減損、生物物種多樣性的降低以及平均生物量和豐度的減少[5]。

3.2.4影響水體交換能力

用海建設期間，在臨海新城北部海域建設施工道路1.7hm，非法將223hm海域圈占達10年之久，造成國家級海洋自然保護區(qū)所在的21.2hm海域?qū)嶋H封閉。由于預先保留的透水管道淤堵，封閉海域?qū)嶋H喪失水體交換能力，降低了海域污染物自凈能力，對保護區(qū)水質(zhì)環(huán)境也造成一定影響。施工作業(yè)增大了海域內(nèi)污染物的排放量，兩種作用疊加致使水環(huán)境和底泥環(huán)境污染趨向惡化。

3.3生態(tài)保護修復設計

根據(jù)《天津市海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》《天津市海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《國家海洋局關于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》以及《渤海海洋生態(tài)紅線劃定技術指南》，中新天津生態(tài)城圍填海項目位于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的濱海旅游休閑娛樂區(qū)內(nèi)，不占用生態(tài)紅線區(qū)。項目附近海域生態(tài)紅線區(qū)主要有大神堂牡蠣礁國家級海洋特別保護區(qū)、天津漢沽重要漁業(yè)海域和天津北塘旅游休閑娛樂區(qū)。

基于區(qū)域用海規(guī)劃確定了中新天津生態(tài)城生態(tài)功能定位：以陸海聯(lián)動為引領，以島式、多曲線為原則，統(tǒng)籌規(guī)劃陸海發(fā)展布局，優(yōu)化圍填海平面設計和岸線布局，打造安全穩(wěn)定的海洋生態(tài)空間體系;統(tǒng)籌規(guī)劃海岸線保護與利用，開展生態(tài)海堤建設，開辟公共休閑岸線、親水景觀空間，提升海岸線生態(tài)服務功能和社會服務功能;科學保護、合理開發(fā)濕地資源，充分保障生態(tài)安全和物種多樣性，推進濱海優(yōu)美旅游景觀建設，形成旅游休閑娛樂功能多樣化、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的空間發(fā)展格局。

以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”為理念，秉承“綠水青山就是金山銀山”的思想，針對中新天津生態(tài)城圍填海存在的生態(tài)環(huán)境問題，結(jié)合對空間布局、景觀功能需求、資源價值、特色營造等綜合考慮，優(yōu)化圍填海平面設計和岸線布局。修復區(qū)域包括圍填海區(qū)、海岸帶、人工島群等區(qū)域，形成“灣島環(huán)抱—周邊護翼—水綠交融”的總體格局，同時開展生態(tài)修復跟蹤監(jiān)測與效果評估。

通過開挖河道、建設換水口（閘）等，形成可與外海連通的湖水系，具備較強的水交換能力，湖水、人工島交錯環(huán)抱。在填海人工島兩側(cè)的3條水道盡頭開展景觀濕地建設，進行生態(tài)補償;在南堤西段區(qū)域，建設人工減排濕地和景觀濕地，保護周邊海域水質(zhì)。在東堤與南堤交匯處打造觀瀾角景觀公園，在東堤路沿線西側(cè)開展綠地建設，提升生態(tài)效果。在北堤西段建設生態(tài)功能完備、防浪防潮的濱海體驗生態(tài)海堤，兼顧生態(tài)安全和生態(tài)服務功能提升。在圍填海區(qū)域東北部臨近海域開展蝦、蟹、貝類、魚類增殖放流，補償因圍填海占據(jù)生物原有棲息地而造成的生物資源損失，促進受損海域環(huán)境的生物結(jié)構(gòu)完善和生態(tài)平衡。

4建議

大規(guī)模圍填海造陸是工業(yè)化和城市化過程中土地資源緊缺矛盾日益加劇背景下向海洋拓展空間的基本途徑，短期內(nèi)提供了大量新增土地資源和發(fā)展空間，但是，大量事實和研究證明圍填海對海岸帶環(huán)境和生態(tài)的負面影響是長期的和難以估量的[6]。

在我國進入新發(fā)展階段的時代背景和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的時代要求下，針對濱海濕地保護問題，我們需要進一步貫徹習近平生態(tài)文明思想，落實十九屆四中全會精神，嚴格控制圍填海，積極開展生態(tài)評估和生態(tài)保護修復，努力提高海洋生態(tài)保護修復的整體性、系統(tǒng)性、科學性和可操作性。于此，提出圍填海歷史遺留問題處理與生態(tài)保護修復的建議如下。

（1）生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，按照生態(tài)良好的要求，統(tǒng)籌考慮人海關系。推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要和對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求。

（2）自然恢復為主，人工修復為輔。保護生物多樣性與生態(tài)空間多樣性，加強區(qū)域整體保護和塑造。根據(jù)濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)退化、受損程度和恢復力，合理選擇保育保護、自然恢復、輔助再生和生態(tài)重建等措施，恢復濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

（3）陸海統(tǒng)籌，生態(tài)融合。堅持長遠結(jié)合、久久為功，按照整體規(guī)劃、總體設計、分期部署、分段實施的思路，科學確定生態(tài)保護修復目標、合理布局項目工程、統(tǒng)籌實施各類工程，協(xié)同推進陸海一體化保護和修復，增強保護修復效果。

（4）問題導向，科學修復。追根溯源、系統(tǒng)梳理圍填海引發(fā)的生態(tài)安全隱患與風險，對自然生態(tài)系統(tǒng)進行全方位生態(tài)問題診斷，提高問題識別和診斷精度。按照國土空間開發(fā)保護格局和管制要求，針對生態(tài)問題及風險，充分考慮區(qū)域自然稟賦，因地制宜開展保護修復，提高修復措施的科學性和針對性，重視跟蹤監(jiān)測與修復效果評估。

（5）科技支撐，示范帶動。充分發(fā)揮科研機構(gòu)、高校在海洋生態(tài)保護修復工程建設中的科技支撐作用，針對生態(tài)系統(tǒng)篩選、關鍵修復技術、監(jiān)測監(jiān)管等方面積極開展保護修復技術和標準研究，形成一批可復制、可推廣的海洋生態(tài)保護和修復實用技術，為建立海洋生態(tài)安全屏障提供有力的科技支撐。