優(yōu)化村級權(quán)力監(jiān)督體系，推動基層治理現(xiàn)代化

唐清利

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是習(xí)近平總書記提出的“第五個現(xiàn)代化”。國家治理的最基層單位是村，當前推動村級建制調(diào)整和“一肩挑”改革作為一項重要戰(zhàn)略部署，對實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化具有重要意義，也勢在必行。

目前，四川已初步完成了這兩項改革工作，總體來看，行政村減少了18096個，平均每個村的面積從10.7平方公里增加到17.7平方公里，人口從平均每個村877人增加到1458人，絕大多數(shù)村在換屆中實現(xiàn)“一肩挑”。

當前，四川已經(jīng)進入做好兩項改革“后半篇文章”的關(guān)鍵時期，如何構(gòu)建科學(xué)、高效、經(jīng)濟的村級監(jiān)督體系成為一項重要課題，對實務(wù)工作者而言，必須深入思考、創(chuàng)新實踐。

改革調(diào)整使村級監(jiān)督面臨復(fù)雜考驗

改革調(diào)整后，基層治理格局和權(quán)力運行體系發(fā)生了巨大變化。

從權(quán)力的覆蓋對象上看，人更多、地更廣、更復(fù)雜。村級建制調(diào)整后，有些村的人口和面積相當于一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其復(fù)雜性在于村與村之間的融合，包括兩個村之間關(guān)系的調(diào)和，以及村干部的“進退留轉(zhuǎn)”。越到基層越涉及到具體個人的利益，且個人利益往往與集體利益摻雜在一起。

從權(quán)力支配要素上看，事更重、錢更足、賬更亂。合并后的村必須解決公共服務(wù)和公共資源配給、社會組織、社會動員、政治運行保障這幾大問題。同時，合并后資產(chǎn)、資金、資源更加多元集中，數(shù)量增多，“三資”的清理、保管、監(jiān)督、運用等面臨挑戰(zhàn)。由于原來每個村的土地丈量方式、計算辦法、資產(chǎn)核算、資金監(jiān)管等都有所差異，加之村級政權(quán)組織人員素質(zhì)不高等多方面因素影響，導(dǎo)致很多村的賬是一本“糊涂賬”。在實踐中，有些地方實行村財鄉(xiāng)管等辦法，但也沒有從根本上解決這類問題。

從權(quán)力運行體系上看，一肩挑、監(jiān)督少、權(quán)力大?！耙患缣簟笔侵复寮夵h組織書記、村（居）主任以及村集體經(jīng)濟組織負責人由一人擔任，現(xiàn)實中有的村支書還出任農(nóng)村合作社的法定代表人。這容易造成兩方面的隱憂，一方面群眾擔心出現(xiàn)“一言堂”、濫用權(quán)、三資失、能力差的問題，另一方面組織擔心人才缺、監(jiān)督失、基層亂、發(fā)展難。

當前村級權(quán)力監(jiān)督合力不足

改革調(diào)整以前，村一級名義上有“上、中、下”三位一體的監(jiān)督體系，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級黨政監(jiān)督、本級的同體監(jiān)督以及群眾監(jiān)督。但基本上是以同體內(nèi)部監(jiān)督為主，這三個方面的作用發(fā)揮還存在短板，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，村級內(nèi)部監(jiān)督主體相對缺乏監(jiān)督的力量和意愿，因為監(jiān)督對象和監(jiān)督者之間大多是親戚、朋友、熟人關(guān)系。其次，作為村級內(nèi)部監(jiān)督客體的村干部，法治思維和紀律意識比較淡薄。大多時候村干部不會講道理，干事“靠?！笔浅B(tài)。作為同體監(jiān)督的村務(wù)監(jiān)督委員會，履職能力水平也有差距，其成員基本上是村干部的親近人員，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。

總體而言，“三位一體”的村級監(jiān)督體系合力不足，存在上下信息不對稱，上級監(jiān)督難以深入一線等問題?；鶎狱h組織能力軟弱渙散與個別黨組織書記家長制、家族化并存，難以贏得群眾的信任。

更現(xiàn)實的問題是，農(nóng)村人口流失，空心化、老齡化嚴重，導(dǎo)致選不出好干部，不利于基層政權(quán)運轉(zhuǎn)。當前，大量農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，一些60歲左右的村民都算“年輕人”，基層面臨如何選出合格的黨組織書記和紀檢委員的問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的老村支書為了長期當書記甚至故意不發(fā)展黨員。要化解這個問題，必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委擔負起發(fā)展黨員的主體責任。

還應(yīng)該看到，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，以及“掃惡除惡”與基層政權(quán)建設(shè)相結(jié)合缺乏強有力的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，需要創(chuàng)新現(xiàn)有的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制。

建立目標導(dǎo)向的村級權(quán)力監(jiān)督體系

新形勢下健全村級權(quán)力監(jiān)督體系，需要從目標、原則和實施三個層面進行考量。

構(gòu)建村級監(jiān)督體系的總目標是要落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求，始終圍繞以人民為中心，切實推動鄉(xiāng)村振興。為此，構(gòu)建村級監(jiān)督體系的基本目標主要有三個：一是實現(xiàn)社會福利最大化，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感;二是通過穩(wěn)固基層政權(quán)，實現(xiàn)基層社會的穩(wěn)定;三是鞏固和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

基于目標導(dǎo)向，構(gòu)建村級監(jiān)督體系應(yīng)圍繞“三個堅持”的總原則展開。即堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨的領(lǐng)導(dǎo)深入下去，與群眾參與相貫通，推動村級監(jiān)督體系“三位一體”深度融合;堅持制度創(chuàng)新，健全村級權(quán)力監(jiān)督制約機制;堅持方式創(chuàng)新，建立科學(xué)有效完整的監(jiān)督體系，提升治理能力。

針對具體實施，有以下建議。

第一，在權(quán)力架構(gòu)上，要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新體制機制建設(shè)。比如，針對村合并后面臨的“一言堂”問題，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。建議探索建立片區(qū)黨委，由鎮(zhèn)黨委委員任片區(qū)黨委書記，鄰近幾個村的村支書和紀檢委員任片區(qū)黨委委員，讓群眾、片區(qū)黨委、村支部委員以及鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府能夠形成監(jiān)督合力。

第二，在制度建設(shè)上，要符合基層實際、因地制宜。在基層，講道理不如讓監(jiān)督者知道具體該怎么做，把監(jiān)督變?yōu)閷崒嵲谠诘募寄堋?/p>

第三，在監(jiān)督方式上，要以自下而上、群眾參與為主，以自上而下、鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)為保障。比如，針對村干部的考評，建議加大群眾考評系數(shù)，從村支部委員、紀檢委員、片區(qū)黨委書記、鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)黨委書記逐級向上遞減賦值進行考核，并以此作為村級黨組織書記任免獎懲的重要依據(jù)，從而重塑監(jiān)督方式，體現(xiàn)群眾路線和改革的有機結(jié)合。

第四，在技術(shù)手段上，注重運用現(xiàn)代技術(shù)。四川建成的“一卡通”陽光監(jiān)督平臺，對農(nóng)村惠農(nóng)資金發(fā)放起到了良好的監(jiān)管作用，紀檢監(jiān)察機關(guān)根據(jù)大數(shù)據(jù)查處了一大批侵害群眾利益的“微腐敗”問題。與此同時，大數(shù)據(jù)要結(jié)合“小數(shù)據(jù)”，讓每個服務(wù)對象精準了解自己擁有什么權(quán)益、該如何行使權(quán)益，明白自己的權(quán)益是否受到侵害等。

第五，在操作方式上，要注重實效，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責。當前，四川正大力推行“三盯三公開”“一卡通”平臺等監(jiān)督方式，取得了一定成效，社會反響較好。通過實踐摸索，我們體會到讓群眾更明白、更直接地理解和運用監(jiān)督的各種方式方法非常重要，實踐中還需要不斷總結(jié)和探索一些更接地氣、更有實效的操作方法，才能既保障基層干部開展工作，也方便群眾參與監(jiān)督。（作者單位：四川省紀委監(jiān)委第一紀檢監(jiān)察室）