權利救濟視角下公民終身學習的法律保障

蘭 嵐

老齡化、氣候危機、疫情沖擊等,整個人類社會面臨的不確定性風險加大,終身學習在打造韌性社會方面扮演積極的角色。聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《教育2030行動框架》中指出,教育的使命之一是“實現(xiàn)全民終身學習”。①聯(lián)合國教科文組織:《教育2030行動框架》(聯(lián)合國教科文組織第38屆大會發(fā)布),《中國教育報》2015年11月16日?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出“構建服務全民的終身學習體系”,“推動我國成為學習大國”。②《中國教育現(xiàn)代化2035》(中共中央、國務院2019年2月23日發(fā)布),中國政府網(wǎng)http://www.gov.cn.“十四五”時期我國教育事業(yè)的發(fā)展目標是“完善終身學習體系,建設學習型社會”,把我國建設成為“教育強國、人才強國”。③《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》(2020年10月29日中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過),中國政府網(wǎng)http://www.gov.cn.公民終身學習的全面實現(xiàn)是邁向學習型社會的必然要求,我國已開始終身教育的立法嘗試與探索,學習權保障是核心要義?！盁o救濟則無權利”,權利與救濟的相伴相生是法律意義上“權利”的最基本構成要件。公民的學習權從“賦予”走向“實現(xiàn)”要求能從外部獲得相應的支持和保障,體現(xiàn)為公民能夠積極踐行終身學習,學習權的支配性、選擇性得到充分尊重,權利受到侵害時有完善的救濟制度,侵害行為受到制裁,受損的權益得以恢復。終身教育具有廣泛的受眾面,是實現(xiàn)教育公平的重要形式。通過學習權救濟制度的完善,促使學習權保障走入司法視界,樹立公民的學習權利觀念,推進終身教育事業(yè)的規(guī)范化發(fā)展,推動國家終身教育立法進程,提升教育法制的威懾力、可操作性與現(xiàn)代化。

一、公民學習權的時代內涵

(一)學習權是人權的基本內容

公民學習權的提出是終身教育時代的產物,是以“人”的生存和發(fā)展需求為出發(fā)點?！敖K身學習作為一項人權”在第五屆國際成人教育大會上被提出之后①第五屆國際成人教育大會首先提出(UNESCO:第五屆國際成人教育大會綜合報告,1997年7月)。董建紅:《從第五屆國際成人教育大會看今后成人教育的發(fā)展》,《外國教育資料研究》1998年第3期。,多次出現(xiàn)在國際組織的相關報告中,并逐漸在世界范圍內得到廣泛認可。2020年8月,聯(lián)合國終身學習研究所發(fā)布《擁抱終身學習文化:對未來教育計劃的貢獻》。這份報告指出:“承認受教育權利和終身學習權利比以往任何時候都更有必要”,并提出“逐步推行終身學習的普遍權利,引入由公共資助的全民終身學習權利,將學習確立為公民的一項基本權利”。②UIL.,Embracing a Culture of Lifelong Learning:Contribution to the Futures of Education Initiative.UNESCO:Hamburg,2020.“學習權”不同于“受教育權”既是權利又是義務的雙重屬性。學習權的實現(xiàn)意在突破舊有的教育模式,是在公民“受教育權”充分實現(xiàn)的基礎上,以“學習自由”為核心形成的一系列相關權利構成的統(tǒng)一體,保障每個社會成員在正規(guī)學校教育之外仍有權利獲得需要的學習機會。③蘭嵐:《論我國終身教育的立法核心——公民學習權保障》,《華東師范大學學報(教育科學版)》2019年第1期。學習權更關注學習者的差異性以及學習者自身的學習需求和生存、發(fā)展愿望,是對“人性”的尊重與解放?！皩W習權”由此上升為人權的基本內容,學習權的提出是人權發(fā)展的結果。

從終身教育實踐的角度看,“學習權”強調學習者在自主學習、終身學習過程中的“主體地位”,重視學習者的主動性、主體性。學習欲望具有內隱性,公民學習意識的提升難以一蹴而就,更凸顯培育方式、方法與路徑創(chuàng)設的重要性。從法學理論的角度看,“學習權”強調公民在享有學習這一基本“權利”時的支配地位,即對權利如何行使享有完全的選擇權、處分權。公民學習權可具體衍生為“學習條件保障權”和“個體發(fā)展權”,賦予公民在終身學習、持續(xù)發(fā)展中所享有的機會、法律資格與尊嚴。④John R.Kirby,Christopher Knapper,Patrick Atrick Lamon and Willam J.Egnatoff,“Development of a Scale to Measure Lifelong Learning,”International Journal of Lifelong Education,vol.27,no.5-7,2010,pp.291-302.公民擁有按照自己的意愿依法構建自身知識體系和更新技能的權利與自由,公民學習權的實現(xiàn)是邁向學習型社會的必然要求,學習權保障應成為終身教育專項立法的核心內容。

(二)學習權具有私權屬性

“學習權”從權利屬性上來看屬于一種私權,這與“受教育權”既是權利又是義務的雙重屬性有很大區(qū)別。公民的“受教育權”受到侵害時,可以依靠國家公權力介入的方式維護受損的權利,補償喪失的利益。但與此同時,當公民未履行“受教育”的義務時,國家可以強行介入和干涉,保證國家教育職能的實現(xiàn)。這一強制性要求對我國義務教育的普及和國民素質的整體提升發(fā)揮了基礎性作用?！皩W習權”以公民個人作為權利主體,權利由公民完全享有,他人無權強行干涉?！皩W習權”的內涵很廣泛,其權利的行使需激發(fā)公民能動性,由公民個體主動選擇學習資源、學習方式,進而滿足學習需求或自身發(fā)展規(guī)劃。針對“學習權”而言,這是終身教育時代賦予公民的基本權利,學習的選擇性和支配性得到充分尊重。公民學習的多樣性、自主性趨勢決定了傳統(tǒng)教育向教育內容的多樣化、形式的多元化方向發(fā)展。①Hake,B.,“Lifelong learning in late modernity:The challenges to society,organizations and individuals,”Adult Education Quarterly,vol.49,1999,pp.79-90.該項權利的實現(xiàn),需要國家改變在傳統(tǒng)學校教育管理模式中的強勢地位,側重于為公民終身學習的實現(xiàn)提供機會、創(chuàng)造條件、搭建平臺,凸顯政府教育服務意識與服務能力提升的重要性。但與此同時,正是由于學習權具有私權性質,權利的侵害方式往往帶有一定的隱蔽性,這就對學習權的保護提出了更高的要求。

第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示,我國60歲以上的人口占比為18.7%,與2010年相比增加了5.44個百分點,65歲以上人口占比達到13.5%。②《第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)情況》(2021年5月11日,國務院第七次人口普查小組),國家統(tǒng)計局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn.根據(jù)聯(lián)合國的標準,65歲以上人口超過總人口的7%屬于老齡化,達到14%就是深度老齡化。我國處于低生育、少子化和老齡化時期,人口結構失衡日益嚴重。③穆光宗:《優(yōu)化生育與人口優(yōu)化:中國人口問題治理的戰(zhàn)略取向》,《中國浦東干部學院學報》2021年第1期。隨之而來的是老齡化壓力的日趨嚴重,勞動者在崗在業(yè)時間將持續(xù)延長。如果還未認知實現(xiàn)全民終身學習的必要性和迫切性,我們將在人類社會的不確定性風險和老齡化帶來的急劇沖擊中陷入被動,社會文明進程將嚴重受阻。

二、公民終身學習的實現(xiàn)與權利救濟制度的邏輯關系

公民終身學習是公民生存權、發(fā)展權的基本內容,這一論斷得到人類社會的基本共識。只有可持續(xù)發(fā)展、科學發(fā)展才有機會贏得未來,全民學習、終身學習成為時代主題,公民“學習權”的實現(xiàn)是關鍵環(huán)節(jié)。權利需要被賦予,更需要被實施,否則形同虛設。

(一)學習權需要從“賦予”走向“實現(xiàn)”

終身教育期待能夠打破學校教育與職業(yè)生涯鴻溝,使學習貫穿人的一生成為可能。但對于學習者來說,一旦離開學校教育進入職場之后,是否有機會、有勇氣提出自己需要學習的時間、空間?即使提出,用工者是否會支持這一權利的實現(xiàn)?

當下,“995”“996”的企業(yè)文化④指工作時間從早晨9點到晚上9點,一周工作5天或6天,代表互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)盛行的加班文化。人民日報評論《崇尚奮斗,不等于強制996》,《人民日報》2019年4月14日。、“快遞員被困在系統(tǒng)里的囚徒困境”⑤指通過精準的計算,不斷縮短外賣送達時間,騎手們無法靠個人力量對抗系統(tǒng)分配的時間,只能用超速、逆行、闖紅燈去挽回超時。新興群體涌入被資本裹挾的“無限游戲”,面臨新時代的“囚徒困境”。賴祐萱《外賣騎手,困在系統(tǒng)里》,“人物”公眾號2020年9月8日。等一系列社會現(xiàn)象,折射出企業(yè)的勞動力發(fā)展觀。公民結束學校教育之后進入職場,原有受教育者的身份轉變?yōu)閯趧诱?。用人單位與勞動者簽訂勞動合同,用人單位按勞動要求使用勞動力,勞動者獲得相應的勞動報酬。對于用人單位,立足于企業(yè)發(fā)展的角度,期望勞動者在勞動力的黃金期能夠盡可能提供更多的勞務,最大限度地創(chuàng)造財富,使用價值能夠發(fā)揮到極致。勞動者的全額甚至超額付出成為一種職業(yè)期待,勞動者為了業(yè)績、考核等通常會被迫無限制地增加工作強度或者延長勞動時間。但是,隨著科技發(fā)展的日新月異以及知識更新的加速,既有的知識結構、工作模式很快就會過時,勞動者只有持續(xù)學習、不斷提升才有機會贏得未來。

曾幾何時,女性勞動者在職場上往往會由于懷孕、生育面臨被用工者解聘的職場危機?！吨腥A人民共和國勞動法》(以下簡稱《勞動法》)頒布實施后,明確規(guī)定“用人單位不得在女職工孕期、產期、哺乳期內解除勞動合同”。⑥參見《中華人民共和國勞動法》(1994年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過;根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議《關于修改部分法律的決定》第一次修正;根據(jù)2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議《關于修改〈中華人民共和國勞動法〉等七部法律的決定》第二次修正)第二十九條:勞動者有下列情形之一的,用人單位不得解除勞動合同:(三)女職工在孕期、產期、哺乳期內的。若違反這一規(guī)定,勞動者可以依法申請勞動仲裁,用人單位將面臨損失高額賠償金的風險,由此,婦女的基本生育權利才得到保障。即使生育這樣的基本人權,當公民個體處于弱勢地位時,缺乏權利救濟制度的支撐,具體權利的實現(xiàn)依舊舉步維艱。

國家提倡全民終身學習、持續(xù)發(fā)展,若不能給予公民實現(xiàn)終身學習權利基本的救濟手段,權利的行使就是“紙上談兵”。對處于底層的弱勢群體,教育是使其擺脫目前困境的最佳手段,無法獲得上升的通道可能造成階層固化。①Peter Jarvis,“Democracy,Lifelong Learning and the Learning Society:Active Citizenship in a Late Modern Age,”International Journal of Lifelong Education,vol.28,no.6,2009,pp.804-806.終身教育能夠讓公民取得補償性的學習機會,使公民獲得持續(xù)發(fā)展的可能性,是當下實現(xiàn)教育公平的最好形式。舉例來說,在法國,政府專門設立了帶薪學習休假制度和提取職工教育經費制度,企業(yè)必須遵照執(zhí)行,保證在職勞動者享有一定的學習時間、空間和經費支持,從而保障勞動者終身職業(yè)教育的實現(xiàn)。②蘭嵐:《我國終身教育立法公民學習權保障路徑探析》,《河北師范大學學報(教育科學版)》2019年第4期?；谖覈姆ㄖ苹A和本土環(huán)境,公民學習權的實現(xiàn),國家在創(chuàng)設路徑、搭建平臺的同時,應給予公民權利救濟的可能性。

(二)學習權的實現(xiàn)依賴權利救濟制度的完善

隨著教育改革的深入,我國教育事業(yè)的管理模式逐漸從教育行政走向“依法治教”,教育法制領域逐漸顯現(xiàn)出立法繁榮的景象?？v觀我國現(xiàn)有的教育法律體系,教育法律規(guī)范呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定性、原則性和概括性的特征,且具有高度適應社會發(fā)展的特性,體現(xiàn)為一定時間內變動較小,能夠較長時間適用。③勞凱聲:《教育法與教育法學》,《中國法學教育研究》2001年第3期。但這恰恰反映出我國教育法制的滯后性缺陷,教育領域的新問題、新情況不能及時在法制層面得到回應,法律文本的操作性較差,爭議難以進入司法實踐領域。

教育法律規(guī)范內容的設計方面,存在著“重管理者權力賦予、輕受教育者權利救濟”的法律工具主義理念。④余雅風:《教育立法必須以教育的公共性為價值基礎》,《北京師范大學學報(社會科學版)》2005年第1期。舉例來說,規(guī)定政府及行政部門管理職權的內容相對較多,但涉及其具體職責和義務的內容相對較少;宣示公民作為“受教育者”權利和義務的條款多,但具體涉及其權利保障和權利救濟方式的內容少。受傳統(tǒng)教育行政思維的影響,教育領域的行政手段盛于法治手段。教育法制通常被冠以“軟法”之稱,關于提升教育法制權威性、可操作性的呼聲也越來越高。⑤褚宏啟:《教育法的價值目標及其實現(xiàn)路徑——現(xiàn)代教育夢的法律實現(xiàn)》,《教育發(fā)展研究》2013年第19期。教育法制缺乏合理的公權力約束程序和公民權利救濟制度,宣示性重于可操作性,離教育法制的科學性與現(xiàn)代化尚有一定的距離。

“無救濟則無權利?！睓嗬c救濟的相伴相生是法律意義上“權利”的最基本構成要件。賦予的權利不能給予法律救濟,任何關于權利的宣言都是“空頭支票”。如果教育立法缺乏公平、科學、合理的權力約束程序和公民權利救濟制度,公民的學習權利及教育公平將受到沖擊。終身教育立法的價值目標,應以保護公民終身學習權為出發(fā)點,致力于構建一個能夠最大程度保障每個公民學習權利的法律保障體系。通過權利救濟制度的完善引領價值觀的轉變,在全社會樹立尊重公民終身學習、持續(xù)發(fā)展的價值理念。公民不論年齡、性別、種族、民族、身份等,都有權利獲得終身學習、終身發(fā)展的機會。

三、公民終身學習權利救濟的實現(xiàn)方式

終身學習主體的廣泛性、內容的多樣性,決定了學習權糾紛的紛繁復雜。權利遭受侵害通常分為兩種情形:一是來自平等主體的自然人、法人的侵害;二是來自不平等主體,即公權力機關的侵害。⑥柳經緯:《從權利救濟看我國法律體系的缺陷》,《比較法研究》2014年第5期。公權力機關與公民所處的地位懸殊,公權力主體對公民的侵害,與來自私權利主體對公民權利的侵害在性質上有很大區(qū)別,造成的危害可能更為嚴重。對于私權利造成的損害,學習者可通過協(xié)商、調解、個案仲裁或者訴訟,援引有關法律的規(guī)定,獲得相應的補償或救濟。公權力機關侵害公民學習權利的情形,既可能是個案的,如學分核算,學位證書、教育資歷的認證等;也可能是非個案的,具有較廣的受眾面,如挪用辦學經費、違規(guī)辦學、違規(guī)收費等。

公民權利救濟一般有三種方式:一是私力救濟,指由受害者本人或利害關系人直接針對侵權行為進行反擊;二是公助救濟,由特殊的第三者來解決權利糾紛或沖突,提出處置、補償辦法或對之做出裁決,如針對平等主體之間的仲裁制度,由保持中立的仲裁員主持,是受我國法律認可的一種“類法律”方法;三是公力救濟,也就是依靠公權力進行救濟,如行政救濟、司法救濟等。①李俊:《從一元到多元:公民權利救濟方式的比較研究》,《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》2007年第7期。在法治社會,私力救濟手段已被禁止,除非滿足特定條件且由法律明確授權,如正當防衛(wèi)、緊急避險等。公民學習權的救濟方式,可以在現(xiàn)有公助救濟和公力救濟的框架下進行設計,盡量平衡救濟的充分性與程序的高效性。首先,當公民作為學習者認為自己合法的學習權利受到侵害時,有可供選擇的救濟方式;其次,被選擇的救濟機構能夠快速做出反應,專業(yè)、高效地處理糾紛;再次,違法行為受到相應的制裁,受損的權利得以恢復;最后,社會正義得到維護,終身學習觀念深入人心?？梢詫⒛壳耙呀涊^為成熟的投訴制度、仲裁制度、行政救濟手段引入學習權保障,最終依靠司法力量進行終局裁判。

圖1 公民學習權的救濟方式

(一)專業(yè)化的學習權維權機構

從我國目前的教育實踐來看,公民參與了校外教育,若有爭議發(fā)生,如果是付費教育,通常會選擇向消費者協(xié)會投訴。學習者為教育服務或教育產品的取得支付了對價,成為事實上的消費者,應當受到我國《消費者權益保護法》的保護。②參見《中華人民共和國消費者權益保護法》(1993年10月31日第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過;根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議第一次修正;根據(jù)2013年10月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議第二次修正)第三條:經營者為消費者提供其生產、銷售的商品或者提供服務,應當遵守本法。但是,消費者協(xié)會作為消費者維權機構,更多地針對商品或服務質量,不具有“教育監(jiān)督”的專業(yè)力量,即使受理了相關投訴,通常也只能兩邊調解,且主要從金錢角度補償失衡的利益關系。對于具有營利性質的教育機構,其教育產品在市場上流通,應接受市場監(jiān)管部門的監(jiān)督,但對于標的較小的個案糾紛,很難達到市場監(jiān)管的立案要求。不論是消費者協(xié)會的調解,還是市場監(jiān)管部門的監(jiān)督,都是從公民作為消費者支付對價的角度,很難深入到公民作為“學習者”所期待的“教育質量”及“教育服務”層面。實質上,專業(yè)性的學習維權投訴機構在我國法制層面并未確立。

公民學習需求的增加吸引了越來越多的社會力量辦學。有針對學齡前和學齡兒童的各種早教、特長類培訓,有滿足在校學生各種需求的課外輔導、晚托,有針對在職群體的外語、軟件、考證等的輔導,還有相當規(guī)模的針對城鎮(zhèn)化進程中失地農民或是進城務工人員的職業(yè)培訓,名目繁多、不一而足。校外教輔機構引導惡性學業(yè)競爭、早教機構虐童、退費難、卷款跑路等等引發(fā)廣泛關注。我國城鎮(zhèn)化仍在進程中,不乏教育機構以承諾技能培訓、頒發(fā)證書或是包攬就業(yè)為由吸引進城務工人員,付費學習后發(fā)現(xiàn)教學“水分大”、證書“含金量低”,職業(yè)技能達不到現(xiàn)實中的崗位要求,介紹工作名大于實等問題。有市場就要有監(jiān)管,尤其是針對發(fā)展迅速的新興教育培訓市場。近年來,校外培訓治理已納入教育部的工作要點,2021年伊始,教育部就指出“進一步加大校外培訓機構治理力度”①《進一步加大對校外培訓機構的治理力度》(2021年2月23日,教育部新聞發(fā)布會),教育部政府門戶網(wǎng)站http://www.moe.gov.cn.,足見國家對教育培訓市場亂象治理的決心,但這一舉措仍停留在政策治理層面,若要形成市場監(jiān)管的全覆蓋、源頭治理與長效治理仍需法治力量。公民終身學習實現(xiàn)路徑的探索從未停止,終身教育體系與學習型社會建設需要補齊“短板”,教育質量與服務質量的內在提升才是國家終身教育治理現(xiàn)代化的正確選擇。

公民作為學習者同樣也是最好的監(jiān)督者。當公民在參與各類學習的過程中發(fā)現(xiàn)違法辦學、違規(guī)收費、教育質量達不到國家或行業(yè)標準等情況,能夠以最為簡便的“投訴”方式維護自身合法權益,這將在很大程度上調動社會力量進行監(jiān)督。投訴對普通公民來說是最為便捷的維權方式,滿足程序的高效性,應當成為公民學習權保障過程中能夠靈活適用的權利救濟方式。其中的關鍵環(huán)節(jié)在于建立能夠接受和處理公民學習維權的投訴機構,且對投訴受理方式進行公告。

終身教育立法是保障公民學習權的有力方式,借助該專項立法建立投訴制度,設立專門的維權機構,既體現(xiàn)對學習者的支持和尊重,也能夠對行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展起到一定的威懾作用。各地根據(jù)實際情況盡量將投訴維權部門設立在基層教育管理部門,及時公布投訴方式和接待地點,以便學習者的問題和困難能夠得到及時關注和解決。公民參與各類學習活動時認為合法權益受到侵害或發(fā)現(xiàn)違規(guī)辦學情形,可以向維權部門投訴,維權部門應積極回應、認真處理。投訴屬于一種“非訴訟”的糾紛處理方式,對于當事人之間較為簡單的糾紛,受理投訴部門可以通過調解的方式處理。同時,投訴也是最便捷和靈敏的“窗口”,若受理中發(fā)現(xiàn)有違法情形的,應詳細記錄公民陳述,并按情節(jié)程度移交教育主管部門、市場監(jiān)管或公安部門調查處理。

(二)勞動者學習權糾紛納入勞動仲裁

全民終身學習的實現(xiàn),非常重要的一個環(huán)節(jié)是保障在職勞動者繼續(xù)學習、持續(xù)發(fā)展的權利?！秳趧臃ā返谌龡l在關于“勞動者權利”的條款中明確規(guī)定:勞動者有“接受職業(yè)技能培訓”的權利;該法第八章“職業(yè)培訓”部分用四條內容確立了用人單位的職業(yè)培訓制度,并規(guī)定用人單位應當“按國家規(guī)定提取和使用職業(yè)培訓經費”,“有計劃地對勞動者進行職業(yè)培訓”。②參見《中華人民共和國勞動法》(2018)第六十八條:用人單位應當建立職業(yè)培訓制度,按照國家規(guī)定提取和使用職業(yè)培訓經費,根據(jù)單位實際,有計劃地對勞動者進行職業(yè)培訓。由上可知,按照我國《勞動法》的規(guī)定,用人單位應當為職工的教育培訓提取經費,并保證勞動者有接受繼續(xù)教育培訓的機會。

按照現(xiàn)行法律,在職勞動者的在職學習權利已經被法律“賦予”。但是,勞動者的這項權利如何走向“實現(xiàn)”?即權利如何具體落實?如何有效保障?我國現(xiàn)行《勞動法》在法律責任部分沒有對這項權利的保障給出明確答案,更多地是從宣示性意義上賦予勞動者享有在職學習的權利?！秳趧臃ā分卦诒Ｗo勞資關系,對勞動者學習權利的保障予以留白也是情理之中,等待國家終身教育專項立法進行明確。但對于勞動爭議的解決,勞動仲裁制度目前已較為成熟,勞動者可以較為便捷地將爭議提交勞動爭議仲裁委員會,這是目前處理勞資矛盾的一種有效方式。因此,主張對勞動仲裁的內容范圍進行合理擴張,將勞動者學習權糾紛納入勞動仲裁范圍,是切實可行的辦法。

職場壓力使得加班文化日益盛行,業(yè)績、指標、考核,勞動者從“995”到“996”,更有甚者全年無休。勞動者誠惶誠恐,不敢生病、不敢休假、不敢生育……生怕成為流水線上隨時被替換的“螺絲”。勞動者的敬業(yè)精神值得尊敬和鼓勵,但企業(yè)發(fā)展和員工發(fā)展應當實現(xiàn)雙贏。勞動者只有不斷學習才有機會更新知識體系,面對不斷變化、發(fā)展中的職場競爭才能保持競爭力。如果秉持一種急功近利的短視思維,職場演變?yōu)閯趧诱叩难构S,勞動力的使用將成為涸澤而漁。勞動者的知識體系和技能停止更新,勞動者就失去了可持續(xù)發(fā)展的機會,面對將來可能出現(xiàn)的失業(yè)壓力將無所適從。勞動力使用價值的過分賺取實質上竊取了勞動者的未來,為社會矛盾的加劇埋下了隱患。勞動者在進入職場后依法行使繼續(xù)教育、進修、培訓等學習權利,用人單位對其權利的實現(xiàn)予以支持,給予勞動者合理的時間、空間,不得以解除勞動合同進行脅迫,不得在勞動合同中使用限制其學習、進修等權利的條款。若用人單位不履行上述義務,無故限制、阻礙勞動者正常學習權利的行使,勞動者可將上述爭議提交勞動仲裁委員會裁決。仲裁決定雙方應當執(zhí)行,如果對決定不服,當事人可以向當?shù)胤ㄔ浩鹪V,尋求司法救濟。

(三)行政救濟權的取得

為了學習型社會的建設目標和公民終身學習權的實現(xiàn),尤其在終身教育發(fā)展的初級階段,政府作為主導力量會借助職能機構來推進終身教育工作。這些行政部門及其工作人員代表政府使用教育經費、建立教育設施、開展教育活動,還可能授權或委托某些組織開展包括學分認定、核算、轉換或是資格、資歷的認定等工作,他們代表政府行使行政職權的行為同樣需要社會監(jiān)督。

就學習權的行政救濟而言,具體是指行政機關(也可能是委托、授權的組織)作為行政主體,對行政權力行使過程中侵犯公民學習權所造成的損害給予補救的一項法律制度。行政救濟的內容較為廣泛,可以是對教育部門、管理部門等行政組織或其委托、授權組織的違法行為、不當?shù)男姓袨榧右约m正;也可以是對其行政行為所造成的學習者的財產損失給予一定的補償;等等。從本質上來講,行政救濟在法律上是一項制度,對于當事人來說是一種權利,即“行政救濟權”。①章劍生:《論作為權利救濟制度的行政復議》,《法學》2021年第5期。因此,對受到違法或不當?shù)男姓袨閾p害的學習者來說,是“行政救濟權的取得”;對行政機關來說,是對其行政權的監(jiān)督。學習權作為一項權利制度在我國確立下來,其行政救濟理應納入我國的行政救濟體系。②這里探討的行政救濟,主要是指行政內救濟,行政外救濟主要是指行政訴訟的方式,在司法救濟方式中探討。在公民學習權保護方面,行政救濟及其相關制度是否完善,可以看作是衡量一個國家終身教育發(fā)展程度以及社會文明程度的重要標志之一。

具體來說,針對終身學習實施過程中的行政救濟權是原權——“公民學習權”的對稱,因此也可以稱為“第二權”。它是在原權,即學習權受到侵害時才產生的權利,如要求賠禮道歉、損害賠償、繼續(xù)履行等等。學習者認為自己合法的學習權益受到行政機關或其工作人員的違法行為、不當?shù)男姓袨榍趾r,有權依法向有關機關請求救濟。在我國,這種請求救濟的權利主要是指“行政復議請求權”,其方式就是提出行政復議申請。當學習者認為行政機關的具體行政行為侵犯其與學習權相關的合法權益時,可以依法向法定的行政復議機關(也就是做出該具體行政行為的行政機關的上一級機關)提出復議申請。行政復議機關在接到公民的復議申請之后,依法展開對該爭議的具體行政行為的合法性審查,并做出行政復議決定。行政復議作為學習者的一種重要維權方式,優(yōu)點是程序相對簡便,具有一定的高效性;同時是由精通業(yè)務的行政人員做出,更加具有專業(yè)性和可信度;③甘藏春、柳澤華:《行政復議主導功能辨析》,《行政法學研究》2017年第5期。此外,行政機關內部垂直上下級關系也便于該爭議的執(zhí)行。行政復議的功能可以看作是權利救濟、內部監(jiān)督和解決行政糾紛三個方面的有機結合,這些都是該項制度的優(yōu)點。

公民學習權保障引入行政救濟制度在我國來說起步相對較晚,隨著終身教育法治化進程的加快和我國行政救濟制度的不斷完善,將對公民的學習權給予更充分的保護和更多選擇。對于學習者來說,行政復議提供了一種可供選擇的方式,但仍不是最后一個維權途徑。④行政復議的選擇必須是在行政訴訟之前,若當事人已經選擇了行政外救濟方式,即行政訴訟,便不能再進入到行政內救濟,即行政復議。如果學習者對于行政復議決定不服,可以向法院申請終局裁判。

(四)司法救濟途徑

教育類糾紛走入司法領域在西方發(fā)達國家已是司空見慣,這與發(fā)達國家教育法制的健全與訴權制度的完善不無關系。⑤Tronc Keith,“The Conduct of Educational Litigation,”Australia Education Leader,vol.36,no.3,2014,p.79.在我國很長一段時間內,教育類糾紛習慣于通過行政力量在內部解決,法院通常會以“不屬于受案范圍”而不予受理。⑥管華:《教育法治四十年:回顧與展望》,《法學評論》2018年第4期。隨著我國教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展與教育法制的逐步健全,越來越多的教育糾紛開始進入司法視界,“依法治教”逐步實現(xiàn)。學習權作為人權基本內容的確立、“學習權保障”成為終身教育事業(yè)的核心問題、學習權突破行政救濟框架進入司法實踐是一種歷史必然。這就要求司法部門及時更新觀念,做好相應的知識儲備,以便應對日趨多樣化的學習權訴求。

司法具有終局性。法院作為解決糾紛的國家最高審判機關,由于其獨立性和嚴格的程序性,是維護社會公平與正義的最后一道屏障。除了依照法定程序,任何國家機關、社會團體、組織都不得變更、廢止法院判決。①顧培東:《當代中國司法生態(tài)及其改善》,《法學研究》2016年第2期。也就是說,當事人必須接受并履行判決決定。如果學習者無法就學習權糾紛通過投訴、申請仲裁或行政救濟予以解決,或是對處理結果不滿,可以選擇向人民法院提起訴訟。學習權糾紛進入司法領域,對于學習權的確立和實現(xiàn)具有里程碑式的意義。

四、學習權保障的法律責任制度

“法應當被實施,否則形同虛設?！狈闪饔谛问降囊粋€重要原因,在于法律規(guī)范中缺乏具體、明確地規(guī)定違法者所應承擔的否定性法律后果的條款。②張文顯:《法哲學范疇研究》,中國政法大學出版社2001年版,第101頁。教育法律規(guī)范多數(shù)以正面激勵為主③鐘華:《論教育法的獨立地位》,《當代法學》2002年第7期。,其宣示意義大于可操作性④蔣后強:《〈教育法〉修改中法律責任的立法技術研究》,《山東社會科學》2007年第5期。。法律責任是法律運行的保障,是實現(xiàn)法治不可缺少的環(huán)節(jié)。公民學習權的實現(xiàn)與保障,在于侵害學習權的違法行為受到相應懲罰,受損的權益得以恢復,凸顯法律責任細化的重要性。但法律責任的最終目的不是為了懲戒而是為了引導、為了育人向善,體現(xiàn)教育的終極價值與追求。

(一)學習權保障中法律責任構成的復雜性

公民學習權保障中,法律責任的構成具有一定的復雜性,主要表現(xiàn)在兩個方面。其一,責任主體構成的復雜性。具體來說,責任主體有涉及國家公權力的行政部門,有開展教育活動的各級各類學校和其他教育機構,有雇傭勞動者的用人單位,還有具體參與學習活動的學習者等等。也就是說,涉及終身學習活動的單位、組織和個人,都可能成為法律責任的主體。其二,法律責任的承擔是一種典型的綜合性法律責任。從上文關于學習權的救濟途徑我們得知,學習權爭議的解決可能涉及民事裁決、行政救濟以及司法訴訟等方式。追究具體的法律責任時,承擔責任的方式會涉及民事責任、行政責任和刑事責任,所以這是典型的綜合性法律責任。⑤劉冬梅:《教育法律責任論析》,《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2007年第5期。學習者在參與學習活動時受到不公正對待或侵害,有平等表達愿望和訴求的權利,妨害者應承擔否定性后果及對應的法律責任。終身教育立法中法律責任條款的立意是保護終身教育法律所調整的社會關系,解決終身教育發(fā)展中的矛盾,維護終身教育秩序,進而促進終身教育的良性發(fā)展和學習型社會建設。

(二)學習權保障中法律責任的設定原則

法律責任是法律強制性與權威性的重要體現(xiàn),對于法律責任的設計應科學、合理,防止權利濫用。學習權保障具有復雜性,法律責任的設定應把握好幾個立法原則。一是責任法定原則。法律責任的內容、范圍和程度應由法律條文進行具體、明確的規(guī)定,任何法律責任的追究和承擔必須有現(xiàn)實的法律依據(jù);而且,法律精神不能和上位法,即《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國教育法》相悖,同時要關注整個法律體系的協(xié)調與統(tǒng)一。⑥蘭嵐:《我國終身教育立法技術問題研究》,《現(xiàn)代遠距離教育》2018年第4期。二是比例原則。即適度性原則,也就是“過罰相當”。這一原則要求終身教育立法中法律責任的設定、責任的承擔應當與損害行為的具體性質、程度相適應。法律責任設定過于寬松、處罰過輕,違法行為就無法得到及時、有效的糾正,失衡的社會關系不能得到有效恢復,法律難以發(fā)揮應有的威懾力。若法律責任過于嚴苛、處罰過重,則會使教育法律的正面引導和激勵作用減弱,影響整個社會參與終身學習的積極性。三是科學性原則。衡量法律責任是否科學的重要標準之一在于法律責任是否具有可行性,法律責任條文是否可以轉化為終身學習活動中的行為準則?？茖W設置法律責任,終身教育法律規(guī)范在實踐中才可能被實施,才能最大限度地保護學習者的利益。

綜上所述,終身教育立法設定法律責任時,維護教育公平是出發(fā)點,保護教育的公益性是根本,最終以實現(xiàn)公民的終身學習為目標。運用科學的立法技術,提高立法質量,維護社會成員參與終身學習的合法利益。

(三)以主體細化法律責任分類

終身學習過程中涉及的主要責任主體按類型劃分,有國家行政機關及工作人員,還有教育機構、用人單位、公民個人等。公民個人的侵權行為,可以援引已有的民事、刑事領域的法律規(guī)范進行調整。國家機關及其工作人員、教育機構、用人單位在公民終身學習過程中可能產生的法律責任是需要明確的重點。

圖2 公民學習權保障法律責任的主要設計框架

1.國家行政機關及工作人員

我國目前仍處于終身教育發(fā)展的初級階段,終身教育推進過程中,國家行政機關發(fā)揮主要的領導與管理責任,其工作人員代表國家機關開展工作。主要的工作內容涉及終身教育經費的劃撥,保證經費的合理使用,以及對教育機構的設立、運行進行全過程監(jiān)管等。

(1)經費保障責任

終身教育的經費投入有相當一部分屬于政府財政預算內容,對經費的使用應按照規(guī)定合理劃撥、調配,禁止截留或者挪作他用。專項經費到位之后,經費的使用監(jiān)督應及時跟進。如果發(fā)現(xiàn)侵占、挪用終身教育經費,或者向相關教育機構非法收取或者攤派費用等行為,應責令限期改正;情節(jié)嚴重的,對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分。終身教育經費是推進終身教育事業(yè)的前提和基礎,尤其在目前我國終身教育體系構建仍有許多短板的現(xiàn)狀下,將政府的經費調撥與監(jiān)管責任納入法律調控范圍,同時配合相應的法律責任,有利于資金的有效使用和監(jiān)督。國家行政機關工作人員的職務行為代表國家機關,工作人員在行使行政權過程中的違法行為應根據(jù)情節(jié)嚴重程度承擔相應的行政或刑事責任。

(2)監(jiān)管責任

服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系尚在構建當中,國家仍是終身教育事業(yè)的主要推進主體。從教育資源的整合、教育機構的設立到教育、教學活動的開展,學分的認證、積累、兌換,直到相應資格證書的認定、頒發(fā),國家行政機關在整個過程中發(fā)揮重要的監(jiān)督與管理職能。國家行政機關的過程監(jiān)管體現(xiàn)在以下三個階段。一是教育機構的設立階段。教育機構設立過程中出現(xiàn)重大監(jiān)管失誤或瀆職行為,行政機關及其主要負責人員承擔相應的監(jiān)管責任。例如,辦學機構不符合國家規(guī)定的辦學標準、選址要求或建設標準等等。二是教育的實施階段。教育教學的開展過程中,相關國家行政機關或者工作人員有任何未履行職責,或者有侵害公民學習權合法權益行為的,承擔相應的法律責任。例如,教育機構的教學質量達不到相應標準或者存在亂收費現(xiàn)象,侵害公民依法學習的相關權利,校舍安全存在隱患,等等。三是學習成果的認定階段。學習者完成某個學習階段,成績的考核、學分的核算、相應資格證書的認定與頒發(fā)等,為保證教育質量都應達到相應的標準,弄虛作假、未盡監(jiān)管職責等都應根據(jù)情節(jié)嚴重程度承擔相應的責任。通過終身教育立法將國家行政機關及其工作人員的工作職責納入法律調控范圍,同時對失職行為給予相應處罰,有利于將政府職責落到實處。

2.教育機構

教育機構的合法運行對于終身教育事業(yè)的良性發(fā)展以及公民學習權的實現(xiàn)都至關重要。各教育機構應當在法律框架內運行,如果有違法經營或損害公民學習權的情況,應承擔相應的法律責任。

(1)辦學行為

國家鼓勵教育機構為公民學習權的實現(xiàn)和我國終身教育事業(yè)的繁榮提供教育服務,教育機構應嚴格遵守國家的辦學要求開展各類教育教學活動。教育機構在辦學過程中,應當以最大的注意義務保證辦學質量和誠實運營。如果出現(xiàn)未達到辦學標準或教育質量不達標,發(fā)布虛假招生信息,通過不正當手段開展教育、培訓謀取非法利益,未經批準擅自設立、變更、撤銷學校或者招生,濫發(fā)或者偽造學歷證書、學位證書及其他證書,不按規(guī)定使用教育經費或者挪用辦學經費,利用危險房舍設施進行教學及其他活動造成人身傷亡,以及其他侵害學習者合法權益行為等違法行為,將對整個終身學習的生態(tài)系統(tǒng)造成極大破壞。應根據(jù)情節(jié),要求教育機構及相關負責人承擔相應法律責任。

(2)營利行為

教育具有公益性,其公益性源自教育為社會發(fā)展帶來的貢獻,這是教育活動的天然屬性。堅持教育的公益性是教育的本質要求,違反這一前提,就是在背叛歷史、戕害現(xiàn)在、謀殺未來。①魏建國:《教育公益性、非營利性教育與營利性教育》,《教育經濟評論》2016年第7期。隨著終身教育時代的來臨,教育形式走向更廣闊的空間,教育的供給模式也逐漸走向多元化。事實上,教育作為一種產品,無論是由政府還是由政府以外的私人或組織提供給社會,教育都具有公益性。教育的公益性不是由教育投資資本決定的,而是由教育自身的性質和功能所決定的。只是由不同的形式進行投入時,其公共性角色有強有弱,因而對其公益性的顯現(xiàn)產生影響。②米爾頓·弗里德曼:《資本主義與自由》,張瑞玉譯,商務印書館1999年版,第87頁。以營利與否來判斷教育是否具有公益性是一種過時了的計劃經濟時代的判斷標準,以此為標準很難對如今的辦學行為做出準確的判斷。③勞凱聲:《公益性視野下的公辦學校定位問題》,《首都師范大學學報(社會科學版)》2016年第6期。

我國《教育法》在2015年修訂后,取消不得以營利為目的辦學的相關規(guī)定,修訂為“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織”。④參見《中華人民共和國教育法》(1995年3月18日,第八屆全國人民代表大會第三次會議通過;2009年8月27日,根據(jù)第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議第一次修正;2015年12月27日,根據(jù)第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議第二次修正;2021年4月29日,根據(jù)第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議第三次修正)第二十六條。即,除了財政性經費、捐贈資產外,社會力量辦學可以營利。根據(jù)我國《民辦教育促進法》的規(guī)定:“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益,學校的辦學結余全部用于辦學;營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益,辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！雹輩⒁姟吨腥A人民共和國民辦教育促進法》(2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過;根據(jù)2013年6月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議第一次修正;根據(jù)2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議第二次修正;根據(jù)2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議第三次修正)第二十九條。終身教育的經費來源具有開放性、多樣性,政府投入、社會捐贈、民間籌措,這對擴大教育資源、提升競爭力、提高辦學質量均有益處。⑥蘭嵐:《我國終身教育體系新探——以〈教育法〉修正案為視角》,《現(xiàn)代遠距離教育》2016年第3期。但在辦學過程中,教育機構的過分逐利行為將嚴格禁止,公益性仍是首要追求的目標。禁止以各種名義違反規(guī)定收取額外費用或者亂收費,向學習者推銷或者變相推銷商品、服務或者以其他方式變相牟取暴利,或者將教育機構用于其他和教育不相關的活動等,如有以上情形應沒收違法所得,情節(jié)嚴重的取消辦學資格,構成犯罪的移交司法機關處理。

資本具有逐利性,利益更具吸引力,但失控的逐利性會損害教育公益性的發(fā)揮。無論以何種形式辦學,相關制度安排應以社會公共利益以及不特定多數(shù)人的“非經濟利益”為著眼點。①李海潔:《教育的偽命題:公益性與營利性的關系》,《北華大學學報(社會科學版)》2017年第9期。教育實踐中產生的新問題是教育改革中的副產品,公益性作為教育發(fā)展與制度安排的核心原則,其內涵的與時俱進依賴于法制監(jiān)管的有效性。

3.用人單位

按照我國《勞動法》第六十八條的規(guī)定,用人單位有“提取職工教育經費、開展職工教育培訓”的義務。按照這一規(guī)定,我國法律對在職勞動者享有學習權利的態(tài)度是明確的。首先,用人單位有提取職工教育經費的義務。即,用人單位針對在職勞動者的教育培訓應有相應的經費儲備,且?？顚Ｓ?。其次,用人單位有對勞動者開展職業(yè)教育培訓的義務。知識更新加速、技術革新日新月異,開展職業(yè)教育培訓意在保障勞動者的技能提升和知識更新,保持勞動者在職場上的競爭力。再次,用人單位負有學習支持義務。勞動者有終身學習和發(fā)展的權利,勞動者在職期間合理的進修、學歷提升等訴求,用人單位應給予一定的時間、空間上的支持,不得以解除勞動合同相威脅。用人單位和勞動者可以充分協(xié)商,保證基本工作的開展,并盡量在學習期內不施加過多的加班勞動。用人單位若違反以上義務,剝奪或變相限制勞動者合法的學習權益,勞動者可以將爭議提交勞動仲裁委員會,要求用人單位承擔相應的支持和保障義務。用人單位若違法不提取職工教育經費、不開展職工教育培訓,或有其他損害勞動者合法學習權益的行為,監(jiān)管部門應給予相應的警告、罰款,情節(jié)嚴重構成犯罪的,移交司法機關處理。

綜上所述,通過責任主體的分類式規(guī)定,借助終身教育立法充實與細化學習權保障中的法律責任,由此實現(xiàn)國家行政機關及工作人員具體職責的落實與行政權的監(jiān)督,教育機構依法辦學,用人單位支持勞動者的終身學習。同時,援引現(xiàn)有法律框架內的已有規(guī)定,形成強有力的法律保護體系,營造良好的全民終身學習生態(tài)系統(tǒng)。

結 語

公民的權利救濟與法律責任制度在我國教育法制的研究與設計當中相對較為薄弱。終身教育具有廣泛的受眾面,是實現(xiàn)教育公平的最好形式,終身教育立法對公民終身學習權的保障負有時代使命。權利救濟方式與法律責任制度的完善促使學習權保障進入司法視界,促進公民的學習權利從“賦予”走向“實現(xiàn)”,有助于增強整個社會的終身學習觀念,優(yōu)化終身學習生態(tài)系統(tǒng),提升教育法制的權威性、可操作性和現(xiàn)代化。期望通過本文的探討能夠引起立法研究者更多的關注,推動我國終身教育的立法進程,推進學習型社會建設走向深入。