2021年土地科學(xué)研究重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述及2022年展望
——土地管理分報(bào)告

朱道林，代亞婷，戚 淵，程 建，付書雅

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100193；2.中國(guó)土地政策與法律研究中心，北京 100193）

1 引言

在土地基本屬性與經(jīng)濟(jì)規(guī)律約束下，研究土地管理規(guī)則構(gòu)建、實(shí)踐運(yùn)行機(jī)制及其運(yùn)行狀況對(duì)于保護(hù)和合理利用土地資源十分重要。2021年國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)土地管理問題展開大量的研究，并取得一定的進(jìn)展。本文采用文獻(xiàn)研究法，基于中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）、萬方、Elsevier、Springer、ScienceDirect 等全文電子期刊數(shù)據(jù)庫(kù)，梳理并比較了2021年國(guó)內(nèi)外土地管理領(lǐng)域研究進(jìn)展與研究重點(diǎn)，展望2022年土地管理研究方向和重點(diǎn)問題。以“土地管理”（land management）、“土地管理體制”（land management system）、“土地制度”（land institutions）、“土地政策”（land policy）、“土地法律”（land laws）、“土地權(quán)利”（land rights）等為關(guān)鍵詞進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，針對(duì)文獻(xiàn)研究的關(guān)鍵問題和創(chuàng)新性，共篩選獲得87篇文獻(xiàn)，其中中文文獻(xiàn)55篇，主要發(fā)表于《中國(guó)土地科學(xué)》《管理世界》《自然資源學(xué)報(bào)》等期刊；英文文獻(xiàn)32篇，主要發(fā)表于Land Use Policy、Journal of Environmental Management、Sustainable Cities and Society等期刊。遴選文獻(xiàn)分布情況詳見表1。

表1 2021年土地管理領(lǐng)域國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)分布情況Tab.1 Domestic and international literature on land management in 2021

2 2021年國(guó)內(nèi)外土地管理領(lǐng)域重點(diǎn)問題研究進(jìn)展

2.1 國(guó)內(nèi)重點(diǎn)研究進(jìn)展

2.1.1 土地管理基本理論

（1）國(guó)家治理視域下國(guó)土空間內(nèi)涵。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求單要素土地管理向國(guó)土空間綜合治理轉(zhuǎn)變，促使國(guó)土空間概念內(nèi)涵進(jìn)一步擴(kuò)展為國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，即“權(quán)域+地域”空間[1]。國(guó)土空間的本質(zhì)是國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利要素分異在空間投射的結(jié)果，具有規(guī)制整合其他各類空間的通約性，有利于空間治理重心從生產(chǎn)空間向“三生”空間轉(zhuǎn)變[2]。類似的，有學(xué)者提出國(guó)土空間兼具領(lǐng)地空間與關(guān)系空間的雙重屬性，其中關(guān)系空間具有消除層級(jí)分割與多主體協(xié)商治理的特征，有利于優(yōu)化國(guó)土空間治理[3]?；趯?duì)國(guó)土空間及其治理的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者提出應(yīng)樹立協(xié)同治理理念，協(xié)調(diào)各主體之間的“責(zé)—權(quán)—利”關(guān)系結(jié)構(gòu)，建立多元共建共治共享的國(guó)土空間治理體系，在空間資源分配過程中起到約束、限制、引導(dǎo)和激勵(lì)的作用[4]。

（2）中國(guó)共產(chǎn)黨百年土地制度史。恰逢建黨百年，黨領(lǐng)導(dǎo)的土地制度變遷歷程、邏輯與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)備受關(guān)注。這些研究多角度系統(tǒng)總結(jié)了百年土地制度變遷規(guī)律?？傮w而言，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地制度變革始終堅(jiān)持以人民為中心，經(jīng)歷了“以革命為主線”、“以公平為目標(biāo)”、“以效率為優(yōu)先”以及“以全面深化改革為戰(zhàn)略”的變遷過程[5-6]。土地產(chǎn)權(quán)制度變遷體現(xiàn)了“價(jià)值決定利益，利益需要產(chǎn)權(quán)”的邏輯主線，始終堅(jiān)持在土地公有制的前提下，以人民利益為中心，不斷優(yōu)化土地資源配置效率[7-9]；建黨百年的土地要素配置經(jīng)驗(yàn)表明，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建內(nèi)含了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)、規(guī)制和監(jiān)督作用，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)有為政府必不可少[10]；百年來，中國(guó)共產(chǎn)黨圍繞土地增值收益分配循序漸進(jìn)推進(jìn)改革，土地增值收益全民共享的改革框架應(yīng)兼顧效率與公平，既要按照增值形成機(jī)理及理論歸屬進(jìn)行初次分配，也要以二次分配保障代內(nèi)與代際公平[11]。在中國(guó)共產(chǎn)黨的百年征程中，土地制度與政策不斷地變革發(fā)展，土地利用實(shí)踐也不斷向前邁進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和全體人民共同富裕的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與思路。

2.1.2 土地管理政策與制度

（1）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系是自然資源管理體制改革的核心內(nèi)容。通過構(gòu)建自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離與行政分級(jí)委托行使的“雙分”管理體制，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的“統(tǒng)一所有，分級(jí)管理”。在權(quán)能分解方面，明確自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，不斷創(chuàng)新和解構(gòu)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、代理權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)體系[12-14]。進(jìn)一步，在代理分級(jí)設(shè)計(jì)方面，對(duì)于全民自然資源資產(chǎn)需要明確中央、省和地方政府的權(quán)限與職責(zé)，且要明晰全民自然資源所有權(quán)與集體自然資源所有權(quán)二者之間的權(quán)屬邊界，對(duì)于集體自然資源資產(chǎn)則要進(jìn)一步落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格，完善和強(qiáng)化各類用益物權(quán)。隨著市場(chǎng)交易制度和有償使用制度的不斷推進(jìn)，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)匯聚“有為政府”與“有效市場(chǎng)”合力，推動(dòng)中央權(quán)力下放與央地關(guān)系轉(zhuǎn)型，形成社會(huì)參與的多元治理格局[15]。

（2）土地要素市場(chǎng)化改革。持續(xù)深化土地要素市場(chǎng)化改革仍是新時(shí)代土地制度變革的主線，在建設(shè)用地市場(chǎng)化配置方面，地方實(shí)踐推動(dòng)了有關(guān)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)路徑與收益分配的進(jìn)一步理論探討[16]。在“分權(quán)的土地經(jīng)濟(jì)管理和集權(quán)的土地行政約束”的治理結(jié)構(gòu)下，土地要素市場(chǎng)化進(jìn)程不斷完善，地方實(shí)踐上涌現(xiàn)了“彈性年期”“先租后讓”“標(biāo)準(zhǔn)地”等建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)的創(chuàng)新，以及“城市更新”“減量化”“存量再開發(fā)”等二級(jí)市場(chǎng)的創(chuàng)新[17]。不合理的土地開發(fā)會(huì)造成資源和資本的占用與浪費(fèi)，深化土地要素市場(chǎng)化改革需要注意發(fā)揮好土地的生產(chǎn)要素功能，遵循“土地價(jià)格決定于土地產(chǎn)出品價(jià)格”的基本規(guī)律[18]。同時(shí)發(fā)揮有為政府的作用，把握分權(quán)與集權(quán)之間的度，降低央地之間委托代理關(guān)系的信息成本和制度成本，探索土地經(jīng)濟(jì)新模式以完善城鄉(xiāng)土地利益重新分配[19-21]。

（3）土地發(fā)展權(quán)配置。在空間規(guī)劃體系重構(gòu)的背景下，控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施為產(chǎn)權(quán)要素流動(dòng)設(shè)置了阻礙，土地發(fā)展權(quán)配置亟待改革。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，土地發(fā)展權(quán)改革需要構(gòu)建以公共利益最大化為核心的“規(guī)模指標(biāo)+空間分區(qū)+屬性管控”初始配置框架體系，并且在市場(chǎng)二次配置方面搭建“存量提效指標(biāo)”與“新增流轉(zhuǎn)指標(biāo)”雙軌制交易平臺(tái)[22-23]。隨著部分地區(qū)率先開展規(guī)劃指標(biāo)交易實(shí)踐，土地發(fā)展權(quán)配置逐漸被納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、增值收益分配、價(jià)值評(píng)估與交易體系構(gòu)建等研究中[22]。有學(xué)者提出，地方層面的土地發(fā)展權(quán)改革，需要依托主體功能區(qū)劃完善跨縣域增減掛鉤發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制，并且結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃三條控制線重構(gòu)城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)格局，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[24]。未來土地發(fā)展權(quán)配置改革重點(diǎn)應(yīng)注重剛性與彈性并濟(jì)，政府與市場(chǎng)互動(dòng)，公平與效率平衡。

2.1.3 土地管理法律

（1）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。2019年《土地管理法》仍未從立法上解決集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能缺失的問題，法學(xué)界展開了廣泛討論[25]。主流觀點(diǎn)主張政府需要轉(zhuǎn)變管制理念，通過制定行政法規(guī)對(duì)權(quán)利規(guī)范內(nèi)容予以補(bǔ)充和細(xì)化，在體系上形成法律—行政法規(guī)的二層次制度結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步拓展集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利規(guī)范空間[26]。然而，為根本解決集體建設(shè)用地使用權(quán)受到過度抑制問題，有學(xué)者主張需要專門的法制變革，包括承認(rèn)城市土地可以屬于集體所有、建立民主的“兩規(guī)”制定機(jī)制以及城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員有序退出機(jī)制[27]。進(jìn)一步需要提供農(nóng)民權(quán)益受損的救濟(jì)途徑，從法律上突破農(nóng)民權(quán)益的救濟(jì)瓶頸，填補(bǔ)現(xiàn)有法律保障性條款的不足[28]。

（2）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)?！掇r(nóng)村土地承包法》修訂與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入《民法典》并未終結(jié)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)議，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“物權(quán)說”“債權(quán)說”和“二元論”依然是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”立法表達(dá)研究的核心議題[29]?！拔餀?quán)說”主要基于經(jīng)濟(jì)理由，從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定、融資擔(dān)保與長(zhǎng)期投資等角度，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的內(nèi)在要求[30-31]?！皞鶛?quán)說”主要基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的派生邏輯、“一物一權(quán)”的物權(quán)法原理以及“物權(quán)說”無法合理解釋已經(jīng)大量存在的債權(quán)性租賃流轉(zhuǎn)等方面，認(rèn)為將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)在解釋論上最為順暢[32]?；诂F(xiàn)實(shí)存在的法律瓶頸，可制定相應(yīng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章，對(duì)民法典和農(nóng)村土地承包法建立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行細(xì)化，以落實(shí)“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的制度[30]。

（3）宅基地資格權(quán)內(nèi)涵。準(zhǔn)確界定宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵，對(duì)于深入理解和科學(xué)構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度至關(guān)重要，但學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界至今未達(dá)成共識(shí)[33]。由于對(duì)宅基地使用權(quán)與資格權(quán)關(guān)系認(rèn)識(shí)的不一致，宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵可歸納為“取得資格”“剩余權(quán)”“最先受讓權(quán)＋優(yōu)先受讓權(quán)”“取得資格兼剩余權(quán)利”“取得資格＋實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)利”這5類觀點(diǎn)[34-35]?？梢钥闯?，宅基地資格權(quán)的法律內(nèi)涵逐漸注入了財(cái)產(chǎn)權(quán)利與身份權(quán)利兩方面的屬性，能夠充分體現(xiàn)宅基地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)能與維護(hù)農(nóng)村地區(qū)住房保障的雙重任務(wù)[36]。隨著新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的啟動(dòng)實(shí)施，學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一宅基地資格權(quán)內(nèi)涵，建立宅基地資格權(quán)退出、保留與繼承制度，以兼顧農(nóng)戶宅基地權(quán)益的保障和土地利用效率的提升[37]。

2.1.4 土地管理實(shí)踐

（1）耕地保護(hù)治理轉(zhuǎn)型。近年來，耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”、“細(xì)碎化”以及土壤污染形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，亟需構(gòu)建耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制[38-42]。政府、市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用的程度和方式及其相互嵌入性關(guān)系決定著耕地保護(hù)治理模式和方式的多樣性及其后果，耕地的多功能性要求新時(shí)期耕地保護(hù)治理從傳統(tǒng)的單一管制轉(zhuǎn)向供給、管制、賦能等多手段融合的治理[43]。在耕地剛性管制與彈性調(diào)控框架下，對(duì)現(xiàn)狀耕地實(shí)施分區(qū)分級(jí)管控，并正確引導(dǎo)和監(jiān)管市場(chǎng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)耕地生產(chǎn)能力流量有序釋放，同時(shí)實(shí)施耕地保護(hù)黨政同責(zé)、健全耕地生態(tài)健康網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)體系以實(shí)現(xiàn)耕地“三位一體”保護(hù)[44-47]。此外，應(yīng)將耕地保護(hù)的立法層級(jí)由行政法規(guī)提升為專項(xiàng)法律，通過科學(xué)劃定最低底線標(biāo)準(zhǔn)、健全行政和刑事法律責(zé)任、明確權(quán)利各方的權(quán)利和義務(wù)等，推進(jìn)永久基本農(nóng)田與黑土地保護(hù)的立法[48]。

（2）存量低效用地再開發(fā)。伴隨城市發(fā)展進(jìn)入到存量時(shí)代，低效用地的再開發(fā)愈發(fā)重要。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，存量低效用地調(diào)整的著眼點(diǎn)在于空間權(quán)屬重構(gòu)與資源價(jià)值提升[49]。因此，存量低效用地更新機(jī)制關(guān)鍵在于通過調(diào)整規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)及土地管理辦法來產(chǎn)生增量收益，實(shí)現(xiàn)空間權(quán)屬的再分配與資源價(jià)值的再提升[50]。此外，應(yīng)在“法定管理+空間引導(dǎo)”的宏觀規(guī)劃管理中推動(dòng)存量空間調(diào)整，而在實(shí)施層面應(yīng)形成“分層編審、動(dòng)態(tài)管控”剛彈結(jié)合的管理機(jī)制，重視存量調(diào)整中的政策機(jī)制支撐與保障，以協(xié)同的思路盤活用地效率、推進(jìn)城鄉(xiāng)空間高質(zhì)量發(fā)展[49,51-52]。

（3）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)合了環(huán)境審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是對(duì)政府審計(jì)的新拓展。囿于目前已有的各式自然資源統(tǒng)計(jì)表無法提供領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)所需的信息，有學(xué)者提出建立自然資源統(tǒng)計(jì)報(bào)表體系與會(huì)計(jì)報(bào)表體系有機(jī)銜接的離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[53]。從試點(diǎn)實(shí)施情況來看，作為對(duì)地方政府受托責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督審核的一種縱向監(jiān)督機(jī)制，自然資源離任審計(jì)制度將土地資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)考核體系，能有效遏制地方政府通過土地財(cái)政和土地融資進(jìn)行地方競(jìng)爭(zhēng)而造成的土地資源低效率開發(fā)和浪費(fèi)行為[54]。此外，實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)可以顯著提高地方的環(huán)境信息披露水平，促進(jìn)企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任與綠色轉(zhuǎn)型[55]。

2.2 國(guó)外重點(diǎn)問題研究進(jìn)展

2.2.1 正式制度與非正式制度的沖突

2021年國(guó)外研究側(cè)重于對(duì)第三世界國(guó)家土地制度改革基本經(jīng)驗(yàn)的歸納與探索。盡管各國(guó)在歷史、社會(huì)和政治等方面存在差異，但通過比較揭示了一幅土地制度改革驚人的趨同圖景。為促進(jìn)公平的土地獲取、權(quán)屬安全和有效的土地利用[56]，眾多國(guó)家都經(jīng)歷了征收和土地再分配的連續(xù)階段[57]。然而，國(guó)家設(shè)計(jì)的土地改革與地方實(shí)踐行為仍存在差距，特別是當(dāng)這些改革與傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)制度相互影響時(shí)[58]，常常會(huì)引發(fā)土地沖突，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成消極影響[59]。面對(duì)正式制度與非正式制度相互沖突這一焦點(diǎn)問題，AKOLGOAZUPOGO主張通過設(shè)立實(shí)踐社區(qū)委員會(huì)，將利益相關(guān)群體牢固地聯(lián)系在一起，繼續(xù)讓傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人（部落首領(lǐng)）在土地問題上扮演需要扮演的重要角色，以平衡新舊關(guān)系，在農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生一個(gè)更公平的結(jié)構(gòu)[60]。

2.2.2 土地市場(chǎng)與政府的協(xié)同

2021年國(guó)外研究聚焦政府與市場(chǎng)的均衡發(fā)展。土地要素市場(chǎng)化配置下，生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，同時(shí)也進(jìn)一步豐富了貧困人口的脫貧路徑[61]。HOLDEN基于對(duì)撒哈拉以南地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在禁止出售土地的地區(qū)限制了青年通過購(gòu)買土地?cái)[脫貧困的潛力，而建立土地租賃市場(chǎng)的地區(qū)幫助許多年輕的土地需求者提供了可持續(xù)的以土地為基礎(chǔ)的生計(jì)方式[62]。然而，歐洲農(nóng)田價(jià)格的持續(xù)飆升反映了政府需要加強(qiáng)農(nóng)地市場(chǎng)監(jiān)管的必要性[63]。但由于地方政府控制了土地的分配和使用權(quán)，政治階層與土地企業(yè)家勾結(jié)非法挪用土地收益，土地投機(jī)行為十分猖獗[64-65]。政府公權(quán)私用這一行為打破了市場(chǎng)中原有的平衡，使得城市建設(shè)成本較高且效率低下。未來為避免土地市場(chǎng)成為政府階層的斂財(cái)工具，提高土地交易的透明度和約束力度刻不容緩[66]。

2.2.3 土地權(quán)利平等

2021年國(guó)外關(guān)于土地權(quán)利平等內(nèi)涵的研究頗豐，對(duì)性別平等的呼吁逐漸擴(kuò)展到所有主體平等。隨著各國(guó)為提高土地生產(chǎn)力而努力爭(zhēng)取土地權(quán)能[67-68]，土地權(quán)利平等已成為土地政策和發(fā)展干預(yù)的一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)[69]，尤其是已登記的土地所有者和未登記的占用者之間土地權(quán)利的平等性對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)甚至環(huán)境成果的影響更為重要。NARA[70]聚焦于土地所有權(quán)與土地使用權(quán)，研究發(fā)現(xiàn)，相比于男性定居者，男性土地所有者擁有最強(qiáng)的土地權(quán)利和最高的土地使用權(quán)安全性；而所有婦女，無論她們是地主還是移民群體，其土地權(quán)利和權(quán)屬保障都最為薄弱。未來為有效地促進(jìn)土地權(quán)利平等，應(yīng)推動(dòng)利益相關(guān)者積極參與公共政策設(shè)計(jì)，探索弱化土地所有權(quán)、強(qiáng)調(diào)使用權(quán)的制度改革。

2.2.4 土地政策目標(biāo)管理

2021年國(guó)外側(cè)重土地政策社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與生態(tài)可持續(xù)目標(biāo)的平衡研究。KUMAR[71]從農(nóng)戶滿意度與幸福度視角探究了歐洲城市綜合體發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施效應(yīng)，研究發(fā)現(xiàn)歐洲政府這一舉措實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶增收與經(jīng)濟(jì)提效的雙贏目標(biāo)，為其他發(fā)展中國(guó)家提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。但是，也有學(xué)者指出政府作為土地政策的制定者，不應(yīng)局限于政治晉升、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等短期目標(biāo)[72]，更要注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源安全、氣候緩解等協(xié)調(diào)共生的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)[73]。當(dāng)前為解決不可持續(xù)的土地轉(zhuǎn)型問題而采取的政策措施微乎其微，各國(guó)在這方面的成功有待檢驗(yàn)[74]。CARAUTA[75]基于對(duì)生物經(jīng)濟(jì)模擬和生命周期評(píng)估，研究發(fā)現(xiàn)由于農(nóng)業(yè)激勵(lì)政策不足，巴西聯(lián)邦政府采取的一系列與氣候相關(guān)的土地利用政策，雖然在打擊非法砍伐方面取得了部分成功，但就農(nóng)業(yè)方面的凈碳平衡而言，遠(yuǎn)未達(dá)到政策制定的預(yù)期目標(biāo)。

2.2.5 農(nóng)田保護(hù)研究

2021年國(guó)外研究側(cè)重土地競(jìng)爭(zhēng)中的農(nóng)田保護(hù)。早期在歐洲快速城市化進(jìn)程中，農(nóng)田面積的大量減少反映出農(nóng)田在與城市土地競(jìng)爭(zhēng)中的絕對(duì)劣勢(shì)地位[76]。然而，如今在能源燃料需求不斷增長(zhǎng)與生態(tài)保護(hù)意識(shí)提高的背景下[77]，土地所有者更愿意在農(nóng)田種植能源作物，并且農(nóng)場(chǎng)管理者愿意采用多年生生物能源作物，農(nóng)田在土地競(jìng)爭(zhēng)中的相對(duì)弱勢(shì)地位進(jìn)一步凸顯[78-79]。此外，更有研究證明減少農(nóng)田和增加森林邊緣密度可以改善河流水質(zhì)[80]，為農(nóng)田面積的減少進(jìn)一步提供了合理性。為實(shí)現(xiàn)糧食安全與生物經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，面對(duì)農(nóng)田在土地競(jìng)爭(zhēng)中劣勢(shì)地位的這一現(xiàn)象，目前也有部分學(xué)者提倡通過利用邊際土地來減緩生物能源和糧食生產(chǎn)之間的土地利用競(jìng)爭(zhēng)；而歐盟也修訂可再生能源指令，鼓勵(lì)使用邊際土地生產(chǎn)生物燃料[81]。

2.2.6 土地信息化管理

為推動(dòng)土地立體化管理，2021年國(guó)外研究聚焦土地管理中的信息技術(shù)應(yīng)用。發(fā)達(dá)城市基礎(chǔ)設(shè)施的急劇增加與多層建筑的大量增長(zhǎng)挑戰(zhàn)了二維土地管理系統(tǒng)處理空間復(fù)雜情況的效率[82]，現(xiàn)有的信息獲取、表達(dá)和評(píng)價(jià)等方法需要向立體化全面升級(jí)[83-84]。為提高信息獲取效率，MORALES[85]認(rèn)為不妨采用革命性的方法，倡議讓土地產(chǎn)權(quán)人在土地專業(yè)人員的監(jiān)督和指導(dǎo)下自行收集數(shù)據(jù)。在信息表達(dá)方面，ATAZADEH[86]為給多層物業(yè)的權(quán)利、限制和責(zé)任（RRR）提供一個(gè)完整的三維視圖，主張通過土地管理領(lǐng)域模型實(shí)現(xiàn)建筑中的三維數(shù)字地籍系統(tǒng)。為進(jìn)一步推動(dòng)土地立體化能夠與現(xiàn)實(shí)世界有機(jī)融合，TAN[87]提出了一種稱為適合用途的能力評(píng)估框架（FCAF），用于衡量符合適合用途方法的土地管理系統(tǒng)的能力，從而為制定必要的行政干預(yù)措施提供了基礎(chǔ)。

3 國(guó)內(nèi)外重點(diǎn)研究問題對(duì)比及重點(diǎn)評(píng)述

3.1 國(guó)內(nèi)外研究重點(diǎn)問題比較

2021年國(guó)內(nèi)學(xué)者從理論到實(shí)踐不同層次對(duì)土地管理問題進(jìn)行了探討，重視從中國(guó)特殊的產(chǎn)權(quán)制度出發(fā)研究新情況、新問題，提出了一些有價(jià)值的理論觀點(diǎn)；國(guó)外土地管理研究則基于實(shí)踐需求，側(cè)重對(duì)現(xiàn)有土地政策制度的評(píng)估，探索土地管理效率的提升路徑。盡管各國(guó)制度環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及資源稟賦不同，但是土地制度改革基本經(jīng)驗(yàn)的歸納與探索、土地要素市場(chǎng)化配置以及耕地保護(hù)等均受到了國(guó)內(nèi)外重點(diǎn)關(guān)注（表2）。

表2 國(guó)內(nèi)外土地管理領(lǐng)域研究側(cè)重點(diǎn)比較Tab.2 The comparison of the research focuses on land management in China and overseas

3.2 2021年重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述

結(jié)合新時(shí)期發(fā)展需要，2021年土地管理領(lǐng)域研究緊扣理論問題和實(shí)踐需求，基本覆蓋了土地管理學(xué)研究的各個(gè)方面，取得以下進(jìn)展：（1）國(guó)家治理視域下“權(quán)域+地域”空間的國(guó)土空間內(nèi)涵的提出，為推進(jìn)各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制提供了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“三生空間”及其他各類層級(jí)空間關(guān)系的路徑；（2）黨領(lǐng)導(dǎo)的土地制度變遷歷程、邏輯與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)得到廣泛探討，系統(tǒng)總結(jié)了百年土地制度變遷規(guī)律，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)一百年奮斗目標(biāo)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和全體人民共同富裕提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與思路；（3）構(gòu)建了自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)的分離與行政分級(jí)委托行使的“雙分”管理體制，有助于推動(dòng)中央權(quán)力下放和央地關(guān)系轉(zhuǎn)型，形成社會(huì)參與的多元治理格局；（4）從增強(qiáng)行政法規(guī)的制定與完善現(xiàn)有法律條例方面討論了解決集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能缺失的辦法，為拓展集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利規(guī)范空間，突破農(nóng)民權(quán)益的救濟(jì)瓶頸提供了理論支撐；（5）圍繞宅基地資格權(quán)內(nèi)涵的探討，形成了代表性的觀點(diǎn)，對(duì)于深入理解和科學(xué)構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度具有重要意義；（6）耕地保護(hù)治理從傳統(tǒng)的單一管制轉(zhuǎn)向供給、管制、賦能等多政策融合的治理，耕地保護(hù)制度框架逐漸多維化、系統(tǒng)化，為解決耕地“非農(nóng)化”“非糧化”及土壤污染等問題構(gòu)建了長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制；（7）通過“法定管理+空間引導(dǎo)”的手段推動(dòng)存量空間調(diào)整，形成“分層編審、動(dòng)態(tài)管控”的剛彈結(jié)合管理機(jī)制，以協(xié)同的思路盤活用地效率，可推進(jìn)城鄉(xiāng)空間高質(zhì)量發(fā)展；（8）結(jié)合試點(diǎn)實(shí)施情況，構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有助于遏制地方政府土地資源低效率開發(fā)和浪費(fèi)行為，可以顯著提高地方的環(huán)境信息披露水平；（9）國(guó)外研究從實(shí)踐問題出發(fā)，聚焦土地制度、土地市場(chǎng)乃至土地信息技術(shù)在土地管理實(shí)踐中的問題與沖突，為提高土地管理效率提供科學(xué)支撐。

2021年土地管理領(lǐng)域研究既有基于土地管理實(shí)踐的知識(shí)體系歸納，也有從理論層面凝練總結(jié)。進(jìn)一步研究可以從以下方面加強(qiáng)：（1）在推進(jìn)國(guó)土空間治理的背景下土地管理的基礎(chǔ)概念有了進(jìn)一步的研究，但基于中國(guó)土地管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展需求的基本理論創(chuàng)新需加強(qiáng)；（2）土地管理體制改革從央地關(guān)系、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系以及各資源類型之間的關(guān)系等多重角度進(jìn)行了一定程度的探討，但針對(duì)統(tǒng)籌多對(duì)關(guān)系形成一個(gè)較為完善的土地管理體制框架的研究還比較缺乏；（3）土地管理制度研究缺乏科學(xué)問題與內(nèi)在規(guī)律凝練，能切實(shí)解決土地管理問題的新理念、新思路和新觀點(diǎn)尚待豐富；（4）在相關(guān)法律制度不斷修訂完善的背景下，土地法學(xué)研究側(cè)重土地立法論，土地解釋論的研究還有待強(qiáng)化?？傮w來看，當(dāng)前研究從理論上對(duì)土地管理活動(dòng)運(yùn)行本質(zhì)規(guī)律的系統(tǒng)歸納仍顯不足，實(shí)踐中土地管理目標(biāo)取向與土地管理運(yùn)行規(guī)則的背離阻礙了可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。未來土地管理研究應(yīng)立足土地公共屬性保障，遵循土地價(jià)值規(guī)律，強(qiáng)化土地管理基本理論探索。

4 土地管理領(lǐng)域研究展望

4.1 重點(diǎn)研究問題展望

2022年我國(guó)將開啟第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程。世紀(jì)疫情沖擊下，百年變局加速演進(jìn)，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和不確定，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。土地資源的多功能屬性日益突出，土地資源安全問題嚴(yán)峻，亟需土地管理理論與方法創(chuàng)新，以科學(xué)利用與保護(hù)土地資源。為加快構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)家從戰(zhàn)略層面作出重大部署，要求推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性土地要素市場(chǎng)化配置，正確發(fā)揮土地生產(chǎn)要素功能，加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)國(guó)土空間綠色發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與保障糧食安全?；谝陨蠂?guó)家需求，未來土地管理研究應(yīng)關(guān)注以下問題：

（1）土地要素市場(chǎng)化改革與法制建設(shè)。為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、共同富裕的目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)制度完善與產(chǎn)權(quán)界定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能完善，宅基地資格權(quán)與繼承權(quán)的法律解釋等方面的研究；建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革，盤活存量建設(shè)用地；探索土地征收制度完善與增值收益再分配機(jī)制，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下的土地發(fā)展權(quán)配置等研究。

（2）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與治理體系。為促進(jìn)自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合的目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)體系構(gòu)建與權(quán)能解構(gòu)、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制以及集體所有自然資源資產(chǎn)權(quán)益落實(shí)等研究；探究自然資源資產(chǎn)損害賠償機(jī)制與損害請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；進(jìn)一步研究自然資源資產(chǎn)核算方法與應(yīng)用、自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)理論以及治理體系構(gòu)建等。

（3）國(guó)土空間用途管制與城鄉(xiāng)空間高質(zhì)量發(fā)展。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)土空間基本理論與空間治理范式、面向雙碳目標(biāo)與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的國(guó)土空間用途管控研究；探討土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制與空間開發(fā)權(quán)益關(guān)系、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)評(píng)估方法。

（4）耕地保護(hù)立法與保障措施。為加強(qiáng)耕地“三位一體”保護(hù)，保障國(guó)家糧食安全，重點(diǎn)關(guān)注多政策組合與多元主體參與的耕地保護(hù)治理體系、耕地“三位一體”保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與耕地健康監(jiān)測(cè)體系方面的研究；探討耕地保護(hù)利用法律體系與耕地保護(hù)專項(xiàng)立法、耕地非糧化與撂荒的調(diào)控機(jī)制以及耕地空間數(shù)字化信息化的監(jiān)督管理體系。

4.2 《中國(guó)土地科學(xué)》重點(diǎn)關(guān)注方向

結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，遵循土地管理學(xué)科發(fā)展規(guī)律，2022年《中國(guó)土地科學(xué)》將重點(diǎn)關(guān)注：（1）土地管理學(xué)科建設(shè)與基礎(chǔ)理論研究；（2）重大公共危機(jī)事件等不確定因素沖擊下，土地治理長(zhǎng)效機(jī)制的理論研究；（3）面向有效市場(chǎng)與有為政府、兼顧公平與效率的土地要素市場(chǎng)化改革；（4）土地管理專項(xiàng)立法與土地法解釋論研究；（5）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和治理體系構(gòu)建；（6）面向雙碳目標(biāo)與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的國(guó)土空間規(guī)劃與用途管控；（7）立足于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)空間高質(zhì)量發(fā)展；（8）面向提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益與保障糧食安全的耕地資源長(zhǎng)效保護(hù)；（9）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展背景下，土地信息管理新理論與技術(shù)體系建設(shè)等。