綠色政績考核對城市土地配置的影響研究
——基于改進政績考核的準自然實驗

何 芳，胡意翕，范 華，2

（1.同濟大學經(jīng)濟與管理學院，上海200092；2.上海市地質調查研究院，上海200072）

1 引言

土地是社會經(jīng)濟發(fā)展的基本要素，其配置效果對現(xiàn)階段我國經(jīng)濟增長質量和結構轉型具有重要影響。長期以來，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度被視為地方政府及其官員考核的重要指標，為了追求最大政績，地方政府通過低價征收和高價出讓土地的方式實現(xiàn)了轄區(qū)經(jīng)濟的快速增長[1]。然而地方政府這種“以地謀發(fā)展”的模式，在創(chuàng)造經(jīng)濟增長奇跡的同時，也造成了國民經(jīng)濟運行、財富增長與分配對土地的過度依賴，以及土地資源在不同行業(yè)和用途間錯配等問題[2-3]。中共十八大以后中國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟發(fā)展方式和發(fā)展動力發(fā)生轉變的同時，政府行動目標和地方官員考核標準也隨之出現(xiàn)調整[4]。2013年12月，中央組織部發(fā)布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確提出官員考核不再簡單以GDP論英雄，須深入貫徹落實科學發(fā)展觀，樹立經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護并舉的“綠色政績考核”新導向。在中央集權制的政治運行體系中，上級政府制定的政績考核標準往往直接決定了下級政府的行動目標及行動框架[5]，所以當中央調整政績考核導向后，勢必會影響到地方政府的土地配置策略。因此，在當前高質量發(fā)展日益迫切和資源錯配不斷加劇的背景下，探究綠色政績考核能否通過影響地方政府土地配置策略，來改善城市土地資源錯配局面，是亟需回答的現(xiàn)實問題。

學界關于地方政府的土地配置行為研究較為豐富，且主要圍繞“財政激勵”和“晉升激勵”兩個假說展開。“財政激勵”假說認為，地方政府傾向于通過土地配置獲取土地出讓金和財稅收入，以減輕分稅制對地方財政的壓力[6-7]。而更多支持“晉升激勵”假說的研究則認為，在中國干部政績考核體制下，地方政府更傾向于通過土地配置進行招商引資，拉動經(jīng)濟增長和財稅收入，進而創(chuàng)造官員的政績和升遷資本[8-11]。已有不少研究證實，地方政府在晉升激勵下對發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟和增加財稅收入富有巨大熱情，一邊擴大工業(yè)用地規(guī)模，壓低工業(yè)用地價格吸引企業(yè)落戶，擴大稅基并拉動地區(qū)經(jīng)濟增長；另一邊壓縮商服用地比例，提高商服用地價格增加土地出讓收入，維持財政穩(wěn)定并提升區(qū)域土地預期價值[11-12]，逐漸形成了大規(guī)模低價供應工業(yè)用地、限量高價供應商服用地的“兩手”供地策略[9,13]。

另外，隨著中央對地方環(huán)境績效考核標準的逐步提高，陸續(xù)有學者開始關注綠色政績考核對政府行為與地方發(fā)展的影響。林婷等[14]研究發(fā)現(xiàn)，綠色政績考核會促使地方政府實行更嚴格的環(huán)境規(guī)制，并加大對清潔生產(chǎn)型行業(yè)的扶持力度。CHEN等[15]發(fā)現(xiàn)，中央將污染減排目標納入官員考核體系能夠顯著降低城市的二氧化硫排放量，但同時也降低了GDP增長率。但目前關于綠色政績考核的影響效應研究還相對較少，且多集中在綠色考核如何影響地區(qū)環(huán)境治理這一基本層面。

既有研究已較為完善地揭示了晉升激勵下地方政府的土地配置邏輯，并初步論證了綠色政績考核確實會影響地方政府行為策略，但目前鮮有學者關注綠色政績考核與城市土地配置之間的影響關系。此外，現(xiàn)有城市土地配置相關研究還存在兩點不足：第一，多數(shù)文獻僅關注土地出讓規(guī)模或出讓價格，鮮有從規(guī)模和價格兩方面展開的關聯(lián)研究；第二，雖然已有相關研究使用土地市場網(wǎng)或中國指數(shù)研究院的地塊出讓數(shù)據(jù)，但多將其處理為城市層面的量價數(shù)據(jù)，尚未深入到產(chǎn)業(yè)及行業(yè)層面。

鑒于此，本文沿襲“晉升激勵”假說的思路，從二三產(chǎn)業(yè)和細分行業(yè)兩個層面，以及規(guī)模和價格兩個維度，探究綠色政績考核對城市土地配置的影響效果及其異質性。本文旨在為理解城市土地配置提供一個新視角，從更一般意義上強調政績考核這種行政手段作為資源配置方式的經(jīng)濟學意義，有助于更好地理解中國經(jīng)濟增長和結構轉變軌跡背后的制度誘因，為未來晉升激勵體制完善和土地合理配置提供理論與實證參考。

2 理論分析與研究假設

2013年中央組織部發(fā)布《通知》，要求強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護等指標的權重，實質確定了環(huán)境績效指標的重要性，樹立了綠色政績考核新導向，使得中國地方官員政績考核標準發(fā)生根本性轉變[16]。隨后，2016年國家發(fā)展改革委印發(fā)了《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設考核目標體系》兩個配套指標體系。從這兩套考核指標的分值及權重設定來看，增長質量、資源利用和生態(tài)環(huán)境是地方政府綠色政績考核的核心①《生態(tài)文明建設考核目標體系》重點強調對資源利用(子目標分值30）和生態(tài)環(huán)境保護（子目標分值40）方面的考核，而《綠色發(fā)展指標體系》明確提出了考核指標及其權重，具體包括資源利用（權數(shù) = 29.3%）、環(huán)境治理（權數(shù) = 16.5%）、環(huán)境質量（權數(shù) = 19.3%）、生態(tài)保護（權數(shù) = 16.5%）、增長質量（權數(shù) =9.2%）和綠色生活（權數(shù) = 9.2%）。。

晉升激勵下，地方政府為滿足以上三個方面的考核要求而改變土地配置策略，最終影響到城市土地規(guī)模與價格（圖1）。為促進增長質量提升，地方政府逐漸將“招商引資”的重心從勞動、資源密集型產(chǎn)業(yè)轉移至資金、技術密集型產(chǎn)業(yè)，增加商服行業(yè)用地供應量，以吸引更多服務型企業(yè)進入當?shù)厥袌?，以推進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級[17]。城市商服用地供應比例逐漸提高，使其供應價格相應下降。為加強資源集約利用，地方政府發(fā)揮“選擇效應”，通過提高工業(yè)用地價格增加企業(yè)用地成本，篩選地價支付能力更強的高效企業(yè)進駐[18]。伴隨工業(yè)用地價格提高，出讓規(guī)模將逐步下降。在強化生態(tài)環(huán)境保護背景下，地方政府加強環(huán)境規(guī)制，通過提高排污與能耗等行業(yè)準入標準，限制或淘汰污染密集型企業(yè)，提高清潔生產(chǎn)型企業(yè)進駐優(yōu)勢，促使污染密集型行業(yè)用地規(guī)模逐漸減少，清潔生產(chǎn)型行業(yè)用地規(guī)模相對增加。同時，地方政府還將直接收緊對污染密集型行業(yè)的土地供應，造成污染密集型行業(yè)用地價格提升。而清潔生產(chǎn)型行業(yè)用地價格可能會隨著其用地規(guī)模的增加而下降，也可能順應工業(yè)供地價格整體趨勢而上升。

圖1 綠色政績考核對城市土地配置的影響邏輯圖Fig.1 The logic of the impact of green performance evaluation on urban land allocation

由此，提出假設1：綠色政績考核下，城市商服用地出讓規(guī)模提高，出讓價格下降；工業(yè)用地出讓規(guī)模下降，出讓價格提升；污染密集型行業(yè)用地出讓規(guī)模下降，價格提升，清潔生產(chǎn)型行業(yè)用地出讓規(guī)模提高，價格升降不確定。整體來看，綠色政績考核新導向有助于緩解城市土地錯配問題，縮小土地在工業(yè)和服務業(yè)之間配置的規(guī)模和價格差異。

受經(jīng)濟發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)梯度轉移規(guī)律影響，綠色政績考核對城市土地配置的影響會因城市行政級別、產(chǎn)業(yè)結構及所屬區(qū)域的不同而存在差異。從行政級別來看，高行政級別城市在政府補貼、人才與融資、稅收優(yōu)惠等方面更具優(yōu)勢，有利于降低企業(yè)成本提高企業(yè)全要素生產(chǎn)率[19]，城市土地配置相對集約。加之高行政級別城市地方官員的高質量發(fā)展理念和綠色領導①綠色領導是低碳經(jīng)濟的引導力，其本質內涵在于，以領導者的綠色素質引導社會的綠色生態(tài)，進而憑借社會的綠色生態(tài)恢復自然界的綠色生態(tài)，從而為人類贏得可持續(xù)生存與發(fā)展的和諧狀態(tài)。意識通常較強，轄區(qū)內經(jīng)濟發(fā)展質量和生態(tài)環(huán)保水平也相對越高。在現(xiàn)有優(yōu)勢的基礎上，高行政級別城市的地方官員面對政績考核標準綠色化轉變時壓力相對較小[20]，故綠色政績考核對其城市土地配置影響明顯弱于低行政級別城市。從產(chǎn)業(yè)結構來看，服務業(yè)占比高的城市其產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對高級[21]，土地要素利用率和土地資源利用狀況相對更優(yōu)。并且服務業(yè)比重越高，意味著城市經(jīng)濟發(fā)展質量越高，產(chǎn)業(yè)能耗和污染排放水平越低。因此，服務業(yè)主導型城市的地方官員的綠色政績考核壓力要小于工業(yè)主導型城市，其城市土地配置受綠色政績考核的影響會明顯小于工業(yè)主導型城市。從所屬區(qū)域來看，相比于中、西部地區(qū)，中國東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、科技領先、要素市場活躍，且土地市場化供給程度較高，故其經(jīng)濟高質量發(fā)展和土地資源集約利用基礎更好[22]。加之東部地區(qū)環(huán)境規(guī)制力度較為嚴格，環(huán)境保護監(jiān)管機制更為健全[23]，使得東部城市生態(tài)環(huán)保治理水平也較高。因此，綠色政績考核下，東部城市的地方政府壓力相對中、西部城市的要小，東部城市土地配置所受影響亦會小于中、西部城市。

由此，提出假設2：綠色政績考核對城市土地配置的影響具有異質性。在行政級別上，高行政級別城市土地配置所受影響小于低行政級別城市；在產(chǎn)業(yè)結構上，服務業(yè)主導型城市土地配置所受影響小于工業(yè)主導型城市；在所屬區(qū)域上，東部城市土地配置所受影響小于中、西部城市。

3 研究設計

3.1 計量模型與變量選擇

《通知》雖是一項覆蓋全國范圍的政績評價改革，但其具有分地區(qū)逐步推進的特點，且不同地區(qū)制定的綠色政績考核具體標準不同，使得各城市考核壓力存在較大差異。這就為本文以改進政績考核的《通知》為“自然實驗”、運用雙重差分模型來估計中央綠色政績考核對城市土地配置的影響提供了基礎，本文模型設定如下：

式（1）中：α為常數(shù)項；β和ω為待估參數(shù)；Yit為被解釋變量，即第i個城市t期的土地配置情況；Post為政策沖擊變量；Treat為處理變量，參考文獻［24］的做法，不將處理變量設定為0～1虛擬變量，而采用地方政府環(huán)境治理壓力指數(shù)這一連續(xù)變量來表示（具體測算方法見下文），這樣的處理方式和傳統(tǒng)的雙重差分方法類似，區(qū)別僅在于不以虛擬變量明確區(qū)分實驗組和對照組，而是考慮政策的連續(xù)變化，且避免人為分組可能帶來的誤設偏差；Xit為控制變量；μi和γt分別表示個體固定效應和時間固定效應，用于控制不隨時間變化的城市固有特征和不隨城市變化的時變宏觀環(huán)境；εit為誤差項。

充分參考既有文獻[1,24-25]，本文對回歸分析所涉及的變量做如下界定（表1）。（1）選取多個變量作為核心解釋變量。三次產(chǎn)業(yè)層面，采用土地配置價格差異指數(shù)和土地配置規(guī)模差異指數(shù)，來表示城市土地在工業(yè)與服務業(yè)間配置的價格與規(guī)模差異；細分行業(yè)層面，直接采用各類型行業(yè)用地出讓均價和面積數(shù)據(jù)。（2）處理變量采用事前地方政府環(huán)境治理壓力指數(shù)來表示，具體度量方式為2007—2013年地方政府環(huán)境治理壓力指數(shù)均值?；趪野l(fā)展改革委印發(fā)的《綠色發(fā)展指標體系》和數(shù)據(jù)的可得性，選取二氧化硫排放減少量、污水集中處理率、固體綜合廢物利用率及生活垃圾無害化處理率4項指標綜合考察地方政府的環(huán)境治理壓力。將以上指標與城市所在省份均值進行比較以構建地方政府環(huán)境治理壓力指數(shù)①具體構建方法為：首先，將樣本城市分為普通地級城市、副省級城市和直轄市三類；其次，對于普通地級城市，將以上4項指標分別與所在省份城市的平均數(shù)進行比較，副省級城市與15個副省級城市的平均數(shù)相比，直轄市則與4個直轄市的平均數(shù)相比，各項指標小于當年均值賦值為1，否則為0；最后，將4項得分相加得到地方政府環(huán)境治理壓力指數(shù)。，該指數(shù)取值范圍為［0，4］，且數(shù)值越大地方政府的環(huán)境治理壓力越大。這樣處理的核心邏輯在于：環(huán)境治理壓力越大的城市，其地方官員的土地配置策略受綠色政績考核的影響越強，考核標準改革的作用效果亦越明顯。同時，為了避免內生性的影響，本文將4項指標都滯后了一期，構建的壓力指數(shù)也自然滯后一階，這也正符合官員考評的一般規(guī)則。（3）沖擊變量采用虛擬變量來表示。（4）選取代表性城市特征變量作為控制變量。

表1 變量定義Tab.1 Variable definitions

3.2 數(shù)據(jù)來源與典型事實分析

本文選取2007—2019年中國285個地級及以上城市作為研究樣本②需要說明的是，樣本仍包括原地級市萊蕪市（2019年1月正式撤銷），但不包括巢湖市、拉薩市、山南市、銅仁市、畢節(jié)市、海東市、吐魯番市和哈密市等相關經(jīng)濟數(shù)據(jù)嚴重缺失的城市。。為了準確描述出讓土地的實際用途，精準刻畫不同類型行業(yè)間的用地配置，本文參考相關學者[26]整理的行業(yè)分類標準，基于中國土地市場網(wǎng)270余萬條供地結果信息，結合出讓地塊的用途和受讓方行業(yè)分類等信息整理出本文所需土地配置數(shù)據(jù)。其他數(shù)據(jù)的主要來源為歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》。

為證實地方政府環(huán)境治理壓力指數(shù)作為處理變量的合理性，本文依據(jù)事前地方政府環(huán)境治理壓力指數(shù)，將中位數(shù)以上的城市歸類為實驗組，中位數(shù)及以下城市歸類為對照組（下文實證中并不做此區(qū)分）。圖2描繪了分組城市環(huán)境治理壓力的逐年變化趨勢。容易看出，兩組城市的政府環(huán)境治理壓力指數(shù)呈現(xiàn)出明顯的收斂態(tài)勢，具體表現(xiàn)為：對照組城市在《通知》出臺前后無明顯變化，而實驗組城市在出臺后具有明顯的下降趨勢。這一典型事實充分說明，地方政府環(huán)境治理壓力越大，城市受綠色政績考核的影響就越強，處理變量選取是合理的。

圖2 地方政府環(huán)境治理壓力指數(shù)的分組時變趨勢Fig.2 Time-varying trend of the pressure index of local government environmental governance

表2匯報了本文主要變量的描述性統(tǒng)計結果①為避免異常值對估計結果可能造成的干擾，對所有連續(xù)變量進行前后各1%水平的縮尾（Winsorize）處理。?？梢园l(fā)現(xiàn)，相對于地方政府環(huán)境治理壓力指數(shù)低的城市（對照組），地方政府環(huán)境治理壓力指數(shù)高的城市（實驗組）具有更小的城市土地配置價格差異及規(guī)模差異，同時人均GDP、財政自給率、金融深化程度、實際利用外資、人均道路擁有面積和實際固定資產(chǎn)投資普遍更低，而GDP增速、二產(chǎn)比重、財政干預度和人口密度則更高。且所有變量的組間均值差異或中位數(shù)差異都為顯著，表明實驗組城市和對照組城市的城市土地配置數(shù)據(jù)和大部分城市特征變量均存在顯著差異，說明研究在計量模型中納入這些變量加以控制是必要的。

表2 主要變量描述性統(tǒng)計Tab.2 Descriptive statistics

圖3刻畫了兩組城市土地配置價格差異指數(shù)和規(guī)模差異指數(shù)的變化趨勢。不難發(fā)現(xiàn)，2007—2013年，無論是土地配置價格差異指數(shù)，還是配置規(guī)模差異指數(shù)，實驗組和對照組間的差距隨時間推移產(chǎn)生的變化并不明顯。這就表明，兩組城市的土地配置價格和規(guī)模差異指數(shù)在《通知》出臺之前呈現(xiàn)出共同變動趨勢。據(jù)此可以推測，假定《通知》在2013年底未出臺并實施，兩組城市的土地配置規(guī)模和價格在2014年之后理應繼續(xù)保持平行趨勢。但實際上2014年以后，實驗組城市的土地配置價格差異指數(shù)和規(guī)模差異指數(shù)均較對照組城市有明顯下降，尤其是在土地出讓規(guī)模差異方面。至此，圖3不僅證實了兩組城市的土地配置價格和規(guī)模差異指數(shù)滿足平行趨勢假定，符合雙重差分方法的應用前提，而且為本文理論推斷提供了初步的經(jīng)驗證據(jù)。

圖3 土地配置價格及規(guī)模差異指數(shù)的分組時變趨勢Fig.3 Time-varying trend of land allocation price and scale difference index

4 實證結果分析

4.1 基準回歸結果

（1）三次產(chǎn)業(yè)層面。表3匯報了綠色政績考核對城市土地在工業(yè)和服務業(yè)之間配置的價格和規(guī)模差異的影響。為說明估計結果具有良好的穩(wěn)健性，本文將控制變量逐步納入計量模型?？梢园l(fā)現(xiàn)，交互項的估計系數(shù)在所有回歸方程均顯著為負，這說明《通知》文件的出臺的確能縮小城市土地在工業(yè)和服務業(yè)之間配置的規(guī)模和價格差異。并且，事前地方政府環(huán)境治理壓力指數(shù)越高，城市土地配置價格和規(guī)模差異指數(shù)在《通知》出臺之后越小，這表明城市環(huán)境治理壓力越大，其地方政府的綠色政績考核壓力也越大，考核標準改革的作用效果越明顯。

表3 綠色政績考核對城市土地產(chǎn)業(yè)間配置的影響Tab.3 The impact of green performance evaluation on the inter-industry land allocation

在政策評估的研究中，回歸結果除了要滿足統(tǒng)計學意義上的顯著性外，經(jīng)濟意義上的顯著性更值得關注。結合本文的研究，在控制其他因素的影響后，綠色政績考核標準實施在縮小土地配置的價格差異和規(guī)模差異方面，分別起到6.00%（=0.525×0.706/6.174）和11.27%（=0.940×0.706/5.886）的積極效果?？梢?，政績考核導向調整對縮小城市土地配置價格和規(guī)模差異上均具有良好的統(tǒng)計與經(jīng)濟顯著性，且綠色政績考核在土地規(guī)模差異方面的改善效果更為明顯。

（2）細分行業(yè)層面。表4匯報了政績考核標準綠色化對各類行業(yè)用地配置的影響。第（1）—（4）列為綠色政績考核對商服行業(yè)用地和工業(yè)行業(yè)用地配置規(guī)模和價格的影響。第（1）—（2）列結果表明，綠色政績考核并不能顯著降低商服行業(yè)用地出讓均價，但卻能明顯增加該類行業(yè)用地的出讓面積。工業(yè)行業(yè)則恰恰相反，由第（3）—（4）列結果可知，綠色政績考核顯著提高了工業(yè)行業(yè)用地的出讓均價，但對出讓面積的影響并不明顯。這樣的結果說明，政績考核標準的綠色化轉變，的確可以激勵地方政府增加商服行業(yè)用地規(guī)模、提高工業(yè)行業(yè)用地的出讓價格水平，但卻不能有效制約商服行業(yè)用地出讓價格上漲和工業(yè)行業(yè)用地出讓規(guī)模的進一步擴大，影響具有局限性。原因可能在于，商服行業(yè)用地出讓更加市場化，出讓價格大多由市場供求關系決定，所以盡管行業(yè)用地供應面積有所提升，但鑒于市場需求的不穩(wěn)定性，用地價格并沒有受到顯著影響；而工業(yè)行業(yè)用地市場化程度較低，且地方政府基于擴大財政、解決社會就業(yè)等考慮并不會嚴格控制工業(yè)行業(yè)用地規(guī)模，用地出讓面積所受影響不明顯。

表4 綠色政績考核對各類行業(yè)用地配置的影響Tab.4 The impact of green performance evaluation on land allocation in various industries

第（5）—（8）列為綠色政績考核對污染密集型行業(yè)和清潔生產(chǎn)型行業(yè)用地配置規(guī)模和價格的影響。第（5）列交互項系數(shù)在1%的置信水平上顯著為正，第（6）列的系數(shù)不顯著，第（7）—（8）列交互項系數(shù)分別在10%和5%的置信水平上顯著為正。以上結果表明，綠色政績考核作用下，污染密集型行業(yè)用地價格明顯提高，但用地規(guī)模所受影響不大，而清潔生產(chǎn)型行業(yè)用地價格和用地規(guī)模均顯著提升。這說明，一方面，綠色政績考核下地方政府通過提高工業(yè)用地價格發(fā)揮“選擇效應”時，同時推升了污染密集型和清潔生產(chǎn)型行業(yè)的用地價格。其中，由于污染密集型行業(yè)準入門檻更高，其用地價格增幅也相應更大。另一方面，地方政府基于考核壓力提高環(huán)境規(guī)制強度和行業(yè)準入標準，的確促使清潔生產(chǎn)型行業(yè)用地規(guī)模得到明顯提升，但卻無法有效控制污染密集型行業(yè)的用地規(guī)模，原因與前文工業(yè)行業(yè)用地類似。至此，本文的假設1得到基本驗證。

4.2 穩(wěn)健性檢驗

（1）動態(tài)效應分析。滿足平行趨勢假設是應用雙重差分方法的重要前提，除了圖3提供的初步經(jīng)驗證據(jù)之外，還需要提供更加嚴謹?shù)挠嬃繖z驗。本文采用事件研究法進行平行趨勢檢驗，并進一步確認《通知》發(fā)揮作用的時點。圖4匯報了逐年交互項的估計系數(shù)及90%置信區(qū)間。容易看出，交互項的估計系數(shù)在政策實施前5年均不顯著異于0，但在政策實施后有顯著為負的情況。由此可見，在《通知》出臺之前，實驗組和對照組的城市土地配置價格和規(guī)模差異指數(shù)均不存在顯著變化，再次證實了平行趨勢假設。且《通知》于發(fā)布一年后年才開始真正發(fā)揮作用，且對縮小城市土地配置規(guī)模差異指數(shù)的效果更為明顯和持續(xù)，該結果與基準回歸結果一致。

圖4 動態(tài)效應分析Fig.4 Dynamic effect analysis

（2）排除其他政策影響。在2007—2019年，可能存在某些政策沖擊同樣會影響城市土地配置。2013年11月，國務院印發(fā)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》，對全國262個資源型城市（其中地級行政區(qū)126個）的可持續(xù)發(fā)展目標及行動做出了具體部署。該規(guī)劃很可能會影響資源型城市的土地配置。為了排除這一可能性的解釋，本文剔除樣本中所有資源型城市的觀測值，再次進行回歸。2016年3月，國務院常務會議決定，自2016年5月1日起將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務業(yè)全部納入營改增試點，全面實行“營改增”。由于稅收分成變化會對城市工業(yè)用地和商住用地規(guī)模配置產(chǎn)生差異化影響[1]，財稅政策對城市土地配置的影響是不容忽視的。為排除這一影響的可能性，本文構建了全面實行“營改增”的虛擬變量Post2015，并將其與處理變量Treat的交互項納入計量模型進行再估計。如表5所示，以上結果與基準回歸均保持一致。

（3）其他穩(wěn)健性測試。為檢驗處理變量的定義方式是否會影響基準回歸結果，構建了另一處理變量，具體做法為：利用2007—2013年城市地方政府環(huán)境治理壓指數(shù)均值的中位數(shù)將全樣本城市歸類為對照組和實驗組，采用虛擬變量進行刻畫。為檢驗回歸樣本的敏感性，本文調整了研究樣本，僅保留《通知》出臺前后3年即2011—2016年的樣本觀測值。如表5所示，以上結果仍與基準回歸結果一致。

表5 穩(wěn)健性結果Tab.5 Robustness test results

5 異質性結果分析

（1）行政級別異質性分析。為檢驗綠色政績考核對不同行政級別城市的異質性影響效果，將總樣本劃分為中心城市與非中心城市兩組分樣本進行剖析。其中，中心城市包括省會城市、副省級城市與直轄市等高行政級別城市，其余普通地級市界定為非中心城市。

表6回歸結果顯示，非中心城市的交互項系數(shù)均顯著，且系數(shù)符號與基準回歸結果一致；而中心城市，僅有土地配置規(guī)模差異指數(shù)和商住用地出讓面積兩項分別在10%和5%的置信區(qū)間顯著，其他交互項系數(shù)估計結果均為不顯著。由此表明，政績考核標準綠色化對低行政級別城市的影響是非常顯著的，確實會提高工業(yè)行業(yè)（尤其是污染密集型行業(yè)）用地的出讓價格，提升商服行業(yè)用地供應比重，縮小工業(yè)和服務業(yè)之間的土地配置差異，有效緩解城市土地錯配問題。然而，對于省會、副省級與直轄市等具有較高行政級別的城市而言，綠色政績考核的影響作用十分微弱，且?guī)缀醪荒軐ν恋爻鲎寖r格產(chǎn)生影響。這就意味著，低行政級別城市的土地配置優(yōu)化尚可依賴于中央考核標準的進一步深化改革，但在增長質量、資源利用和生態(tài)環(huán)保等方面已具有良好基礎的高行政級別城市，其土地錯配問題難以單靠行政手段解決，亟待完善要素市場化配置體制機制，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定作用。

（2）產(chǎn)業(yè)結構異質性分析。為檢驗綠色政績考核對不同產(chǎn)業(yè)結構城市的異質性影響效果，根據(jù)三產(chǎn)比重和二產(chǎn)比重的比值將總樣本劃分為兩組進行比較。其中，比值大于1的視為服務業(yè)主導型城市，比值小于等于1的視為工業(yè)主導型城市①考慮到前文研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)中心城市土地配置受綠色政績考核影響較小，為了剔除行政級別差異對區(qū)域異質性研究的干擾，該處僅采用非中心城市樣本進行回歸，所屬區(qū)域異質性分析中也類似處理，下文不再贅述。。

表6回歸結果顯示，無論是服務業(yè)主導型城市還是工業(yè)主導型城市，其各列交互項系數(shù)均顯著且符號與基準回歸結果一致，這說明綠色政績考核下，無論城市的主導產(chǎn)業(yè)是工業(yè)還是服務業(yè)，其土地配置均會受到顯著影響。并且除第（6）—（7）列外，服務業(yè)主導型城市各列回歸系數(shù)的絕對值均明顯小于工業(yè)主導型城市，土地配置價格差異指數(shù)和規(guī)模差異指數(shù)所受影響程度比工業(yè)主導型城市分別小28.0%和9.7%，這說明服務業(yè)主導型城市受綠色政績考核的影響較小。因此，想要進一步提高服務業(yè)主導型城市的土地配置優(yōu)化效果，政府干預和市場調節(jié)并舉是下一階段工作的關鍵。

（3）所屬區(qū)域異質性分析。為檢驗綠色政績考核對不同區(qū)域城市的異質性影響效果，按照國家地理區(qū)域劃分標準將總樣本分為東部城市和中西部城市。由表6估計結果可知，綠色政績考核對東部和中西部城市影響方向一致而影響程度不同。具體地，東部城市在土地出讓價格方面所受影響要小于中西部地區(qū)（見第（1）、（4）、（5）和（6）列），而在土地出讓規(guī)模方面受到的影響要大于中西部城市（見第（2）、（3）和（7）列），該結果與前文假設存在部分出入。

原因可能在于，東部城市土地市場化供給程度相對較高，地方政府難以直接對土地出讓價格形成干預，且在市場需求量和地價水平本身相對偏高的情況下，即使調整供地規(guī)模也無法對地價產(chǎn)生明顯影響，因此，只能通過積極調節(jié)土地在不同產(chǎn)業(yè)、行業(yè)間的規(guī)模配置來實現(xiàn)綠色政績要求。然而，中西部地區(qū)土地市場化程度較低，政府干預地價的能力強、效果好，反之，由于地區(qū)要素市場活躍度相對較低且土地市場需求量小，地方政府在城市建設用地指標充足的情況下并沒有大幅調整土地供應規(guī)模的積極性。至此，本文的假設2也得到了部分驗證。

6 結論與啟示

本文基于2007—2019年中國285個地級及以上城市數(shù)據(jù)，將《通知》發(fā)布視為一項準自然實驗，采用雙重差分模型檢驗了綠色政績考核對城市土地配置的影響。結論如下：綠色政績考核能夠縮小城市土地在工業(yè)和服務業(yè)之間配置的價格和規(guī)模差異，但其影響具有時間上的滯后性，對土地配置規(guī)模差異的改善效果更為突出且持續(xù)；綠色政績考核可以促使商服行業(yè)用地出讓規(guī)模增加、工業(yè)行業(yè)用地的出讓價格提升，但無法降低商服行業(yè)的用地價格和工業(yè)行業(yè)的用地規(guī)模；污染密集型行業(yè)和清潔生產(chǎn)型行業(yè)之間，前者的用地價格所受影響更大，均價明顯提升，而后者用地面積顯著提升。綠色政績考核對城市土地配置的影響具有異質性，其中，高行政級別城市土地配置受影響較小，且價格方面幾乎不受影響；工業(yè)主導型和服務業(yè)主導型城市均受到影響，但前者影響程度大于后者；各區(qū)域城市亦均會受到影響，在土地出讓規(guī)模方面，東部城市受影響更大，在出讓價格方面，中西部城市受影響更大。

基于本文的研究結論，筆者認為不斷完善和改進綠色政績考核方法、評價指標和城市土地配置方式，仍是當前及未來制度改革的重心。第一，在綠色政績考核標準設計時，要考慮其對地方政府行為影響。堅持綠色政績考核觀念不動搖，從地方政府土地資源配置的角度出發(fā)，因地制宜地調整地區(qū)綠色政績考核標準，并加強對科技創(chuàng)新、教育文化、社會保障等方面的考核，激勵地方政府從“以地謀發(fā)展”舊模式向人才引領、科技支撐和創(chuàng)新驅動的高質量發(fā)展新模式轉型。第二，平衡政府管控和市場機制在土地配置中的作用效果。在不斷推動新舊動能轉換的過程中，中央和地方應結合實際，對產(chǎn)業(yè)用地準入標準進行科學設定，確定土地市場配置的基礎和邊界，發(fā)揮有為政府的管控作用。同時，加快建設高標準土地市場體系，完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，在理順供求關系的基礎上，著重利用市場手段解決土地錯配問題，提升土地資源利用效率。

另外，本文雖然在理論部分闡述了綠色政績考核對地方政府土地配置策略的作用邏輯，但并沒有直接檢驗這些作用途徑。并且研究尚未從地方政府博弈的角度，通過分析綠色政績考核下各地方政府供地策略的互動影響關系，探究綠色政績考核土地配置效果的空間溢出效應，這是未來值得繼續(xù)研究的兩個方向。