財政透明度、預算軟約束與縱向財政不平衡
——來自新《預算法》實施準自然實驗的證據(jù)*

宋美喆，柒江藝，劉寒波

(1.湖南大學 經(jīng)濟與貿(mào)易學院，湖南 長沙 410079；2.湖南財政經(jīng)濟學院 財政金融學院，湖南 長沙 410205)

一 引 言

自1994年分稅制改革以來，中央與地方政府的收入分配關系隨之調(diào)整，中央政府較改革前獲得了更高的財政收入，而地方政府的支出責任仍沿襲改革前的設定，其承擔提供公共品的職責范圍并未相應縮小。這導致地方政府的財政收支存在較大缺口，形成了縱向財政不平衡這一財政體制的顯著特征，不僅為地方政府非審慎財政行為提供了制度誘因，也造成產(chǎn)能過剩、資源錯配等一系列負面影響。事實上，縱向財政不平衡肇因于一國的財政分權體制，繼而在各級政府的互動和博弈下演化而成，是各級政府行為選擇的結果。而標準科學、規(guī)范透明、約束有力的財政預算作為規(guī)范政府行為必不可少的制度籠子，是財政治理現(xiàn)代化的應有之意，對于縮小縱向財政不平衡具有積極意義。正因如此，黨的十九大報告提出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系；黨的十九屆四中全會進一步要求，優(yōu)化政府間事權和財權劃分，形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。在此背景下，本文擬就財政透明度、預算軟約束對縱向財政不平衡的直接和間接影響進行理論探討和實證檢驗，并提出對策建議，為重構縱向財政不平衡的糾偏機制，以及推動建立現(xiàn)代財政治理體系提供決策參考。

二 文獻綜述

縱向財政不平衡是各國共有的財政現(xiàn)象，從影響因素來看，有學者認為其與分權治理的財政體制框架緊密相關，事權與財權下放的不同步使得地方政府不能用自有收入滿足自身支出需要[1-2]。Cevik[3]分析得到，城市間縱向財政不平衡的差異可以通過人均收入水平、人口特征、反映政策偏好的中央政府財政行為等來解釋。Bird和Tarasov[4]、李祥云和徐淑麗[5]討論了中央對地方的轉(zhuǎn)移支付在縱向財政不平衡中的作用。Qian 和 Zhang[6]、張克中等[7]論證了中央提高地方在共享稅中的分成比例有助于降低縱向財政不平衡。上述文獻多認為縱向財政不平衡主要體現(xiàn)的是中央政府的意志，忽視了地方政府在其中的作用。與之不同的是，Boadway和Tremblay[8]等人指出，縱向財政不平衡有內(nèi)生的部分，即縱向財政不平衡影響地方政府行為，后者又會反作用于前者。預算軟約束作為影響地方政府財政收支的重要因素，被學者們納入了分析框架。他們論述了當?shù)胤秸媾R預算軟約束時，會產(chǎn)生過度支出和舉債的動機[9]，形成稅收惰性并降低財政努力水平[10]，擴大縱向財政不平衡程度。李永友和張帆[11]采用GMM估計得出，預算軟約束是不平衡程度不斷加深的重要因素。

為改善信息的不對稱，促進財政信息公開、提高財政透明度成為理論界和實務界關注的焦點。學者們大多肯定了財政透明的積極作用，認為其能夠在一定程度上抑制官員腐敗[12-13]，縮小預決算收入或支出的偏離[14-15]，提高財政支出績效[16]。還有學者得到不同結論，如李丹和裴育[17]認為，財政透明度對財政資金配置并沒有產(chǎn)生實質(zhì)性影響；肖鵬和樊蓉[18]發(fā)現(xiàn)，財政透明度對地方債務規(guī)模的影響呈倒“U”形。少量研究探討了財政透明對預算軟約束的影響，楊志安和邱國慶[19]、郭月梅和歐陽潔[20]使用GMM估計實證檢驗得出結論，財政透明有助于減少地方政府的機會主義行為，改善預算軟約束。

學者們圍繞著財政透明度和縱向財政不平衡進行了大量研究，但還存在有待改進的空間：一是鮮有文獻討論財政透明度對縱向財政不平衡的影響，涉及其中傳導機制的分析更是欠缺，極少在同一框架下考察財政透明度、預算軟約束與縱向財政不平衡之間的關系。二是大多數(shù)文獻存在較嚴重的內(nèi)生性，難以解決遺漏變量偏誤和反向因果問題，且忽略了地區(qū)間的空間關聯(lián)，導致模型設定錯誤，不能準確評估財政透明度的影響效應。本文的貢獻在于：一是在研究內(nèi)容上，立足于中國式財政分權的現(xiàn)實背景，探討財政透明度對縱向財政不平衡的影響，并以預算軟約束為中介，深入剖析其影響機制。二是在研究方法上，為緩解內(nèi)生性，將具有強外生性的新《預算法》實施作為準自然實驗，采用雙重差分(DID)方法從制度層面識別變量間的因果關系，且考慮到地區(qū)間的交互效應，將空間加權項納入實證模型，更準確評估財政透明度的影響。

三 理論機制與研究假設

(一)財政透明度與縱向財政不平衡

我國地方官員的升遷主要由上級決定，官員的任免自上而下產(chǎn)生，中央政府通過人事管理激勵地方政府貫徹其意志。同時，中央政府又賦予了地方政府轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟事務的管理權限。面對分權體制下政績考核的要求，為實現(xiàn)經(jīng)濟總量的提升和政治晉升，各地方政府存在較高的投資沖動，以期通過支出規(guī)模的擴張，改善投資環(huán)境，吸引要素資本流入，這無疑會引起縱向財政不平衡程度的擴大。

現(xiàn)代財政制度認為，良好的財政透明度是預算信息真實性的保證。在財政透明度較高的制度環(huán)境下，公眾方便監(jiān)督政府的履職情況，并能夠通過公開的財政信息對政府官員不規(guī)范的行為進行追溯，降低腐敗官員權力尋租的可能，提高預算執(zhí)行效率。在非公開透明的制度環(huán)境下，公眾難以掌握財政資金的投入方向和規(guī)模，為具有投資沖動的地方政府提供了便利。地方政府擁有財政資源的支配權和裁量權，可以屏蔽或修飾不利的財政信息，為公眾評價政府財政支出情況制造障礙，使財政支出規(guī)模膨脹的趨勢得不到有效控制。基于以上分析，得到研究假設1。

假設1：財政透明度對縱向財政不平衡有直接影響，透明度越低，縱向財政不平衡程度越高。

(二)財政透明度、預算軟約束與縱向財政不平衡

當財政狀況不透明時，預算安排不足以制約地方政府過度支出的傾向，為地方政府突破已有預算限制，通過游說中央政府獲得更多預算外資金奠定了制度基礎。為減輕自身對地方財政缺口充填的壓力，中央政府往往不得已放任地方政府預算外的融資行為，如非規(guī)范性的舉債融資，且中央政府還會以“父愛主義”之名提供給地方政府“免費的午餐”，認為自己有救助地方政府的責任，表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付中的討價還價、國有企業(yè)的留存利潤、稅收減免等。中央政府的行為助長了地方政府的依賴心理，削弱了預算約束力度，使地方政府擴張支出的需求成為現(xiàn)實，加劇了地方政府不謹慎財政行為。雖然說地方政府因為融資途徑增多而擴大了自有收入規(guī)模，但在支出不受約束的條件下，融資擴張的速度遠遠趕不上支出擴張的速度，導致地方政府的縱向財政不平衡程度加深。提高財政透明度，有力推進公眾監(jiān)督，能夠硬化中央政府對地方政府“不予救助”的承諾，增強自下而上的約束[21]。 當?shù)胤秸A期中央政府施以援手的希望渺茫時，會主動收斂過度支出的行為，避免發(fā)生財政危機，進而降低縱向財政不平衡程度。據(jù)此，得到研究假設2和假設3。

假設2：財政透明度提高有助于增強中央政府對地方政府不救助信號的可信性，硬化預算約束。

假設3：預算軟約束是財政透明度影響縱向財政不平衡的中介渠道，財政透明度越低，地方政府預算軟約束越明顯，進而加深縱向財政不平衡。

綜上，財政透明度與預算軟約束對縱向財政不平衡的影響機制見圖1。

四 模型設定與數(shù)據(jù)說明

(一)模型設定

2015年1月新《預算法》正式實施，首次在法律層面上明確了財政信息公開的要求，凸顯了全面規(guī)范、透明預算的財政制度改革方向。為緩解內(nèi)生性，本文將新《預算法》的實施作為準自然實驗，通過構建DID模型實證檢驗財政透明度對縱向財政不平衡的影響。其合理性在于：第一，新《預算法》由中央政府自上向下強制推行實施，對于地方政府來說是一項外生的制度改革。第二，新《預算法》的實施對不同財政透明度的地區(qū)來說，受到政策沖擊的影響有所區(qū)別，實施效果具有異質(zhì)性，有助于識別出財政透明度提升引發(fā)的真實效應。高透明度的地區(qū)在新《預算法》實施前，就一直能夠做到公開較多的財政信息，新《預算法》實施后，公開財政信息的空間有限。而低透明度的地區(qū)受新《預算法》實施的政策沖擊更大，在新政策出臺后不得不公開更多的財政信息。見模型表達式(1)。

(1)

其中，Vfi表示被解釋變量縱向財政不平衡，解釋變量為處理組虛擬變量Treat和新《預算法》實施時點虛擬變量Post的交乘項，F(xiàn)is表示中介變量預算軟約束，Controlk表示第k個影響縱向財政不平衡程度的控制變量。

新《預算法》實施后，當透明度較低的地區(qū)致力于提升當?shù)刎斦该鞫扰琶麜r，迫于競爭壓力，透明度較高的地區(qū)也會設法維持排行榜上的領先位置，導致新《預算法》實施的效果會存在溢出效應，使地區(qū)間的縱向財政不平衡和預算軟約束等具有關聯(lián)性。如在模型估計中不加以考慮，則可能造成遺漏變量偏誤。為刻畫地區(qū)間的空間關聯(lián)，需要采用空間計量的建模思想，建立空間雙重差分(SDID)模型。根據(jù)分類，空間計量模型可分為三種：空間滯后模型、空間誤差模型和空間杜賓模型，空間誤差模型和空間滯后模型均可由空間杜賓模型轉(zhuǎn)換而來。故建立具有更普遍意義的空間杜賓模型形式的SDID模型，見模型表達式(2)。

Vfiit=α2+ρ1W×Vfijt+β2Treati×Postt+λ1W×Treatj×Postt+θ2Fisit+η1W×Fisjt+∑k=1ckControlkit+∑k=1ψkW×Controlkjt+φ2i+δ2t+ε2it

(2)

選擇兩種空間權重矩陣W來反映不同的空間關聯(lián)機制：第一種是地理距離空間權重矩陣W1，反映了不同地區(qū)地理空間上的聯(lián)系，矩陣元素取地區(qū)間球面距離平方的倒數(shù)。第二種是經(jīng)濟距離空間權重矩陣W2，反映了地區(qū)間經(jīng)濟交往的密切程度，矩陣元素取考察期內(nèi)各年各地區(qū)人均GDP均值之差絕對值的倒數(shù)。

為驗證預算軟約束中介效應的存在，參考邵帥等[22]的做法，構建模型如下：

模型(1)～(6)中，α1-α6、β1-β6、θ1-θ2、λ1-λ3、ρ1-ρ3、η1、ck、ψk表示待估參數(shù)，φ1i-φ6i表示個體固定效應，δ1t-δ6t表示時間固定效應，ε1it-ε6it表示隨機擾動項。

模型(3)、(5)反映了財政透明度對縱向財政不平衡影響的總效應，若存在中介效應，模型(4)、(6)中β4、β6和模型(1)、(2)中的系數(shù)θ1、θ2應同時顯著。模型(4)、(6)也可用于驗證假設2，考察財政透明度對預算軟約束的影響。

(二)變量選取

被解釋變量Vfi，借鑒儲德銀和遲淑嫻[10]的研究，采用1-(財政收入分權/財政支出分權)×(1-地方財政自給的缺口)計算，具體為：

解釋變量Treati×Postt，當考察年份是2015年之前，Post取值為0；當考察年份是2015年及之后，Post取值為1。以2015年新《預算法》實施的前一年各樣本地區(qū)財政透明度指數(shù)的均值為分界點[15,23]，當財政透明度指數(shù)高于或等于均值，Treat取值為0，是對照組；當財政透明度指數(shù)低于均值，Treat取值為1，是處理組。

中介變量Fis，預算軟約束程度的高低主要反映在地方政府對中央政府轉(zhuǎn)移支付的預期和地方政府非規(guī)范性的財政收支行為等。參照郭月梅和歐陽潔[20]、張延和趙艷朋[24]的做法，使用(地方預算支出-地方?jīng)Q算收入)/GDP作為預期轉(zhuǎn)移支付的代理變量，使用地方財政資金違規(guī)使用金額占財政支出的比重作為預算對地方政府行為的約束，取相同的權重1/2，將其合成為綜合指標。

參照儲德銀和遲淑嫻[10]、李永友和張帆[11]等人的研究，選取控制變量如下：市場化水平(Control1)，以第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重表示。人力資本水平(Control2)，以文盲半文盲占15歲以上人口的比重表示。固定資產(chǎn)投資(Control3)，以全社會固定資產(chǎn)投資總額與GDP之比表示。晉升競爭(Control4)，根據(jù)中央政府對地方政府政績考核的主要指標，以GDP增長率、失業(yè)率、財政盈余等綜合反映地方政府競爭的程度。當該地區(qū)GDP增長率和財政盈余低于各地區(qū)平均值，取值為1，否則為0；當該地區(qū)失業(yè)率高于各地區(qū)平均值，取值為1，否則為0。再將各項得分加總得到該地區(qū)晉升競爭指數(shù)，得分越高，說明該地區(qū)晉升壓力越大。

(三)數(shù)據(jù)說明

本文選取了2009-2018年全國31個省、自治區(qū)和直轄市(以下簡稱為省份，因指標口徑不統(tǒng)一，本文不包括香港、澳門和臺灣地區(qū))作為研究樣本。透明度指數(shù)數(shù)據(jù)來源于上海財經(jīng)大學公共政策研究中心發(fā)布的《中國財政透明度報告》，財政違規(guī)使用金額數(shù)據(jù)來源于《中國審計年鑒》，其他指標數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、EPS數(shù)據(jù)庫，部分缺失數(shù)據(jù)使用插值法作補充。

五 模型估計及結果分析

(一)DID模型的估計結果

將根據(jù)新《預算法》實施構造的政策變量作為財政透明度的指標表示，對模型(1)、(3)、(4)進行估計，結果見表1：

表1 DID模型估計結果

表1的估計結果顯示，在其他變量保持不變時，財政透明度對縱向財政不平衡的影響在1%的顯著性水平上顯著。從財政透明度影響的總效應來看，模型(3)的估計結果顯示，財政透明度每提高1個單位，縱向財政不平衡隨之顯著下降0.0290，實現(xiàn)財政信息公開是降低縱向財政不平衡程度的有效途徑。由模型(4)的估計結果可知，財政透明度對預算軟約束的影響在1%的顯著性水平上顯著為負，說明提高財政透明度可以改善預算軟約束問題，與楊志安和邱國慶[19]的結論一致，證實了假設2是成立的。囿于多層委托代理關系所造成的信息不對稱，作為信息優(yōu)勢方的地方政府會選擇性地公開對自己有利的信息，增大了公眾監(jiān)督的成本與阻力，財政預算無法強有力地約束地方政府行為，使中央政府拒絕對地方政府進行援助成為不可置信的承諾[21]。此時，突破預算約束是地方政府的最優(yōu)選擇。結合模型(1)的估計結果，從該行為產(chǎn)生的后果來看，預算軟約束對縱向財政不平衡的影響在1%的顯著性水平上顯著為正，財政透明度通過預算軟約束作用于縱向財政不平衡的路徑暢通，假設3得以證實。在經(jīng)濟增長錦標賽和政治晉升錦標賽的雙重激勵下，為爭奪技術、資本等稀缺要素，地方政府紛紛增加財政支出[11]，當其出現(xiàn)財政困難時，中央政府不會置身事外，選擇為地方政府支出行為兜底，并提供融資支持。因預期到中央的援助，地方政府敢于突破預算紅線，加劇支出規(guī)模膨脹，于是預算軟約束表現(xiàn)為地方政府支出動機的放大器。具體來看，預算軟約束中介效應的大小為-0.0079(即-0.0164×0.4836)。在控制中介效應后，財政透明度對預算軟約束的直接影響為-0.0210，假設1得以證實。財政信息不透明，公眾難以獲知財政資金是否得到了合理使用，為政府官員尋租創(chuàng)造了條件，大量財政資金被浪費，導致地方政府自有支出的大幅擴張，并加深縱向財政不平衡。

(二)安慰劑檢驗

為檢驗縱向財政不平衡及預算軟約束的變化主要源于新《預算法》實施的沖擊而非不可觀測變量，生成一個虛擬的政策變量，將其對隨機選擇的樣本產(chǎn)生沖擊，重復隨機抽樣500次，對模型(1)和(4)進行估計。通過上述過程得到核心解釋變量Treati×Postt的500個估計系數(shù)，其中模型(1)中系數(shù)的均值為0.0003，標準差為0.0134，模型(4)中系數(shù)的均值為-0.0003，標準差為0.0075，安慰劑檢驗中得到的系數(shù)估計值集中在0附近，顯著異于表1中的系數(shù)估計結果。核密度分布如圖2所示，系數(shù)估計值對應的概率p值均較大，不能通過顯著性的假設檢驗。這說明本文的估計并未受到不可觀測的遺漏變量干擾。

圖2 隨機選擇處理組的安慰劑檢驗結果

注：左圖是模型(1)中縱向財政不平衡受到虛擬政策變量沖擊后的系數(shù)估計值的核密度分布；右圖是模型(4)中預算軟約束受到虛擬政策變量沖擊后的系數(shù)估計值的核密度分布。

(三)平行趨勢和動態(tài)性檢驗

根據(jù)DID的使用前提，在受到政策沖擊前，處理組和對照組應具有基本平行的時間趨勢。由圖3可知，2009-2014年處理組和對照組縱向財政不平衡的走勢基本一致，在2015年之后開始產(chǎn)生分歧，新《預算法》實施后受到政策沖擊較大的處理組上升的幅度要小一些，處理組的財政透明度迅速提高，對抑制縱向財政不平衡程度擴大起到了積極作用。2009-2014年處理組和對照組預算軟約束的變動基本一致，初步判斷符合DID的使用前提。2015年之后，兩組的預算軟約束變動表現(xiàn)出異質(zhì)性，對照組逐年遞增，而處理組相反，基本上是遞減的。處理組受新《預算法》實施的沖擊較大，在財政信息公開的質(zhì)與量方面都有了明顯改善，促進了預算規(guī)范管理和預算效力提升。

圖3 對照組和處理組縱向財政不平衡、預算軟約束的變動趨勢

本文進一步從實證模型的角度進行檢驗。思路為，假設處理組受政策沖擊的年份提前，如果此時政策變量前的系數(shù)顯著，則說明平行趨勢假設不成立。反之，前提假設成立，說明政策沖擊發(fā)生前兩組樣本縱向財政不平衡和預算軟約束的變化沒有系統(tǒng)性差異。同時，為檢驗財政透明度影響效應的動態(tài)特征，將政策變量分解為政策實施當年Current、實施前的3個年份Before1～Before3、實施后的3個年份After1～After3，估計結果見表2。

表2 平行趨勢和動態(tài)性檢驗的估計結果

由表2可知，在新《預算法》實施的前三年，當其他變量保持不變時，政策變量的影響系數(shù)都是不顯著的，滿足平行趨勢假設。從動態(tài)特征來看，當新《預算法》實施后，財政透明度對縱向財政不平衡影響的總效應始終顯著為負，強度呈現(xiàn)先增加后減少的趨勢，并在第一年達到最大。在新《預算法》實施當年，財政透明度對預算軟約束的影響不顯著，在實施后的第一年，負向影響開始顯現(xiàn)，并以第二年為轉(zhuǎn)折點，影響強度趨于減弱。結合著預算軟約束對縱向財政不平衡的顯著正向影響0.4895可知，財政透明度以預算軟約束為中介，對縱向財政不平衡影響的間接效應具有滯后性，影響方向為負，影響強度同總效應一樣，也是呈現(xiàn)先增加后減少的趨勢。在控制了此中介效應后，隨著政策實施時間的推移，財政透明度對縱向財政不平衡負向影響的強度越來越低，從實施當年的0.0252降至第三年的0.0170，且影響不再顯著。

(四)考慮空間因素的SDID模型估計

傳統(tǒng)的DID模型中有一個重要的假設，即“個體處理效應穩(wěn)定”，個體的潛在結果不會因分配給其他單位的處理而所有不同，意味著個體之間是相互獨立的，政策的實施不存在溢出效應。但實際中政策在處理組的實施效果常常會傳播至對照組，違背該假說，此時所做的因果推斷會混淆政策實施的真正效果和個體間的溢出效應，為避免估計偏誤，需要在模型中加入空間因素，對模型(2)、(5)、(6)進行估計，結果見表3。

表3中，無論是對應于何種空間權重矩陣，縱向財政不平衡的空間滯后項都是不顯著的。在省級層面，不同地區(qū)的縱向財政不平衡不存在明顯的空間關聯(lián)。當因變量是預算軟約束時，對應于經(jīng)濟距離空間權重矩陣下的估計結果，空間滯后項在1%的顯著性水平上顯著，說明有必要考慮省份間的空間關聯(lián)，使用空間計量模型。

表3 SDID模型的估計結果

在兩種空間權重矩陣之下，其他省份財政透明度對本省份縱向財政不平衡和預算軟約束的影響都至少在5%的顯著性水平上為負，表明新《預算法》的實施效果在地理距離和經(jīng)濟距離相近的省份間均存在溢出。當其他省份受政策實施影響加速推動財政透明的進程時，本省份在競爭壓力下趨于采用互補型策略，積極公開財政信息，以防當?shù)刎斦该鞫扰琶陆?，這對于硬化當?shù)氐呢斦s束、縮小縱向財政不平衡程度有著積極意義。在考慮空間因素后，本省份財政透明度對當?shù)乜v向財政不平衡的直接影響和通過預算軟約束產(chǎn)生的間接影響都是顯著存在的，前文得出的結論并未發(fā)生改變，政策實施效果的溢出并不會對估計結果產(chǎn)生明顯干擾。

(五)穩(wěn)健性檢驗

第一，替換變量表示。借鑒李永友和張帆[11]的研究，采用(地方預算支出-地方預算收入)/地方預算支出作為替換縱向財政不平衡的衡量指標。第二，去除直轄市樣本。第三，考慮預算軟約束的內(nèi)生性。使用預算軟約束的一階滯后作為中介變量。經(jīng)上述處理后，對模型(1)、(3)、(4)重新進行估計，結果見表4。

縱觀表4各種情況下的估計結果，核心解釋變量Treati×Postt和中介變量Fis始終在1%的顯著性水平上顯著。財政透明度對預算軟約束的影響為負，預算軟約束對縱向財政不平衡的影響為正，再次證明預算軟約束是財政透明度影響縱向財政不平衡的重要中介。財政透明度對縱向財政不平衡的總影響效應為負，在控制中介效應后，該影響仍為負，且影響強度降低，財政透明度對縱向財政不平衡的直接影響效應是存在的。綜上可知，估計結果較穩(wěn)健。

表4 穩(wěn)健性檢驗結果

六 結論與政策建議

(一)主要結論

本文將新《預算法》實施作為準自然實驗，通過該政策實施捕捉財政透明度的外生變化，采用雙重差分(DID)和空間杜賓模型形式的空間雙重差分(SDID)方法考察了財政透明度、預算軟約束對縱向財政不平衡的影響效應。得到結論如下：

1.財政透明度對縱向財政不平衡影響的總效應、直接效應、間接效應都顯著為負，提高財政透明度有助于抑制縱向財政不平衡程度的擴大。預算軟約束是財政透明度影響縱向財政不平衡的重要中介，較低的財政透明度會惡化預算軟約束，進而加深縱向財政不平衡。

2.從動態(tài)特征來看，新《預算法》實施后，財政透明度對縱向財政不平衡影響的總效應、間接效應為負，強度呈現(xiàn)先增加后減小的趨勢，但保持顯著。在控制了預算軟約束的中介效應后，財政透明度對縱向財政不平衡的直接影響為負，且影響強度越來越弱，在政策實施后的第三年該影響不再顯著。與直接效應相比，財政透明度通過預算軟約束渠道對縱向財政不平衡的影響更加持久。

3.從空間特征來看，新《預算法》的實施效果在地理距離和經(jīng)濟距離相近的省份間均存在溢出，其他省份財政透明度對本省份縱向財政不平衡和預算軟約束的影響都顯著為負。在考慮空間因素后，本省份財政透明度對縱向財政不平衡影響的總效應、直接效應、間接效應均顯著為負，政策實施效果的溢出并未對估計結果產(chǎn)生明顯干擾。

(二)政策建議

為防止縱向財政不平衡程度加深，本文提出以下對策措施：

1.多維度推進財政信息公開，持續(xù)提升財政透明度。一是讓公眾能讀得到。明確各級政府財政信息依法依規(guī)定期向公眾公開，加大對預算相關法律的宣傳和普及力度，增強公眾對預算知識的了解。二是讓公眾能看得清。細化相關預算科目，將按功能分類的預算科目細化至“目”，將按經(jīng)濟分類的預算科目細化至“項”。三是讓公眾能參與進來。加快信息公開平臺的建設，充分發(fā)揮各類媒體作用，暢通公眾參與渠道，提高公眾監(jiān)督政府預算的能力。四是加強財政透明考核。把財政透明度納入官員政績考核體系，將財政信息公開程度與官員獎懲掛鉤，促進地方政府圍繞“財政透明”形成良性競爭，充分發(fā)揮財政透明的空間溢出對抑制縱向財政不平衡和預算軟約束的積極效應。

2.理順縱向財政關系，硬化地方政府預算約束。一是充實地方自有可用財力，根據(jù)效率原則合理配置地方政府的事權，消除責任交叉和劃分模糊的地帶，提高地方政府收入與支出的匹配度，減少地方對中央政府的財政依賴。二是提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重，允許地方政府在滿足規(guī)定的條件下統(tǒng)籌使用相關領域的同類專項轉(zhuǎn)移支付資金，增加其財力調(diào)配的靈活性。規(guī)范政府間成本補償和責任分擔機制，提升中央對地方政府過度財政行為不承擔救助責任的可信度。三是運用大數(shù)據(jù)和人工智能技術，提高預算編制的預見性和精準度。持續(xù)推進預算管理一體化系統(tǒng)的建設工作，使財政與稅務、金融等部門的相關信息能夠集成共享，實現(xiàn)人大對預算資金全口徑、全過程、全方位的審查，強調(diào)預算調(diào)整需經(jīng)人大審批，有力約束預算調(diào)整行為。

3.遏制地方政府過度競爭，多管齊下消減其投資沖動。一是轉(zhuǎn)變以往不計成本和代價、盲目引資的“為引資而競爭”和“為增長而競爭”的模式，實施以公共服務質(zhì)量為主，經(jīng)濟增長為輔的多元化政績考核體系。二是推動財政支出管理重心從投入控制轉(zhuǎn)向過程和結果并重管理，抑制地方政府過度支出的沖動，防止出現(xiàn)只管花錢不問產(chǎn)出的行為。三是健全政府官員責任倒查追究機制。重點壓實“一把手”履職責任，密織行政行為追溯問責網(wǎng)絡，查舊賬、算細賬，為官員在職期間的決策戴上“緊箍咒”，避免其只顧追求短期政績而忽視長期發(fā)展質(zhì)量的問題。