英國將啟動實施《國家安全與投資法案》

高榮偉

英國不久將正式啟動實施《國家安全與投資法案》，法案針對外國投資新設(shè)了范圍廣泛的審查制度。專業(yè)人士指出，相較現(xiàn)有的《企業(yè)法》，英國新的《國家安全與投資法案》將取代《企業(yè)法》，其立法目的是就外商投資涉及的國家安全問題進(jìn)行實質(zhì)性變革， 以加強政府在調(diào)查和干預(yù)可能威脅國家安全的收購及其他交易方面的權(quán)力。

英國政府認(rèn)為，針對可能對國家安全造成風(fēng)險的外國收購方購買英國企業(yè)、資產(chǎn)和技術(shù)的活動，現(xiàn)有立法無法提供充分保護。2021年4月29日，英國議會正式通過了《國家安全與投資法案》。

英國政府在 2021年3月發(fā)布的政策文件《競爭時代的全球英國》中解釋稱，該法案促進(jìn)對內(nèi)投資，同時盡可能減少對英國國家安全造成的潛在風(fēng)險，并通過審查制度來加強英國的國防和安全。該法案要求企業(yè)對覆蓋資產(chǎn)收購、知識產(chǎn)權(quán)出售的一切潛在交易都得到政府批準(zhǔn)，行業(yè)涉及國防、能源、運輸、人工智能和加密等領(lǐng)域。具體來看，《法案》確定了敏感領(lǐng)域，包括先進(jìn)材料、先進(jìn)機器人、人工智能、民用核能、通信、計算硬件、政府關(guān)鍵供應(yīng)商、密碼認(rèn)證、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、國防、能源、軍民兩用、量子技術(shù)、衛(wèi)星和空間技術(shù)、應(yīng)急服務(wù)供應(yīng)商、合成生物學(xué)以及運輸?shù)阮I(lǐng)域，涉及國家安全風(fēng)險的核心領(lǐng)域為國家基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)、先進(jìn)技術(shù)、軍民兩用技術(shù)，以及政府和緊急服務(wù)部門的直接供應(yīng)商。

《法案》規(guī)定，上述重點行業(yè)依法應(yīng)申報的收購活動須遵守強制申報要求，并須經(jīng)過英國政府相關(guān)國務(wù)大臣的批準(zhǔn)。《法案》將賦予英國政府的相關(guān)國務(wù)大臣新的權(quán)力，可審查并干預(yù)“惡意”的外國投資。他們可以對任何行業(yè)的投資進(jìn)行審查，評估投資所涉及的國家安全風(fēng)險，向可能對國家安全造成不可接受風(fēng)險的交易施加先決條件乃至阻止這類交易，從而化解長期以來人們對某些交易可能會危及國家安全和重要基礎(chǔ)設(shè)施的擔(dān)憂。

《法案》將為投資者提供更有效的收購審查流程，明確政府可以審查的交易類型，并提高審查流程的透明度，同時也意味著為企業(yè)制定了新的規(guī)則。

一旦《法案》開始實施，政府將能夠?qū)θ魏稳耍òㄆ髽I(yè)和投資者）進(jìn)行可能危害國家安全的某些收購行為進(jìn)行審查和干預(yù)，但這項權(quán)力將具有針對性和適應(yīng)性?！斗ò浮芬?guī)定了三種審查方式：自愿申報、強制申報及主動調(diào)查。其中，針對特定行業(yè)的交易引入強制申報制度，對其他所有行業(yè)引入自愿申報制度，從而大幅改進(jìn)了此前只能事后主動調(diào)查的模式。

自愿申報：對于不適用強制申報的交易，立法鼓勵交易方就可能涉及國家安全的交易進(jìn)行自愿申報。強制申報：規(guī)定要求股權(quán)或投票權(quán)的收購者在對一些經(jīng)濟敏感行業(yè)的公司或其他實體完成收購前，須尋求授權(quán)并獲得國務(wù)大臣的批準(zhǔn)?！斗ò浮芬?guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)完成依法應(yīng)申報的收購活動不具備法律效力。國務(wù)大臣在行使“召見”權(quán)時必須考慮：標(biāo)的風(fēng)險——標(biāo)的之性質(zhì)和活動;觸發(fā)事件風(fēng)險——所收購的控制權(quán)類型和程度及其使用方式;收購方風(fēng)險——收購方引發(fā)國家安全憂慮的程度。需要說明的是，資產(chǎn)收購不適用強制申報制度，但可能會被“召見”。

國務(wù)大臣的主動調(diào)查：當(dāng)合理懷疑某一交易可能存在國家安全風(fēng)險時，國務(wù)大臣有權(quán)主動調(diào)查。當(dāng)可獲得控制權(quán)的資產(chǎn)收購屬于以下幾類時，可能會被納入審查范疇：土地、有形動產(chǎn)（例如，用于制作國防裝備部件的機器），或具備工業(yè)、商業(yè)或其他經(jīng)濟價值的方案、信息或技術(shù)（例如，設(shè)計、源代碼或軟件）。相關(guān)資產(chǎn)的范圍包括：位于英國境內(nèi)，或者資產(chǎn)使用方式與在英國開展的活動相關(guān)，或者向英國境內(nèi)人員供應(yīng)商品或服務(wù)。調(diào)查通知可在交易中或交易完成后的任何時間發(fā)出，或在交易完成后5年內(nèi)、國務(wù)大臣獲悉交易完成后的6個月內(nèi)發(fā)出通知。

如果違反新法案，受影響方將承擔(dān)民事責(zé)任、刑事制裁和強制執(zhí)行（例如暫停、取消交易）。如未依法完成應(yīng)申報的收購活動，將面臨民事和刑事處罰，包括最長5年有期徒刑、最高1000萬英鎊（或全球營業(yè)額的5%，以較高者為準(zhǔn)）罰款以及取消董事資格（取消期限可能長達(dá) 15 年）。值得注意的是，《國家安全和投資法案》具有溯及力，適用于自《法案》首次公布以來發(fā)生的所有交易。這一反規(guī)避機制使得英國政府有權(quán)自《國家安全和投資法案》生效之日起，對符合條件的交易進(jìn)行審查?！斗ò浮芬?guī)定，這些權(quán)力不適用于該法案提交議會（2020年11月11日）之前發(fā)生的收購。

一旦《法案》開始實施，政府將能夠?qū)θ魏稳耍òㄆ髽I(yè)和投資者）可能危害國家安全的某些收購行為進(jìn)行審查和干預(yù)，但這項權(quán)力將具有針對性和適應(yīng)性?！斗ò浮芬?guī)定了三種審查方式：自愿申報、強制申報及主動調(diào)查。

根據(jù)《法案》規(guī)定，收購行為將在30個工作日內(nèi)完成評估。具體說來，商務(wù)、能源及產(chǎn)業(yè)策略部擁有30個工作日的初始評估期用于審查交易。交易方通常會簽署附條件的收購協(xié)議，并等待審查結(jié)果。如果存在顧慮，初始期限之后可能會有45個工作日的額外期限，而在收購方同意的情況下，還可能存在更長的自主期限。

此外，英國商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部設(shè)置了一個專門部門——投資安全中心，為希望了解該法案并向政府通報交易的企業(yè)提供單一聯(lián)絡(luò)點。該部門將審查交易并協(xié)調(diào)跨政府活動，以識別、評估和應(yīng)對外國直接投資帶來的國家安全風(fēng)險，確保企業(yè)不會成為潛在敵對行為者的利用對象。英國商務(wù)大臣阿洛克·夏爾馬表示，“敵對勢力在英國沒有后門。這項法案將代表著，英國可以持續(xù)歡迎創(chuàng)造就業(yè)的投資，同時把可能威脅英國人民安全的投資拒之門外”。

英國對國外企業(yè)的貿(mào)易控制制度可以追溯到1973年的《公平貿(mào)易法》和1975年的《產(chǎn)業(yè)法》。其中，《公平貿(mào)易法》主要關(guān)注消費和競爭，涉及有關(guān)壟斷、合并、金字塔式銷售和商品說明等內(nèi)容，某種程度上近似反壟斷審查?！懂a(chǎn)業(yè)法》首次賦予了國務(wù)大臣干預(yù)非英國實體收購重要英國制造企業(yè)的權(quán)力，前提是收購行為將損害英國利益，但迄今為止英國政府從未使用該權(quán)力阻止任何對英國企業(yè)的收購。

2002年11月7日，英國頒布了《企業(yè)法》，規(guī)定了新的并購控制制度，該法創(chuàng)設(shè)了兩個獨立的執(zhí)法機構(gòu)：公平貿(mào)易辦公室與競爭上訴法庭，并賦予競爭委員會更多的責(zé)任和任務(wù)?！镀髽I(yè)法》制定了新的外商投資審查規(guī)定，該法規(guī)定工貿(mào)大臣有權(quán)以“公共利益”為由干涉外商對重點企業(yè)的投資收購。“公共利益”在英國的法律語境下包括以下內(nèi)容：國家安全（包括公共安全）、媒體所有權(quán)和金融穩(wěn)定。受疫情影響，2021年6月公共衛(wèi)生突發(fā)事件被納入“公共利益”范疇。《企業(yè)法》對上述權(quán)力的行使規(guī)定了較高的門檻：如果兼并目標(biāo)是英國企業(yè)，該企業(yè)營業(yè)額超過7000萬英鎊，占市場供應(yīng)份額超過25%，就要接受審查。首先公平貿(mào)易辦公室就將以保護市場競爭和消費者的利益為由，指示競爭委員會對該并購案進(jìn)行“競爭測試”，然后作出否決、批準(zhǔn)或有條件準(zhǔn)許的決定。

據(jù)英國知名律所史密夫·斐爾律師事務(wù)所統(tǒng)計，《企業(yè)法》頒布以來，英國政府以國家安全為由審查了12樁交易。正是因為《企業(yè)法》基于國家安全的介入權(quán)很少被適用，2017年10月17日，英國政府發(fā)布了《國家安全和基礎(chǔ)設(shè)施審查》綠皮書，旨在加大對外資并購英國企業(yè)的審查力度。新的提案大幅降低政府介入門檻，使相關(guān)部門可以審查在英國營業(yè)額超過100萬英鎊企業(yè)的兼并，并取消了市場份額的要求。涉及的行業(yè)包括軍民兩用、軍工以及先進(jìn)技術(shù)行業(yè)。

對此，英國商務(wù)、能源與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略大臣格雷格·克拉克指出，每個國家都有針對海外投資的監(jiān)管制度，英國只是根據(jù)現(xiàn)實情況做了一些政策調(diào)整，并不是要限制外國投資，更不會拷貝其他國家的模式。2019年12月，現(xiàn)任英國首相鮑里斯·約翰遜明確表示將提出一項新的法案。至2020年11月11日，《國家安全與投資法案》正式以法案形式面世，并將于2022年1月4日正式啟動實施。英國政府表示，其打算繼續(xù)建立健全新的國家安全和投資體系，特別是關(guān)于法律適用、強制申報形式和所需二級立法的相關(guān)指引等。

編輯：薛華? icexue0321@163.com