超越政府中心主義：公共數(shù)據(jù)治理中的市民授權(quán)機(jī)制

摘要：數(shù)據(jù)治理規(guī)則是數(shù)字時(shí)代社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)規(guī)則，公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)資源的一種重要類型。公共數(shù)據(jù)治理既需要出臺(tái)法律法規(guī)保障公民、法人的基本權(quán)利，更需要完善治理機(jī)制，促進(jìn)各類主體合作互助、激發(fā)大數(shù)據(jù)賦能潛力。以往，政府中心主義導(dǎo)向的公共數(shù)據(jù)治理更側(cè)重探討組織內(nèi)部的跨部門數(shù)據(jù)共享，但職能部門并不總是具備將采集數(shù)據(jù)共享給其他部門的法定權(quán)限，從而受困于隱私保護(hù)或數(shù)據(jù)共享的兩難選擇。面向浙江省特別是杭州市各級(jí)地方政府及其職能部門的訪談資料和調(diào)查數(shù)據(jù)，以及面向杭州市民的數(shù)字治理抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)綜合刻畫了地方政府將市民授權(quán)機(jī)制引入公共數(shù)據(jù)治理的創(chuàng)新實(shí)踐，分析指出：超越政府中心主義、構(gòu)建公共數(shù)據(jù)治理中的市民授權(quán)機(jī)制是地方政府兼顧隱私保護(hù)、提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、促進(jìn)數(shù)據(jù)共享和服務(wù)大數(shù)據(jù)分析等政策目標(biāo)的重要路徑。這一發(fā)現(xiàn)為完善適應(yīng)數(shù)字化發(fā)展，特別是大數(shù)據(jù)分析需要的公共數(shù)據(jù)治理提供了一種新的思路。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化發(fā)展;公共數(shù)據(jù);隱私保護(hù);數(shù)據(jù)共享;數(shù)據(jù)治理

中圖分類號(hào)：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2022）02-0015-009

一、 引言

進(jìn)入數(shù)字時(shí)代以后，數(shù)據(jù)治理規(guī)則就是社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)規(guī)則。①早期有關(guān)數(shù)據(jù)治理的討論重在構(gòu)想、禮贊數(shù)據(jù)匯聚和大數(shù)據(jù)運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能。隨著數(shù)字化發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)，新近的公共和學(xué)術(shù)討論開(kāi)始越來(lái)越多地聚焦于數(shù)據(jù)治理面臨的突出挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)首先表現(xiàn)為數(shù)據(jù)匯聚、共享和開(kāi)放過(guò)程中的功能障礙。如一些數(shù)據(jù)所有機(jī)構(gòu)缺乏共享數(shù)據(jù)的內(nèi)在激勵(lì)，一些機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)質(zhì)量低，不同部門采集、存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的格式標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范差異導(dǎo)致的數(shù)據(jù)跨部門流通約束等。Eric W. Welch， Mary K. Feeney， Chul Hyun Park， “Determinants of Data Sharing in US City Governments”，Government Information Quarterly ， Vol.33， No.3 （July 2016） ， pp.393-403; Fang Wang， “Understanding the Dynamic Mechanism of Interagency Government Data Sharing”， Government Information Quarterly ，? Vol.35， No.4（October 2018）， pp.536-546.此外，更多研究則開(kāi)始注意到大規(guī)模數(shù)據(jù)采集、匯聚的反功能，特別是大數(shù)據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的不利影響。這些反功能主要包括無(wú)邊界數(shù)據(jù)采集對(duì)公民隱私的侵害、Carissa Véliz， Privacy is Power： Why and How you Should Take Back Control of Your Data， London： Bantam Press， 2020， pp.10-15; April Falcon Doss， Cyber Privacy： Who Has Your Data and Why You Should Care ， Dallas， TX： BenBella Books， Inc.， 2020， pp.30-40.公共安全的威脅，Jean Tirole， “Digital Dystopia”， American Economic Review， Vol.111， No.6（June 2021），pp.2007-2048.大數(shù)據(jù)引發(fā)的市場(chǎng)失序、Daron Acemoglu， Harms of AI， ?NBER Working Paper Series， 2021.社會(huì)不平等等。Virginia Eubanks， Automating Inequality： How High-Tech Tools Profile， Police， and Punish the Poor ， New York， St. Martin’s Press， 2017， pp.1-5.

上述討論凸顯了公共部門通過(guò)完善制度、優(yōu)化機(jī)制來(lái)推動(dòng)數(shù)據(jù)使用從無(wú)序流通向有序治理轉(zhuǎn)變的重要意義。截至2021年6月，中國(guó)有1011億網(wǎng)民，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到716%。近10億網(wǎng)民擁有在線社交媒體，85億使用數(shù)字支付、在線政務(wù)，還有21億使用數(shù)字醫(yī)療服務(wù)，意味著互聯(lián)網(wǎng)包含了他們的健康、金融和個(gè)人生活等各類隱私信息。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心：《第48次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2021年6月，http：//www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202109/t20210915_71543.htm。其中在線政務(wù)信息來(lái)源于《第47次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。這些數(shù)據(jù)的匯聚為基于大數(shù)據(jù)、深度學(xué)習(xí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇，但也帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。近年來(lái)，針對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)公司過(guò)度搜集、不當(dāng)管理信息張若曦、錢童：《亞馬遜數(shù)據(jù)違規(guī) 盧森堡罰款746億歐元》，2021年7月31日，https：//www.caixin.com/2021-07-31/101749176.html。，以及一些公職人員利用職務(wù)之便違法獲取公民信息程勇、蔡蕾、胡佳：《一國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員販賣公民個(gè)人信息獲刑》，2019年12月7日，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2019/12/Id/4709112.Shtml。、不法商人販賣信息張超文、李佳鵬、孫韶華、張莫、梁倩、郭倩等：《數(shù)十億條個(gè)人信息明碼標(biāo)價(jià)“潛規(guī)則”盛行售賣泛濫成災(zāi)》，2021年4月19日，http：//dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2021-04/19/content_73288.htm。等現(xiàn)象，各國(guó)都加快了建立、完善與數(shù)據(jù)治理相關(guān)法律法規(guī)和政策體系的步伐。其中，歐盟在2018年發(fā)布的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）被認(rèn)為是最嚴(yán)格的個(gè)人信息保護(hù)法案。我國(guó)在2021年8月20日由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議正式通過(guò)《個(gè)人信息保護(hù)法》，自2021年11月1日起施行。

公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)資源的一種重要類型，它是指“國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在依法履行職責(zé)和提供公共服務(wù)過(guò)程中所獲取的數(shù)據(jù)資源”《浙江省公共數(shù)據(jù)條例（草案）》，2021年8月2日，https：//www.zjrd.gov.cn/dflf/yjzj/202108/t20210802_91814.html。。在行政過(guò)程中，政府等公共部門需要獲取來(lái)自于公民、法人等的數(shù)據(jù)信息。公共數(shù)據(jù)的采集、匯聚、共享和開(kāi)放就需要充分保障公民、法人的數(shù)據(jù)權(quán)益。2021年以來(lái)，深圳、上海等地的《數(shù)據(jù)條例》均設(shè)置了“公共數(shù)據(jù)”章節(jié)，要求公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)遵循合法、正當(dāng)、必要等原則收集和共享數(shù)據(jù)?！渡虾Ｊ袛?shù)據(jù)條例》第三章“公共數(shù)據(jù)”， https：//www.shanghai.gov.cn/nw12344/20211129/a1a38c3dfe8b4f8f8fcba5e79fbe9251.html;《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第三章“公共數(shù)據(jù)” http：//www.sznews.com/zhuanti/content/2021-07/07/content_24368291.htm。2022年1月，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》也明確規(guī)定公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照法定權(quán)限收集單位、個(gè)人數(shù)據(jù)?！墩憬」矓?shù)據(jù)條例》，http：//www.zj.gov.cn/col/col1229617985/index.html。先發(fā)地區(qū)針對(duì)數(shù)據(jù)治理特別是公共數(shù)據(jù)的立法探索，標(biāo)志著我國(guó)數(shù)字化發(fā)展的重大進(jìn)步。

持續(xù)出臺(tái)的法律法規(guī)正在完善公共數(shù)據(jù)治理的法治框架，公共部門還需要建立以發(fā)展為導(dǎo)向的公共數(shù)據(jù)治理機(jī)制。一般而論，法律法規(guī)側(cè)重確立數(shù)據(jù)治理的消極規(guī)則，重視規(guī)范數(shù)據(jù)權(quán)屬和數(shù)據(jù)采集的邊界，通過(guò)限制性條款保障公民、法人的基本權(quán)利。法學(xué)界對(duì)于行政法治存在消極視角和積極視角的爭(zhēng)論。其中，消極視角的法治源于普通法系，它重在規(guī)范統(tǒng)治者行為。積極視角的法治則源于大陸法系，它強(qiáng)調(diào)了理性構(gòu)建的法律“可以將國(guó)家內(nèi)化為人民權(quán)益的保障者”，因而更加倡導(dǎo)通過(guò)行政法促進(jìn)、保障政府的能動(dòng)性。在這一意義上，公共數(shù)據(jù)治理機(jī)制既是政府在行政管理實(shí)踐中所需要構(gòu)建的重要機(jī)制，本身也可以成為行政法的組成部分。參見(jiàn)鄭春燕：《轉(zhuǎn)型政府與行政法治》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2021年第1期。舉例來(lái)說(shuō)，浙江省2022年1月通過(guò)的《公共數(shù)據(jù)條例》，其中即隱含了政府積極有為促進(jìn)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開(kāi)放的機(jī)制設(shè)計(jì)。不過(guò)，大數(shù)據(jù)分析要求政府推進(jìn)多元、異構(gòu)、海量數(shù)據(jù)的共享，限制性條款難以充分支撐大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)治理訴求。如某個(gè)職能部門可以依法采集個(gè)人數(shù)據(jù)，但它通常不具備將所采集數(shù)據(jù)共享給其他職能部門使用的法定權(quán)限。政府就需要完善公共數(shù)據(jù)治理機(jī)制，促成各級(jí)政府及其職能部門、公民和法人等圍繞公共數(shù)據(jù)開(kāi)展積極合作。缺乏法治保障的公共數(shù)據(jù)治理無(wú)法為民眾提供一種比“贗品式的自由更多的東西”Woodrow Wilson， “The Study of Administration”， Political Science Quarterly， Vol.2， No.2（June 1887）， pp.197-222.，但不能促進(jìn)各類主體互動(dòng)共贏的公共數(shù)據(jù)治理也難以激發(fā)數(shù)據(jù)資源價(jià)值、為公眾創(chuàng)造更大的公共利益。

有鑒于此，本文緊扣大數(shù)據(jù)時(shí)代的公共數(shù)據(jù)治理要求，致力于以《個(gè)人信息保護(hù)》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)，探討完善公共數(shù)據(jù)治理機(jī)制的可能路徑。當(dāng)前，關(guān)于公共數(shù)據(jù)治理的文獻(xiàn)更傾向于確認(rèn)政府的數(shù)據(jù)采集和匯聚權(quán)力，要求政府及其職能部門承擔(dān)數(shù)據(jù)管理、提升數(shù)據(jù)質(zhì)量的責(zé)任。然而，這一政府中心主義的思路始終未能解決如何保障個(gè)人在數(shù)據(jù)治理中的知情權(quán)、同意權(quán)，以及如何實(shí)現(xiàn)政府依法高效開(kāi)展數(shù)據(jù)采集、共享等問(wèn)題。本文綜合運(yùn)用了面向浙江省特別是杭州市各級(jí)地方政府及其職能部門的訪談資料和調(diào)查數(shù)據(jù)，以及面向杭州市民的數(shù)字治理抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)課題組在2021年4-6月面向杭州市18-70周歲的常住人口實(shí)施了分層分階段隨機(jī)抽樣，簡(jiǎn)稱2021杭州數(shù)字治理調(diào)查。調(diào)查最終回收1101份問(wèn)卷，含有效問(wèn)卷1091份。與杭州市2020年發(fā)布的第七次人口普查數(shù)據(jù)、杭州市2021年統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)相比，本次調(diào)查的樣本代表性較好，問(wèn)卷結(jié)果能夠較好體現(xiàn)杭州市常住人口對(duì)于數(shù)字治理的態(tài)度。

。分析顯示，超越政府中心主義，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)治理中的市民授權(quán)機(jī)制是各級(jí)政府在大數(shù)據(jù)時(shí)代兼顧隱私保護(hù)與數(shù)字化發(fā)展的一種可能選項(xiàng)。文中直接援引的訪談?dòng)涗浐蛿?shù)據(jù)均以腳注或備注的方式標(biāo)明了出處。

二、 公共數(shù)據(jù)治理中的政府中心主義及其超越：文獻(xiàn)述評(píng)

從過(guò)程來(lái)看，數(shù)據(jù)治理是指基于數(shù)據(jù)生命周期，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)量管理、資產(chǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。明欣、安小米、宋剛：《智慧城市背景下的數(shù)據(jù)治理框架研究》，《電子政務(wù)》，2018年第8期。黃璜區(qū)分了三個(gè)層面的數(shù)據(jù)治理，包括政府作為治理主體對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)中相關(guān)數(shù)據(jù)的宏觀治理，政府對(duì)公共事務(wù)治理過(guò)程所需數(shù)據(jù)資源的中觀治理，以及政府對(duì)自身信息系統(tǒng)中所存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的微觀治理等。黃璜：《美國(guó)聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理：政策與結(jié)構(gòu)》，《中國(guó)行政管理》， 2017年第8期。其中，公共數(shù)據(jù)治理是政府在中觀層面的數(shù)據(jù)治理。與微觀層面的數(shù)據(jù)治理相比，它意味著政府需要超出行政組織邊界，開(kāi)展與公民、法人等外部主體的互動(dòng)。與宏觀層面的數(shù)據(jù)治理相比，它意味著行政機(jī)構(gòu)是數(shù)據(jù)采集、匯聚和共享的主體，是治理過(guò)程中最主要的參與者。政府的公共數(shù)據(jù)治理能力不僅決定了大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)手段在政府內(nèi)部的使用范圍Soonhee Kim， Kim Normann Andersen， Jungwoo Lee， “Platform Government in the Era of Smart Technology”，Public Administration Review， ?（August 2021）， https：//doi.org/10.1111/puar.13422.，也會(huì)通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放等方式影響市場(chǎng)、社會(huì)中主體的數(shù)據(jù)獲取能力。公共數(shù)據(jù)治理是數(shù)字政府建設(shè)，以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)運(yùn)行的重要基石。

公共部門具備采集公共數(shù)據(jù)的法定權(quán)限，并不意味著它們就具備了良好的公共數(shù)據(jù)治理能力：Nik Thompson， Ravi Ravindran， Salvatore Nicosia， “Government Data Does Not Mean Data Governance： Lessons Learned from a Public Sector Application Audit”， Government Information Quarterly，? Vol.32， No.3 （July 2015）， pp.316-322.第一，公共數(shù)據(jù)的公共屬性使得它比一般數(shù)據(jù)更加難以獲取和治理。從政府內(nèi)部關(guān)系看，跨部門、跨層級(jí)和跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享始終限制了政府的數(shù)據(jù)治理能力。早期研究呈現(xiàn)了各部門數(shù)據(jù)采集、管理標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)差異對(duì)跨部門數(shù)據(jù)共享的制約。近期研究則指出，盡管存在多種類型的支持政策、參考框架、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合作平臺(tái)，政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享依舊面臨著跨部門協(xié)調(diào)工作無(wú)效等諸多挑戰(zhàn);Fang Wang， “Understanding the Dynamic Mechanism of Interagency Government Data Sharing”， Government Information Quarterly ，? Vol.35，No.4（October 2018），pp.536-546.第二，從政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系看，有關(guān)隱私保護(hù)的法律法規(guī)正在制約政府的公共數(shù)據(jù)治理能力。公共數(shù)據(jù)治理涉及到了政府與公民、企業(yè)等政府以外主體的互動(dòng)，要求政府必須依法保障個(gè)人隱私和商業(yè)機(jī)密，保證數(shù)據(jù)采集、使用的合法性。因此，有關(guān)數(shù)據(jù)治理法律法規(guī)的出臺(tái)被認(rèn)為將限制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共治理中的數(shù)據(jù)應(yīng)用。

如何求解公共部門的數(shù)據(jù)治理困境？已有研究主要從完善政策體系、建立治理結(jié)構(gòu)等角度展開(kāi)討論：第一，完善與公共數(shù)據(jù)治理相關(guān)的公共政策。研究者指出，應(yīng)當(dāng)圍繞數(shù)據(jù)資源的存儲(chǔ)、保護(hù)、利用和開(kāi)放建立一整套治理體系。黃璜：《美國(guó)聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理：政策與結(jié)構(gòu)》，《中國(guó)行政管理》，2017年第8期。他們認(rèn)為，完善與公共數(shù)據(jù)治理相關(guān)的立法和公共政策，能夠?yàn)榈胤秸捌洳块T推動(dòng)數(shù)據(jù)共享、開(kāi)放提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù);王靜、劉曉晨：《政府?dāng)?shù)據(jù)共享的法治路徑和突破點(diǎn)》，《中國(guó)司法》，2019年第11期。第二，優(yōu)化公共數(shù)據(jù)治理的治理結(jié)構(gòu)。研究者指出應(yīng)建構(gòu)邊界清晰的治理結(jié)構(gòu)，設(shè)置與信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)等緊密相關(guān)的部門與崗位。李重照、黃璜：《英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的政策與治理結(jié)構(gòu)》，《電子政務(wù)》，2019年第1期。在決策層面，美國(guó)成立了“聯(lián)邦隱私委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)加強(qiáng)政府在搜集公民信息過(guò)程中的公民隱私權(quán)保護(hù)力度。在執(zhí)行層面，美國(guó)要求各個(gè)機(jī)構(gòu)都任命一名高級(jí)隱私官，負(fù)責(zé)該機(jī)構(gòu)內(nèi)部所有與信息隱私相關(guān)的議題。值得注意的是，不少研究者都強(qiáng)調(diào)了自上而下的集權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)跨部門數(shù)據(jù)共享的促進(jìn)作用;Tung-Mou Yang， Lei Zheng， Theresa Pardo， “The Boundaries of Information Sharing and Integration： A Case Study of Taiwan e-Government”， Government Information Quarterly， Vol.29， No.1（January 2012）， pp.S51-S60.第三，采取與組織內(nèi)外機(jī)構(gòu)建立有效互動(dòng)關(guān)系的行動(dòng)策略。這些策略包括建立數(shù)據(jù)使用的信任機(jī)制Fredrik Karlsson， Magnus Frostenson， et al. “Inter-Organisational Information Sharing in the Public Sector： A Longitudinal Case Study on the Reshaping of Success Factors”，Government Information Quarterly， Vol.34， No.4（December 2017）， pp.567-577.、利益共享機(jī)制和績(jī)效展示機(jī)制Jing Fan， Pengzhu Zhang， David C.Yen ， “G2G Information Sharing among Government Agencies”， Information & Management， ?Vol.51， No.1（January 2014）， pp.120-128.，用好各類組織內(nèi)部的行動(dòng)壓力，包括行政施壓、法律權(quán)力、部門能力、部門利益、風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)責(zé)性以及信息需求等方面，F(xiàn)ang Wang， “Understanding the Dynamic Mechanism of Interagency Government Data Sharing”， Government Information Quarterly ，? Vol.35， No.4（October 2018），pp.536-546.積極采納技術(shù)介入策略來(lái)推動(dòng)數(shù)據(jù)共享等。Eric W. Welch， Mary K. Feeney， Chul Hyun Park， “Determinants of Data Sharing in US City Governments”， Government Information Quarterly ， Vol.33， No.3 （July 2016） ， pp.393-403.

已有研究為我們理解公共數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)提供了重要的啟示，但現(xiàn)有回應(yīng)公共數(shù)據(jù)治理難題的策略仍然存在限度：第一，已有研究未能明確區(qū)分法律法規(guī)與治理機(jī)制。不少研究都強(qiáng)調(diào)立法對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的保障作用。不過(guò)，立法的核心目標(biāo)是明確公權(quán)力與私權(quán)力之間的邊界，它首先保障的是個(gè)人的隱私權(quán)利、企業(yè)的商業(yè)機(jī)密等。以立法為基礎(chǔ)促進(jìn)數(shù)據(jù)共享，容易混淆法律法規(guī)與治理機(jī)制的定位差異，即前者重視劃清權(quán)利底線，后者重在拓展發(fā)展空間。近年來(lái)，行政法領(lǐng)域開(kāi)始更加重視建立在大陸法系理性主義精神上的積極行政法治觀，鄭春燕：《轉(zhuǎn)型政府與行政法治》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2021年第1期。不少地區(qū)制定了針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、城市大腦等的《促進(jìn)法》，倡導(dǎo)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共利益等為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)采集、共享、開(kāi)放。如杭州市在2020年11月通過(guò)了《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》，http：//www.hzrd.gov.cn/wxzl/flfg/hzsfg/yxfg/202101/t20210114_789728.html;浙江省（2020年12月）、廣東省（2021年7月）先后發(fā)布了《數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，參見(jiàn)http：//jxt.zj.gov.cn/art/2020/12/24/art_1229123459_4349621.html;http：//gdii.gd.gov.cn/szcy/content/post_3459410.html。然而，即便是包含了積極行政權(quán)精神的立法也難以具體規(guī)定公共數(shù)據(jù)的治理機(jī)制，或充分設(shè)想其可能情形;第二，已有討論表現(xiàn)出了政府中心主義的突出取向，但這一思路已經(jīng)難以回應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代公共數(shù)據(jù)共享、開(kāi)放的新挑戰(zhàn)。已有討論突出了政府在數(shù)據(jù)治理中的核心主體甚至是單一主體地位，強(qiáng)調(diào)應(yīng)建立新的政府部門來(lái)負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)治理。這些討論大多局限在公共部門內(nèi)部，認(rèn)為跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的組織內(nèi)協(xié)作機(jī)制是促進(jìn)數(shù)據(jù)共享的有效途徑。建立專職部門的確可以改善公共數(shù)據(jù)治理的水平，但聚焦于行政體系的政府中心主義思路在提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、回應(yīng)法治要求等方面都面臨挑戰(zhàn)，一方面是行政機(jī)構(gòu)難以僅靠自身力量充分核對(duì)海量數(shù)據(jù)，另一方面是獲得法定授權(quán)的公共部門缺乏將所采集數(shù)據(jù)共享給其他行政機(jī)構(gòu)的合法權(quán)限。在電子政務(wù)時(shí)代，職能部門的數(shù)據(jù)采集往往服務(wù)于某個(gè)具體行政目標(biāo)。但在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府卻越來(lái)越多地需要匯聚海量、多元、異構(gòu)數(shù)據(jù)，以便圍繞輔助決策、風(fēng)險(xiǎn)防范等新目標(biāo)拓展數(shù)據(jù)使用范疇。顯然，大數(shù)據(jù)分析所服務(wù)的政策目標(biāo)已經(jīng)不同于職能部門采集數(shù)據(jù)時(shí)所服務(wù)的目標(biāo)，開(kāi)展大數(shù)據(jù)分析的主體也常常不再是采集數(shù)據(jù)的職能部門。缺乏恰當(dāng)?shù)墓矓?shù)據(jù)治理機(jī)制，政府等公共部門的數(shù)據(jù)共享將面臨法治風(fēng)險(xiǎn)。

提升政府公共數(shù)據(jù)治理能力，要求我們進(jìn)一步完善公共數(shù)據(jù)治理機(jī)制。具體而言，公共數(shù)據(jù)治理需要在持續(xù)變化的法律法規(guī)基礎(chǔ)上更好服務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展的新目標(biāo)。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和更早的電子政務(wù)時(shí)代，公共部門的數(shù)據(jù)采集范圍明確、目標(biāo)單一。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代后，數(shù)據(jù)的廣泛匯聚構(gòu)成了激發(fā)數(shù)據(jù)賦能潛力的關(guān)鍵所在。良好的公共數(shù)據(jù)治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)多元主體圍繞大數(shù)據(jù)、人工智能等新的數(shù)據(jù)使用和分析方式開(kāi)展互動(dòng)合作。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，公共數(shù)據(jù)治理亟需超越政府中心主義的傳統(tǒng)思路。

三、 數(shù)字時(shí)代地方政府公共數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

浙江省杭州市是考察地方政府公共數(shù)據(jù)治理機(jī)制的合適研究對(duì)象。在2016年國(guó)務(wù)院提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以后，浙江省于當(dāng)年12月率先提出、啟動(dòng)了“最多跑一次”改革，推進(jìn)了跨部門的流程再造和數(shù)據(jù)共享。2018年，浙江省正式組建大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，推動(dòng)了“最多跑一次”改革向政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的拓展，開(kāi)始探索建設(shè)省、市兩級(jí)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)。2021年2月，浙江省提出“數(shù)字化改革”新議程，要求運(yùn)用數(shù)字化手段對(duì)省域治理實(shí)現(xiàn)全方位、系統(tǒng)性的重塑。其中，一體化、智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)是浙江省數(shù)字化改革中“1+5+2”工作體系的關(guān)鍵組成部分。作為浙江省省會(huì)城市，杭州市不僅經(jīng)歷了從“最多跑一次”改革、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型到數(shù)字化改革的全過(guò)程，更是國(guó)內(nèi)最早以城市大腦推進(jìn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的先行區(qū)域。杭州市在數(shù)字政府和智慧城市兩方面的前沿探索，使得地方政府和市民都充分感受到了公共數(shù)據(jù)治理中的全新挑戰(zhàn)，也形成了一些應(yīng)對(duì)新問(wèn)題的探索實(shí)踐。

（一）從采集到共享：公共數(shù)據(jù)治理的新挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)采集一直都是政府治理能力的重要組成部分。Melissa M. Lee， Nan Zhang，“Legibility and the Informational Foundations of State Capacity”，The Journal of Politics， Vol. 79， No. 1 （January 2017）， pp.118-32.近年來(lái)，數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展極大增加了各級(jí)政府通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、攝像頭、傳感器等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施采集數(shù)據(jù)的能力。盡管如此，政府在履職過(guò)程中所采集的公民、法人等記錄信息仍然是國(guó)家治理中的最重要數(shù)據(jù)來(lái)源。Christopher Dandeker， Surveillance， Power and Modernity： Bureaucracy and Discipline from 1700 to the Present Day，Cambridge： Polity press， 1990， pp.10-15.在2015年以前，各級(jí)政府及其職能部門主要采用分散管理的方式儲(chǔ)存數(shù)據(jù)，導(dǎo)致市民、企業(yè)家等在獲取政務(wù)服務(wù)時(shí)需要反復(fù)提交證明材料。在“最多跑一次”改革啟動(dòng)后，“互聯(lián)網(wǎng)+”為政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)跨部門的流程協(xié)同提供了新工具，也暴露了“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等突出問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)了政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享。調(diào)研記錄20171201。在2018年以后，伴隨著“最多跑一次”改革向政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)變，浙江省各級(jí)政府開(kāi)始更加重視挖掘數(shù)據(jù)匯聚的治理效應(yīng)，推動(dòng)政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享的工作顯得更加緊迫、必要。如2020年，杭州市開(kāi)發(fā)了親清在線、民生直達(dá)等應(yīng)用，運(yùn)用自動(dòng)化的數(shù)據(jù)比對(duì)來(lái)為符合資質(zhì)的企業(yè)、市民主動(dòng)提供補(bǔ)貼。調(diào)研記錄20200820。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也運(yùn)用多部門的數(shù)據(jù)匯聚，運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)建了“冒煙指數(shù)”等企業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。調(diào)研記錄20210706。數(shù)據(jù)共享已經(jīng)成為政府提高政務(wù)服務(wù)效率、改善公共治理質(zhì)量的重要基石。

和其他國(guó)家、地區(qū)一樣，浙江省的數(shù)據(jù)共享也面臨了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等突出問(wèn)題。為此，浙江省《公共數(shù)據(jù)條例》明確規(guī)定，各地應(yīng)以公共數(shù)據(jù)平臺(tái)為數(shù)據(jù)共享、開(kāi)放渠道，統(tǒng)一數(shù)據(jù)收集的程序和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并提出“以共享為原則，不共享為例外”，規(guī)定“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)共享方式獲得的數(shù)據(jù)，不得另向自然人、法人和非法人組織收集”。地方立法可以消除數(shù)據(jù)共享的技術(shù)、管理障礙，卻難以充分回應(yīng)數(shù)據(jù)共享中的法治約束。政府不是鐵板一塊。垂直管理部門信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)本身就不允許地方政府獲得。調(diào)研記錄20201124。即便是在地方政府內(nèi)部，各職能部門數(shù)據(jù)采集和使用的法定權(quán)限既有差別，又有邊界。而且，早期運(yùn)用于行政辦事服務(wù)、社會(huì)福利發(fā)放的數(shù)據(jù)共享目標(biāo)明確、用途單一，當(dāng)前運(yùn)用于大數(shù)據(jù)分析的跨部門數(shù)據(jù)匯聚還可被應(yīng)用于行為模式識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警等多種用途。在歐美等國(guó)，大數(shù)據(jù)分析已經(jīng)引發(fā)了關(guān)于預(yù)測(cè)警務(wù)等的激烈爭(zhēng)論。Sarah Brayne，Predict and Surveil： Data， Discretion， and the Future of Policing，New York， NY： Oxford University Press， 2021， pp.8-10.由于算法黑箱，政府既難以充分告知公眾數(shù)據(jù)分析的具體目標(biāo)，也無(wú)法清晰說(shuō)明數(shù)據(jù)處理規(guī)則，進(jìn)而降低了公共部門的問(wèn)責(zé)性。Madalina Busuioc， “Accountable Artificial Intelligence： Holding Algorithms to Account”，Public Administration Review， Vol.81， No.5（2021）， pp.825-836.

地方干部已經(jīng)感知到了跨部門數(shù)據(jù)共享的潛在法治風(fēng)險(xiǎn)。他們認(rèn)為，本部門數(shù)據(jù)在向其他部門或公共數(shù)據(jù)平臺(tái)共享后，所在機(jī)構(gòu)就難以充分了解、控制數(shù)據(jù)的用途。這一擔(dān)憂也導(dǎo)致許多部門難以獲得所需共享數(shù)據(jù)，或不愿意向其他部門提供數(shù)據(jù)。在課題組于2020年面向杭州市公共部門的一次調(diào)研中，有46%的受訪干部表示他們?cè)谙蚱渌麊挝凰魅?shù)據(jù)時(shí)，數(shù)據(jù)供給單位會(huì)因?yàn)榉煞ㄒ?guī)規(guī)定而不提供數(shù)據(jù);有60%的受訪干部表示，其他單位在向自身所在機(jī)構(gòu)索取數(shù)據(jù)時(shí)，本單位也會(huì)由于法律法規(guī)規(guī)定而不提供數(shù)據(jù)。調(diào)查數(shù)據(jù)202008。

不僅如此，市民也有著對(duì)職能部門數(shù)據(jù)采集和跨部門數(shù)據(jù)共享等治理方式差異的敏感意識(shí)。在2021年杭州數(shù)字治理調(diào)查中，有1952%的受訪市民認(rèn)為，數(shù)字化發(fā)展會(huì)對(duì)老百姓的隱私保護(hù)形成負(fù)面影響。針對(duì)身份證號(hào)、教育程度、就業(yè)情況、公共交通出行、收入與財(cái)產(chǎn)、酒店登記入住和醫(yī)療健康信息等個(gè)人數(shù)據(jù)，受訪市民更加偏好個(gè)人授權(quán)和部門依法采集使用的數(shù)據(jù)治理方式（表1）。即便是對(duì)較不敏感的就業(yè)情況、教育程度等個(gè)人信息，也只有4005%、3896%的受訪者認(rèn)為政府可以在依法采集后內(nèi)部共享或開(kāi)放共享。對(duì)于較為敏感的收入財(cái)產(chǎn)、酒店登記入住等信息，則分別有7250%、6224%的受訪者認(rèn)為政府必須在“獲得個(gè)人授權(quán)后才能使用”。

2、法定授權(quán)的部門采集和使用，即“允許政府依法采集，僅限有法定數(shù)據(jù)采集或讀取權(quán)限的業(yè)務(wù)部門使用和反復(fù)使用”;3、政府內(nèi)部共享，即“允許政府依法采集，僅限政府內(nèi)部共享使用，且不僅采集的部門能用，其他政府部門也能用”;4、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，即“允許政府依法采集，納入公共數(shù)據(jù)平臺(tái)供政府部門和商業(yè)機(jī)構(gòu)使用，也就是不僅各個(gè)部門能用，也可以授權(quán)給企業(yè)、銀行等使用”。四種方式依次記為1-4分。

（二） 公共數(shù)據(jù)治理中的市民授權(quán)機(jī)制：地方政府的探索實(shí)踐

政府不是鐵板一塊。在分層分部門制的行政體系中，地方政府很難通過(guò)延續(xù)政府中心主義的數(shù)據(jù)治理思路來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的目標(biāo)。如何破解這一困局，推進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)共享？杭州市提出了公共數(shù)據(jù)治理中的市民授權(quán)機(jī)制。這一機(jī)制設(shè)計(jì)集中體現(xiàn)在杭州市《數(shù)字政府建設(shè)“十四五”規(guī)劃》的“探索創(chuàng)新”等章節(jié)，即“聚焦數(shù)據(jù)人格權(quán)，探索實(shí)施面向公民、企業(yè)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)服務(wù)計(jì)劃”“探索建設(shè)數(shù)據(jù)銀行，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)，設(shè)立公民、企業(yè)數(shù)據(jù)賬戶”，并“探索公民、企業(yè)數(shù)據(jù)授權(quán)采集、使用、修改、定價(jià)和遺忘”機(jī)制?！逗贾菔袛?shù)字政府建設(shè)“十四五”規(guī)劃》，http：//www.hangzhou.gov.cn/art/2021/7/6/art_1229405668_59038359.html。

將市民授權(quán)機(jī)制引入公共數(shù)據(jù)治理，這一設(shè)計(jì)打破了組織內(nèi)部數(shù)據(jù)共享的傳統(tǒng)方案，開(kāi)始將公民、法人等引入到數(shù)據(jù)采集、共享和使用的全過(guò)程。地方干部認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)治理中市民授權(quán)機(jī)制的前提是確認(rèn)公民、企業(yè)等作為數(shù)據(jù)主體的角色，這就要求地方政府為公民、企業(yè)設(shè)立數(shù)據(jù)賬戶，并為他們提供數(shù)據(jù)資產(chǎn)服務(wù)。他們表示，“（數(shù)字時(shí)代）每個(gè)人一定要有一個(gè)數(shù)據(jù)賬戶”“伴隨一生的數(shù)據(jù)沉淀，把錢存在銀行跟數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)局（的數(shù)字賬戶）是一回事情”。調(diào)研記錄20201124。市民數(shù)據(jù)賬戶中的數(shù)據(jù)可以來(lái)源于不同層級(jí)、不同區(qū)域政府的職能部門，也可以來(lái)源于企業(yè)和社會(huì)組織。依托數(shù)據(jù)賬戶，“（市民在各類平臺(tái)）查完（個(gè)人信息）之后，就把信息存到個(gè)人數(shù)字賬戶?！傻胤秸畞?lái)保管，保障安全、保證權(quán)威”。調(diào)研記錄20201124。換言之，市民數(shù)據(jù)賬戶的建立突出了公共數(shù)據(jù)平臺(tái)作為公民、法人數(shù)據(jù)公共托管平臺(tái)的性質(zhì)。

市民將個(gè)人數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在數(shù)據(jù)賬戶的思路，可被視作數(shù)字時(shí)代的個(gè)人檔案管理。這一數(shù)字化的個(gè)人數(shù)據(jù)存儲(chǔ)模式確認(rèn)了公民、法人等作為數(shù)據(jù)主體的角色，在保障市民對(duì)自身數(shù)據(jù)控制權(quán)的情況下，為市民授權(quán)職能部門或其他機(jī)構(gòu)獲取個(gè)人信息提供了便利。相應(yīng)地，公共部門在數(shù)據(jù)治理中的角色也發(fā)生了變化。在政府中心主義的數(shù)據(jù)共享思路下，公共部門是數(shù)據(jù)采集、校核、儲(chǔ)存、共享、開(kāi)放的唯一主體。在建立市民數(shù)據(jù)賬戶、引入市民授權(quán)機(jī)制后，公共部門保留了數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)的核心職責(zé)，但不再需要獨(dú)自承擔(dān)數(shù)據(jù)校核的任務(wù)，也不能獨(dú)立決定數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放的范疇，而是可以通過(guò)與公民、法人的互動(dòng)合作來(lái)完成這些工作。地方干部認(rèn)為，通過(guò)把公民、法人等引入公共數(shù)據(jù)治理過(guò)程，不僅可以很好緩解碎片化行政體系的數(shù)據(jù)共享與隱私保護(hù)的問(wèn)題，還能夠提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。

首先，市民授權(quán)機(jī)制拓寬了地方政府依法采集和共享數(shù)據(jù)的范疇。一是自下而上破解全國(guó)范圍內(nèi)跨區(qū)域和跨層級(jí)的數(shù)據(jù)共享難題。地方政府并不具備采集、存儲(chǔ)來(lái)自垂直管理等信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的權(quán)限，公民、法人卻可以依法申請(qǐng)獲取與己有關(guān)的信息，并將這些信息存儲(chǔ)在個(gè)人數(shù)據(jù)賬戶，授權(quán)給公共或私人部門使用。二是降低職能部門替代公民、法人等決定數(shù)據(jù)用途的潛在風(fēng)險(xiǎn)。如前所述，各職能部門有著差別化的數(shù)據(jù)采集權(quán)限，而數(shù)據(jù)匯聚和大數(shù)據(jù)分析則會(huì)擴(kuò)展數(shù)據(jù)用途。通過(guò)建立市民數(shù)據(jù)賬戶和引入市民授權(quán)機(jī)制，職能部門負(fù)責(zé)采集數(shù)據(jù)和將數(shù)據(jù)匯聚到公共數(shù)據(jù)平臺(tái)。公共數(shù)據(jù)平臺(tái)存儲(chǔ)數(shù)據(jù)，并不必然意味著它就能使用數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的使用仍然需要得到法律授權(quán)或數(shù)據(jù)所有者許可。這就使得數(shù)據(jù)采集部門在向公共數(shù)據(jù)平臺(tái)共享數(shù)據(jù)時(shí)無(wú)需額外考慮數(shù)據(jù)共享后的用途問(wèn)題。

其次，市民授權(quán)機(jī)制也能夠更好保障市民隱私。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，地方政府可以通過(guò)數(shù)據(jù)共享提高治理能力，但也面臨著數(shù)據(jù)治理的突出風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)首先來(lái)自于公共部門數(shù)據(jù)管理體系的不完善。在2020年面向杭州市干部的調(diào)查中，有6675%的受訪干部認(rèn)為所在機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)安全措施沒(méi)有跟上，存在隱私數(shù)據(jù)泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的數(shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)也來(lái)自于個(gè)別干部的濫用。上述調(diào)查中有2636%的受訪者認(rèn)為個(gè)別干部會(huì)為了牟利或其他私人目的，越權(quán)查看和使用數(shù)據(jù)。運(yùn)用公共數(shù)據(jù)治理中的市民授權(quán)機(jī)制，地方政府可以賦予公民、法人通過(guò)數(shù)據(jù)賬戶查看個(gè)人數(shù)據(jù)被查詢、調(diào)取和使用的情況，由此發(fā)揮市民監(jiān)督公共數(shù)據(jù)規(guī)范使用的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能的數(shù)據(jù)違規(guī)使用。

調(diào)查數(shù)據(jù)202008。

第三，市民授權(quán)機(jī)制還能夠提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。數(shù)據(jù)準(zhǔn)確是公共數(shù)據(jù)共享使用的前提，但政府的數(shù)據(jù)質(zhì)量并不高，地方干部甚至認(rèn)為數(shù)據(jù)質(zhì)量管理是數(shù)據(jù)全生命周期治理中最為困難的環(huán)節(jié)。調(diào)查數(shù)據(jù)202008。由于職能部門采集數(shù)據(jù)的范圍、體量較大，數(shù)據(jù)供給部門核對(duì)數(shù)據(jù)的難度大、成本高。杭州市在數(shù)字政府建設(shè)“十四五”規(guī)劃中提出了將“創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)為基、多方參與的數(shù)據(jù)校核機(jī)制，賦予公民、法人等數(shù)據(jù)主體查詢、核實(shí)數(shù)據(jù)的權(quán)利”。無(wú)獨(dú)有偶，溫州市在“個(gè)人數(shù)據(jù)寶”的地方實(shí)踐中同樣規(guī)定了個(gè)人通過(guò)身份認(rèn)證后可以在賬戶內(nèi)查看本人數(shù)據(jù)信息、糾正個(gè)人信息。這一做法旨在發(fā)揮數(shù)據(jù)主體的積極性，使他們能夠共同參與修正錯(cuò)誤數(shù)據(jù)。

（三） 市民授權(quán)機(jī)制的社會(huì)基礎(chǔ)

通過(guò)設(shè)立公民、法人的數(shù)據(jù)賬戶，在公共數(shù)據(jù)治理中引入市民授權(quán)機(jī)制，地方政府能夠較好緩解個(gè)人隱私保護(hù)與跨部門數(shù)據(jù)共享的緊張關(guān)系。其中，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)仍然承擔(dān)了匯聚公共數(shù)據(jù)的職責(zé)，建立了數(shù)據(jù)跨部門、跨層級(jí)和跨組織邊界流通的技術(shù)通道。但是，地方政府并不替代公民、法人決定數(shù)據(jù)在行政體系內(nèi)外的流通和使用方式，而是確認(rèn)了公民、法人作為數(shù)據(jù)主體的角色，保障了市民查詢、管理、修正和授權(quán)使用自身數(shù)據(jù)的權(quán)利。

公共數(shù)據(jù)治理中的市民授權(quán)機(jī)制引發(fā)了部分干部對(duì)政府因此難以采集公民數(shù)據(jù)，進(jìn)而限制大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的疑慮。調(diào)研記錄202108。不過(guò)，市民授權(quán)機(jī)制的建立并非取代地方政府采集數(shù)據(jù)的法定權(quán)限。而且，市民才是在政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)中數(shù)據(jù)共享的發(fā)起者。當(dāng)然，市民的確存在拒絕政府將其個(gè)人數(shù)據(jù)運(yùn)用于大數(shù)據(jù)分析的可能性。但大數(shù)據(jù)分析并不要求全量數(shù)據(jù)，有一定比例的市民授權(quán)已經(jīng)能夠較好支撐大數(shù)據(jù)分析。

更為重要的是，調(diào)查結(jié)果顯示市民具備授權(quán)政府使用其個(gè)人數(shù)據(jù)的較強(qiáng)意愿。在2021年杭州數(shù)字治理調(diào)查中，課題組詢問(wèn)了受訪者授權(quán)政府或其他組織使用其個(gè)人數(shù)據(jù)的意愿。其中，受訪者需要判斷哪些個(gè)人信息不能分享給特定的APP（表2）。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，市民授權(quán)政務(wù)APP采集、使用其個(gè)人數(shù)據(jù)的意愿明顯高于授權(quán)給社交媒體APP、交通出行APP、購(gòu)物APP等采集數(shù)據(jù)的意愿。從數(shù)據(jù)來(lái)看，市民對(duì)政務(wù)APP采集數(shù)據(jù)的授權(quán)意愿甚至還要高于對(duì)手機(jī)銀行的授權(quán)意愿。調(diào)查中，有349%的市民愿意授權(quán)政務(wù)APP獲取上述全部信息。這一比重也要明顯高于市民對(duì)銀行APP的授權(quán)意愿（280%）。愿意將用戶名等個(gè)人信息全部授權(quán)給社交媒體、打車、購(gòu)物APP的市民均只有113%。

四、結(jié)論與討論

良好的公共治理需要建立多元主體間的有序互動(dòng)規(guī)則，公共數(shù)據(jù)治理也不例外。綜合運(yùn)用在浙江省杭州市獲得的訪談資料和調(diào)查數(shù)據(jù)，本文指出，在條塊林立的大型科層制體系中僅靠行政組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)難以有效保障公共數(shù)據(jù)的合法采集、高效匯聚和安全管理。通過(guò)在公共數(shù)據(jù)治理中建立市民數(shù)據(jù)賬戶、引入市民授權(quán)機(jī)制，地方政府既能夠滿足法律法規(guī)要求、回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)隱私保護(hù)的普遍關(guān)注，也能夠有效破解數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)煙囪林立等普遍難題。總的來(lái)說(shuō)，在公共數(shù)據(jù)治理中構(gòu)建市民授權(quán)機(jī)制是地方政府兼顧個(gè)人隱私保護(hù)、提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、促進(jìn)數(shù)據(jù)共享和服務(wù)大數(shù)據(jù)分析等多重政策目標(biāo)的重要路徑。

本文拓展了大數(shù)據(jù)時(shí)代完善公共數(shù)據(jù)治理研究的新思路。大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的廣泛應(yīng)用凸顯了數(shù)據(jù)匯聚的重要性，但政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享仍然面臨著技術(shù)、管理、法律等多重困境。受制于政府中心主義的傳統(tǒng)觀念，以往研究成果更加注重從行政體制內(nèi)部尋求數(shù)據(jù)共享的驅(qū)動(dòng)因素，強(qiáng)調(diào)了自上而下的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制等對(duì)于數(shù)據(jù)共享的積極意義。但這些機(jī)制始終未能充分回應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代法律法規(guī)的新要求，難以從根本上解決公共數(shù)據(jù)的跨部門共享問(wèn)題。本文通過(guò)引入公民、法人等多元主體來(lái)破解公共數(shù)據(jù)跨部門、跨層級(jí)和跨組織邊界的共享僵局，超越了公共數(shù)據(jù)治理中政府中心主義的慣常思維，為數(shù)字時(shí)代公民參與的數(shù)據(jù)治理提供了一條新路徑。

需要指出的是，在公共數(shù)據(jù)治理中引入市民授權(quán)機(jī)制是破解跨部門數(shù)據(jù)共享難題的一條重要路徑，但這并不意味著法律法規(guī)和各級(jí)政府可以無(wú)限制使用經(jīng)由公民、法人等授權(quán)的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)具備深度挖掘數(shù)據(jù)、識(shí)別行為模式，以及推斷、預(yù)測(cè)特定人群行為的強(qiáng)大分析能力。這些分析結(jié)果不僅會(huì)對(duì)授權(quán)政府使用其數(shù)據(jù)的公民、法人形成影響，也同樣會(huì)影響到未授權(quán)政府使用其個(gè)人數(shù)據(jù)的社會(huì)成員。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出顯著的外部效應(yīng)，隱私保護(hù)已然成為一種公共品。有鑒于此，數(shù)據(jù)治理不僅需要在個(gè)體層面上突出授權(quán)使用的機(jī)制設(shè)計(jì)，還需要在公共層面上進(jìn)一步完善針對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用方式和應(yīng)用范圍的法律法規(guī)和倫理審查等制度規(guī)范。

（責(zé)任編輯：石洪斌）

收稿日期：2021-11-08

作者簡(jiǎn)介：高翔，管理學(xué)博士，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，浙江大學(xué)社會(huì)治理研究院研究員。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)的地方政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化”（編號(hào)：19BZZ066）;國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“全媒體時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義政治話語(yǔ)傳播策略研究”（編號(hào)：19BZZ029）。

① 高翔：《建立適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的政府治理新形態(tài)》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2021年第4期。