創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息績(jī)效審計(jì)探究

李 媛

（重慶工商大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，重慶 南岸 400067）

一、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策的概述

（一）創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策的內(nèi)涵

創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策，是我國(guó)為減輕創(chuàng)業(yè)者和用人單位負(fù)擔(dān)，激發(fā)全民創(chuàng)業(yè)潛力、釋放創(chuàng)業(yè)活力，引導(dǎo)用人單位創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，推動(dòng)解決特殊困難群體的結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，由財(cái)政專項(xiàng)資金安排支出用于對(duì)符合政策規(guī)定條件的創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，給予一定貼息的就業(yè)扶持政策。其中，創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款由地方政府出資設(shè)立的擔(dān)?；?，為具備規(guī)定條件的創(chuàng)業(yè)者個(gè)人或小微企業(yè)提供擔(dān)保，由經(jīng)辦此項(xiàng)貸款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放。創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款財(cái)政專項(xiàng)資金貼息政策的貫徹實(shí)施，對(duì)牢筑民生底線，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有深遠(yuǎn)意義。一方面，通過(guò)銀行貸款和財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款的利息補(bǔ)貼，能有效減輕小微企業(yè)和有創(chuàng)業(yè)意愿、創(chuàng)業(yè)能力的普惠金融重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象資金缺乏的負(fù)擔(dān)，解決融資貴、融資難的問(wèn)題，加快城鄉(xiāng)居民自主創(chuàng)業(yè)進(jìn)程，促進(jìn)小微企業(yè)健康發(fā)展，有助于提高弱勢(shì)群體的收入水平，真正實(shí)現(xiàn)從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變；另一方面，隨著政策的調(diào)整與完善，各部門通力協(xié)作，不斷擴(kuò)大扶持對(duì)象、不斷提高資金規(guī)模、不斷健全運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)了黨政干部為民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)，完善了就業(yè)優(yōu)先政策體系，在確保實(shí)現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量就業(yè)的目標(biāo)，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。

（二）創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息的運(yùn)行機(jī)制

創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息屬于財(cái)政支出的一種方式，在某些情況下是政策性融資的工具之一，具有社會(huì)公益性。但是，負(fù)責(zé)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息業(yè)務(wù)的經(jīng)辦銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)辦銀行）的根本目的是盈利，個(gè)人和小微企業(yè)從經(jīng)辦銀行貸款的申請(qǐng)門檻高、利息高，與創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策具有本質(zhì)上的矛盾點(diǎn)。為了解決這一沖突，落實(shí)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策的目標(biāo)，從政策的實(shí)施路徑出發(fā)，以投入、產(chǎn)出、成果和影響為邏輯，構(gòu)建了我國(guó)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策的運(yùn)行機(jī)制。一是政策的投入環(huán)節(jié)為擔(dān)保基金的設(shè)立與運(yùn)行。如果地方政府出資設(shè)立擔(dān)?；?，為符合申請(qǐng)條件的個(gè)人及小微企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)，那么就能滿足經(jīng)辦業(yè)務(wù)的經(jīng)辦銀行的擔(dān)保要求。這將實(shí)現(xiàn)該政策的第一個(gè)目標(biāo)——強(qiáng)化政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提高為民服務(wù)意識(shí)。二是政策的產(chǎn)出，即經(jīng)辦銀行對(duì)個(gè)人和小微企業(yè)發(fā)放貸款以及財(cái)政對(duì)貸款利息補(bǔ)貼的金額。如果政府愿意提供擔(dān)保，經(jīng)辦銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)減小，有利于政策扶持對(duì)象向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)政策性優(yōu)惠貸款和財(cái)政貼息。這也將實(shí)現(xiàn)該政策的第二個(gè)目標(biāo)——引導(dǎo)政策資金撬動(dòng)社會(huì)資本的投入。三是政策的成果。有了銀行貸款和財(cái)政貼息的支持，可以減輕政策扶持對(duì)象的資金籌措壓力，促進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)，推進(jìn)小微企業(yè)健康發(fā)展。這將實(shí)現(xiàn)第三個(gè)目標(biāo)——促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)的就業(yè)倍增效應(yīng)，從而緩解我國(guó)的就業(yè)壓力，改善就業(yè)環(huán)境。四是政策的影響。實(shí)施創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策可以有效拓寬就業(yè)渠道，對(duì)于穩(wěn)定和增加家庭收入，保障基本民生，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要意義。這也是該項(xiàng)政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)——推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，維護(hù)社會(huì)大局平安穩(wěn)定。

二、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息績(jī)效審計(jì)的概念

創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是采用專門的技術(shù)和方法對(duì)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金的具體使用情況、使用效率等，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)，既屬于民生審計(jì)的范疇，也屬于財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)。通過(guò)開展創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)，可以詳細(xì)掌握我國(guó)各地區(qū)對(duì)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策的貫徹落實(shí)情況，進(jìn)一步規(guī)范創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息工作并調(diào)整和完善配套制度，從而強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息資金管理，提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益。

（二）開展創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，各地人民政府、審計(jì)局、就業(yè)局等紛紛開始重視對(duì)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)，并在審計(jì)過(guò)程中提出了一些有助于推進(jìn)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策落實(shí)的審計(jì)整改建議。但結(jié)合整個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的安排，創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金項(xiàng)目安排仍然較少，與重要專項(xiàng)資金的匹配程度有一定差距。通過(guò)現(xiàn)有資料發(fā)現(xiàn)，為促進(jìn)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的更好發(fā)展，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際審計(jì)結(jié)果，提出了部分先進(jìn)做法。例如重慶市永川區(qū)審計(jì)局進(jìn)行審計(jì)時(shí)強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)部門聯(lián)系，疏通辦理創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款“堵點(diǎn)”，與經(jīng)辦銀行等基層網(wǎng)點(diǎn)合作開通“綠色通道”。而廣東省廣州市審計(jì)局針對(duì)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款審核發(fā)放時(shí)間較長(zhǎng)的問(wèn)題，提出應(yīng)優(yōu)化流程、網(wǎng)上申辦、加快貸款核發(fā)進(jìn)度等建議，加大對(duì)在線申報(bào)審核流程的關(guān)注。福建省廈門市審計(jì)局則提出應(yīng)該通過(guò)對(duì)多維數(shù)據(jù)的分析來(lái)提高審計(jì)效率，并且應(yīng)堅(jiān)持邊審邊改與審后跟蹤監(jiān)督相結(jié)合，督促被審計(jì)單位及有關(guān)部門對(duì)審計(jì)所披露的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)整改，從而發(fā)揮審計(jì)“治已病、防未病”作用。此外，部分審計(jì)機(jī)關(guān)還會(huì)通過(guò)對(duì)外招標(biāo)的方式，委托會(huì)計(jì)事務(wù)所對(duì)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，確保審計(jì)報(bào)告能夠更加客觀公正地反映資金績(jī)效。

（三）創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題

一是績(jī)效審計(jì)的重視程度較低。通過(guò)對(duì)公開的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行搜索統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，各省市未單獨(dú)對(duì)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金開展績(jī)效審計(jì)，僅個(gè)別地區(qū)在省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的績(jī)效審計(jì)過(guò)程中對(duì)其進(jìn)行順帶審計(jì)或者延伸審計(jì)。直到2018年，部分縣級(jí)政府部門才將創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金作為一個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，但審計(jì)范圍相對(duì)狹窄，主要關(guān)注資金使用的真實(shí)合規(guī)性，沒(méi)有進(jìn)行更深層次地挖掘。二是績(jī)效審計(jì)的技術(shù)力量薄弱。開展創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)，需要審計(jì)人員綜合運(yùn)用審計(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、金融學(xué)等多個(gè)學(xué)科的知識(shí)，但現(xiàn)有審計(jì)人員的專業(yè)能力與績(jī)效審計(jì)的工作要求還存在差距。同時(shí)，由于創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)具有績(jī)效審計(jì)本身的固有特征，如審計(jì)方法多樣、審計(jì)范圍廣泛等，也對(duì)審計(jì)人員的思維方式和綜合素質(zhì)帶來(lái)挑戰(zhàn)。三是績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系單一。目前我國(guó)尚未出臺(tái)針對(duì)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息績(jī)效審計(jì)完整的評(píng)價(jià)體系，各地審計(jì)機(jī)關(guān)、政府部門在審計(jì)時(shí)缺乏可以借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)。在開展創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)時(shí)，大部分地區(qū)采用的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系只設(shè)置了產(chǎn)出、效益、滿意度這三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并且指標(biāo)體系構(gòu)成簡(jiǎn)單，定量與定性指標(biāo)比例不均衡，不能充分地體現(xiàn)該地區(qū)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金的實(shí)際績(jī)效情況。

三、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息績(jī)效審計(jì)的對(duì)策建議

（一）健全績(jī)效審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制

完善的創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)政策文件，既能規(guī)范專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作內(nèi)容，提高審計(jì)質(zhì)量，也可以進(jìn)一步深化和擴(kuò)展績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵。因此，我國(guó)應(yīng)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，從法律上明確審計(jì)問(wèn)責(zé)的對(duì)象和內(nèi)容，并賦予審計(jì)機(jī)關(guān)更多的調(diào)查權(quán)和更大的處理處罰權(quán)，確保審計(jì)機(jī)關(guān)能對(duì)被審計(jì)單位及責(zé)任人同步問(wèn)責(zé)。此外，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示地方可以因地制宜，進(jìn)一步提高創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策的支持力度，所以各省市應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息績(jī)效考核機(jī)制。例如省市級(jí)部門可以研究制定創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息績(jī)效考評(píng)機(jī)制，實(shí)行貸款貼息發(fā)放考核獎(jiǎng)懲辦法，引導(dǎo)區(qū)縣部門根據(jù)該考核辦法，明確考核目標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)以及考核結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容，從而鼓勵(lì)人社局、財(cái)政局、各有關(guān)銀行和金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)機(jī)構(gòu)積極作為，做大創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款規(guī)模，充分利用財(cái)政貼息資金。

（二）構(gòu)建績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)是建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)牽涉審計(jì)學(xué)、金融學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域理論，其評(píng)價(jià)過(guò)程往往存在許多不確定性、隨機(jī)性和模糊性，科學(xué)地評(píng)價(jià)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金的使用情況，亟需一套客觀、系統(tǒng)、操作性強(qiáng)的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。現(xiàn)結(jié)合創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策落實(shí)要求和專項(xiàng)資金運(yùn)動(dòng)審計(jì)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要，有針對(duì)性地構(gòu)建了項(xiàng)目投入、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益四類創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。具體包括了10個(gè)二級(jí)指標(biāo)，21個(gè)三級(jí)指標(biāo)，如表1所示。

表1 創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)表

（三）創(chuàng)新績(jī)效審計(jì)技術(shù)方法

對(duì)于創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)信息共享技術(shù)，通過(guò)大數(shù)據(jù)審計(jì)有效縮短審計(jì)時(shí)間，確保能找準(zhǔn)目標(biāo)、精準(zhǔn)延伸。當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)可以協(xié)同人社局、財(cái)政局、有關(guān)銀行以及金融機(jī)構(gòu)等多部門，聯(lián)合建立創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)，加強(qiáng)審計(jì)人員對(duì)多方信息數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)計(jì)工作，健全數(shù)據(jù)采集、定期報(bào)送機(jī)制，深度挖掘并分析各類數(shù)據(jù)資源，對(duì)資金項(xiàng)目信息，例如資金的分配、撥付等過(guò)程實(shí)施監(jiān)督，并規(guī)范數(shù)據(jù)管理制度，保障數(shù)據(jù)安全，幫助有關(guān)部門全面及時(shí)地掌握申請(qǐng)者對(duì)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款發(fā)放和財(cái)政貼息資金的使用動(dòng)態(tài)，從而進(jìn)一步強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息績(jī)效審計(jì)，著力保障財(cái)政資金安全，提高財(cái)政資金效益。

（四）著力績(jī)效審計(jì)結(jié)果應(yīng)用

審計(jì)項(xiàng)目組應(yīng)提高審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量，并以強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用為導(dǎo)向，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果公開制度，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與實(shí)施貸款貼息政策等相關(guān)部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題的整改情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)督，強(qiáng)化整改主體責(zé)任，促進(jìn)被審計(jì)單位的整改工作落實(shí)到位。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)組織審計(jì)人員對(duì)被審計(jì)單位的整改情況進(jìn)行嚴(yán)格的跟蹤督促檢查，并且在以后年度的審計(jì)過(guò)程中，重點(diǎn)關(guān)注之前年度審計(jì)整改情況，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)整改結(jié)果真實(shí)性、完整性的核實(shí)力度，防止出現(xiàn)敷衍整改、虛假整改的不良行為，充分發(fā)揮績(jī)效審計(jì)在提升創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息政策的精準(zhǔn)度，優(yōu)化政策執(zhí)行效果的作用，從而提高績(jī)效審計(jì)工作質(zhì)量和水平。