基于多源流理論的農(nóng)村扶貧政策變遷研究①

陳康寧

（上海工程技術大學管理學院 上海 201620）

中國人口眾多且地域遼闊，城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡且差異懸殊，帶領全國擺脫貧困一直以來都是黨和國家的重點任務，在多年扶貧工作的實踐中，“三農(nóng)”問題有了實質性改變，全國范圍內減貧效果顯著?；鶎臃鲐毠ぷ魍ㄟ^技術扶貧、教育扶貧、金融扶貧、下鄉(xiāng)結對幫扶等形式，將精準脫貧落到實處。從中國農(nóng)村現(xiàn)狀來看，這些扶貧工作卓有成效，是黨和政府在一系列制度經(jīng)驗中探索出的具有本土適應性的舉措，更是基層扶貧工作者實踐探索出的一條屬于中國特色的扶貧道路。中國特色式扶貧經(jīng)歷了從全局扶貧到區(qū)域扶貧，最終精準扶貧到戶的變化，是我國寶貴的實踐經(jīng)驗。脫貧攻堅收官并非意味著我國貧困的完全消除，相對貧困的問題仍然存在，因此，回顧我國改革開放至今的扶貧政策調整，總結經(jīng)驗和反思不足，既能為以后解決相對脫貧和反貧困工作研究理清思路，也可為其他國家和地區(qū)治理貧困提供借鑒。

1 扶貧政策研究現(xiàn)狀

1.1 研究視角

目前，扶貧政策研究的視角趨于多面化，其中對于扶貧發(fā)展歷程梳理的文獻中，以基于時間線發(fā)展為分析邏輯為主流，或以不同時期任務來劃分扶貧演變階段［1］；左停等把扶貧政策與國家社會保障體系相聯(lián)系，從機理與創(chuàng)新等角度解釋其兩者相輔相成、密不可分的關系，亦有聚焦于某一行業(yè)，例如旅游、電商、農(nóng)業(yè)工程等領域進行深入探討，通過貧困地區(qū)數(shù)據(jù)定量分析的視角，實證精準脫貧的減貧效果；此外，文獻綜述或數(shù)據(jù)可視化也成研究的新趨勢，探討日前熱點和發(fā)展趨勢，對其他學者在可持續(xù)性研究創(chuàng)新上提供思路。

1.2 研究內容

內容研究可分為對致貧成因分析、政策的演化變遷、扶貧工作的動力機制、破解路徑研究等方面，主要側重于對我國整體或某區(qū)域的致貧成因和現(xiàn)狀分析，切入到相關對策建議。其次，根據(jù)扶貧政策的特點針對扶貧政策發(fā)展階段的梳理，利用國內外貧困治理對照，來剖析制度和文化差異下的動力機制和模式問題，運用相關理論深入分析扶貧作為公共政策話語體系的特征和內涵等研究中，多源流理論是剖析政策的演變最常用的分析工具［2］。

2 多源流理論分析框架

多源流理論是美國政治學家約翰·金登提出的用于議程討論和政策變遷方案產(chǎn)生的分析工具，該理論認為，政策變遷是隨著問題源流、政策源流和政治源流三大力量作用而成（圖1）。其中，問題源流是社會中突顯的各類有待解決的公共問題，焦點事件亦或突發(fā)危機都有可能使政府目光集聚至該類問題；政策源流可以是政策共同體提出的各種建議和方案，政治源流代表了利益集團和政府的主張，通過民主會議、群眾接待、民意調查等方式接收國民情緒的反饋，三大源流推動問題被提上議程，政策之窗便會開啟。

圖1 多源流理論分析框架圖

2.1 中國扶貧政策梳理

目前，學界關于扶貧政策和制度變遷的研究，主要從目標聚焦、時間階段和扶貧方式三種主流視角進行分析闡述。申秋［3］從扶貧聚焦目標的變化貫穿整個扶貧政策變遷線出發(fā)，按照聚焦區(qū)域、縣村、精準到貧困戶進行階段劃分。王立劍等［4］從公共管理的視角，梳理了1949年至今我國在農(nóng)村社會保障以及扶貧相關政策的變化，參考我國經(jīng)濟發(fā)展情況，劃分為萌芽、探索、發(fā)展、完善和提高等階段；亦有學者將扶貧歷程歸納為“輸血”、“造血”到“輸造血協(xié)同”的方式變遷至今［5］。本研究認為扶貧政策上的重要節(jié)點是研究階段劃分的依據(jù)，1982年“三西”農(nóng)業(yè)建設扶貧工程的開啟，表明在貧困地區(qū)已經(jīng)開始探索開發(fā)式扶貧模式；2001年出臺《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》，意味著我國農(nóng)村貧困區(qū)開始從基本解決溫飽向保溫致富方向轉變；2013年“精準扶貧”理念的提出，開啟了精準扶貧新局面，工作重點從減少貧困戶數(shù)量聚焦和轉移到質量把控。表1梳理了改革開放以來我黨在扶貧政策方針上的調整：

表1 我國改革開放后主要扶貧政策

2.2 多源流理論分析

問題源流（Problem Stream）往往通過焦點事件表現(xiàn)出來，通過正式或非正式的渠道反映給政府。1949年后，中國建立了農(nóng)村社會基本保障體系，包括“五?！敝贫?，該體系主要聚焦于特困人口的生存和溫飽救濟。20世紀五十年代末，由于急于求成，大躍進運動造成全國糧食產(chǎn)量不足，農(nóng)民生產(chǎn)積極性大跌，吃不飽、干不動是當時廣大農(nóng)村百姓的常態(tài)。1978年安徽小崗村實行“大包干”引起全國熱議，同時也引發(fā)了政府的思考，如何使百姓吃飽飯、有激情有動力地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是當務之急。2000年湖北省李昌平上書總理反映當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問題，引起中央高度重視，“三農(nóng)”一詞沿用至今。當脫貧工作取得了階段性的成果之際，出現(xiàn)多縣和農(nóng)戶不愿摘下貧困帽的奇怪現(xiàn)象，“輸血式”脫貧方針的問題顯現(xiàn)出來，大水漫灌的扶貧形式不能滿足我國在扶貧進程上的要求。

政治源流（Policy Stream）源于國民情緒的推動或政治集團的壓迫和政府換屆的理念差異，驅動問題被提上議程。改革開放前，我國貧困人口達到2.5億，長期貧困造成國民情緒高漲，鄧小平等領導人意識到改革的重要性和必要性，認為“不改革開放，只能是死路一條”。十一屆三中全會后，經(jīng)濟建設逐步成為工作重心。2013年習近平總書記在湖南考察時，首次提出“精準扶貧”的理念，提出把扶貧工作做細，因地制宜，扶貧的工作機制逐漸由開發(fā)扶貧轉向精準扶貧方略。領導人的執(zhí)政風格和所秉持的扶貧理念對我國的政策變遷具有重要的影響。

政策源流（Political Stream）是當問題被政府、學者和其他團體所關注、重視之際，研究者致力于從理論研究和實踐中尋找解決和突破方案，最后提出供政府參考采納的對策。十一屆三中全會后，黨中央在農(nóng)村政策上做了相應調整，十一屆四中全會通過了《關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，“包干到戶”“包產(chǎn)到戶”也在不斷實踐中得到中央領導人的肯定。全國人大六屆四次會議提出在“七五”計劃中加強對老、少、邊、窮地區(qū)的財政、物資和技術支持，幫助其縮小與其他地區(qū)的發(fā)展差距。2020年民政部和國務院扶貧辦針對脫貧攻堅收官之際，出臺了相關低保救助的兜底保障方案，以應對未脫貧和反貧困工作開展的問題。

2.3 三源交匯開啟政策之窗

金登認為三條源流匯集時，焦點問題被整個社會所關注，為政策之窗開啟創(chuàng)造了機會。1949年后的二十余年間，國內百廢待興，對于解決農(nóng)村問題的相關制度處于萌芽階段尚未成熟，農(nóng)村溫飽及其它最低保障等問題勢必會影響社會穩(wěn)定，政府領導人意識到擺脫貧困迫在眉睫，政府相關部門和機構不斷進行方案探討、交流和接納，隨著制度變化問題得到改善，城鄉(xiāng)經(jīng)濟差異不斷縮小，但新的問題也在不斷涌現(xiàn)，使得政策制度的變遷在政策之窗經(jīng)歷開啟-關閉-開啟的循環(huán)中螺旋上升。

3 總結與反思

利用多源流理論工具分析中國扶貧政策變遷，掌握系統(tǒng)性的動力因素和運行機理，可知每個政策出臺的背后，依賴于三源的有機耦合?？v觀改革開放以來，中國經(jīng)歷了主要社會矛盾變化和工作重心的轉移，隨著宏觀環(huán)境變化，農(nóng)村脫貧的問題、政策和政治源流多次融匯，不斷驅動新政策出臺，探索出適合中國國情的脫貧道路。第一，未雨綢繆的扶貧戰(zhàn)略。貧困是暫時的，也是相對的，在獲得全國脫貧大捷之際，應清醒認識到新時期我國農(nóng)村相對貧困的存在，研究進一步精準有效地消除相對貧困，不忘實現(xiàn)共同富?？偰繕恕５诙?，穩(wěn)中求進的扶貧節(jié)奏。經(jīng)濟工作不可急于求成，扶貧工作亦如此，縱向領導與橫向監(jiān)督相結合，確保政策在基層落實到位，堅決不走“形式脫貧”路，穩(wěn)步發(fā)展才是硬道理。第三，依靠群眾扶貧。授人以魚不如授人以漁，從資金救濟到內生推動，從被動到主動，從給予到能動，全國性的脫貧工作不再是政府一方的責任，發(fā)動群眾積極參與，注重多元主體協(xié)同參與治理是我國的制度特色。綜上，中國未來反貧困工作還任重道遠，以往變遷的政策經(jīng)驗和制度實踐經(jīng)驗，對未來的鞏固脫貧成效頗具重大啟發(fā)。