預(yù)算過程中的政治：民國首次國家預(yù)算案編訂研究

王 梅

(四川大學(xué) 歷史文化學(xué)院，四川 成都 610064)

預(yù)算關(guān)系著國家根本利益分配，并非單純財(cái)經(jīng)問題。預(yù)算過程中，各項(xiàng)收支變化幾乎影響所有政治活動(dòng)，每個(gè)決策更動(dòng)都牽動(dòng)不同政治勢力的神經(jīng)?？梢哉f，預(yù)算本質(zhì)上是爭權(quán)奪利的政治博弈。正如美國著名政治學(xué)家阿倫·達(dá)夫斯基所言：所有預(yù)算都是政治，大多數(shù)政治都涉及預(yù)算。(1)[美]阿倫·威爾達(dá)夫斯基、娜奧米·凱頓著，茍燕楠譯：《預(yù)算過程中的新政治》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，序言第2頁。近代中國預(yù)算編訂始于清末，至民國時(shí)已逐漸成為財(cái)政焦點(diǎn)，并融入各類政治角力中。因此，對(duì)預(yù)算案編訂過程的考察，既是深化近代財(cái)政史研究的必要步驟，也是突破固有視角推進(jìn)政治史發(fā)展的重要途徑。

民國二年度(下文簡稱“民二”)預(yù)算案是民國建立后辦理的首個(gè)正式國家預(yù)算案(2)此前政府所編1912年6月份概算、8月份概算、9至12月臨時(shí)預(yù)算、1913年1至6月臨時(shí)預(yù)算，均非正式預(yù)算案。民初會(huì)計(jì)年度為7月1日制，民二預(yù)算年度實(shí)指1913年7月到1914年6月。，從1912年底開始編制，至1913年8月提交國會(huì)，隨即被召回修訂，直到1914年4月才最終頒布，歷時(shí)長達(dá)一年半。民二預(yù)算案不僅是民初財(cái)政變革的重要成果，更是政治演變的關(guān)鍵線索。其編訂過程既影響著中央地方關(guān)系發(fā)展，又涉及中央各部院權(quán)責(zé)分配，亦與特殊內(nèi)閣制密切相關(guān)。但自民國迄今，學(xué)界對(duì)其鮮少關(guān)注，相關(guān)史實(shí)仍含混不清。(3)部分財(cái)政通史多列舉民二預(yù)算為改革成果，鮮少議及其編訂情況，如賈士毅：《民國財(cái)政史》，商務(wù)印書館1917年版；楊汝梅：《民國財(cái)政論》，商務(wù)印書館1927年版；楊蔭溥：《民國財(cái)政史》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版，等。鑒于此，本文欲詳細(xì)梳理民二預(yù)算案具體編訂過程，明確各省地方、財(cái)政部以及內(nèi)閣在其間扮演的角色。并在此基礎(chǔ)上嘗試討論各省預(yù)算案編送與中央地方關(guān)系演變間有怎樣的牽聯(lián)，財(cái)政部匯編總案的困境又如何與中央各部權(quán)利格局相關(guān)，內(nèi)閣更迭及閣員構(gòu)成對(duì)預(yù)算編訂成敗究竟有何影響等問題，思考民初預(yù)算過程中的政治發(fā)展脈絡(luò)。

一、各省編送預(yù)算案與中央地方關(guān)系演變

摒除各國制度差異，預(yù)算案編訂大致都會(huì)經(jīng)過搜集調(diào)查相關(guān)材料、綜合材料進(jìn)行編制及核議確定各項(xiàng)收支三個(gè)階段。民初北京政府在編訂民二預(yù)算案時(shí)規(guī)定的流程約分六個(gè)步驟：一、各省造具歲入歲出概算書(4)按照規(guī)定，國務(wù)院分配數(shù)目之前所編歲出入預(yù)估表皆應(yīng)稱“概算”，為免繁復(fù)，本文統(tǒng)稱預(yù)算。，二、各部核編歲入歲出概算書，三、財(cái)政部匯總核編歲入歲出總概算書，四、國務(wù)院會(huì)議確定分配歲入歲出額，五、主管各部遵照院議編造歲入歲出預(yù)計(jì)書，六、財(cái)政部匯總核編歲入歲出總預(yù)算書。顯然，各省編送預(yù)算案到中央是整個(gè)預(yù)算過程的起點(diǎn)與基礎(chǔ)。地方各省需編訂該省國家預(yù)算案與地方預(yù)算案兩種，國家預(yù)算包括該省屬于國家的收入以及劃歸國家負(fù)擔(dān)的支出，由中央統(tǒng)籌核訂后提交國會(huì)，地方預(yù)算案則提交省議會(huì)。這其中的關(guān)鍵即在劃分國家地方收支。

為應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)，北京政府在民國建立之初即積極劃分國家稅、地方稅，設(shè)立各省國稅廳，進(jìn)行中央集權(quán)財(cái)政改革。但各省意見分歧，參議院阻礙重重，整個(gè)變革進(jìn)展甚微。(5)參見王梅：《民初北京政府劃分國地稅研究》，《史學(xué)月刊》2016年第9期。至1912年8、9月間，孫中山與袁世凱在北京會(huì)談，南北黨爭趨于緩和，財(cái)政改革才得以持續(xù)推進(jìn)。財(cái)政部于1912年底頒令要求各省編訂民二預(yù)算提交中央，并派財(cái)政視察員到各省協(xié)商劃分國地收支與編送預(yù)算案等問題。(6)《財(cái)政部致國務(wù)院請(qǐng)函飭各主管官署遵照院議總數(shù)編成主管全國預(yù)算冊(cè)送部以便匯編函》，《政府公報(bào)》1913年7月11日第424號(hào)，第6—7頁。不久，山西、浙江、江蘇、福建等省都督以及副總統(tǒng)黎元洪先后通電支持中央財(cái)政改革。(7)《各省都督民政長贊成劃分稅制設(shè)立國稅廳電》，《政府公報(bào)》1912年12月22日第235號(hào)，第17—21頁?；诖?，各省預(yù)算案編訂工作在中央指導(dǎo)下得以展開。財(cái)政部頒令規(guī)定由財(cái)政司負(fù)責(zé)預(yù)算事宜，并令各省財(cái)政司成立預(yù)算決算處專門負(fù)責(zé)預(yù)算辦理。(8)《通知各省設(shè)預(yù)算決算處》，《國民(上海1913)》1913年第1卷第1期，第6頁。到3月中旬，直隸、河南、吉林、廣東、四川、山東等省已編送預(yù)算案到中央。

就在黨爭緩和，中央與各省合作推進(jìn)財(cái)政改革的同時(shí)，二者在財(cái)權(quán)分配問題上的矛盾也漸趨凸顯，焦點(diǎn)首先集中在確定國家稅與地方稅問題上。財(cái)政部曾擬定一草案令各省照辦，將大額且有保障稅項(xiàng)，如關(guān)稅、鹽稅、田賦、厘金、牙稅等均劃歸國家，欲奪取各省手中多項(xiàng)收入的控制權(quán)。(9)《修正厘定國家稅地方稅法案》，《浙江公報(bào)》1913年2月14日第357號(hào)，第5—10頁。部分省份因此即以該草案劃分原則不清，且并未在國會(huì)議決通過等理由進(jìn)行抵制，在具體稅項(xiàng)歸屬方面與中央往返爭持。由此使各省預(yù)算案的編訂與提交延滯。

除了公開爭執(zhí)稅項(xiàng)的歸屬問題，更多省份在實(shí)際提交的預(yù)算冊(cè)中撇開草案標(biāo)準(zhǔn)，按照自己主張劃分國地收入，暗中抵制。對(duì)此，財(cái)政部在匯總預(yù)算案時(shí)，對(duì)各省編送原冊(cè)做大幅修改，主要將不符合草案規(guī)定的收入由地方提入國家預(yù)算表中。由表1可以看出，幾乎所有省份的國家地方收入劃分都做了較大調(diào)整，眾多稅項(xiàng)收入由地方提歸入國家，如將超過額定比例30%的田賦附加稅部分一律從地方提歸國家，將原冊(cè)歸入地方的牙稅、當(dāng)稅、漕糧以及大量官業(yè)收入納入國家。各省與中央在歲入劃分上各執(zhí)一端的情形由此可見一斑。

實(shí)際上，中央與部分省份在財(cái)權(quán)上矛盾的凸顯，與整個(gè)政局變化密切相關(guān)。1913年3月底宋教仁案發(fā)生后，袁世凱中央政府與革命黨所控制各省關(guān)系日益微妙，江西、福建、廣東、安徽、湖南等省在5、6月間已暗中達(dá)成反袁同盟。預(yù)算編訂過程中財(cái)政利益分配也牽動(dòng)著對(duì)峙雙方的神經(jīng)，部分省份對(duì)中央各項(xiàng)集權(quán)舉措相當(dāng)敏感，除國地稅劃分，省議會(huì)預(yù)算權(quán)也一度成為爭執(zhí)焦點(diǎn)。因?yàn)椤妒∽h會(huì)暫行法》中“省議會(huì)議決本省預(yù)決算”的規(guī)定語意模糊，財(cái)政部通電解釋此僅指地方預(yù)算，不包括該省國家預(yù)算。(10)《財(cái)政部致國務(wù)院酌定全國預(yù)決算交議劃一辦法請(qǐng)通電各省民政長暨省議會(huì)照辦函》，《政府公報(bào)》1913年7月5日第418號(hào)，第5—6頁。但湖南、廣西、湖北、陜西、甘肅、江蘇等省議會(huì)紛紛反對(duì)，提出國家經(jīng)費(fèi)既由各省分擔(dān)則預(yù)

表1 財(cái)政部調(diào)整各省原冊(cè)國家收入情況統(tǒng)計(jì)表

算亦應(yīng)各省核定等理由。(11)《省議會(huì)參與國家預(yù)算之爭執(zhí)》，《申報(bào)》1913年6月28日，第2版。國務(wù)院則多次通電強(qiáng)調(diào)，國家預(yù)算須由國會(huì)議決，若省議會(huì)議決國家預(yù)算，既侵損中央政權(quán)，又有蔑視國會(huì)之嫌。(12)《國務(wù)院通電》，《大公報(bào)》1913年7月8日，第5版。用詞之尖銳，足見爭執(zhí)激烈程度。

由于央地矛盾凸顯，關(guān)系漸趨緊張，多省預(yù)算案編送一再延遲。在財(cái)政部多達(dá)近10次的通電催促下，到7月初，也僅直隸、順天、奉天、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、江西、廣東、河南、湖南、湖北、山西、甘肅、四川、云南等省編送預(yù)算冊(cè)到中央，貴州、安徽、新疆、福建、廣西等省僅電報(bào)總數(shù)，山東、熱河、伊犁、西寧、西藏等仍無表冊(cè)送到。(13)《財(cái)政部致國務(wù)院請(qǐng)函飭各主管官署遵照院議總數(shù)編成主管全國預(yù)算冊(cè)送部以便匯編函》，《政府公報(bào)》1913年7月11日第424號(hào)，第6—7頁。

需要注意的是，各省編送情況既受其與中央關(guān)系影響，但又并不完全對(duì)應(yīng)。首先，由袁世凱親信周自齊掌理的山東雖是最早編送省份，但很快就被退回修訂，后續(xù)又與中央在田賦、驗(yàn)契等問題上存在一些爭論，故而延滯。(14)《各省國稅籌備處辦理情形》，《稅務(wù)月刊》1914年第1期，第98頁。其次，沒有編送省份中，廣西、貴州、新疆等省在武昌起義后迅速為地方勢力所控制，為維護(hù)自身利益對(duì)中央集權(quán)措施多持抵制態(tài)度。最后，同為革命黨控制省份，廣東、湖南等省編送較早，而安徽、福建則一直未提交。實(shí)際上，革命黨內(nèi)親孫一派，胡漢民、譚延闿等響應(yīng)孫的主張，最初皆積極配合與袁世凱的合作。而柏文蔚、孫道仁等雖在二次革命革命黨陣營中，但顯然更多是為借助革命黨勢力對(duì)抗中央。簡言之，政治立場是部分省份預(yù)算編送的重要背景，但其間財(cái)權(quán)分配的利益爭奪更是決定各省態(tài)度的根本。二次革命后，盡管大多數(shù)省份鑒于政治局勢的變化先后編送預(yù)算案，但財(cái)權(quán)利益的爭奪并未停止。各省仍多有隱形抵制，如按草案劃分兩稅后亦將更多支出劃歸國家，利用省議會(huì)與各類輿論攻擊舉報(bào)國稅廳等。如此種種皆使財(cái)政改革難以為繼。(15)《財(cái)政部賦稅司1913年10月份工作報(bào)告》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯《財(cái)政》(1)，江蘇古籍出版社1991年版，第1223—1225頁。

總之，各省編送預(yù)算案的過程，實(shí)際與中央地方間財(cái)權(quán)的分配問題相交融，而財(cái)權(quán)的爭奪又幾乎主導(dǎo)中央地方關(guān)系演變。多省盡管在黨爭緩和之際紛紛表態(tài)支持中央財(cái)政改革，并先后提交預(yù)算案。但當(dāng)根本利益在預(yù)算編訂中逐漸遭到?jīng)_擊，部分省份，尤其是革命黨所控制省份開始在兩稅劃分、省議會(huì)預(yù)算權(quán)等問題上敷衍抵制中央集權(quán)，導(dǎo)致整個(gè)編訂過程延滯，中央財(cái)政危機(jī)加劇。

二、財(cái)政部平衡收支及其權(quán)責(zé)分離的困境

各省編送中央的國家預(yù)算案主要包括兩種，一是以省為單位的國家收入支出表冊(cè)，須提交財(cái)政部，一是以各項(xiàng)國家支出為單位的歲出表冊(cè)，須送中央主管各部匯編后再轉(zhuǎn)財(cái)政部。財(cái)政部作為政府財(cái)政權(quán)責(zé)的實(shí)際施行者，也是中央?yún)R編預(yù)算案的核心，具體權(quán)責(zé)包括編制本部所管歲出預(yù)算，匯編總歲入，以歲入?yún)⒄崭鞑繗q出編制總預(yù)算案三方面。

按照流程，各省將國家歲出提交中央主管各部后，須先由各部根據(jù)未來會(huì)計(jì)年度的行政計(jì)劃對(duì)其匯總。原則上，各省之外交、海軍、陸軍、司法經(jīng)費(fèi)等皆為國家行政支出，但各部在實(shí)際匯總過程中常因各項(xiàng)具體支出的所屬及數(shù)額問題與各省進(jìn)行協(xié)商調(diào)整。(16)《二年度預(yù)算冊(cè)希速送部由》，北洋政府外交部檔案，臺(tái)北“中央研究院”近代史所檔案館藏，檔號(hào)：03-42-001-01-005。統(tǒng)籌重編后，主管各部將相應(yīng)“歲出預(yù)算案”送交財(cái)政部，由財(cái)政部會(huì)計(jì)司匯總編訂總歲出。匯編工作非常繁冗復(fù)雜，會(huì)計(jì)司原本20余人并不足以應(yīng)付，故1913年3月在司內(nèi)附設(shè)辦理預(yù)算處，增加15人協(xié)助。(17)《財(cái)政部令派員組織辦理預(yù)算處文》，《政府公報(bào)分類匯編》1915年第22期，第20頁。但工作時(shí)仍不免“手忙腳亂，目眩神昏?！?18)《閑評(píng)(二)》，《大公報(bào)》1913年6月24日，第5版。

匯編總預(yù)算的困難在于，其并非簡單將數(shù)據(jù)總和即可，財(cái)政部實(shí)際還負(fù)有平衡收支的職責(zé)。因此，籌劃增加收入，督促其他各部核減支出才是財(cái)政部最主要任務(wù)。1913年4月底5月初，財(cái)政部根據(jù)已送到表冊(cè)匯總收支，發(fā)現(xiàn)不敷甚巨。財(cái)政總長梁士詒隨即發(fā)表《救濟(jì)目前財(cái)政辦法及告國人書》剖白收支數(shù)額，并宣告將采“量入為出主義”進(jìn)行增入減出。(19)鳳岡及門子弟編：《三水梁燕孫先生年譜》，上海書店1990年版，第137—142頁。

如前所述，由于各省編送預(yù)算原冊(cè)中國家收入部分多有不符合部擬草案與實(shí)際情況者，除關(guān)、鹽等特殊稅項(xiàng)，各省所報(bào)國家收入總約13707萬元，較清末宣四預(yù)算19682萬元，縮減甚巨。鑒于此，財(cái)政部在各省原冊(cè)基礎(chǔ)上，將不符合部擬劃分草案的相關(guān)稅項(xiàng)提歸國家，參照宣四預(yù)算增加各省少列部分，補(bǔ)列印花稅、所得稅、驗(yàn)契費(fèi)等新稅增加收入。(20)《財(cái)政部為送全國預(yù)算冊(cè)及本部核編預(yù)算致審計(jì)處函》，中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案》第138冊(cè)，中國檔案出版社2010年版，第479頁。

與核增收入相比，核減各部所管國家支出更加困難。從表2的統(tǒng)計(jì)中可以看出，各部原冊(cè)所列支出總額高達(dá)82011萬余元，幾乎是宣四預(yù)算的兩倍。國務(wù)院重新分配各部支出，將總額核減至約55639萬余元。財(cái)政部則積極督促各部盡快按照國務(wù)會(huì)議分配數(shù)額重新匯編。但各部卻多因不滿分配額，在具體款項(xiàng)核定上與財(cái)政部往返爭執(zhí)。(21)《財(cái)政部通告辦理主管預(yù)算各衙門請(qǐng)于七月十二日以前將主管預(yù)算冊(cè)送部匯編公函》，《政府公報(bào)》1913年7月8日第421號(hào)，第11頁。財(cái)政部最終復(fù)核歲出總額達(dá)64636萬余元，超過國

表2 各部所管民二預(yù)算案核定數(shù)額對(duì)比表 單位：元

務(wù)院分配數(shù)約9千萬元，而其根源即在于外交、內(nèi)務(wù)、陸軍、交通等部的核定額均超過分配數(shù)。顯然，財(cái)長梁士詒的主張并未得到各部支持。這其間除了各部與財(cái)政部間基本的利益爭奪外，尤需注意派系立場的影響。

彼時(shí)革命黨與袁世凱中央政府間的對(duì)峙日益尖銳，由劉揆一掌理的工商部即并不配合由袁幕核心之一梁士詒所掌財(cái)政部的主張。預(yù)算編訂之初，工商部認(rèn)為巴拿馬賽會(huì)(1915年萬國博覽會(huì))是拓展貿(mào)易的良機(jī)，提出190萬元的預(yù)算支出。在中央財(cái)政窘迫的情況下，此類巨額開支并不為財(cái)政部所容，擬減去90萬元。經(jīng)過幾次修改，工商部將預(yù)算額減至120萬提交財(cái)政部。(22)《擾攘聲中之巴拿馬賽會(huì)》，《申報(bào)》1913年8月22日，第6版。但財(cái)政部依然毫不手軟地將該項(xiàng)支出減至70萬余元，民國二年度僅列20萬元。(23)財(cái)政部編：《民國二年度國家預(yù)算工商部所管赴美賽會(huì)預(yù)計(jì)書》，1913年印行，國家圖書館藏。由此導(dǎo)致工商部人員“無不恨財(cái)政部之惡作劇”，兩部因此時(shí)常發(fā)生矛盾。(24)《中央政談》，《大公報(bào)》1913年8月13日，第2版。

此外，內(nèi)務(wù)部在趙秉鈞辭職后由次長言敦源代理，言為袁幕中皖派，對(duì)梁氏粵派的發(fā)展充滿警惕，頻頻暗中抵制。因此，內(nèi)務(wù)部于6月所送該部所管事務(wù)應(yīng)需經(jīng)費(fèi)數(shù)目清單，數(shù)額超過院議分配額約2千萬。財(cái)政部返還表冊(cè)請(qǐng)其重新編訂。(25)《財(cái)政部致內(nèi)務(wù)部送還直隸等省正式預(yù)算冊(cè)請(qǐng)照院議支配內(nèi)務(wù)經(jīng)費(fèi)數(shù)目趕造送部以便匯編函》，《政府公報(bào)》1913年7月10日第423號(hào)，第9頁。內(nèi)務(wù)部所管經(jīng)費(fèi)驟增的主要原因之一在于其堅(jiān)持將省城商埠警察官俸劃歸國家。財(cái)政部一直反對(duì)，國務(wù)會(huì)議議決結(jié)果也不支持。(26)《財(cái)政部致內(nèi)務(wù)部本年度省城商端口警費(fèi)預(yù)算自當(dāng)照國務(wù)會(huì)議決定支配至各省巡警補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)即編成預(yù)算冊(cè)送部以憑匯編請(qǐng)派員趕辦函》，《政府公報(bào)》1913年7月15日第428號(hào)，第7頁。財(cái)政部照議決結(jié)果重新分配內(nèi)務(wù)部經(jīng)費(fèi)，但內(nèi)務(wù)部仍以種種理由表示難達(dá)議決數(shù)額。(27)《內(nèi)務(wù)部之歲出預(yù)算》，《庸言》1913年第1卷第16期，第7—9頁。最終復(fù)核總額仍超過院議數(shù)額1500余萬，足見內(nèi)務(wù)部對(duì)梁氏主張的忽視。

除去利益分配與派系黨爭的影響外，財(cái)政部難以核減支出的根本原因還在于制度設(shè)置。大多數(shù)國家之財(cái)政部在憲法與官制中較其他各部并無特權(quán)，但鑒于預(yù)算編訂的特殊性，將其預(yù)算權(quán)責(zé)規(guī)定于相應(yīng)會(huì)計(jì)法規(guī)中。(28)[日]工藤重義著、李猶龍譯：《各國預(yù)算制度論》，群益書社1912年版，第20—41頁。但民初北京政府提交參議院的草案，以及1914年頒布的會(huì)計(jì)條例均沒有明確條文規(guī)定財(cái)政部在預(yù)算編訂中的權(quán)責(zé)。(29)中國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)會(huì)計(jì)史料編寫組、中國第二歷史檔案館合編：《中國會(huì)計(jì)史料選編》第1冊(cè)，江蘇古籍出版社1990年版，第25頁。所以，在民二預(yù)算案編訂過程中。習(xí)自日本的預(yù)算編訂程序隱含財(cái)政部匯編總預(yù)算案并平衡收支之職責(zé)，但卻沒有明確財(cái)政部于預(yù)算編訂中權(quán)責(zé)的會(huì)計(jì)法可依據(jù)。財(cái)政部由此陷入權(quán)責(zé)分離的困境，在平衡收支的過程中力不從心，常與其他各部摩擦。

總之，財(cái)政部在預(yù)算編訂過程中扮演著十分重要的角色，既要匯總各省各部提交的預(yù)算冊(cè)，還要平衡收支。但由于制度設(shè)置的缺陷，財(cái)政部在預(yù)算編訂中責(zé)重權(quán)微，陷入了權(quán)責(zé)分離的窘境，加之黨爭派系的干擾，其實(shí)際能發(fā)揮的作用也受到限制。行政統(tǒng)一是預(yù)算編訂的基礎(chǔ)，在財(cái)政部統(tǒng)籌能力有限的情況下，平衡預(yù)算之重責(zé)便落在作為行政中樞的內(nèi)閣身上。

三、預(yù)算案修訂與民初內(nèi)閣制的末路

如果說，財(cái)政部是政府財(cái)政權(quán)責(zé)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，那么內(nèi)閣則是確定財(cái)政預(yù)算策略的核心。內(nèi)閣須在編訂預(yù)算案之前制定行政計(jì)劃，令各行政機(jī)關(guān)在編訂過程中遵守，使整個(gè)預(yù)算收支與政府行政計(jì)劃相對(duì)應(yīng)。相反，內(nèi)閣若無合理計(jì)劃，預(yù)算收支必左支右絀，混雜無章。因此，財(cái)政部早在編訂臨時(shí)預(yù)算時(shí)已感到各自為政缺乏統(tǒng)一方針的艱難，一再呼吁國務(wù)院制定行政計(jì)劃，使其取舍有所依據(jù)。(30)《財(cái)政部咨國務(wù)院請(qǐng)確定財(cái)政計(jì)劃編制預(yù)算文》，《政府公報(bào)》1912年7月15日第76號(hào)，第5—6頁。

民二預(yù)算案編訂始于趙秉鈞內(nèi)閣。趙為袁世凱親信，趙內(nèi)閣一定程度上從屬于袁世凱總統(tǒng)府，本身缺乏自主性，因此最初并沒有明確預(yù)算規(guī)劃。(31)張國淦：《北洋從政實(shí)錄》，杜春和編：《張國淦文集》，北京燕山出版社2000年版，第225—226頁毫無策略方針就導(dǎo)致各省編訂時(shí)多保留清末舊例，廣泛列入革命后新政，還為應(yīng)對(duì)核減而留有余地，支出急劇膨脹。到1913年5月財(cái)政部統(tǒng)籌發(fā)現(xiàn)不敷過巨時(shí)，段祺瑞代理內(nèi)閣方才確定采“相對(duì)量入為出主義”。財(cái)長梁士詒認(rèn)為不可過于限制政治活動(dòng)，便想方設(shè)法增加收入，如對(duì)照清末舊額增列收入、添設(shè)新稅、募集公債等。(32)鳳岡及門子弟編：《三水梁燕孫先生年譜》，第137—142頁。此即段代閣在減支同時(shí)著力增收的財(cái)政主張。

二次革命后內(nèi)閣更替，熊希齡組閣并兼財(cái)政總長。熊認(rèn)為前內(nèi)閣所編民二預(yù)算案錯(cuò)漏甚多，且已不符合當(dāng)前財(cái)政局勢，于9月將其從眾議院撤回修訂。熊內(nèi)閣頒布大政方針，指責(zé)原預(yù)算案以公債充經(jīng)常政費(fèi)，為形式的收支適合，主張修訂采“絕對(duì)的量入為出”，力求實(shí)際上之收支適合。但除公債及關(guān)鹽兩稅收入外，原案中各種租稅及稅外收入實(shí)際僅17700余萬，而歲出則高達(dá)64000余萬元。所以，欲達(dá)絕對(duì)得量入為出，修訂必須全力核減支出。(33)《政府大政方針宣言》，周秋光編：《熊希齡集(4)》，湖南人民出版社2008年版，第386—388頁。

財(cái)政部于10月底即通令各省各部按照大政方針修正民二預(yù)算，并限期于11月15日前提交。(34)《財(cái)政部致各部請(qǐng)立飭承辦機(jī)關(guān)迅照國務(wù)院會(huì)議公決之大政計(jì)劃編制二年度各主管部修正預(yù)算冊(cè)務(wù)于十一月十五日以前一律送部函》，《政府公報(bào)》1913年10月30日第535號(hào)，第11頁。隨后又頒布修正辦法八條，強(qiáng)調(diào)原案中可歸并、裁撤、停辦等部分的核減方法，要求修正總數(shù)只能少于原案，不能增加。(35)《財(cái)政部致國務(wù)院酌議修正預(yù)算劃一標(biāo)準(zhǔn)八條請(qǐng)會(huì)議公決分別通知見復(fù)以便遵照辦理函》，《政府公報(bào)》1913年11月5日第541號(hào)，第20—21頁。為了節(jié)省函牘往返磋商的時(shí)間，財(cái)政部還要求各部派辦理預(yù)算人員“每日徑赴本部面為接洽，俾修正預(yù)算得以早日蕆事?！?36)《財(cái)政部致外交、內(nèi)務(wù)、陸軍、海軍、司法、教育、農(nóng)林、工商、交通部請(qǐng)派辦理預(yù)算主管人員每日赴部接洽修正預(yù)算事件以期簡捷函》，《政府公報(bào)》1913年11月27日第563號(hào)，第22頁。至1914年初財(cái)政部方大致將修訂冊(cè)匯總呈送國務(wù)院。

表3 民二預(yù)算案修正前后收支增減表 單位：元

由表3統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，為消除“虛懸”力求“實(shí)在”，原案中所列12980萬元內(nèi)債被大幅核減，但賦稅增加不能彌補(bǔ)公債減少，歲入總額減少達(dá)8906萬余元。歲出卻僅減少412萬余元，因此修訂案收支相抵不敷8494余萬元。熊內(nèi)閣竭力減支效果不彰，除策略本身有失偏頗外，也在于內(nèi)務(wù)、交通與陸軍等部并未執(zhí)行內(nèi)閣方針，歲出較修訂之前非但沒有減少反而增加。究其原因，內(nèi)務(wù)部總長朱啟鈐與交通部總長周自齊均為交通系重要人物，即便撇去舊怨，熊希齡從組閣之初即全面否定梁士詒主持編訂的原案，并幾次三番要取消交通部特殊會(huì)計(jì)，交通系自然也不會(huì)配合熊的財(cái)政方針。

熊內(nèi)閣大政方針即明確指出，交通部路、電、郵、航四政收入中含有外債，由全體國民負(fù)擔(dān)，不能定為特別會(huì)計(jì)。而交通部也多次發(fā)文稱其所轄四政含有發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，各國慣例多歸特別會(huì)計(jì)范圍。(37)《路電郵航將設(shè)特別會(huì)計(jì)總核處》，《申報(bào)》1913年10月6日，第6版。但財(cái)政部發(fā)送各部的修訂意見書中仍表示，特別會(huì)計(jì)即便不廢除，也應(yīng)略撥四政盈余補(bǔ)充其他開支。(38)《修訂二年度國家預(yù)算意見書》，中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所檔案館藏，檔號(hào)：甲350-119。四政收入是交通系禁臠，絕不容他人染指。因此，交通部專門提出商榷書一一駁斥意見書主張，并強(qiáng)調(diào)四政若歸入一般會(huì)計(jì)，必使政府支出膨脹，交通事業(yè)停廢。且盈余因戰(zhàn)爭已嚴(yán)重縮減，不可能補(bǔ)充政費(fèi)。(39)《交通部對(duì)于修正二年度國家預(yù)算意見書之商榷》，《鐵路協(xié)會(huì)會(huì)報(bào)》1913年第14期，第47—52頁。足見交通部對(duì)減支的抵制。

同由交通系控制的內(nèi)務(wù)部，對(duì)內(nèi)閣修訂意見亦頗不以為然。因此，其第一次送交財(cái)政部的修正冊(cè)，較原額增加600余萬元。(40)《民國二年度國家預(yù)算歲出總表(內(nèi)務(wù)部所管)》，中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所檔案館藏，檔號(hào)：北洋財(cái)政4。財(cái)政部指出其違背了修正總數(shù)不得增加的原則，返回再次修訂。但內(nèi)務(wù)部11月底送交修正冊(cè)仍較原案增加350余萬，財(cái)政部只能要求其再通盤籌劃，不能違背修正原則。(41)《財(cái)政部致內(nèi)務(wù)部二年度修正預(yù)算請(qǐng)?jiān)偻ūP籌劃分別裁并緩辦以符修正標(biāo)準(zhǔn)函》，《政府公報(bào)》1913年11月27日第563號(hào)，第22頁。而內(nèi)務(wù)部復(fù)電詳述多項(xiàng)理由，堅(jiān)決表示再難核減。(42)《函財(cái)政部本部修正二年度預(yù)算案實(shí)難再行刪減文》，《內(nèi)務(wù)公報(bào)》1914年第4期，第25頁。最終內(nèi)務(wù)部所管支出修正結(jié)果仍較原案增306萬余元。

此外，熊希齡與陸軍部總長段祺瑞之間的齟齬亦使其減政主張無法貫徹。在修訂之前，段即堅(jiān)持全國配置50師團(tuán)，而熊為核減經(jīng)費(fèi)僅主張配置20師團(tuán)。雙方因此屢次爭執(zhí)，不能達(dá)成妥協(xié)。(43)《段總長戰(zhàn)勝熊總理》，《申報(bào)》1913年10月18日，第3版。在修訂過程中，陸軍部第一次修訂結(jié)果超出原額甚多，財(cái)政部返還令其進(jìn)行二次修正。但第二次修正仍超出核定數(shù)額過巨，依然被財(cái)政部返回。至1914年2月初，陸軍部復(fù)函稱其第二次修正已與事實(shí)不符難以適用，再難修改。盡管財(cái)政部提出將軍隊(duì)支出統(tǒng)按七成經(jīng)費(fèi)列入等辦法(44)《財(cái)政部為陸軍部第二次修正預(yù)算核減情形致審計(jì)處總辦函》，《北洋政府檔案》第137冊(cè)，第299—379頁。，但從結(jié)果看，陸軍部并沒有聽從其安排。

顯然，政爭是部分閣員不執(zhí)行內(nèi)閣大政方針的重要原因，而閣員間政爭不斷的根源在于民初內(nèi)閣制的缺陷。責(zé)任內(nèi)閣之要義本在于國務(wù)員集體決策，同負(fù)責(zé)任?？偫砜蛇x任閣員，各部總長都應(yīng)支持內(nèi)閣決策。但民初內(nèi)閣制依據(jù)《臨時(shí)約法》構(gòu)建，內(nèi)閣總理和各部總長的提名權(quán)屬于大總統(tǒng)，同意權(quán)屬于參議院，總理在法理上對(duì)組閣卻無發(fā)言權(quán)。(45)參見楊天宏：《論〈臨時(shí)約法〉對(duì)民國政體的設(shè)計(jì)規(guī)劃》，《近代史研究》1998年第1期。由此導(dǎo)致民初內(nèi)閣多為妥協(xié)產(chǎn)物，閣員分屬不同政治集團(tuán)，矛盾重重，更迭頻繁，難以總攝行政。熊內(nèi)閣亦不例外，既有以梁啟超為首的進(jìn)步黨諸人，亦有段祺瑞等袁氏心腹。袁的親信與進(jìn)步黨既存在立場差異，更有利益糾纏，熊內(nèi)閣修訂民二預(yù)算案的策略自然難以施行。

熊希齡被稱為“第一流之財(cái)政家”，但民二預(yù)算的修訂沒有達(dá)成目標(biāo)，對(duì)眼前的財(cái)政危機(jī)也一籌莫展。不僅梁士詒拿錢救濟(jì)政府年關(guān)窘迫，令熊“不勝難堪?！?46)《熊內(nèi)閣之倒》，黃遠(yuǎn)庸：《遠(yuǎn)生遺著》卷4，商務(wù)印書館1927年版，第12頁。袁世凱更直接表示，“院方(國務(wù)院)只說話不做事，財(cái)政更無辦法?！?47)張國淦：《北洋從政實(shí)錄》，杜春和編：《張國淦文集》，第230頁。熊希齡隨后即辭職，修正案未能頒布。周自齊接任財(cái)長后，又進(jìn)行部分調(diào)整(48)《請(qǐng)轉(zhuǎn)商財(cái)政部查照補(bǔ)編本省二年度預(yù)算暨修正鐵路交涉經(jīng)費(fèi)并臨時(shí)電費(fèi)由》，北洋政府外交部檔案，檔號(hào)：03-42-001-05-002。，至1914年4月，才正式頒布民二預(yù)算最終修正案。

結(jié) 語

民國首次預(yù)算案——民二預(yù)算案的編訂無疑與政治息息相關(guān)，其不僅是民初財(cái)政變革的重要成果，更是政治演變的關(guān)鍵線索。盡管從財(cái)經(jīng)角度看，民二預(yù)算案在制度與經(jīng)驗(yàn)方面都為此后預(yù)算體制發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但從整個(gè)政局形勢看，其無疑是失敗的例證與改革的轉(zhuǎn)折。預(yù)算編訂對(duì)危急的財(cái)政狀況無能為力，卻進(jìn)一步激化種種矛盾，不僅使時(shí)人對(duì)西方預(yù)算體制產(chǎn)生懷疑，也對(duì)清季以來政制變革愈發(fā)厭棄，袁世凱政府的改弦更張由此呼之欲出。

一方面，清末以來外重內(nèi)輕的格局于革命后更甚，中央欲利用預(yù)算體制實(shí)行集權(quán)的意圖遭到已手握實(shí)權(quán)的各省的抵制。財(cái)政預(yù)算改革因此收效甚微，危機(jī)愈演愈烈，預(yù)算體制下央地財(cái)權(quán)劃分方法逐漸遭到質(zhì)疑。袁世凱政府1914年改革時(shí)即放棄了此一思路，取消了國地稅名目，轉(zhuǎn)而以新的方式與各省達(dá)成鞏固，實(shí)行解款制。

另一方面，匯編統(tǒng)籌預(yù)算收支過程極度依賴政府統(tǒng)一行政能力，但財(cái)政部深陷權(quán)責(zé)分離窘境，內(nèi)閣更迭頻繁，整個(gè)過程不僅受制度上行政權(quán)分散的缺陷限制，還常常被派系政爭所累。財(cái)政預(yù)算的失敗反過來加劇了政治改革的迫切，袁世凱政府改內(nèi)閣制為總統(tǒng)制，由此加強(qiáng)中央集權(quán)。盡管預(yù)算絕非以上改革的唯一原因，但與過去強(qiáng)調(diào)的黨爭陰謀論相較，預(yù)算過程無疑展現(xiàn)了其間多種隱而不顯的轉(zhuǎn)變邏輯?？傊?，在積極構(gòu)建預(yù)算體制的民國初期，所有預(yù)算都是政治，理清預(yù)算過程中種種復(fù)雜關(guān)系間的邏輯，是理解民初政治發(fā)展的重要維度。