產業(yè)政策與集群發(fā)展關系研究

劉雪鋒 張奧

摘 要：產業(yè)政策在集群發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。本文針對產業(yè)政策進行了系統(tǒng)性的回顧，并將政策劃分為資源支持政策和環(huán)境改善政策，對其政策效果進行總結。并以新能源汽車產業(yè)為例，深入揭示產業(yè)政策的內容與作用，進而提出了動態(tài)產業(yè)政策體系，豐富了現有產業(yè)政策研究，為政府提供有效政策建議。

關鍵詞：集群;產業(yè)政策;動態(tài)政策體系

構筑具有競爭力的高科技產業(yè)集群是各國政府增強國家競爭力的突破口，更是后發(fā)國家實現產業(yè)跨越式發(fā)展的重要成功經驗。其中，北京中關村科技園、上海張江高科技園區(qū)、深圳南山科技園是集群中的典型，為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展提供了強有力的支撐。然而，這些城市本身在產業(yè)集群發(fā)展方面具有天然優(yōu)勢。但我國多數城市未必存在這些優(yōu)勢，導致產業(yè)集群創(chuàng)新發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)：集群內企業(yè)自主創(chuàng)新能力不強;整體運行效率不高;創(chuàng)新資源配置方式、評價制度不完善等。因而，政府在培育當地集群發(fā)展的過程中應當進行一定的引導和干預，何種干預措施更為有效，不同城市間的政策效果是否具有差異性均值得探究，以便更好地提供政策建議。

集群的形成和發(fā)展不僅關乎于集群內部的企業(yè)發(fā)展，更關乎于當地經濟發(fā)展，因而目前更多學者將關注點聚焦于集群形成、發(fā)展以及影響因素等方面（彭向、蔣傳海，2011;陸毅等，2010）。學者們逐漸意識到政府在集群發(fā)展中的作用，進行了一系列的研究，然而，現有研究大多數針對于微觀企業(yè)層面，忽略了集群層面的研究。同時，產業(yè)政策在不同的環(huán)境下的實施效果不同，現有研究很少對其加以區(qū)分，難以了解政策具體的作用以及集群發(fā)展的需求。為此，本文首先對產業(yè)政策進行了系統(tǒng)性的回顧和梳理，從集群角度出發(fā)，探析在集群發(fā)展的不同階段應當采取何種政策措施更為有效。

與已有研究相比，本文的貢獻在于：第一，本文對產業(yè)政策進行了系統(tǒng)性的回顧，有助于對產業(yè)政策進行一個全面地了解;第二，本文從產業(yè)集群角度出發(fā)，豐富了產業(yè)政策對集群層面創(chuàng)新的研究，為城市和產業(yè)發(fā)展提供更有效的建議;第三，本文將政策與集群的演化和發(fā)展結合在一起，全面了解了政策在集群發(fā)展過程中的作用以及側重點，提出了動態(tài)集群政策體系模型，豐富拓展了現有政策僅對企業(yè)層面的研究以及靜態(tài)的政策體系研究。

一、產業(yè)政策內容

產業(yè)集群內企業(yè)的發(fā)展與創(chuàng)新會面臨一些阻礙，信息不對稱，代理成本和交易成本等摩擦的存在（Myers和Majluf，1984）影響著公司獲得外部融資的能力。同時，由于知識本身具有公共產品（public goods）的特征，企業(yè)無法獨占新知識創(chuàng)造的價值，這導致企業(yè)的研發(fā)投入水平低于社會最優(yōu)水平。為了糾正市場失靈，幫助企業(yè)和集群發(fā)展，政府會采取不同類型的干預手段。具體而言，廣泛采用的干預措施包括（1）財政支持，例如稅收減免、貸款、贈款和通過風險投資獲得的政府支持的股權（Bertoni，2019）;（2）提供有經驗的科技人員;（3）科技支持政策;（4）提供咨詢服務;（5）建立科學園區(qū)和研究中心，例如國家技術和生產力中心;（6）協(xié)調產業(yè)與大學、研究機構之間的關系（Guan 和 Yam，2015 年）;（7）其他服務，例如信息供應、政府采購、教育和培訓以及注冊和監(jiān)管（Storey 和 Techer，1998 年）。

綜上所述，政府干預通常會采取直接和間接政策手段的形式。直接的政策手段大多為提供資源幫助導向類政策，例如，財政類支持、技術類支持或者提供需求;間接政策手段傾向于改善創(chuàng)新環(huán)境，包括設立特殊組織、構建產業(yè)園區(qū)、制定相關政策法規(guī)等措施。本文接下來從資源支持和環(huán)境改善這兩個政策導向政策效果進行回顧和分析。

二、產業(yè)政策與集群發(fā)展

（一）資源支持的政策影響研究

現有針對于政府在提供資源幫助方面采取的政策研究往往分為以下幾個方面：政府補助、稅收減免和特殊貸款等財政支持類政策，以及勞動力保障和咨詢服務等技術援助類政策。這類政策通過資源的援助減少集群內企業(yè)的負擔，激活其發(fā)展和創(chuàng)新的動力，進而促進集群的發(fā)展。

1.財政資源支持類政策

政府補助是政府支持企業(yè)、產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展最傳統(tǒng)的財政支持政策。政府補助對企業(yè)研發(fā)投入及專利申請數量有顯著正向影響（Bronzin 和Piselli，2016）。同時，政府補助也對該行業(yè)新創(chuàng)企業(yè)的建立有積極影響（Kolympiris等，2014）。研發(fā)稅收減免也是政府鼓勵企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展最常用的政策工具，能夠激勵企業(yè)加大研發(fā)投入（儲德銀等，2016），創(chuàng)造更多的新產品并獲得更多的新產品銷售收入（Czarnitzki等，2011）。此外，特殊貸款政策能夠有效提升企業(yè)全要素生產率（李駿等，2017）、銷售收入（Guan 和Yam，2015），提升企業(yè)參與創(chuàng)新活動的積極性（Huergo 和Moreno，2017），并對企業(yè)創(chuàng)新績效有積極影響（Bertoni等，2019）。

2.技術資源支持類政策

政府為企業(yè)技術方面提供的援助可以包括兩類：勞動力保障和咨詢服務。政府提供的勞動力保障包括就業(yè)保護例如提供工作保障和失業(yè)保護，包括收入支持，再培訓等。勞動力保障可以吸引更多的人才前往該集群進行就業(yè)，并提升人員的技能和素質，間接促進企業(yè)和集群發(fā)展以及創(chuàng)新。

在集群未成熟階段，知識流動未必存在優(yōu)勢，此時，政府會向企業(yè)提供相關咨詢服務，例如歐盟國家提供的涉及法律，會計和管理咨詢等項目的咨詢服務;西班牙不僅為中小型企業(yè)提供技術服務，還提供一般的管理服務（Storey 和 Techer，1998）。提供咨詢服務不僅可以節(jié)省企業(yè)收集信息的資本，也可以增加企業(yè)相關知識儲備從而促進創(chuàng)新和發(fā)展。

（二）環(huán)境改善類政策

環(huán)境改善類政策往往是政府通過采取搭建平臺、維護秩序等方式，對集群所處的創(chuàng)新環(huán)境進行改善。德國政府發(fā)起的創(chuàng)新競賽項目Bioregio，能夠有效引導地區(qū)整合其地區(qū)創(chuàng)新體系，提升整體創(chuàng)新效率（Dohse，2000）。設立科技園區(qū)和政府資助合作項目均能促進企業(yè)間的合作并取得更好的創(chuàng)新績效（Vásquez-Urriago等，2016）。政府為了維持市場的秩序會制定相關法律法規(guī)對企業(yè)以及投資者進行一定的約束和保護，例如強制性披露信息制度。高質量的信息披露提升信息溝通水平，降低經理人侵占投資者利益的可能性，促進資源流向具有潛力的投資項目（Bushman和Smith，2001）。知識產權保護制度也是通常被使用的一項正式的保護措施，授予知識產權的原因是它們會激勵人們產生具有社會吸引力的創(chuàng)新，從而減輕創(chuàng)新市場失靈的影響（Greenhalgh和Rogers，2007）。尤其在集群情境下，多樣化的知識交流和頻繁化的人員流動也加劇了“搭便車”行為和模仿侵權問題（Davis，2004），加強知識產權的保護可以一定程度上避免該類問題的發(fā)生，讓企業(yè)更為安心地進行創(chuàng)新活動的開展。

雖然現有政策研究較為豐富，但還有一些實踐現象和研究主題有待進一步研究。本文將以新能源汽車產業(yè)為研究主體，探究不同發(fā)展階段中政策內容的異同以及作用，以提出更具有有效性的政策體系。

三、新能源汽車產業(yè)政策演化分析

新能源汽車代表著未來科技和產業(yè)發(fā)展方向，各國政府將新能源汽車產業(yè)作為重點發(fā)展的高新技術產業(yè)，并出臺相應的產業(yè)扶持政策。我國在上世紀90年代末便開始發(fā)展新能源汽車產業(yè)，而且隨著我國社會與經濟的發(fā)展，政府對新能源汽車產業(yè)的產業(yè)定位高度、重視程度與支持力度均不斷提高。因此，針對政府在新能源汽車產業(yè)中發(fā)揮的作用，有助于了解政府與產業(yè)集群發(fā)展之間的關系，便于制定更有效的政策工具。

本文從以下四個階段對產業(yè)政策側重點及作用進行分析：技術產品化階段（1999-2008年）、技術產業(yè)化階段（2009-2012年）、技術市場化階段（2013-2018年）、產業(yè)高質量化階段（2019-）。

（一）技術產品化階段（1999-2008年）

在該階段，我國在新能源汽車研發(fā)方面也處于起步階段，汽車制造商缺乏這方面的經驗以及發(fā)展的動力，為了避免一直陷入對外國品牌引進、消化、再引進、再消化的惡性循環(huán)中，我國政府主要采取資源幫助類政策，通過投入巨額研發(fā)與專項資金，引導中國新能源汽車產業(yè)技術突破。其中，最為典型的便是“十五”期間，在國家科教領導小組的領導下，我國政府啟動電動汽車重大科技專項，確立了“三縱三橫”的研發(fā)布局。僅2001年就在“863”計劃的電動汽車重大專項這一項目中，8.8億用于專項研發(fā)經費。這類資源幫助類的政策帶動了企業(yè)對于研發(fā)的投入以及新能源汽車的發(fā)展。通過國家科研資金的投入，不僅涌現了很多新能源汽車制造商，高校和研究院也相繼將研究重點放在該產業(yè)中，為我國新能源汽車產業(yè)奠定了技術基礎。

（二）技術產業(yè)化階段（2009-2012年）

隨著我國新能源汽車產業(yè)的逐步發(fā)展，市場呈現出高價格與市場低需求、高風險與消費者的低認知的特征明顯（熊勇清等，2019），規(guī)?；慨a的經濟效益與社會效益均不明顯的情形。因此，相關技術還有待研發(fā)創(chuàng)新，進行突破。在這個階段，我國政府依舊以財政補貼為主，致力于推動企業(yè)和研究中心進行相關技術的研發(fā)。中央政府投入11.6億研發(fā)專項資金，帶動地方政府、高校等科研機構和企業(yè)投入超過75億元，并帶動了專利數量的提升。在政府專項資金與相關規(guī)劃的支持下，我國逐漸建立起了擁有自主知識產權的新能源汽車全產業(yè)鏈體系，技術產業(yè)化也取得不錯成效。同時，巨額的中央財政補貼促使地方政府積極地大規(guī)模采購新能源汽車，新能源汽車市場拓展小有成效。同時政府也逐漸將政策關注點拓展到基礎設施建設方面，促使中國公共充電樁建設速度明顯增快，保有量呈現指數型增長。

（三）技術市場化階段（2013-2018年）

新能源汽車產業(yè)進入快速發(fā)展階段，我國新能源汽車大規(guī)模市場化的主要障礙是充電樁等基礎設施滯后、電池容量有限、充電能力不足等導致的使用便利程度較差、地方保護主義較為嚴重等特定問題。在這個階段，政府除了原有對于研發(fā)體系、產業(yè)發(fā)展、市場拓展方面的關注外，更加側重于基礎設施的建造。財政部等四部委發(fā)布《關于新能源汽車充電設施建設獎勵的通知》以及發(fā)改委下發(fā)《關于電動汽車用電價格政策有關問題的通知》，均在鼓勵經營性集中式充換電設施的建設與運營。此外，政府積極引導社會資源參與充電基礎設施的建設和商業(yè)化運營，激發(fā)企業(yè)參與建設的積極性。政策的內容也逐漸涉及到商業(yè)模式探索，例如，中央政府鼓勵各城市開展新能源汽車分時租賃業(yè)務，以及在物流與公務用車等應用領域開展電動汽車租賃業(yè)務，創(chuàng)新商業(yè)模式，以實現產業(yè)發(fā)展的內生性動力。在技術市場化階段，在分時租賃、車電分離等商業(yè)模式的探索上取得成功。

（四）產業(yè)高質量化階段（2019-）

經過20多年的努力，在政府的大力扶持、科技的支撐引領、巨大的市場規(guī)模等因素共同作用下，我國新能源汽車產業(yè)進入產業(yè)向高質量發(fā)展的關鍵階段。但是，在2016年開始陸續(xù)出現企業(yè)騙補的事件。而且，新能源汽車產業(yè)還存在有牌無車、有車缺電、關聯(lián)方及經銷商閑置、終端用戶閑置等現象。這些問題已經嚴重地影響了新能源汽車產業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要政府解決問題，強化監(jiān)管職能。2020年11月，國務院辦公廳正式發(fā)布的《新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021-2035）》，明確提出從技術創(chuàng)新、制度設計、基礎設施等領域支持新能源汽車產業(yè)發(fā)展，同時以融合創(chuàng)新為重點，構建新型產業(yè)生態(tài)，完善基礎設施體系，優(yōu)化產業(yè)發(fā)展環(huán)境，推動我國新能源汽車產業(yè)高質量可持續(xù)發(fā)展。

通過研究中國新能源汽車產業(yè)案例，本文發(fā)現政府主要通過以產業(yè)政策為代表的扶持性政策法規(guī)，在新能源汽車產業(yè)創(chuàng)新生態(tài)中發(fā)揮作用，前期主要是財政類政策為主，注重產品和技術的研發(fā)，逐漸將政策重點放在整體環(huán)境的塑造和內生性動力的打造上，總結如圖1。

四、結論

集群內企業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新涉及的高研發(fā)成本和風險使許多投資者望而卻步（Guan和Yam，2015），此時需要政府對其進行一定的干預措施減少企業(yè)支出的成本，規(guī)避一定的風險，促進企業(yè)開展R&D活動。本文對產業(yè)政策進行系統(tǒng)性的回歸和分類，并通過案例研究的方法，結合集群的發(fā)展階段，探究不同階段的政策工具及政策效果，提出政策建議。

首先，在集群整體發(fā)展的過程中，傳統(tǒng)的補貼手段未必一直對集群的創(chuàng)新和發(fā)展有著促進作用。“一攬子”政策可以營造更好的集群發(fā)展的環(huán)境，推動產業(yè)的形成以及市場的拓展，促進集群內生性發(fā)展動力的塑造。正如新能源汽車產業(yè)中的產業(yè)政策一樣，政府往往不局限于關注產品和技術的研發(fā)，也會對產業(yè)的塑造、市場的拓展、基礎設施的建造等方面進行扶持和參與，以實現集群和企業(yè)最大程度地創(chuàng)新和發(fā)展。

其次，每個集群所處的環(huán)境不同，不同發(fā)展階段也面臨著不同的問題，政府有必要根據情境因素以及發(fā)展階段，采取針對性的政策體系。在產業(yè)集群萌芽初期，企業(yè)規(guī)模較小，需要支持和幫助，此時政策應該更針對于技術研發(fā)類型的政策，提供資源幫助，促使集群主動開展創(chuàng)新活動。集群發(fā)展中期是整體產業(yè)生態(tài)的塑造以及市場的塑造，政策應該關注基礎設施建設、商業(yè)模式探索等改善創(chuàng)新環(huán)境類政策，引入更多機構加入集群當中，推進企業(yè)之間的合作和互動，促進知識流動，促進所有企業(yè)的均衡發(fā)展。最后，在產業(yè)集群發(fā)展成熟后，為了產業(yè)集群擁有高質量可持續(xù)發(fā)展的內生性動力，政府應該對市場進行監(jiān)管，例如注意知識產權保護等相關法規(guī)的完善和保障，避免侵權行為，維持良好的創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新活力。

本文缺少數據方面的實證檢驗，未來的研究可以利用大樣本進行實證研究，結合集群發(fā)展階段來判斷何種政策在何種情況和階段下會發(fā)揮更好的政策效果，提出更具有信度和效度的研究結論。

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