影響我國(guó)糧食安全的新趨勢(shì)新問(wèn)題

【摘要】保障糧食安全一直是我國(guó)治國(guó)理政的頭等大事。進(jìn)入新發(fā)展階段，應(yīng)把保障糧食安全作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的底線要求。為此，應(yīng)高度重視影響我國(guó)糧食安全的新趨勢(shì)新問(wèn)題。新趨勢(shì)主要有主要糧食產(chǎn)區(qū)北移且向主產(chǎn)區(qū)集中化步伐加快，糧食生產(chǎn)能力區(qū)域分化加劇，糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的空間分離程度明顯擴(kuò)大，糧食消費(fèi)需求日益呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)化、專(zhuān)用化、綠色化、品牌化、體驗(yàn)化趨勢(shì)。新問(wèn)題主要有我國(guó)糧食生產(chǎn)成本和機(jī)會(huì)成本迅速提高、比較利益下降問(wèn)題凸顯，危及糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素明顯增多。提高我國(guó)糧食安全保障能力亟待創(chuàng)新政策和宏觀調(diào)控。要注意堅(jiān)持系統(tǒng)思維和產(chǎn)業(yè)鏈思維，健全糧食安全制度體系;優(yōu)化糧食市場(chǎng)調(diào)控，更加重視彈性思維、區(qū)間思維和跨周期調(diào)節(jié)。

【關(guān)鍵詞】糧食安全? 糧食生產(chǎn)? 糧食消費(fèi)? 宏觀調(diào)控

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F326.11? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.04.009

國(guó)以民為本，民以食為天。作為世界上人口最多的國(guó)家，保障糧食安全一直是我國(guó)治國(guó)理政的頭等大事。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)順利實(shí)現(xiàn)了從爭(zhēng)取溫飽到穩(wěn)定解決溫飽問(wèn)題再到全面建成小康社會(huì)的階段性跨越，糧食安全保障能力明顯加強(qiáng)。2004年以來(lái)，尤其是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力和人均糧食占有量穩(wěn)步提高，對(duì)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要的“壓艙石”作用，也作為“定盤(pán)星”有效抵御了國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，用當(dāng)年糧食產(chǎn)量除以年末人口數(shù)分別計(jì)算相關(guān)年份全國(guó)和各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）人均糧食產(chǎn)量數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)，2000年、2010年、2020年我國(guó)人均糧食產(chǎn)量分別為364.66公斤、416.97公斤和474.22公斤，2011～2020年（以2010年為基期，下同）人均糧食產(chǎn)量增加57.25公斤，比2001～2010年人均糧食產(chǎn)量增加量（52.31公斤）高約9.4%。在全國(guó)糧食總產(chǎn)量連續(xù)6年跨越65000萬(wàn)噸臺(tái)階的基礎(chǔ)上，2021年我國(guó)糧食總產(chǎn)量又較上年增加2.0%。[1]以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視實(shí)施糧食安全戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要牢牢把住糧食安全主動(dòng)權(quán)。[2]進(jìn)入新發(fā)展階段，在全面建成小康社會(huì)基礎(chǔ)上向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家邁進(jìn)，要求我們立足新發(fā)展階段、堅(jiān)持新發(fā)展理念，按照構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展要求，筑牢保障糧食安全這個(gè)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的底線，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

近年來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的若干新趨勢(shì)

主要糧食產(chǎn)區(qū)北移且向主產(chǎn)區(qū)集中化步伐加快。糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食總產(chǎn)量比重超過(guò)5%的省份，按占比由高到低的順序，2000年依次為河南、山東、四川、江蘇、湖南、河北、黑龍江、安徽8省，合計(jì)占53.6%;2020年依次為黑龍江、河南、山東、安徽、吉林、河北、江蘇、內(nèi)蒙古、四川9?。ㄗ灾螀^(qū)），合計(jì)占63.3%。2001～2020年的20年間，糧食增產(chǎn)量占全國(guó)糧食增產(chǎn)總量比重超過(guò)5%的?。ㄗ灾螀^(qū)）共有8個(gè)，按占比從高到低的順序依次是：黑龍江（24.1%）[3]、河南（13.1%）、內(nèi)蒙古（11.7%）、吉林（10.4%）、山東（7.8%）、安徽（7.5%）、河北（6.0%）、遼寧（5.8%），合計(jì)占全國(guó)糧食增產(chǎn)總量的86.4%，僅黑龍江、河南、內(nèi)蒙古、吉林4?。ㄗ灾螀^(qū)）就占全國(guó)糧食增產(chǎn)總量的59.3%。分品種看，主要糧食產(chǎn)區(qū)北移，尤以當(dāng)前作為我國(guó)第一大糧食作物的玉米為甚，稻谷次之，小麥變化不大。稻谷生產(chǎn)位居全國(guó)前3強(qiáng)的省份，2000年分別是湖南（12.7%）、江蘇（9.6%）、四川（8.7%），2019年轉(zhuǎn)變?yōu)楹邶埥?2.7%）、湖南（12.5%）和江西（9.8%）;小麥產(chǎn)量位居全國(guó)前3強(qiáng)的省份，2000年為河南（22.4%）、山東（18.7%）、河北（12.1%），2019年為河南（28.0%）、山東（19.1%）、安徽（12.4%）;玉米產(chǎn)量位居全國(guó)前3強(qiáng)的?。ㄗ灾螀^(qū)），2000年為山東（13.8%）、河南（10.1%）、河北（9.4%），2019年轉(zhuǎn)變?yōu)楹邶埥?5.1%）、吉林（11.7%）、內(nèi)蒙古（10.4%）。相較于2000年，2019年我國(guó)稻谷、小麥、玉米三大品種產(chǎn)量位居前3強(qiáng)的省占全國(guó)比重均有幾個(gè)百分點(diǎn)的提高。2001～2019年的19年間，黑龍江省稻谷、玉米增產(chǎn)量分別占全國(guó)稻谷、玉米增產(chǎn)總量的74.7%和20.3%。

糧食生產(chǎn)能力區(qū)域分化加劇。遼寧、河北、山東、吉林、內(nèi)蒙古、江西、湖南、四川、河南、湖北、江蘇、安徽、黑龍江13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)省（自治區(qū)），2000年糧食產(chǎn)量共32607.43萬(wàn)噸，2020年增加到52597萬(wàn)噸，占全國(guó)比重由2000年的70.6%增加到2020年的78.6%。北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和海南7個(gè)糧食主銷(xiāo)區(qū)省市，2000年糧食產(chǎn)量共4474.34萬(wàn)噸，2020年減少到2871萬(wàn)噸，占全國(guó)比重由2000年的9.7%下降到2020年的4.3%。同期，11個(gè)產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)省份的糧食總產(chǎn)量增加了2345.25萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了25.7%，但占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的比重卻由2000年的19.8%下降到2020年的17.2%。在13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)省份中，2000年只有遼寧省人均糧食產(chǎn)量低于全國(guó)平均水平，2020年共有四川、江蘇、湖南、湖北4省人均糧食產(chǎn)量低于全國(guó)平均水平，分別低于全國(guó)平均水平11.1%、7.2%、3.9%和0.4%。在全國(guó)31個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）中，人均糧食產(chǎn)量低于全國(guó)平均水平的省份數(shù)，2000年為15個(gè)，2020年增加到19個(gè)，其中14個(gè)省份低于全國(guó)平均水平的幅度明顯擴(kuò)大。2020年人均糧食產(chǎn)量最高的黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古三?。ㄗ灾螀^(qū)）人均糧食產(chǎn)量分別為2367.6公斤、1580.1公斤和1523.5公斤，分別相當(dāng)于全國(guó)人均糧食產(chǎn)量的4.99倍、3.33倍和3.21倍。同年，人均糧食產(chǎn)量最低的北京市、上海市和浙江省，人均糧食產(chǎn)量分別僅為13.93公斤、36.75公斤和93.81公斤，分別僅及各自2000年水平的13.2%、34.0%和36.1%。從2000年到2019年，河南省小麥產(chǎn)量占全國(guó)小麥總產(chǎn)量的比重從22.4%提高到28.0%;2001～2019年間，河南省小麥增產(chǎn)量是同期全國(guó)小麥增產(chǎn)總量的44.3%。同期，河南、山東兩省小麥增產(chǎn)量占全國(guó)小麥增產(chǎn)總量的比重合計(jì)達(dá)59.5%。

糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的空間分離程度明顯擴(kuò)大。我們之前的研究已經(jīng)顯示，近年來(lái)我國(guó)糧食及其主要品種生產(chǎn)、消費(fèi)的空間分離拉大，其影響值得高度重視。[4]近年來(lái)，在我國(guó)主要糧食產(chǎn)區(qū)北移的同時(shí)，人口分布略有南移。人口數(shù)占全國(guó)比重超過(guò)5%的省份，按占比由高到低的順序，2000年依次是河南、山東、廣東、四川、江蘇、河北和湖南7省，其人口數(shù)合計(jì)占全國(guó)的44.2%，其糧食產(chǎn)量合計(jì)占全國(guó)的46.5%;2020年人口數(shù)占全國(guó)比重超過(guò)5%的省份依次是廣東、山東、河南、江蘇、四川、河北6省，其人口數(shù)合計(jì)占全國(guó)的40.4%，其糧食產(chǎn)量合計(jì)占全國(guó)的36.7%。如果用31個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）糧食產(chǎn)量占全國(guó)比重與其人口數(shù)占全國(guó)比重之差，作為對(duì)應(yīng)省份糧食產(chǎn)量占比與人口數(shù)占比的偏離度，而且占比均用百分?jǐn)?shù)表示，那么，31個(gè)省份這種偏離度的標(biāo)準(zhǔn)差在2000年為1.0，2020年擴(kuò)大到2.6。2020年，黑龍江省人口占全國(guó)的2.3%，糧食產(chǎn)量占全國(guó)的11.3%;同年，廣東省人口占全國(guó)的8.9%，其糧食產(chǎn)量?jī)H占全國(guó)的1.9%。

在我國(guó)主要糧食品種中，稻谷和小麥主要用作口糧;玉米主要用作畜牧業(yè)的飼料糧，少量用于加工，用作口糧消費(fèi)的比重則更低。2000年，肉類(lèi)產(chǎn)量占全國(guó)比重超過(guò)5%的省份依次是山東、四川、河南、湖南、河北、江蘇和廣東7省，合計(jì)占全國(guó)肉類(lèi)總產(chǎn)量的51.9%，其玉米產(chǎn)量合計(jì)占全國(guó)玉米總產(chǎn)量的42.7%。2019年肉類(lèi)產(chǎn)量占全國(guó)比重超過(guò)5%的省份依次是山東、河南、四川、湖南、河北、廣東、云南和安徽8省，合計(jì)占全國(guó)肉類(lèi)總產(chǎn)量的50.8%，其玉米產(chǎn)量合計(jì)占全國(guó)玉米總產(chǎn)量的37.1%。按玉米產(chǎn)量由高到低的順序，玉米產(chǎn)量超過(guò)全國(guó)5%的省（自治區(qū)），2000年依次是山東、河南、河北、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧和四川，其玉米產(chǎn)量合計(jì)占全國(guó)玉米總產(chǎn)量的66.5%;2019年依次是黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、山東、河南、河北、遼寧等?。ㄗ灾螀^(qū)），合計(jì)占全國(guó)玉米總產(chǎn)量的70.4%。肉類(lèi)產(chǎn)量的空間布局雖然變化不大，但仍呈現(xiàn)明顯的偏南分布格局。這與玉米主產(chǎn)區(qū)嚴(yán)重的偏北分布形成明顯反差。

消費(fèi)需求日益呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)化、專(zhuān)用化、綠色化、品牌化、體驗(yàn)化趨勢(shì)。溫飽問(wèn)題解決后，隨著城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)水平的提高，以及消費(fèi)者食品安全意識(shí)的增強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民的糧食消費(fèi)需求日益由追求“吃飽”轉(zhuǎn)向追求“吃好”、由追求數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量提升，糧食消費(fèi)需求的個(gè)性化、多樣化進(jìn)程加快，優(yōu)質(zhì)、專(zhuān)用、綠色、品牌化糧食，如許多地方形形色色的有機(jī)大米、綠色糧食等，日益受到消費(fèi)者的青睞，成為糧食消費(fèi)需求的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。黑龍江“五常大米”、吉林“梅河口大米”、山西沁縣“有機(jī)黃小米”等區(qū)域糧食公共品牌的影響力不斷提升。居民消費(fèi)對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)、風(fēng)味、口感、體驗(yàn)等要求的提高，帶動(dòng)專(zhuān)用化糧食種植迅速擴(kuò)張。如河南等小麥主產(chǎn)區(qū)根據(jù)加工企業(yè)的不同需求，分別專(zhuān)門(mén)種植適用于制作面包、拉面、餃子的優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥和適用于制作餅干糕點(diǎn)的優(yōu)質(zhì)弱筋小麥。人口老齡化的推進(jìn)和居民康養(yǎng)保健意識(shí)的提升，帶動(dòng)“富有”或“定向含有”特定營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、專(zhuān)門(mén)用于功能性食品原料生產(chǎn)的糧食種植迅速崛起，如“富硒大米”。許多地方糧食全產(chǎn)業(yè)鏈可追溯體系的發(fā)展，在很大程度上正是順應(yīng)了城鄉(xiāng)居民對(duì)糧食消費(fèi)不斷增長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)化、綠色化消費(fèi)需求。國(guó)家實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食工程，推動(dòng)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn);許多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)踴躍參與各種名優(yōu)特糧食品種的打造，并取得良好的經(jīng)濟(jì)效益甚至社會(huì)效益、生態(tài)效益，也與糧食消費(fèi)需求優(yōu)質(zhì)化、專(zhuān)用化、綠色化、品牌化發(fā)展密切相關(guān)。近年來(lái)，許多地方結(jié)合發(fā)展優(yōu)質(zhì)、專(zhuān)用、特色糧食種植，推動(dòng)涉糧農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，如發(fā)展稻鄉(xiāng)游、開(kāi)發(fā)稻田畫(huà)、組織稻田認(rèn)種等活動(dòng)，順應(yīng)了城鄉(xiāng)居民對(duì)生態(tài)、文化、體驗(yàn)等不斷提升的消費(fèi)需求。

保障糧食安全值得重視的若干新問(wèn)題

糧食生產(chǎn)成本迅速提高、效益和比較利益下降問(wèn)題加劇。觀察2010～2019年我國(guó)糧食生產(chǎn)成本收益關(guān)系的變動(dòng)，大致可將其分為兩個(gè)時(shí)期。2010～2013年為每畝總成本迅速增加期，2014～2019年為每畝總成本緩慢增加期。[5]以三種糧食平均[6]為例，2010～2013年每畝總成本增加425.78元，年均遞增14.3%;2014～2019年每畝總成本增加82.70元，年均遞增1.3%。進(jìn)一步剖析每畝總成本增加的主要原因，可見(jiàn)在2010～2013年的總成本迅速增加期，每畝物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用、人工成本和土地成本的增量分別為117.72元、241.32元和66.74元，分別占總成本增量的27.6%、56.7%和15.7%。在2014～2019年的成本緩慢增加期，每畝物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用、土地成本分別增加47.12元和51.89元，分別占每畝總成本增量的57.0%和62.7%，每畝人工成本不增反減（16.31元），占每畝總成本增量的-19.7%。每畝用工數(shù)量減少和勞動(dòng)日工價(jià)增長(zhǎng)放緩，共同推動(dòng)每畝用工成本的減少。

在現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品成本收益統(tǒng)計(jì)中，每畝現(xiàn)金收益即產(chǎn)品產(chǎn)值減去為生產(chǎn)該產(chǎn)品而發(fā)生的全部現(xiàn)金和實(shí)物支出后的余額，反映生產(chǎn)者通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品種植每畝實(shí)際的收入狀況。我國(guó)三種糧食平均、稻谷、小麥、玉米生產(chǎn)每畝現(xiàn)金收益，2009年分別為466.71元、545.50元、392.44元和462.11元，2013年分別增到625.34元、734.74元、460.64元和680.69元，2019年則分別變化為540.89元、610.58元、525.29元和486.79元。與2010～2013年的成本迅速增加期相比，在2014～2019年的成本緩慢增加期，每50公斤主產(chǎn)品平均出售價(jià)格由上升轉(zhuǎn)為下降，導(dǎo)致雖然每畝總成本增長(zhǎng)放緩，但除小麥每畝現(xiàn)金收益有所提高外，三種糧食平均、稻谷、玉米每畝現(xiàn)金收益不僅沒(méi)有增加，反而呈現(xiàn)較大幅度下降。而從2010年到2019年，我國(guó)外出農(nóng)民工月均收入由1690元增加到4427元，增加了162.0%;2020年又比上年增加了2.7%，達(dá)4549元。換句話說(shuō)，農(nóng)民外出務(wù)工一個(gè)月的收入，相當(dāng)于在一個(gè)生產(chǎn)季節(jié)種植8～10畝地糧食的收入。近年來(lái)部分地區(qū)農(nóng)村耕地撂荒問(wèn)題加重，固然有多種原因，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較利益低影響農(nóng)民種糧積極性，往往是其中較為重要的原因。

危及糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素明顯增多。近年來(lái)，我國(guó)糧食安全保障能力明顯增強(qiáng)，“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)。但就總體而言，影響糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素仍然較多，并且還在不斷增多加重，需要引起高度重視。從傳統(tǒng)因素來(lái)看，許多糧食主產(chǎn)區(qū)長(zhǎng)期片面追求糧食增產(chǎn)，加劇地下水位下降、水土流失、面源污染、土壤有機(jī)質(zhì)減少和生態(tài)環(huán)境破壞等嚴(yán)重問(wèn)題，容易推高糧食生產(chǎn)成本、影響糧食品質(zhì)的提高，甚至嚴(yán)重侵蝕穩(wěn)定或增加糧食生產(chǎn)能力的可持續(xù)性。部分糧食主產(chǎn)區(qū)，特別是近年來(lái)對(duì)我國(guó)糧食增產(chǎn)作出重要貢獻(xiàn)的華北平原，因追求糧食增產(chǎn)等原因?qū)е聡?yán)重的地下水漏斗問(wèn)題;在近年來(lái)對(duì)我國(guó)糧食增產(chǎn)作出突出貢獻(xiàn)的東北地區(qū)，許多地方為了追求糧食增產(chǎn)，過(guò)度施用化肥、農(nóng)藥并對(duì)耕地進(jìn)行掠奪性開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致土壤有機(jī)質(zhì)大量流失、蓄水保墑能力下降，尤其是坡耕地黑土層變淺。這些正在形成對(duì)其實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)提質(zhì)可持續(xù)性的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。許多糧食主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入不足、標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)低，抵御重大洪澇災(zāi)害的能力差，不僅容易增加糧食生產(chǎn)成本，影響農(nóng)機(jī)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的可得性，還容易阻礙糧食品質(zhì)的提高，打擊農(nóng)民的種糧積極性。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和城鄉(xiāng)居民食品安全意識(shí)的增強(qiáng)，土壤污染、糧食產(chǎn)品重金屬殘留超標(biāo)等食品安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)運(yùn)行甚至區(qū)域農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)的影響正在迅速凸顯。近年來(lái)，國(guó)際投資和貿(mào)易環(huán)境的不穩(wěn)定性不確定性空前增加，尤其是中美之間貿(mào)易沖突升級(jí)，成為影響世界糧食安全新的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素，也為我國(guó)通過(guò)參與國(guó)際市場(chǎng)拓展維護(hù)國(guó)內(nèi)糧食安全的回旋空間增加了新的障礙和不確定性。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外重大動(dòng)植物疫情和極端天氣災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，且往往呈現(xiàn)突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大、影響深遠(yuǎn)等特點(diǎn)。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，這不僅容易導(dǎo)致糧食生產(chǎn)微觀主體的成本增加、收入減少，還會(huì)加大維護(hù)國(guó)內(nèi)糧食安全的宏觀成本（如各級(jí)政府的抗旱排澇和救災(zāi)投入）和優(yōu)化宏觀調(diào)控的難度，甚至容易形成對(duì)糧食生產(chǎn)、加工、流通和倉(cāng)儲(chǔ)能力的嚴(yán)重破壞。例如，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部資料，到2021年7月29日，河南暴雨洪澇災(zāi)害導(dǎo)致全省農(nóng)作物受災(zāi)1450萬(wàn)畝，其中成災(zāi)940萬(wàn)畝、絕收550萬(wàn)畝。[7]河南省常年小麥、玉米產(chǎn)量分別在全國(guó)的28%和8%上下。此次暴雨洪災(zāi)發(fā)生在7月底，小麥已經(jīng)收獲，但部分地區(qū)暴雨洪水浸泡倉(cāng)儲(chǔ)中的小麥，仍然影響小麥?zhǔn)袌?chǎng)供應(yīng)和小麥及其加工品品質(zhì)，甚至?xí)?lái)糧食加工、倉(cāng)儲(chǔ)能力的局部嚴(yán)重破壞。2020年8月底前后3次歷史罕見(jiàn)的強(qiáng)臺(tái)風(fēng)在半個(gè)月內(nèi)接連襲擊東北部分地區(qū)，2021年7月底南方臺(tái)風(fēng)“煙花”登陸，都給相關(guān)地區(qū)帶來(lái)了嚴(yán)重內(nèi)澇，給相關(guān)地區(qū)的糧食生產(chǎn)帶來(lái)較大損失。從國(guó)際來(lái)看，全球氣候變暖導(dǎo)致極端天氣災(zāi)害頻發(fā)重發(fā)，容易形成影響國(guó)際糧食市場(chǎng)供給和價(jià)格波動(dòng)的“黑天鵝”“灰犀牛”事件，給我國(guó)通過(guò)參與國(guó)際糧食市場(chǎng)調(diào)劑余缺、優(yōu)化糧食市場(chǎng)宏觀調(diào)控增加新的變數(shù)。如2021年6月以來(lái)，美國(guó)、加拿大兩個(gè)全球重要的小麥出口國(guó)，其小麥生產(chǎn)特別是高質(zhì)量小麥生產(chǎn)都因極端炎熱和干燥天氣遭遇重創(chuàng)。同年7月，德國(guó)西部和比利時(shí)連日暴雨引發(fā)洪災(zāi)泛濫，甚至淹沒(méi)道路，對(duì)部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成毀滅性破壞。而且，從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，面對(duì)重大疫情和國(guó)際糧食市場(chǎng)供應(yīng)的緊張局面，許多糧食出口國(guó)往往傾向于減少糧食出口以求自保，這就會(huì)加劇國(guó)際糧食市場(chǎng)供給和價(jià)格動(dòng)蕩。

提高糧食安全保障能力亟待政策創(chuàng)新和宏觀調(diào)控

堅(jiān)持系統(tǒng)思維和產(chǎn)業(yè)鏈思維，健全糧食安全制度體系。基于前文分析，在當(dāng)前進(jìn)入新發(fā)展階段、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的背景下，提高糧食安全保障能力應(yīng)該注意推進(jìn)以下轉(zhuǎn)變。

一是將鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力可持續(xù)發(fā)展機(jī)制建設(shè)，同落實(shí)主銷(xiāo)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)維護(hù)國(guó)家糧食安全的政治責(zé)任結(jié)合起來(lái)。結(jié)合加強(qiáng)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，通過(guò)啟動(dòng)和升級(jí)新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、加大力度支持發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、鼓勵(lì)提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備水平等措施，在落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略和推動(dòng)“藏糧于主產(chǎn)區(qū)、種糧農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性”的同時(shí)，鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷(xiāo)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)加強(qiáng)合作，協(xié)同打造增進(jìn)國(guó)家糧食安全的“命運(yùn)共同體”。要在落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)的前提下，綜合考慮糧食主銷(xiāo)區(qū)和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)的人口數(shù)量和畜牧業(yè)規(guī)模，分類(lèi)確定并適當(dāng)強(qiáng)化對(duì)糧食自給率的底線要求。

二是將加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)與加強(qiáng)糧食綜合流通能力建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。供給是生產(chǎn)和流通有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，實(shí)現(xiàn)糧食安全追求的不是糧食生產(chǎn)與需求的平衡，而是糧食供給與需求的平衡。因此，加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)固然重要，加強(qiáng)糧食綜合流通能力建設(shè)同樣關(guān)鍵。在當(dāng)前糧食生產(chǎn)和消費(fèi)空間分離程度擴(kuò)大的背景下，情況更是如此。加工一頭連著生產(chǎn)，一頭連著流通，對(duì)糧食供給和需求都有深刻影響。要按照暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的要求，統(tǒng)籌加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力、綜合加工能力、綜合流通能力建設(shè)，優(yōu)化糧食綜合生產(chǎn)能力、加工和流通能力（包括倉(cāng)儲(chǔ)物流能力）布局，促進(jìn)其有機(jī)銜接、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也要注意順應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需求，將統(tǒng)籌加強(qiáng)糧食生產(chǎn)、加工、流通能力建設(shè)，作為提升糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平的重要抓手，著力打造具有更強(qiáng)創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

三是增強(qiáng)糧食安全相關(guān)政策的底線思維和系統(tǒng)觀念。例如，從中長(zhǎng)期角度看，我國(guó)生物能源發(fā)展不能走以糧食為原料的路線，今后即便糧食出現(xiàn)短期的階段性嚴(yán)重過(guò)剩，也不能放松對(duì)利用糧食生產(chǎn)燃料乙醇的限制。近兩年來(lái)，玉米燃料乙醇轉(zhuǎn)化能力擴(kuò)張過(guò)快，是拉動(dòng)玉米價(jià)格快速上漲的重要原因。糧食市場(chǎng)調(diào)控，要注意生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)備、進(jìn)出口、需求引導(dǎo)甚至農(nóng)資供應(yīng)或社會(huì)化服務(wù)等措施協(xié)同發(fā)力。出臺(tái)加強(qiáng)糧食安全保障能力建設(shè)的政策舉措，要注意增強(qiáng)其同加強(qiáng)重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力建設(shè)的協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性。比如，在一定時(shí)期內(nèi)，棉花、油料單產(chǎn)水平的提高，部分意味著糧食綜合生產(chǎn)能力的增強(qiáng)，因?yàn)樯鐣?huì)有條件拿出更多的耕地種植糧食。增強(qiáng)糧食安全保障能力，應(yīng)同完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求引導(dǎo)和宏觀調(diào)控機(jī)制結(jié)合起來(lái)，推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全。借此，更好地平抑糧食產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行過(guò)程中的波動(dòng)，減少資源投入，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力提升;也有利于減少糧食產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行和糧食消費(fèi)過(guò)程中的浪費(fèi)。從系統(tǒng)觀念出發(fā)，糧食相關(guān)政策的出臺(tái)和糧食市場(chǎng)調(diào)控，還應(yīng)更加重視全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響。如當(dāng)前應(yīng)重視國(guó)際航運(yùn)價(jià)格飆升、全球流動(dòng)性過(guò)剩，甚至主要國(guó)家財(cái)政、金融政策走勢(shì)的影響。

優(yōu)化糧食市場(chǎng)調(diào)控應(yīng)更加重視彈性思維、區(qū)間思維和逆周期調(diào)節(jié)、跨周期設(shè)計(jì)。當(dāng)前，世界面臨百年未有之大變局，國(guó)內(nèi)發(fā)展的體制性、周期性、結(jié)構(gòu)性矛盾相互交織，加之新冠肺炎疫情影響的復(fù)雜性和出現(xiàn)不定期反復(fù)的可能性，增加了國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)調(diào)控的難度。前述我國(guó)糧食生產(chǎn)、消費(fèi)的新趨勢(shì)和保障糧食安全值得重視的新問(wèn)題，也給優(yōu)化糧食市場(chǎng)調(diào)控增加了新的難題和復(fù)雜性，要求糧食市場(chǎng)調(diào)控更加注重前瞻性、精準(zhǔn)性和有效性，防止矯枉過(guò)正、調(diào)控過(guò)猛影響市場(chǎng)機(jī)制的正常作用，引發(fā)市場(chǎng)供求和價(jià)格信號(hào)失真或紊亂，進(jìn)而對(duì)糧食市場(chǎng)供求和價(jià)格波動(dòng)推波助瀾，或?yàn)槲磥?lái)糧食市場(chǎng)供求和價(jià)格出現(xiàn)更大幅度的反向波動(dòng)埋下伏筆;更要加強(qiáng)糧食市場(chǎng)調(diào)控政策的逆周期調(diào)節(jié)和跨周期設(shè)計(jì)，防止調(diào)控政策對(duì)市場(chǎng)供求和價(jià)格波動(dòng)反映滯后形成順周期調(diào)節(jié)的問(wèn)題，甚至使此輪調(diào)控引發(fā)的問(wèn)題成為需要啟動(dòng)下輪調(diào)控的原因。[8]2015年以來(lái)我國(guó)為調(diào)控玉米倉(cāng)儲(chǔ)積壓和產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題、2018年以來(lái)我國(guó)為解決生豬供給短缺問(wèn)題采取的調(diào)控措施，在總體上取得了良好成效，對(duì)此值得高度肯定。但其中是否也存在若干超出預(yù)期的情況。例如，2020年下半年以來(lái)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)玉米市場(chǎng)供給短缺、價(jià)格漲幅較大甚至被迫大量進(jìn)口的局面;2021年10月生豬價(jià)格為13.07元/公斤，較2020年10月下降18.33元/公斤，[9]跌幅較大。有關(guān)部門(mén)對(duì)于這些情況，是否多少也有些始料不及？對(duì)此進(jìn)行深入研究、冷靜觀察，不是為了求全責(zé)備，但可以“吃一塹長(zhǎng)一智”，有利于在今后糧食市場(chǎng)宏觀調(diào)控中少走彎路。要加強(qiáng)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)特別是21世紀(jì)以來(lái)糧食市場(chǎng)調(diào)控經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的研究和比較分析，防止“今天的你我又在重復(fù)昨天的失誤”，甚至將糧食市場(chǎng)供求、價(jià)格波動(dòng)的周期性、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為體制性風(fēng)險(xiǎn)，形成周期性風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)和體制性風(fēng)險(xiǎn)的疊加效應(yīng)。

具體來(lái)說(shuō)，在對(duì)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供求失衡現(xiàn)象的調(diào)控中，要“多用文火，少下猛藥”，多些有的放矢、前瞻分析，少些盲目應(yīng)對(duì)、被動(dòng)招架。對(duì)糧食市場(chǎng)供求和價(jià)格關(guān)系的變化，既要保持必要的前瞻性和敏銳性，注意下好先手棋，又要注意冷靜觀察、沉著應(yīng)對(duì)，切忌因政策“急轉(zhuǎn)彎”“猛扎堆”而加大市場(chǎng)主體要素投入和政府資源配置的浪費(fèi)，甚至讓市場(chǎng)主體無(wú)所適從。在審視出臺(tái)調(diào)控政策后，寧愿“讓子彈飛一會(huì)”——對(duì)新調(diào)控政策作用生效的過(guò)程保持必要耐心和定力;也不要倉(cāng)促應(yīng)對(duì)、盲目出招，更不要推動(dòng)政府各部門(mén)將某些單獨(dú)實(shí)施起來(lái)可能精準(zhǔn)有效但客觀上需要一個(gè)滯后生效過(guò)程的政策疊加出臺(tái)，甚至“一個(gè)接著一個(gè)”出臺(tái)，導(dǎo)致調(diào)控措施反應(yīng)過(guò)度過(guò)猛，形成“政府替代市場(chǎng)”“政策操控市場(chǎng)”的問(wèn)題，更要防止政府政策的波動(dòng)成為加劇市場(chǎng)供求或價(jià)格波動(dòng)的重要原因。換句話說(shuō)，當(dāng)糧食市場(chǎng)供求和價(jià)格變化超過(guò)一定“閾值”后，出臺(tái)調(diào)控措施要及時(shí)果斷，切忌延誤時(shí)機(jī)。但調(diào)控的閾值不宜定得過(guò)小，要通過(guò)調(diào)控閾值的科學(xué)確定，對(duì)糧食市場(chǎng)供求和價(jià)格變化賦予較以往更大的容忍空間和容忍彈性。只要不超過(guò)調(diào)控閾值之下對(duì)應(yīng)的區(qū)間，政府對(duì)市場(chǎng)供求和價(jià)格變化不必敏感，更不必出臺(tái)應(yīng)對(duì)措施。尤其是對(duì)糧食市場(chǎng)價(jià)格的恢復(fù)性增長(zhǎng)，只要?jiǎng)蓊^不是太猛，政府就不宜頻繁出手，以免加劇市場(chǎng)恐慌、誤導(dǎo)市場(chǎng)主體預(yù)期。實(shí)踐表明，宏觀調(diào)控越是過(guò)度緊盯糧食市場(chǎng)供求和價(jià)格的微小變化，并采取加大財(cái)政金融投入、擴(kuò)大進(jìn)出口等措施急于應(yīng)對(duì)，甚至不惜下任務(wù)、定指標(biāo)、強(qiáng)考核，越容易因政策“急剎車(chē)或猛給油”，將之前的供給短缺、價(jià)格上漲，轉(zhuǎn)化為隨之而來(lái)的供給過(guò)剩、價(jià)格下跌，形成產(chǎn)能破壞和資源浪費(fèi)，影響糧食安全保障機(jī)制和糧食產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的成長(zhǎng)。反之亦反。美國(guó)學(xué)者格雷格·伊普認(rèn)為，“當(dāng)我們過(guò)度追求安全時(shí)，常常會(huì)將自身推向更危險(xiǎn)的境地，而適度的風(fēng)險(xiǎn)卻能讓我們更安全”。[10]有些時(shí)候，越安全的決策往往越危險(xiǎn)。在糧食或農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控中，也要注意防止此類(lèi)情況發(fā)生。

（本文系文化名家暨“四個(gè)一批”人才自主選題資助項(xiàng)目“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大問(wèn)題和跟蹤研究”的階段性成果）

注釋

[1]本文數(shù)據(jù)凡未注明出處者，均據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》或國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站“數(shù)據(jù)查詢”欄目數(shù)據(jù)整理。

[2]新華時(shí)評(píng)：《牢牢把住糧食安全主動(dòng)權(quán)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/30/content_5575013.htm，2021年12月1日訪問(wèn)。

[3]除特別說(shuō)明外，本文括弧內(nèi)的數(shù)據(jù)均為相關(guān)省份糧食或特定糧食品種產(chǎn)量占全國(guó)比重。

[4]姜長(zhǎng)云、王一杰：《新中國(guó)成立70年來(lái)我國(guó)推進(jìn)糧食安全的成就、經(jīng)驗(yàn)與思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2019年第10期。

[5]本部分?jǐn)?shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司編、中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社出版的《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

[6]“三種糧食平均”指稻谷、小麥、玉米平均。在《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》中，“三種糧食平均”是一個(gè)特定概念。三種糧食平均成本收益情況與稻谷、小麥、玉米成本收益情況并行發(fā)布。

[7]《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就當(dāng)前農(nóng)業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)情況舉行新聞發(fā)布會(huì)》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http：//www.moa.gov.cn/hd/zbft_news/dqnykzjzqk，2021年7月30日訪問(wèn)。

[8]姜長(zhǎng)云、曾偉：《農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格若干問(wèn)題辨析》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》，2017年第3期。

[9]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《農(nóng)產(chǎn)品供需形勢(shì)分析月報(bào)》，2020年10月[大宗]、2021年10月[大宗]，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http：//www.moa.gov.cn/ztzl/nybrl/rlxx/202111/P020211122542500301926.pdf，2022年1月18日訪問(wèn)。

[10][美]格雷格·伊普：《源風(fēng)險(xiǎn)：為什么越安全的決策越危險(xiǎn)》，譚浩譯，廣州：廣東人民出版社，2018年。

責(zé) 編/馬冰瑩