我國(guó)住房公積金管理存在的問(wèn)題及改革建議

朱威虹

【摘要】我國(guó)推行住房公積金制度30年以來(lái)，住房公積金在解決城鎮(zhèn)職工住房需求等方面發(fā)揮了積極作用，也產(chǎn)生了積極的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，但仍存在住房公積金管理體制機(jī)制不健全、監(jiān)督管理體系不完善、覆蓋面不廣、普惠性不足、資金使用效率較低甚至貶值、金融服務(wù)利用不足、信息化管理水平仍不高等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，文章提出關(guān)于健全管理體制機(jī)制、統(tǒng)一監(jiān)督管理體系、擴(kuò)大覆蓋面與受益面、提高收益與使用效率、利用金融市場(chǎng)功能與作用、提升信息化管理水平等方面的改革建議。

【關(guān)鍵詞】住房公積金；財(cái)務(wù)管理；資金監(jiān)管

【中圖分類號(hào)】F293

一、引言

從1991年我國(guó)試點(diǎn)住房公積金制度，到1994年開(kāi)始全面推行，再到1999年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《住房公積金管理?xiàng)l例》以來(lái)，住房公積金作為職工的一種社會(huì)保障，在解決城鎮(zhèn)職工住房需求、減輕職工住房貸款利息負(fù)擔(dān)、促進(jìn)商品房供給與需求平衡等方面發(fā)揮了積極的作用。

2020年初，全球暴發(fā)新冠肺炎疫情，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和廣大民眾的日常生活都受到了巨大的沖擊和影響，在這種情況下，社會(huì)各界開(kāi)始關(guān)注住房公積金制度改革以及是否要取消住房公積金制度等問(wèn)題。同年5月，中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》，明確要改革住房公積金制度，這意味著國(guó)家為住房公積金制度確定了基調(diào)，或?qū)⒂瓉?lái)新一輪改革。基于以上背景，本文將闡述我國(guó)住房公積金管理現(xiàn)狀，分析我國(guó)住房公積金管理存在的問(wèn)題，并提出我國(guó)住房公積金管理改革建議。

二、我國(guó)住房公積金管理現(xiàn)狀

根據(jù)住建部等三部委于2021年聯(lián)合印發(fā)的《全國(guó)住房公積金2020年年度報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），截至2020年末，全國(guó)共設(shè)有341個(gè)住房公積金管理委員會(huì)作為住房公積金的管理決策與監(jiān)督實(shí)施機(jī)構(gòu)，各住房公積金管理中心負(fù)責(zé)管理運(yùn)作，指定商業(yè)銀行辦理住房公積金貸款、結(jié)算等金融業(yè)務(wù)。

《報(bào)告》顯示，我國(guó)住房公積金呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是住房公積金繳存規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。2020年年末全國(guó)住房公積金累計(jì)繳存總額19.58萬(wàn)億元，繳存余額7.30萬(wàn)億元，結(jié)余資金1.07萬(wàn)億元，其中“十三五”期間全國(guó)住房公積金繳存額年均增長(zhǎng)12.16%，期末繳存余額比“十二五”期末增長(zhǎng)79.57%。二是住房公積金提取規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)但提取率不高。2020年年末全國(guó)住房公積金累計(jì)提取總額12.28萬(wàn)億元，占累計(jì)繳存總額的62.70%，其中“十三五”期間全國(guó)住房公積金提取額年均增長(zhǎng)12.39%。三是住房公積金個(gè)人住房貸款率不高且地區(qū)間差異較大。2020年末累計(jì)發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款11.13萬(wàn)億元，個(gè)人住房貸款余額6.23萬(wàn)億元，個(gè)人住房貸款率85.31%，其中超過(guò)90%的省級(jí)行政區(qū)域僅有8個(gè)，黑龍江、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等地個(gè)貸率不到70%。四是住房公積金增值收益較低。2020年全國(guó)住房公積金增值收益0.11萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)14.04%，增值收益率1.58%。

與此同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)住房公積金也發(fā)揮了積極的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，如有效支持租賃住房消費(fèi)，大力支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，持續(xù)支持保障性住房建設(shè)；個(gè)人住房貸款重點(diǎn)支持中、低收入群體首套普通住房，節(jié)約職工住房貸款利息支出；在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中，住房公積金階段性支持政策還發(fā)揮了紓難解困作用；推動(dòng)靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點(diǎn)，研究探索住房公積金支持租賃住房發(fā)展；完善全國(guó)住房公積金信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)，以“跨省通辦”等為抓手不斷提高服務(wù)效能。

三、我國(guó)住房公積金管理存在的問(wèn)題

目前，住房公積金管理在諸多方面不斷進(jìn)行改善和提升，但仍存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）住房公積金管理體制機(jī)制不健全，不利于實(shí)現(xiàn)共同富裕

1.住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位不明晰，權(quán)責(zé)利不對(duì)等影響其功能作用發(fā)揮

目前，住房公積金的管理決策事項(xiàng)由全國(guó)各住房公積金管理委員會(huì)作出，住房公積金的管理運(yùn)作由全國(guó)各住房公積金管理中心負(fù)責(zé)，住房公積金貸款、結(jié)算等金融業(yè)務(wù)由指定的商業(yè)銀行負(fù)責(zé)辦理。其中，住房公積金管理委員會(huì)成員多數(shù)具有政府背景，難以發(fā)揮其民主決策作用；住房公積金管理中心作為事業(yè)單位不是金融機(jī)構(gòu)但負(fù)責(zé)資金的運(yùn)作，不負(fù)責(zé)管理決策但承擔(dān)資金風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；指定的商業(yè)銀行需要承擔(dān)貸款管理風(fēng)險(xiǎn)，受其自身功能限制住房公積金潛在功能并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。由于住房公積金管理的相關(guān)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)利不對(duì)等，影響其功能作用發(fā)揮。

2.住房公積金管理存在“劫貧濟(jì)富”現(xiàn)象，收益分享顯失公平

目前，住房公積金是由職工和單位按照1：1比例進(jìn)行繳存并最終歸職工個(gè)人所有，但是不同單位的繳存基數(shù)和比例存在巨大差異，意味著繳存基數(shù)大、比例高的高收入職工比低收入職工獲得的住房保障資金會(huì)更多，也更容易先買房更先利用資金池的資金獲得實(shí)惠，而低收入職工則較少甚至無(wú)法享受制度紅利，這就有可能變成了“劫貧濟(jì)富”，不利于實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（二）住房公積金監(jiān)督管理體系不完善，不利于有效防控風(fēng)險(xiǎn)

1.住房公積金監(jiān)管體系不健全，多頭無(wú)序監(jiān)管難以防范風(fēng)險(xiǎn)

目前，住房公積金監(jiān)管體系包括住建部門、人民銀行和財(cái)政部門監(jiān)督，同時(shí)實(shí)行屬地化監(jiān)管，各住房公積金管理委員會(huì)作為管理決策機(jī)構(gòu)沒(méi)有監(jiān)管之實(shí)也沒(méi)有監(jiān)管之力，制度賦予各住房公積金管理中心執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，但沒(méi)有配備相應(yīng)執(zhí)法隊(duì)伍。這種多頭無(wú)序監(jiān)管的局面難以形成監(jiān)管合力，不利于有效防范資金風(fēng)險(xiǎn)。

2.住房公積金管理中心不具備風(fēng)險(xiǎn)承受能力但承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

住房公積金屬于金融資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)由具有專業(yè)勝任能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)作，但實(shí)際是由住房公積金管理中心負(fù)責(zé)運(yùn)作，住房公積金管理中心作為事業(yè)單位，不是金融機(jī)構(gòu)，也不以盈利為目標(biāo)，不具備相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，也難以承擔(dān)住房公積金的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）住房公積金覆蓋面不廣、普惠性不足，全國(guó)統(tǒng)籌層次較低

1.住房公積金繳存覆蓋面不夠廣，制度惠及度不夠高

截至2020年年末，全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人員4.6億人，而住房公積金實(shí)繳職工1.5億人，繳存比例不到33%，繳存覆蓋面不夠廣，尤其是大量的中小微企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶等尚未被覆蓋，還沒(méi)有惠及絕大部分城鎮(zhèn)群體。

2.住房公積金制度普惠性不足，農(nóng)村居民無(wú)法享受制度紅利

目前，住房公積金管理制度將城鎮(zhèn)居民作為住房公積金的保障對(duì)象，而將農(nóng)村居民排除在制度之外，由于住房公積金可以在個(gè)人所得稅稅前扣除，也可以在購(gòu)房時(shí)享受低息貸款，無(wú)形之中形成了一項(xiàng)社會(huì)福利，但是農(nóng)村居民卻無(wú)法享受到這種制度紅利，削弱了住房公積金制度的普惠性。

3.住房公積金的全國(guó)統(tǒng)籌層次較低，降低住房公積金的“互助”效率

住房公積金的全國(guó)統(tǒng)籌層次較低，目前尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，雖然全國(guó)總體規(guī)模大，但各地區(qū)規(guī)模小，無(wú)法統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，資源配置效率較低。此外，個(gè)人住房貸款率較高的地區(qū)（如貴州100.76%）和較低的地區(qū)（如黑龍江66.59%）之間不能在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑使用住房公積金結(jié)余資金，從全社會(huì)角度看，資金管理層次較低和地區(qū)統(tǒng)籌割據(jù)降低了住房公積金結(jié)余資金的“互助”效率。

（四）住房公積金功能作用發(fā)揮受限，資金使用效率較低甚至貶值

1.住房公積金的使用和提取限制較多，其功能作用發(fā)揮受限

目前，各地對(duì)住房公積金的使用和提取設(shè)置了較多限制，尤其是一、二線城市，很多職工因?yàn)椴粷M足使用和提取條件或買不起房，致使公積金賬戶上有資金卻無(wú)法使用或無(wú)法使用公積金低息貸款，公積金政策的初衷難以實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致大量公積金資金沉淀，不僅嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)消費(fèi)水平，也導(dǎo)致資源閑置浪費(fèi)。

2.住房公積金的資金使用效率較低甚至貶值

截至2020年年末，全國(guó)住房公積金繳存余額7.30萬(wàn)億元，住房公積金繳存金額大于使用提取金額，2020年全國(guó)住房公積金增值收益率1.58%，資金使用效率較低。2020年全國(guó)CPI漲幅2.5%，而住房公積金的繳存記賬利率低于CPI漲幅，則實(shí)際上職工繳存的住房公積金在貶值。

（五）住房公積金的金融服務(wù)利用不足

目前，住房公積金管理尚未充分利用金融市場(chǎng)進(jìn)行高效運(yùn)作，僅利用指定的商業(yè)銀行辦理住房公積金貸款、結(jié)算等基本金融業(yè)務(wù)，而金融市場(chǎng)的資金來(lái)源拓展、資金用途拓寬、金融風(fēng)險(xiǎn)防范等功能基本沒(méi)有在住房公積金管理中體現(xiàn)。

（六）住房公積金的信息化管理水平仍不高

目前，各地住房公積金管理中心的信息尚不能實(shí)現(xiàn)完全共享，信息化專業(yè)人才力量不足，與“一網(wǎng)通辦”“全網(wǎng)上辦”等還存在一定差距，住房公積金的信息化管理水平還有待進(jìn)一步提高。

四、我國(guó)住房公積金管理改革建議

針對(duì)我國(guó)住房公積金管理存在的問(wèn)題，提出以下改革建議：

（一）健全住房公積金管理體制機(jī)制，完善住房公積金公平受益長(zhǎng)效機(jī)制

1.實(shí)行統(tǒng)一管理體制，實(shí)現(xiàn)住房公積金全國(guó)統(tǒng)籌管理

國(guó)家對(duì)住房公積金實(shí)行統(tǒng)一管理，包括管理機(jī)構(gòu)、決策機(jī)制、資金運(yùn)作、信息化系統(tǒng)、人才隊(duì)伍等，盡快實(shí)現(xiàn)住房公積金全部省級(jí)統(tǒng)籌管理，逐步實(shí)現(xiàn)住房公積金全國(guó)統(tǒng)籌管理，提高住房公積金統(tǒng)籌層次，允許個(gè)人住房貸款率較高地區(qū)和較低地區(qū)之間在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑使用住房公積金結(jié)余資金，加強(qiáng)互助互通。

2.修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》，完善住房公積金公平受益長(zhǎng)效機(jī)制

建議及時(shí)修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位和管理目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)功能作用，擴(kuò)大保障對(duì)象，提高互助效率，增加金融賦能，優(yōu)化收益分享機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法，健全公平受益的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）統(tǒng)一住房公積金監(jiān)督管理體系，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估與防范水平

1.建立統(tǒng)一的住房公積金監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“橫向到邊、縱向到底”

參照金融體系監(jiān)管模式，自上而下建立統(tǒng)一的住房公積金監(jiān)管體系，科學(xué)合理設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管權(quán)責(zé)，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管相結(jié)合、同級(jí)監(jiān)督與上級(jí)監(jiān)管相結(jié)合，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管，確保不發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.提高住房公積金監(jiān)管的專業(yè)化能力，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估與防范水平

在統(tǒng)一的住房公積金監(jiān)管體系下，建設(shè)信貸監(jiān)督、資金監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、信息披露監(jiān)督、信息化監(jiān)督、人事監(jiān)督、法務(wù)監(jiān)督等專業(yè)化監(jiān)管力量，提高住房公積金監(jiān)管的專業(yè)化能力，同時(shí)通過(guò)加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)、金融風(fēng)險(xiǎn)防范工具等手段提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估與防范水平。

（三）擴(kuò)大住房公積金覆蓋面與受益面，增強(qiáng)制度紅利的普惠性

1.擴(kuò)大住房公積金覆蓋面，擴(kuò)大制度惠及范圍

一方面，探索將農(nóng)村居民也納入住房公積金的保障范圍，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村全覆蓋；另一方面，建議在《勞動(dòng)合同》中將“企業(yè)應(yīng)當(dāng)為職工繳存住房公積金”作為強(qiáng)制條款，同時(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督與違法懲戒，確保將更多的居民納入住房公積金的保障范圍。

2.擴(kuò)大住房公積金受益面，增強(qiáng)制度紅利的普惠性

住房公積金需要進(jìn)一步向中低收入職工傾斜，向大量的中小微企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶放開(kāi)政策，通過(guò)擴(kuò)大居民受益面、提高政策享受的便利性與可用性，增強(qiáng)制度紅利的普惠性。

（四）整合優(yōu)化住房公積金資源與政策，提高住房公積金收益與使用效率

1.整合涉房政策資金，加強(qiáng)資金統(tǒng)籌管理與集中運(yùn)作

建議整合住房公積金和商品房銷售監(jiān)管資金與質(zhì)保金、物業(yè)維修資金等，均由住房公積金管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理、集中運(yùn)作，提高資金運(yùn)作效率。

2.調(diào)整相關(guān)政策，提高住房公積金的增值收益與使用效率

一方面，通過(guò)提高住房公積金的繳存利率、擴(kuò)大資金投資渠道、分享增值收益留存、有償使用互助資金等政策調(diào)整，提高住房公積金的增值收益；另一方面，通過(guò)簡(jiǎn)化貸款手續(xù)、增加住房公積金使用彈性、拓寬提取范圍、推進(jìn)住房公積金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等方式，提高住房公積金的使用效率。

（五）利用金融市場(chǎng)功能與作用，為住房公積金管理提質(zhì)增效

住房公積金可以充分利用金融市場(chǎng)進(jìn)行高效運(yùn)作管理，一是探索以住房公積金為基礎(chǔ)發(fā)行政策性貸款資產(chǎn)證券化、以住房公積金管理機(jī)構(gòu)為主體發(fā)行住房融資債券等方式拓寬資金來(lái)源渠道；二是通過(guò)委托市場(chǎng)化金融機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作、投資風(fēng)險(xiǎn)可控且收益率較高的金融產(chǎn)品等方式增加資金用途；三是探索建立政策性住房擔(dān)保公司和保險(xiǎn)公司，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移與補(bǔ)償，提高金融風(fēng)險(xiǎn)防范水平。

（六）充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提升住房公積金信息化管理水平

探索將大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G、人工智能等技術(shù)運(yùn)用到全國(guó)住房公積金信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)中來(lái)，打造“智慧化”“一體化”公積金信息管理體系；同時(shí)加大公積金信息化管理人才的建設(shè)力度，培養(yǎng)或引進(jìn)復(fù)合型專業(yè)化人才，切實(shí)提升住房公積金信息化管理水平。

五、總結(jié)

綜上，我國(guó)推行住房公積金制度以來(lái)，在解決城鎮(zhèn)職工住房需求等方面發(fā)揮了積極作用，也產(chǎn)生了積極的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，但仍存在住房公積金管理體制機(jī)制不健全、監(jiān)督管理體系不完善、覆蓋面不廣、普惠性不足、資金使用效率較低甚至貶值、金融服務(wù)利用不足、信息化管理水平仍不高等問(wèn)題，筆者建議：健全住房公積金管理體制機(jī)制、完善公平受益長(zhǎng)效機(jī)制，統(tǒng)一監(jiān)督管理體系、提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)水平，擴(kuò)大住房公積金覆蓋面與受益面、增強(qiáng)制度紅利的普惠性，整合優(yōu)化住房公積金資源與政策、提高住房公積金收益與使用效率，利用金融市場(chǎng)功能與作用提質(zhì)增效，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)提升信息化管理水平。

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