新時(shí)代生物多樣性治理的制度邏輯

【摘要】生物多樣性是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。新時(shí)代中國(guó)生物多樣性治理，須站在構(gòu)建人與自然生命共同體的高度，充分發(fā)揮國(guó)家治理中“強(qiáng)制性的法治+靈活性的政策+周期性的規(guī)劃”的制度優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)守與保障生物安全與生態(tài)安全底線，提高生物資源可持續(xù)利用能力，維護(hù)與優(yōu)化生態(tài)功能，提升生態(tài)服務(wù)與生態(tài)產(chǎn)品的供給水平，助力建設(shè)美好家園、美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化，并為全球生物多樣性治理提供中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

【關(guān)鍵詞】人與自然生命共同體? 生物多樣性治理? 制度邏輯

【中圖分類號(hào)】 X176? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.04.004

生物多樣性是指生物及其擁有的基因和生存的環(huán)境共同構(gòu)成的生態(tài)復(fù)合體及其生態(tài)關(guān)系、生態(tài)過(guò)程的總和。生物多樣性涵蓋了遺傳、物種和生態(tài)系統(tǒng)三個(gè)層次。其中，遺傳多樣性指生物所攜帶的各種遺傳信息的多樣性，物種多樣性指地球上動(dòng)物、植物、微生物等生物種類的豐富程度，而生態(tài)系統(tǒng)多樣性指生態(tài)系統(tǒng)的組成、功能及各種生態(tài)關(guān)系、生態(tài)過(guò)程的多樣性。

生物多樣性使地球充滿生機(jī)，且關(guān)系人類福祉：一方面，生物多樣性是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，它為人類提供了豐富多樣的生產(chǎn)生活必需品、健康安全的生態(tài)環(huán)境和獨(dú)特別致的景觀文化，是人民美好生活的重要組成部分，是國(guó)家生物安全、生態(tài)安全、糧食安全、資源安全的基石與保障;另一方面，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，生物多樣性對(duì)于人類的價(jià)值有了相應(yīng)的變化，從物質(zhì)性的原材料和生態(tài)產(chǎn)品的提供，到非物質(zhì)性生態(tài)服務(wù)功能的提供，從經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性到其內(nèi)在價(jià)值或存在價(jià)值屬性。

新時(shí)代中國(guó)生物多樣性治理，應(yīng)站在構(gòu)建“人與自然生命共同體”的高度，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，完善生物多樣性保護(hù)體制，形成政府主導(dǎo)、全民參與、協(xié)作治理、合作共贏的機(jī)制，從生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和生物遺傳資源三個(gè)層次全面提高生物多樣性保護(hù)、生物與生態(tài)安全保障、生物資源可持續(xù)利用的水平與能力，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提高生物資源利用效率，提升生態(tài)服務(wù)與生態(tài)產(chǎn)品的供給水平，開創(chuàng)生物多樣性治理新格局，助力建設(shè)美好家園、美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化?？梢哉f(shuō)，中國(guó)生物多樣性保護(hù)并非單純的、被動(dòng)的、消極的保護(hù)，而是將以包括生物多樣性在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境高水平治理融入并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾高品質(zhì)生活。

理順生物多樣性治理的制度邏輯，需要依靠并充分發(fā)揮制度的力量。中國(guó)早在黨的十八屆三中全會(huì)就已經(jīng)明確了“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。相對(duì)于西方國(guó)家，我國(guó)治理手段更為豐富，涵蓋“法律+規(guī)劃+政策”三種類型。其中，法治手段具有強(qiáng)制性，是國(guó)家治理的基石，而且強(qiáng)制性的法治底線、靈活性的精準(zhǔn)政策、周期性的規(guī)劃統(tǒng)籌相互結(jié)合、互為補(bǔ)充，是中國(guó)國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)所在。生物多樣性治理要發(fā)掘和充分利用這一制度優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護(hù)生物多樣性的行為，用制度保護(hù)生物多樣性，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保障生物安全與生態(tài)安全底線，促進(jìn)生物資源的可持續(xù)利用和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

以“人與自然生命共同體”理念引領(lǐng)新時(shí)代生物多樣性治理

生態(tài)主要是指各物種之間及其同自然環(huán)境之間的和諧共生關(guān)系。生態(tài)文明的核心價(jià)值顯然是人與自然、人與社會(huì)、人與人的和諧共生。習(xí)近平生態(tài)文明思想彰顯了“共同體”責(zé)任意識(shí)。“自然（山水林田湖草沙）的生命共同體”、“人與自然的生命共同體”、“地球生命共同體”和“人類命運(yùn)共同體”，不僅是新時(shí)代生物多樣性治理的指導(dǎo)思想，而且對(duì)于解決中國(guó)整體生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、建設(shè)美麗中國(guó)，甚至對(duì)于整個(gè)人類應(yīng)對(duì)全球性生態(tài)危機(jī)、共創(chuàng)地球美好家園同樣具有重要意義。

其中，人與自然生命共同體是“共同體”理念的基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，人與自然之間的關(guān)系是人類社會(huì)最基本的關(guān)系。在人與自然的關(guān)系中，人是主動(dòng)的，自然是被動(dòng)的。人類對(duì)大自然的傷害最終會(huì)傷及人類自身，這是無(wú)法抗拒的規(guī)律。人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路，防止破壞自然和可能由此帶來(lái)的對(duì)人類自身的傷害。處理好人與自然的關(guān)系，并不是要求“自然”怎么樣，關(guān)鍵在于人。一方面，須將尊重、順應(yīng)和保護(hù)自然作為人類處理人與自然關(guān)系的基本遵循。尊重自然就是人類要敬畏自然，像愛護(hù)眼睛一樣愛護(hù)自然，像珍愛生命一樣珍視生態(tài)環(huán)境;順應(yīng)自然就是要順應(yīng)并遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替和地帶性分布規(guī)律，充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，可謂“天之道，利而不害”;保護(hù)自然就是要主動(dòng)自覺、科學(xué)合理地對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和生物遺傳資源實(shí)施有效保護(hù)的行動(dòng)。另一方面，人類須對(duì)自身行為進(jìn)行有效的管控與約束、規(guī)制與調(diào)整，從保護(hù)自然中尋找發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)生產(chǎn)和生活方式的綠色轉(zhuǎn)型和升級(jí)，把大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制在城鎮(zhèn)空間之內(nèi)，把活動(dòng)強(qiáng)度限制在資源、環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)能夠承載的限度內(nèi)，給自然留下休養(yǎng)生息的時(shí)間和空間，實(shí)現(xiàn)包括生物多樣性在內(nèi)的高水平環(huán)境治理與高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、高品質(zhì)人民生活的統(tǒng)一。

人與自然生命共同體，意在強(qiáng)調(diào)人類是自然界的重要組成部分。人作為自然存在物依賴于自然界，自然界為人類提供賴以生存的生產(chǎn)資料和生活資料。正如習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“人因自然而生，人與自然是一種共生關(guān)系”。人類及其賴以生存的經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—自然復(fù)合系統(tǒng)是普遍聯(lián)系的統(tǒng)一有機(jī)整體?！白匀坏纳餐w”“人類命運(yùn)共同體”則是“人與自然生命共同體”在處理自然要素之間及自然要素與生態(tài)系統(tǒng)之間、國(guó)與國(guó)之間以及一國(guó)與世界之間關(guān)系上的延伸。自然的生命共同體，強(qiáng)調(diào)了山水林田湖草沙等是一個(gè)相互依存、聯(lián)系緊密的“生命共同體”。這一思想將生態(tài)系統(tǒng)看作一個(gè)整體，打破了對(duì)山、水、林、田、湖、草、沙等自然要素孤立看待的傳統(tǒng)認(rèn)知，體現(xiàn)了系統(tǒng)的生態(tài)自然觀。生物多樣性治理不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，必須按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性及其內(nèi)在規(guī)律，探索新的治理之道，統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉、綜合治理，全方位、全地域、全過(guò)程地開展生物多樣性治理。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，“山水林田湖草沙是不可分割的生態(tài)系統(tǒng)”，“要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”，“提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和可持續(xù)性”。

人類命運(yùn)共同體，則是強(qiáng)調(diào)地球是全人類的共有家園。建設(shè)綠色家園是人類的共同夢(mèng)想，保護(hù)生物多樣性有助于維護(hù)地球家園，促進(jìn)人類可持續(xù)發(fā)展。新時(shí)代須站在構(gòu)建人與自然生命共同體、人類命運(yùn)共同體的高度，倡導(dǎo)多邊主義和共商共建共享，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任、公平、各自能力等原則，推動(dòng)全球生物多樣性治理的國(guó)際合作。這一方面強(qiáng)調(diào)了應(yīng)對(duì)全球生物安全與生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)，需要世界各國(guó)相互尊重、平等相待、同舟共濟(jì)、共同努力;另一方面強(qiáng)調(diào)了生物資源的可持續(xù)利用和生物多樣性治理成果、良好生態(tài)產(chǎn)品的惠益分享，應(yīng)更多更公平地惠及各國(guó)人民，共建美麗地球家園。

以法治保障生態(tài)安全和生物安全

生物安全和生態(tài)安全涉及生物多樣性的三個(gè)層次。保障生物安全，就是要維護(hù)國(guó)家在生物領(lǐng)域的安全和可持續(xù)發(fā)展能力，有效防范和應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)生物因子及相關(guān)因素對(duì)人民生命健康和生態(tài)系統(tǒng)的威脅，確保生物技術(shù)穩(wěn)定健康發(fā)展;保障生態(tài)安全，就是要遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替和地帶性分布規(guī)律，充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，避免人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的過(guò)度干預(yù)，對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和生物遺傳資源實(shí)施有效保護(hù)和可持續(xù)利用。

生物安全、生態(tài)安全關(guān)乎人民生命健康、國(guó)家長(zhǎng)治久安以及中華民族永續(xù)發(fā)展，是國(guó)家總體安全的重要組成部分，也是影響乃至重塑世界格局的重要因素。因此，生物多樣性治理須以最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治，為生物安全與生態(tài)安全確定一條清晰的、明確的、不可逾越的紅線、底線和高壓線，對(duì)于任何“越雷池一步”的人和行為，都要進(jìn)行懲罰。正如習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)的：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”

我國(guó)十分重視生物多樣性保護(hù)法治建設(shè)。生物多樣性保護(hù)立法開始于20世紀(jì)80年代，我國(guó)先后制定、修訂了一系列生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律，包括環(huán)境保護(hù)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法、畜牧法、種子法、生物安全法、長(zhǎng)江保護(hù)法以及進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法等，相關(guān)行政法規(guī)包括自然保護(hù)區(qū)條例、野生植物保護(hù)條例、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例、瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例和野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例等，以及國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄、瀕危動(dòng)物紅皮書、生態(tài)保護(hù)紅線、以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系等部門規(guī)章，為中國(guó)生物多樣性保護(hù)提供了可靠的法治保障。

生物安全與生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)不僅已經(jīng)成為我國(guó)生存和發(fā)展所面臨的重大威脅，而且呈現(xiàn)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與新型風(fēng)險(xiǎn)疊加、境外風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)交織等新特點(diǎn)。將生物安全與生態(tài)安全納入國(guó)家總體安全，堅(jiān)持以人為本、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、分類管理、協(xié)同配合的原則，針對(duì)在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、防控和治理體系的短板弱項(xiàng)，加強(qiáng)了安全風(fēng)險(xiǎn)防控和生物多樣性治理法治建設(shè)。首先，要加強(qiáng)人類遺傳資源與生物資源安全監(jiān)管，促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展，保障人民生命健康。其次，要保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境，防范外來(lái)物種入侵，筑牢國(guó)家生物安全、生態(tài)安全屏障。最后，要積極參與全球生物安全治理，加強(qiáng)生物安全政策制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急響應(yīng)、信息共享、能力建設(shè)等方面的國(guó)際合作交流，推動(dòng)制定與實(shí)施“2020年后全球生物多樣性框架”，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和地球生命共同體。

以空間管控政策有效保護(hù)生物多樣性

我國(guó)幅員遼闊，南北、東西、城鄉(xiāng)之間差異巨大，生態(tài)環(huán)境總體仍比較脆弱，生物多樣性及生物多樣性治理面臨的問(wèn)題復(fù)雜。一方面，全國(guó)不少地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)觸及了自然生態(tài)的邊界和底線，需要在空間上對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行合理限定;另一方面，人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需求包含了改善自然生態(tài)系統(tǒng)狀況、提升生態(tài)服務(wù)功能、提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

有效應(yīng)對(duì)生物多樣性治理的復(fù)雜性，需要采取差異化的、靈活的空間管控政策。構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，實(shí)施以生態(tài)保護(hù)紅線為核心的空間管控政策，就是按照資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間適宜性，科學(xué)合理劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間并實(shí)行差別化保護(hù)管理，尤其是強(qiáng)化底線約束，設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線等“三條控制線”，作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。其中，生態(tài)空間管控則是統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性，既要按生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性與脆弱性劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，又要建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系;不僅要構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全格局，為自然守住安全邊界和底線、為建設(shè)美麗中國(guó)和美好家園提供安全保障，還要管控好重要生態(tài)空間、維護(hù)好生態(tài)功能，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

構(gòu)建以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，加快整合歸并優(yōu)化各類保護(hù)地，科學(xué)劃定自然保護(hù)地的范圍及功能分區(qū)，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新模式。其中，國(guó)家公園既具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，又擁有獨(dú)特的自然景觀和豐富的科學(xué)內(nèi)涵，國(guó)民認(rèn)同度高。自然保護(hù)地不僅要突出對(duì)其自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)，還可在維持生態(tài)功能、改善自然生態(tài)系統(tǒng)狀況和處理好生物多樣性的有效保護(hù)與合理利用關(guān)系的前提下，開展生物多樣性友好型經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，比如發(fā)展野生生物資源人工繁育培育利用、生物質(zhì)轉(zhuǎn)化利用、農(nóng)作物和森林草原病蟲害綠色防控等綠色產(chǎn)業(yè);適當(dāng)開展自然教育、生態(tài)旅游和康養(yǎng)等活動(dòng)，提升生態(tài)服務(wù)功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系：一方面滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要;另一方面促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

構(gòu)建以生態(tài)保護(hù)紅線為核心的空間管控政策，守護(hù)好自然生態(tài)，保育好自然資源，維護(hù)好生物多樣性。生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國(guó)土空間。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間內(nèi)必須劃定強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)功能重要區(qū)域、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域以及其他經(jīng)評(píng)估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域和調(diào)整優(yōu)化后的現(xiàn)有自然保護(hù)地。這樣，生態(tài)保護(hù)紅線一方面要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變;另一方面又具有一定的動(dòng)態(tài)性和開放性。從功能上看，生態(tài)空間是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的原產(chǎn)地，生態(tài)保護(hù)紅線則是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線與生命線。

生態(tài)安全屬于最基本、最普遍的生態(tài)產(chǎn)品，以滿足人民群眾普遍性的、基礎(chǔ)性的生態(tài)需要，這需要通過(guò)強(qiáng)制性的政府力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。其他各層次、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)需要，可根據(jù)現(xiàn)狀、優(yōu)勢(shì)、特點(diǎn)等進(jìn)行功能細(xì)化，通過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)等對(duì)資本等要素進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)與合理管控，從而得以實(shí)現(xiàn)。因此，生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)進(jìn)行管理，實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)措施，最大程度地保障整體生態(tài)安全原則，嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)。在符合現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間，應(yīng)制定區(qū)域準(zhǔn)入條件，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游和資源開發(fā)等活動(dòng)的規(guī)模、強(qiáng)度、布局和環(huán)境保護(hù)要求，引導(dǎo)生態(tài)空間向有利于生態(tài)功能提升的方向轉(zhuǎn)變，提升生態(tài)空間的生態(tài)功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，尤其應(yīng)防止過(guò)度開發(fā)對(duì)生態(tài)功能造成損害。

以納入整個(gè)規(guī)劃體系促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變成治理效能

我國(guó)具有長(zhǎng)期規(guī)劃的傳統(tǒng)和戰(zhàn)略規(guī)劃的定力。以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是黨治國(guó)理政的重要方式，是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。我國(guó)的規(guī)劃體系，包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“發(fā)展規(guī)劃”）、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及國(guó)土空間規(guī)劃等類型，覆蓋從國(guó)家到省、市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級(jí)行政區(qū)。我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在規(guī)劃體系中就是不同行政層級(jí)規(guī)劃的編制、實(shí)施與管理自上而下的縱向傳遞、落實(shí)和規(guī)劃執(zhí)行的高效性。新時(shí)代的生物多樣性治理，須全面納入以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系。通過(guò)各類各級(jí)規(guī)劃的協(xié)同，形成從中央到地方，政府、企業(yè)和社會(huì)的合力，更好地將生物多樣性治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變成治理效能。

國(guó)家發(fā)展規(guī)劃是社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排，主要是闡明國(guó)家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點(diǎn)、引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)主體行為，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的重要依據(jù)。在我國(guó)規(guī)劃體系中，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃是編制各級(jí)各類規(guī)劃的總遵循。站在人與自然和諧共生的高度來(lái)謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，則需要將生物多樣性治理全面納入從國(guó)家到地方的各級(jí)發(fā)展規(guī)劃中，將生態(tài)資源環(huán)境安全底線、紅線等要求、生態(tài)產(chǎn)品及其價(jià)值的相關(guān)指標(biāo)納入發(fā)展規(guī)劃，作為發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)和主要指標(biāo)甚至是約束性指標(biāo)，將生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化作為發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。國(guó)家“十四五”發(fā)展規(guī)劃明確，中國(guó)將繼續(xù)堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國(guó)。生物多樣性治理的這一總體性要求須沿發(fā)展規(guī)劃的路徑從國(guó)家有效傳遞傳導(dǎo)到地方的不同層級(jí)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各方面、全過(guò)程。

國(guó)土空間規(guī)劃以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實(shí)施國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要依據(jù)。在國(guó)土空間規(guī)劃中，應(yīng)統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線，優(yōu)化調(diào)整自然保護(hù)地，加強(qiáng)對(duì)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的保護(hù)監(jiān)管，明確重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生物多樣性保護(hù)和管控政策，合理布局建設(shè)物種保護(hù)空間體系，持續(xù)推進(jìn)各級(jí)各類自然保護(hù)地、城市綠地等保護(hù)空間標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)綠色發(fā)展進(jìn)程中，探索生物多樣性保護(hù)與鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進(jìn)，培育優(yōu)勢(shì)資源、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)城市生物多樣性保護(hù)，優(yōu)化城市生態(tài)空間格局，提升城市生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，增強(qiáng)人民群眾的生態(tài)環(huán)境獲得感、幸福感和安全感。

專項(xiàng)規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在重點(diǎn)領(lǐng)域的深化和具體化。生物多樣性治理是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要方面，因此須納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。中國(guó)在1992年簽署了《生物多樣性公約》，隨后的“九五”環(huán)保計(jì)劃就明確要建立和完善自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò);“十五”環(huán)保計(jì)劃不僅在主要目標(biāo)中就有了關(guān)于“加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)與生物安全管理”的規(guī)定，還包括了加強(qiáng)野生動(dòng)、植物及其棲息地保護(hù)建設(shè)，制定生物安全管理?xiàng)l例，組建生物多樣性監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)等具體措施，相關(guān)內(nèi)容涉及空間格局、監(jiān)測(cè)體系、生物安全等多個(gè)方面。而“十三五”環(huán)保規(guī)劃，作為黨的十八大及生態(tài)文明體制改革以來(lái)編制的首輪規(guī)劃，更加重視生物多樣性保護(hù)?！笆濉币?guī)劃全文提及“生物多樣性”高達(dá)43次，整個(gè)規(guī)劃文本共十章內(nèi)容，除五、六章講污染治理外，其他各章中都提及了“生物多樣性”。在規(guī)劃的主要目標(biāo)中提出“生物多樣性下降勢(shì)頭得到基本控制，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性明顯增強(qiáng)”，第七章“加大保護(hù)力度，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)”的重點(diǎn)內(nèi)容有構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、全面提升各類生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能、筑牢生態(tài)安全屏障，其中第7節(jié)的標(biāo)題就為“保護(hù)生物多樣性”，涵蓋了開展生物多樣性本底調(diào)查和觀測(cè)、實(shí)施瀕危野生動(dòng)植物搶救性保護(hù)、加強(qiáng)生物遺傳資源保護(hù)、強(qiáng)化野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理和防范生物安全風(fēng)險(xiǎn)等方面。此外，在規(guī)劃的其余部分，比如綠色科技創(chuàng)新、區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展、水環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大工程、提升國(guó)際合作水平、部門明確任務(wù)分工等方面都提及了生物多樣性。

生物多樣性保護(hù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，需要從國(guó)家到地方各級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃予以支撐，因此需要制定生物多樣性保護(hù)的專門規(guī)劃。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府又先后發(fā)布了《中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996-2010年）》《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》《全國(guó)生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要（2006-2020年）》《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011—2030年）》等，相關(guān)部門也分別在自然保護(hù)區(qū)、濕地、水生生物、畜禽遺傳資源保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)布實(shí)施了一系列規(guī)劃和計(jì)劃。未來(lái)還需編制、修編國(guó)家生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃、生物多樣性保護(hù)重大工程十年規(guī)劃，以及生態(tài)或綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)生態(tài)修復(fù)規(guī)劃等，推動(dòng)生態(tài)修復(fù)自然化、綠化植物本土化，構(gòu)建以提高生物多樣性和恢復(fù)、維護(hù)、優(yōu)化生態(tài)功能為目標(biāo)導(dǎo)向的生態(tài)修復(fù)體系，提升氣候調(diào)節(jié)、水文調(diào)節(jié)、環(huán)境凈化、生物多樣性保護(hù)、休閑游憩等生態(tài)功能，提高生態(tài)韌性與生態(tài)安全保障能力。

最后，需要完善生物多樣性評(píng)估體系。包括建立健全生物多樣性保護(hù)恢復(fù)成效、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、物種資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值等評(píng)估方法與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，開展生物多樣性綜合評(píng)估，開展涵蓋政策與規(guī)劃、大型工程建設(shè)等重大行政決策，資源開發(fā)利用、生物技術(shù)應(yīng)用以及防范外來(lái)物種入侵、應(yīng)對(duì)氣候變化和自然災(zāi)害、防治污染等活動(dòng)對(duì)生物多樣性的影響評(píng)價(jià)。尤其應(yīng)充分挖掘規(guī)劃與政策評(píng)估評(píng)價(jià)制度的潛在價(jià)值，通過(guò)對(duì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃開展生物資源價(jià)值評(píng)價(jià)與承載力評(píng)價(jià)、生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)、生物安全與生態(tài)安全（風(fēng)險(xiǎn)）評(píng)估尤其是規(guī)劃環(huán)評(píng)，將基于生物多樣性保護(hù)要求設(shè)定的相關(guān)約束性和預(yù)期性目標(biāo)前瞻性、綜合性地納入規(guī)劃編制中，不僅可以盡量減少規(guī)劃實(shí)施對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的負(fù)面影響，還可形成推進(jìn)生物多樣性治理的規(guī)劃合力。

結(jié)語(yǔ)

生物多樣性是良好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)，也是良好生態(tài)環(huán)境的體現(xiàn)與標(biāo)志。我國(guó)是生物多樣性豐富又獨(dú)特的大國(guó)，有效保護(hù)我國(guó)生物多樣性，對(duì)我國(guó)環(huán)境的改善、社會(huì)的和諧、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有極其重要的意義。要實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。新時(shí)代中國(guó)生物多樣性治理，應(yīng)以“人與自然生命共同體”理念為引領(lǐng)，以法治保障生態(tài)安全和生物安全，以空間管控政策的有效實(shí)施提高生物多樣性保護(hù)水平，將生物多樣性治理納入整個(gè)規(guī)劃體系，形成從中央到地方，政府、企業(yè)和社會(huì)的行動(dòng)合力，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?，?gòu)建人與自然和諧發(fā)展的新格局，為全球生物多樣性治理提供中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“國(guó)家治理與全球治理”重大研究專項(xiàng)和上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室特別委托課題“新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：18VZL013、2021ZQH013）

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責(zé) 編/馬冰瑩