鄉(xiāng)村治理視域中村規(guī)民約的功能偏差及其改進(jìn)

摘要：作為一種在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展過(guò)程中形成的標(biāo)準(zhǔn)，村規(guī)民約具有保障村民自治、規(guī)范村民行為、解決村民糾紛等功能。村規(guī)民約存在制定或修改程序不民主、條文內(nèi)容滯后于時(shí)代、部分條款與法律法規(guī)相抵觸、實(shí)際執(zhí)行不到位及救濟(jì)渠道不完善等問(wèn)題，一定程度上妨礙了其作用的發(fā)揮，應(yīng)從提高程序正當(dāng)性、調(diào)整條文內(nèi)容、完善運(yùn)行機(jī)制、暢通救濟(jì)渠道、創(chuàng)新傳播途徑等方面加以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;村規(guī)民約;村民自治

一、村規(guī)民約的功能

（一） 保障村民自治

鄉(xiāng)村治理體系重在“以法治‘定紛止?fàn)帯⒁缘轮巍猴L(fēng)化雨’、以自治‘消化矛盾’”[1]。村規(guī)民約作為村民自治的行為規(guī)范在中國(guó)農(nóng)村延續(xù)千年，其制定過(guò)程是村民實(shí)行自己的政治權(quán)利，參與村務(wù)管理，表達(dá)聚合利益的過(guò)程。在新時(shí)代，村規(guī)民約在保障村民自治權(quán)的同時(shí)，也要體現(xiàn)法治和德治思想。新時(shí)期經(jīng)過(guò)制定、修訂和實(shí)施村規(guī)民約，村民們可以對(duì)農(nóng)村的自然資源、集體資產(chǎn)、治安糾紛等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，共同規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展藍(lán)圖。

（二） 規(guī)范村民行為

村規(guī)民約是處于法律和道德兩個(gè)領(lǐng)域之間的一種“習(xí)慣法”，這意味著村規(guī)民約一是軟法基本形態(tài)的一種，二是村規(guī)民約是村民之間的一種契約。就法律規(guī)范而言，村規(guī)民約是為了讓基層治理更好地在國(guó)家法律的指導(dǎo)之下進(jìn)行，其在表述規(guī)則方面細(xì)致緊密，是國(guó)家政策在農(nóng)村社會(huì)的細(xì)化，具有法律所應(yīng)具備的規(guī)范功能[2]。就道德習(xí)慣而言，村規(guī)民約源于村民的實(shí)踐活動(dòng)，符合當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗傳統(tǒng)，它是整合村民利益需求的契約規(guī)范。若違背這種契約，會(huì)受到譴責(zé)，加上“集體認(rèn)同”心理的支撐，村民很在乎自己的名聲和面子，這使村規(guī)民約的規(guī)范作用更加有效。

（三） 化解村民糾紛

在鄉(xiāng)村糾紛矛盾化解中，村規(guī)民約的使用機(jī)率遠(yuǎn)大于法律政策法規(guī)，而且村規(guī)民約解決民間糾紛的效果比法律法規(guī)更有效。法律條文對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)過(guò)于專業(yè)不容易理解，村規(guī)民約通俗易懂，更適合解決發(fā)生在村落內(nèi)部的民間糾紛。村規(guī)民約規(guī)定的糾紛解決方式主要為村民自行協(xié)商、村委會(huì)調(diào)解、行政機(jī)關(guān)調(diào)解以及法院訴訟等，其中又以“調(diào)解”為最主要的解決糾紛方式[3]。參考村規(guī)民約處理民間糾紛，相較于用法律法規(guī)處理，不僅能保證矛盾的有效解決，更能夠增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

二、村規(guī)民約的功能偏差

（一） 制定或修改村民公約的正當(dāng)性欠缺

作為一種基層群眾自治制度，村規(guī)民約是村民自治制度更加規(guī)范化的產(chǎn)物，村規(guī)民約無(wú)論是制定程序或是制定主體都應(yīng)該具有正當(dāng)性。現(xiàn)實(shí)中的村規(guī)民約無(wú)論是在制定程序還是文本內(nèi)容上都顯得較為隨意，不受重視，且沒(méi)有嚴(yán)格的備案要求和完善的審查機(jī)制[4]。

（二） 條文內(nèi)容滯后于時(shí)代

在現(xiàn)代化建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境變化極速，但是因?yàn)槲幕潭群偷乩憝h(huán)境局限等因素，村規(guī)民約并沒(méi)有跟上時(shí)代變化的速度，出現(xiàn)了很多有礙農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的過(guò)時(shí)條文，難以契合我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展，從而使村規(guī)民約處于尷尬的境遇，這會(huì)直接影響村規(guī)民約在大眾心中的地位。

（三） 部分條款與法律法規(guī)相抵觸

在不少地方，其村規(guī)民約的制定主體村民委員會(huì)超越自身職權(quán)，通過(guò)村規(guī)民約對(duì)村民的權(quán)利進(jìn)行限制和剝奪，這樣的契約和法律法規(guī)政策相抵觸，不具有合法性。如對(duì)農(nóng)村“外嫁女”在集體經(jīng)濟(jì)收益分配領(lǐng)域的歧視違背了“法律面前人人平等”的憲政原則[5];宅基地劃撥或改建時(shí)，村民的重建權(quán)受到限制。

（四） 實(shí)際執(zhí)行不到位

部分村規(guī)民約本就是基層政府統(tǒng)一發(fā)放的“范文”，沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民之間商討，所以并沒(méi)有發(fā)揮治理作用，也只是被當(dāng)作應(yīng)付上級(jí)檢查的內(nèi)容。中國(guó)社會(huì)自古以來(lái)就是以親緣關(guān)系或血緣為紐帶的社交圈，村規(guī)民約實(shí)施過(guò)程中難免受到人情等因素的阻礙，使得村規(guī)民約的作用難以完全發(fā)揮。

（五） 救濟(jì)渠道不完善

如果村規(guī)民約部分條款與法律政策法規(guī)相沖突侵犯了村民的合法權(quán)益時(shí)，便產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，被侵害權(quán)益的村民如何維護(hù)自己的權(quán)益？救濟(jì)渠道包括兩個(gè)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政救濟(jì)渠道和人民法院司法救濟(jì)渠道。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府救濟(jì)渠道來(lái)說(shuō)，村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正[6]。但是在現(xiàn)實(shí)情況中，行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)自治權(quán)，鄉(xiāng)政府和村委會(huì)之間存在關(guān)系“曖昧不清”的情況，村民通過(guò)行政救濟(jì)途徑維護(hù)權(quán)益的可能性不大。就人民法院司法救濟(jì)渠道，因?yàn)樗倪`規(guī)對(duì)象是村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員，但是村規(guī)民約的制定主體是村民會(huì)議，這兩者沒(méi)什么聯(lián)系。

三、進(jìn)一步發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用

（一） 提高村規(guī)民約的正當(dāng)性

制定程序正當(dāng)包括三個(gè)方面：制定主體法定、制定程序規(guī)范、制定內(nèi)容合意。

制定主體法定意為村規(guī)民約的制定主體只能是村民大會(huì)，而不是村民代表大會(huì)。制定程序規(guī)范指村規(guī)民約的制定程序符合規(guī)范，包括制定內(nèi)容合法化和制定程序合法化、堅(jiān)持群眾路線。制定內(nèi)容合意指現(xiàn)實(shí)情況下，村規(guī)民約的制定并非一個(gè)獨(dú)立的過(guò)程，村規(guī)民約的內(nèi)容也不完全是村民意志、愿望和要求的集中和自覺(jué)反映[7]。

（二） 調(diào)適更新村規(guī)民約的條文內(nèi)容

一方面，要保持村規(guī)民約與時(shí)俱進(jìn)。鄉(xiāng)村社會(huì)總體性結(jié)構(gòu)的打破，導(dǎo)致村規(guī)民約生長(zhǎng)土壤發(fā)生了巨大變化，因此，村規(guī)民約也應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展更新變化。對(duì)待村規(guī)民約的內(nèi)容，要取其思想精華，去其糟粕，合理的內(nèi)容要保留，漏掉的內(nèi)容要補(bǔ)充，過(guò)時(shí)的內(nèi)容要廢除，新出的內(nèi)容要添加。另一方面，強(qiáng)化村規(guī)民約的地方針對(duì)性。村規(guī)民約是一種“地方性地理知識(shí)”，是由特定的文化、倫理和習(xí)慣決定的，具有地方性基因特質(zhì)[8]。村規(guī)民約應(yīng)該立足本村現(xiàn)實(shí)狀況，結(jié)合村落文化傳統(tǒng)，制定一個(gè)符合本村發(fā)展實(shí)際的村規(guī)民約。

（三） 完善村規(guī)民約的運(yùn)行機(jī)制

村規(guī)民約作用的有效發(fā)揮依賴于它的嚴(yán)格執(zhí)行，若村規(guī)民約不能嚴(yán)格執(zhí)行，只是流于一種形式，那其存在的意義也就不大。一方面，只有村民們對(duì)村規(guī)民約有了深切的認(rèn)識(shí)，人們才會(huì)對(duì)村規(guī)民約產(chǎn)生認(rèn)同感，認(rèn)同感的增加會(huì)減輕村規(guī)民約執(zhí)行過(guò)程的阻礙。如何加強(qiáng)人們對(duì)村規(guī)民約的理解，這就要求村干部引導(dǎo)村民通過(guò)如村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、專門(mén)監(jiān)督小組、村務(wù)公開(kāi)等制度[9]，教育普及村規(guī)民約。另一方面，要獎(jiǎng)懲結(jié)合，對(duì)于能夠嚴(yán)格遵守村規(guī)民約、表現(xiàn)良好的村民，要給予物質(zhì)或者精神嘉獎(jiǎng)，對(duì)違反村民契約內(nèi)容的人，要嚴(yán)厲懲處。利用鄉(xiāng)土社會(huì)中人們對(duì)于“面子”的重視心理，通過(guò)獎(jiǎng)懲村民能夠有效保障村規(guī)民約的良好運(yùn)行。最后，要通過(guò)村內(nèi)社會(huì)組織，或者有名望的長(zhǎng)者、新鄉(xiāng)賢增強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督。

（四） 暢通村民權(quán)益的救濟(jì)渠道

村規(guī)民約涉及到農(nóng)村社會(huì)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)，很多農(nóng)村糾紛都被包括在村規(guī)民約中，如果村民的權(quán)益在被侵犯之后無(wú)法得到救濟(jì)，就很容易導(dǎo)致糾紛擴(kuò)大，這會(huì)影響農(nóng)村治理法治化進(jìn)程。要及時(shí)讓群眾明確侵權(quán)救濟(jì)渠道保障自身合法權(quán)益。

（五） 創(chuàng)新村規(guī)民約的傳播途徑

農(nóng)村社會(huì)“空心化”嚴(yán)重，輿論對(duì)村民行為產(chǎn)生的影響大不如前，人們對(duì)村規(guī)民約制定的參加度減少。現(xiàn)代化的發(fā)展給村規(guī)民約帶來(lái)了許多挑戰(zhàn)，但也帶來(lái)了許多便利。為了使村規(guī)民約更好地發(fā)揮作用，應(yīng)該利用現(xiàn)代科技提供的便利條件，將科技融入村規(guī)民約的傳播過(guò)程中。QQ、微信為人們的溝通聯(lián)系提供了新渠道;釘釘、騰訊會(huì)議為人們能在一起集會(huì)商討重要事情提供了平臺(tái);微信公眾號(hào)的建立，使村落信息更加系統(tǒng)地被得知;還有一些匿名交流的軟件，因?yàn)樗哪涿?，村民礙于面子不提出某些意見(jiàn)的憂慮就被打消，可以更好地征求民意。應(yīng)用新型傳播媒介，不僅可以加快信息傳遞的速度，也可以拉近人們的距離，有效打破距離限制，使人們對(duì)村莊的依存感更加深厚，讓外出的人員也能參與到農(nóng)村建設(shè)中，更好地提高村規(guī)民約的輿論約束力度。

總結(jié)

任何事物的發(fā)展都是曲折性和前進(jìn)性的統(tǒng)一，村規(guī)民約發(fā)展千年以來(lái)，雖屢經(jīng)坎坷，但歷久彌新。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，在以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理視域中，有益于村規(guī)民約發(fā)展的政策環(huán)境越來(lái)越完善，把村規(guī)民約的發(fā)展引向了更科學(xué)合理的軌道。在制定和實(shí)施條約的過(guò)程中，應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)以村民利益需求為導(dǎo)向，保障村民的政治參與渠道，提高基層自治組織系統(tǒng)的供應(yīng)能力，健全各種新媒體傳播渠道，使村規(guī)民約深入人心、切實(shí)可行，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約真正的價(jià)值。

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基金項(xiàng)目：2019年河南省委黨校決策咨詢課題“提升河南鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平的問(wèn)題與建議”，項(xiàng)目編號(hào)：JCZX2019-16。

作者簡(jiǎn)介：李宜聰（1999-），女，河南尉氏人，碩士在讀，研究方向：鄉(xiāng)村治理。

（責(zé)任編輯 梁素芳）