基于個體偏好的“公共支出均衡”：一個分析框架

摘 要：公共支出是實現(xiàn)個體偏好的合作行動，實質(zhì)上是合作主體的人際偏好與效率偏好的體現(xiàn)與回應(yīng)，其實現(xiàn)的帕累托均衡即“公共支出均衡”。公共支出均衡是一種廣義均衡，意味著在公共預算既定規(guī)模下每一單位公共資源因經(jīng)濟效率帶來的邊際福利與因分配公平帶來的邊際福利均相等。相對于理想化的公共支出絕對均衡，滿足滿意原則的相對均衡更易實現(xiàn)。在現(xiàn)實的長時間序列中，公共支出會表現(xiàn)出圍繞均衡動態(tài)收斂的波動趨勢，這種對均衡的偏離可以通過由均等到均衡、由民生財政到民主財政、提升公共支出過程透明度來漸進地改進。

關(guān)鍵詞：公共支出均衡;個體偏好;社會福利;效率;公平

中圖分類號：F062

文獻標識碼：A文章編號：1007-2101（2022）02-0072-09

一、問題提出：應(yīng)如何評價公共支出的有效性

20世紀中葉以來，世界范圍內(nèi)各國政府支配的社會資源規(guī)模越來越大，即使秉信市場經(jīng)濟的西方國家亦是如此。數(shù)據(jù)顯示，西方主要發(fā)達國家2010年以來的公共支出占GDP的比例已高達40%以上，其中法、英、德等國已經(jīng)超過或接近50%[1]10。公共支出行為越來越成為觀察和評價政府行為的基本表征與重要指標，如何對公共支出進行評價即公共支出有效性已成為社會各界關(guān)注的重大問題。在早期，經(jīng)濟學創(chuàng)始人大致明確了公共支出的范圍，例如威廉·配第指出政府支出主要包括六項“公共經(jīng)費”;而亞當·斯密將政府支出主要限于國防支出、司法支出、公共工程和公共設(shè)施支出[2]。一般認為，傳統(tǒng)財政學將政府支出視為實現(xiàn)政府職能的成本，大多通過預算管理及技術(shù)進行研究，在這其中，成本—收益分析是傳統(tǒng)財政學指導政府公共支出決策有效的主要技術(shù)工具[1]122。20世紀中期，凱恩斯主義經(jīng)濟學的成功極大推動了政府公共支出的規(guī)模和支出范圍。1954年，美國經(jīng)濟學家Samuelson開始將公共支出研究納入主流經(jīng)濟學之中，最優(yōu)配置成為評價公共支出有效性的基本范式①。此后經(jīng)濟學關(guān)于公共支出最優(yōu)配置的研究成果大量涌現(xiàn)，20世紀90年代在我國開始的關(guān)于“公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的研究與此一脈相承。關(guān)于公共支出最優(yōu)配置研究的經(jīng)典文獻主要包括Samuelson（1954）關(guān)于公共產(chǎn)品的理論與模型[3]、Arrow 和 Kurtz（1970）對于公共支出與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的研究[4]、Barro（1990）關(guān)于政府支出的內(nèi)生經(jīng)濟增長模型[5]，以及Landau（1986）、Devarajan等、Niloy等（2007）、Bogdan-Gabriel等（2014）、Hafedh Bouakez等（2020）關(guān)于公共支出不同類型項目、公共支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟增長的影響效應(yīng)[6-10]，等等。對公共支出影響行為主體微觀決策的研究是考察公共支出的另一主要方面。近年來，Atsuyoshi Morozumi等（2016）、Helmut Herwartz等（2017）、Mark A.Andor等（2018）、Debora Di Gioacchino等（2019）的研究則突顯了公共支出對政府特征、微觀個體行為偏好等方面影響[11-14]。不同于對公共支出最優(yōu)配置的研究，20世紀70年代興起的公共選擇理論基于交易論范式，將公共支出行為視為公民個體偏好集體加總的政治過程，實質(zhì)上是通過公共支出決策的合法性對公共支出有效性進行分析。而20世紀80年代以來流行于西方國家的“新公共管理運動”則在對政府公共支出有效性進行評價時主張“3E”標準與顧客、績效導向。近些年來“公共服務(wù)動機”（PSM）成為研究政府行為的最新視角，Crewson（1997）、Coursey（2007）、Hsieh（2012）、Justin Valasek（2018）等人的研究使其近年來快速發(fā)展[15-18]。公共服務(wù)動機理論的邏輯起點與公共選擇理論針鋒相對，但實質(zhì)上同樣是通過研究政府行動的合法性、有效性來分析公共支出行為的有效性。

人類固有的理性使人們傾向于選擇實現(xiàn)個體偏好最大化的行為，從而使“合作”②成為“人類生活最鮮明的特點”[19]，政府框架的合作正是這種最大化行為的典型表現(xiàn)。政府框架的合作必須依賴于公共支出能夠?qū)崿F(xiàn)合作個體的多種偏好，即公共支出行為源于公共需求。哈維·S.羅森的《財政學》認為，政府公共支出主要包括通過公共產(chǎn)品解決外部性和通過社會保險實現(xiàn)收入維持兩個方面。[1]顯而易見，合作個體通過公共支出行動實現(xiàn)的偏好滿足既來自于公共支出產(chǎn)生的經(jīng)濟配置效率也來自于公共支出提供的社會公平，配置效率與分配公平也因此成為政府合作行動中公共支出的兩大主要功能和目標。因此，公共支出實質(zhì)上可以看作是對合作個體的人際偏好即同一性偏好與效率偏好即差異性偏好的體現(xiàn)與回應(yīng)。

然而由于資源稀缺性的剛性約束，有限公共資源如何在兩種目標功能間進行最優(yōu)配置是一個更高層次的資源配置問題，在本質(zhì)上是一個均衡問題。因此，基于個體偏好研究配置效率與分配公平的均衡，即公共支出均衡，而非單一的公共支出結(jié)構(gòu)效率優(yōu)化分析或者直接的國民財富分配分析，可以為政府公共支出行為研究提供一個理論視角和分析框架，進而在應(yīng)用層面為評估與改善公共支出的“帕累托狀態(tài)”積累一條研究思路。

二、公共支出均衡：一個廣義均衡框架

在現(xiàn)代經(jīng)濟學中，均衡是描述資源配置最優(yōu)狀態(tài)的概念。在政府合作框架下，為滿足合作個體偏好的公共支出也要求具有配置最優(yōu)的均衡狀態(tài)或趨勢，即公共支出均衡。不同于消費者均衡與生產(chǎn)者均衡，公共支出均衡要復雜得多。政府框架下合作主體在消費由公共支出提供的經(jīng)濟效率導向的公共物品的同時，也“消費”著公共支出行為帶來的諸如收入保障、秩序、歸屬、正義等“公平產(chǎn)品”。一般而言，簡單市場交易無法有效提供諸如基礎(chǔ)設(shè)施等具有經(jīng)濟效率意義的公共物品，由公共支出供給能夠彌補市場失靈導致的消費或生產(chǎn)效用不足與缺失，即實現(xiàn)著合作主體對效率的偏好;對于具有社會公平導向的公共物品，簡單交易市場行為一般無法提供，公共支出通過提供收入保障、秩序、歸屬、正義等“公平產(chǎn)品”能夠為政府框架中的合作個體帶來新的偏好滿足，其核心即為人際福利。正是基于公共支出，合作主體的個體偏好才得于更多實現(xiàn)。在這個意義上，公共支出均衡實質(zhì)上正是合作行動中個體的同一性（人際）偏好與差異性（效率）偏好的同時實現(xiàn)。

丹尼斯·C·繆勒在《公共選擇理論》中將國家的起源歸于合作主體的兩種需求：配置效率和再分配[20]。依照繆勒的思路，可以將政府公共支出提供市場無法有效供給的公共產(chǎn)品歸為對經(jīng)濟效率的回應(yīng)，將公共支出提供市場無法供給的“公平產(chǎn)品”歸為對分配公平的回應(yīng)，由此經(jīng)濟效率與分配公平就成為政府公共支出的兩個基本目標。然而，繆勒并未進一步說明國家應(yīng)該如何在這兩種需求之間對其控制資源進行有效分配。面對公共資源的稀缺性約束，公共支出必須在如上兩種基本目標之間進行有效或最優(yōu)的配置，以期實現(xiàn)均衡狀態(tài)。毋庸置疑，不同于消費者均衡或生產(chǎn)者均衡，公共支出均衡要求將經(jīng)濟效率與分配公平作為兩種不同的“消費物品”或“生產(chǎn)要素”進行最優(yōu)化配置。顯然，公共支出均衡是一種廣義均衡，它意味著在政府的公共支出規(guī)模約束下，通過公共支出結(jié)構(gòu)最優(yōu)化實現(xiàn)政府合作行動中行為主體的社會福利函數(shù)最大化，此時每一單位公共資源在“經(jīng)濟效率”支出項目和“分配公平”支出項目上實現(xiàn)的邊際福利都相等，或者每一單位公共資源因經(jīng)濟效率實現(xiàn)的邊際福利與因分配公平實現(xiàn)的邊際福利均相等。

假定在政府合作框架下存在一個社會認可的經(jīng)濟效率與分配公平之間的邊際替代率，同時公共支出提供的“公平產(chǎn)品”帶給合作主體的福利（核心是人際福利）是可比較的，那么在理論上，公共支出均衡就可用如下模型表示：

其中i表示公共支出項目，能夠為政府合作框架中的個體帶來更大的邊際福利MWi。它或者可以通過提供公共消費物品提高經(jīng)濟配置效率，或者可以通過提供“公平產(chǎn)品”形成更滿意的社會分配狀況，或者同時具備經(jīng)濟配置效率與社會公平改善兩種效應(yīng)。MWefi與MWeqi分別表示由公共支出項目i提供公共消費品帶來的邊際福利與提供公平產(chǎn)品產(chǎn)生的邊際福利。若MWefi=0，意味著公共支出項目i沒有提供經(jīng)濟效率;若MWeqi=0，意味著公共支出項目i沒有提供人際福利與公平改善。Ci表示公共支出項目i的支出成本，包括公共資源的價格或稅收、支出與實施費用等。

具體到某一既定公共支出預算Y，首先假設(shè)社會同意在經(jīng)濟效率與分配公平之間存在一個可確定的邊際替代率，再假設(shè)該公共支出預算由項目α與β構(gòu)成，項目α僅提供公共消費物品以提高資源配置效率，項目β僅提供“公平產(chǎn)品”從而提高社會公平感知度，此時公共支出預算Y的一般社會福利函數(shù)為：

（4）式即為公共支出均衡的實現(xiàn)條件。這意味著公共支出均衡的最優(yōu)解為：在存在社會同意的邊際替代率的前提下，每一單位公共資源產(chǎn)生的經(jīng)濟配置效率帶來的邊際福利與其形成的分配公平帶來的邊際福利相等。

通常情況下，公共支出項目α是由多個子公共支出項目構(gòu)成的集合，即α={a1，a2，…，an}。同理，只有保證公共支出項目α中每一單位公共資源因經(jīng)濟效率產(chǎn)生的邊際福利均相等，才能夠?qū)崿F(xiàn)Wα最大化，即：

如圖1所示，αβ為公共支出預算Y的約束線，w0、w1、w2分別為三條社會總福利（SWF）的無差異曲線，公共支出預算線αβ與w0相切的D點就是公共支出均衡的最優(yōu)解。公共支出預算Y要實現(xiàn)均衡狀態(tài)就必須將A單位公共資源分配于項目α，同時將B單位公共資源分配于項目β，此時可以實現(xiàn)的社會總福利SWF=w0。

顯然，公共支出均衡的最優(yōu)解是一種理想化狀態(tài)，它以兩個假設(shè)為前提：（1）在政府框架下存在一個社會認可的經(jīng)濟效率與分配公平之間的邊際替代率;（2）分配公平帶來的人際福利是可比較的。然而現(xiàn)實中，前者難以實現(xiàn)，后者中的人際福利是否可比較、如何比較尚存相當大的爭議③。但是政治過程必須做出某一公共支出決策，此時的預算方案通常滿足了西蒙的滿意原則，卻偏離了絕對均衡，只能是一個折衷的次優(yōu)均衡狀態(tài)：或者一定社會公平感知前提下的經(jīng)濟效率最優(yōu)，或者一定效率水平的分配公平最大化。公共支出次優(yōu)均衡如何“折衷”地實現(xiàn)是一個復雜的過程，受到該國家和地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展階段、社會認可的效率—公平邊際替代率、公共支出決策過程甚至預算技術(shù)等多種因素影響。其中，存在一個最低限度的公共支出均衡即“可接受均衡”：在保證最低限度公平前提下實現(xiàn)公共支出的最大經(jīng)濟效率。相對于最優(yōu)的絕對均衡，“可接受均衡”是一種相對均衡?！翱山邮芫狻被乇芰诉呺H替代難題;而最低限度公平④的較易測量性和較易為社會同意特征能夠在一定程度上解決人際福利爭論，因此比較容易成為公共支出預算決策的現(xiàn)實選擇。此時的公共支出預算Y的社會福利函數(shù)可借用阿特金森社會福利函數(shù)[21]來表達：

如圖2所示，MEI為社會同意的最低限度公平指數(shù)，它與αβ線的交點G，即為公共支出均衡的可接受解，亦即公共支出處于相對均衡態(tài)的次優(yōu)解。此時，A*單位公共資源分配于項目α，A*>A;同時將B*單位公共資源分配于項目β，B*<B;顯然，w*<w0，此時社會獲得的社會公平度為MEI，即為最低限度公平。

三、公共支出均衡的動態(tài)收斂與偏離

（一）公共支出均衡的動態(tài)收斂

公共支出均衡的最優(yōu)解意味著公共資源在各個支出項目上對于經(jīng)濟效率與分配公平都實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。顯然這種最優(yōu)解或絕對均衡態(tài)是理論上的、理想化的，現(xiàn)實中的公共支出基本上無法實現(xiàn)這種絕對均衡的狀態(tài)，所能實現(xiàn)的只能是相對均衡，甚至是對均衡次優(yōu)解的偏離。在邏輯上，由于公共支出最終體現(xiàn)的是合作行動中行為主體的個體偏好結(jié)構(gòu)，因此個體偏好結(jié)構(gòu)的“核”——即同一性偏好與差異性偏好的共同追求[22]，會對現(xiàn)實的公共支出決策產(chǎn)生持續(xù)的約束效應(yīng)，從而在長期中保證現(xiàn)實公共支出表現(xiàn)出對絕對均衡態(tài)或次優(yōu)均衡態(tài)的收斂特征，即在長期動態(tài)中，各公共支出項目的每一單位投入所獲得的邊際福利（包括公共支出所獲得的經(jīng)濟效率及分配公平等方面產(chǎn)出帶來的福利）會趨于相等。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，各支出項目所能產(chǎn)生的邊際效用或福利是不同的，公共支出均衡的收斂特征要求在時間序列中不斷調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，即增加邊際福利較高的支出項目的投入規(guī)模，降低邊際福利較低的支出項目的投入規(guī)模，逐步使二者的邊際福利趨于相等。

由于公共支出均衡長期的收斂趨勢，現(xiàn)實中的偏離最終會表現(xiàn)出圍繞均衡的波動。這種公共支出的波動趨勢，常常體現(xiàn)為現(xiàn)實中某一具體的公共支出方案要么是更好地實現(xiàn)了經(jīng)濟效率目標而社會公平感知不理想、要么是更好地實現(xiàn)了社會公平度而經(jīng)濟效率較低。如將一系列決策實施的公共支出方案置于一個較長時間序列中進行觀察，就能比較清楚地發(fā)現(xiàn)這種動態(tài)收斂特征。

一般情況下，政府公共支出決策會按財政年度每年都進行一次預決算。無論現(xiàn)實中政府公共支出決策采取何種形式，都應(yīng)該是每一個合作主體即社會成員個體偏好的“集合”，也就是說每一位社會成員會基于自身的偏好結(jié)構(gòu)與認識結(jié)構(gòu)提出公共支出方案或者對可選公共支出方案進行選擇。面對逐年一次的公共支出預決算，人們自然傾向于使用短期（通常為一個財政年度）標準，即依據(jù)一個財政年度的收益來考察其對自己的同一性偏好與差異性偏好的滿足程度。鑒于非完全理性與短期標準，社會成員更愿意在公平與效率之間進行取舍或排序，而較少地考慮在較長時期中公平與效率之間的相容性。如此，最終決策的公共支出方案就表現(xiàn)出要么更好地實現(xiàn)了經(jīng)濟效率目標而社會公平感知不理想、要么是更好地實現(xiàn)了社會公平而經(jīng)濟效率較低的特征。同時，眾多合作行為主體的個體偏好總會存在差異，在政府公共支出決策過程中，維克塞爾的“一致同意”原則⑤事實上是不具備適用性的，從而能夠?qū)崿F(xiàn)均衡狀態(tài)的具體公共支出方案實際上是不可能存在的?，F(xiàn)實中任何一個公共支出預決算一定會有許多人反對。也正是因為這種反對，民主投票或民主代議下的下一財政年度或下一時期的公共支出方案通常會進行逆向調(diào)整以補償所謂“反對”，事實上就表現(xiàn)為下一財政年度公共支出方案相對于上一財政年度或上一時期而言經(jīng)濟效率優(yōu)先或社會公平優(yōu)先，并在時間序列上如此反復循環(huán)。

政府合作行動中的行為主體，針對一年一度的公共支出方案通常會依據(jù)短期標準進行公平與效率的決策，更易視公平與效率為替代關(guān)系。而在較長時期中，人們能夠?qū)⒛骋荒甓鹊墓仓С龇桨笇ψ陨硎找娴膿p益放在一個由多個逐年連續(xù)的公共支出方案組成的時間序列中進行整體評估。當公共支出決策中的顯示性、包容性以及決策規(guī)則的合法性已經(jīng)被合作主體們認可，各個行為主體就能夠預期自己的個體偏好最終會通過公共支出方案的波動與補償特征而顯示并體現(xiàn)在下一年度或下一時期的公共支出預決算中。這就意味著，在較長時期內(nèi)，人們對公共支出所期待的經(jīng)濟效率偏好與分配公平偏好是能夠相容的。

二戰(zhàn)以來，世界各國政府的公共支出結(jié)構(gòu)中，基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療保健、教育科技等項目的支出比例相當大，并且呈現(xiàn)出逐漸上升的趨勢。這些公共支出在短期內(nèi)顯然滿足了人們的效率偏好，而在長期中，基礎(chǔ)設(shè)施與人力資本投資對于實現(xiàn)機會均等、縮小貧富差距、提升個體可行能力等具有顯著的促進作用[23]。因此現(xiàn)實中的公共支出方案，例如一些發(fā)達國家的公共支出結(jié)構(gòu)在長期中通常會表現(xiàn)出既有利于經(jīng)濟效率提高，同時又促進社會公平的特征與趨勢。

（二）公共支出均衡的偏離

帕累托狀態(tài)的公共支出均衡更多是理想化的理論推演，現(xiàn)實中能夠?qū)崿F(xiàn)的多是滿意原則下的次優(yōu)狀態(tài)。一方面，實踐中具體的公共支出方案總會表現(xiàn)為圍繞理論上的公共支出均衡最優(yōu)解上下波動的趨勢，公共支出均衡狀態(tài)實質(zhì)上是較長時間序列中公共支出結(jié)構(gòu)的動態(tài)收斂。另一方面，作為復雜交易的結(jié)果，公共支出均衡的實現(xiàn)只能依賴于政府合作框架下的政治過程或集體決策過程，也就必然會受到集體決策中“規(guī)則失靈”“政府失靈”等因素的干擾，特別是第三方福利⑥的影響，甚至突發(fā)事件、國際秩序等都會對公共支出均衡產(chǎn)生重大影響，從而干擾和阻礙具體公共支出預算對最優(yōu)均衡態(tài)的長期動態(tài)收斂，形成事實上的“均衡偏離”。

可以說在實踐中，短期的公共支出結(jié)構(gòu)必然會存在由于集體選擇的博弈行為導致的對公共支出均衡的偏離。這種偏離的產(chǎn)生并不是外生的，而是源于公共支出均衡的內(nèi)在的廣義資源配置特征。這種廣義均衡要求效率與公平的同時均衡如同“刀鋒上的偶遇”，可遇不可求。而且公共支出均衡并非短期靜態(tài)的均衡，而是在長期動態(tài)中的收斂趨勢。相對而言，公共支出決策依賴的多行為主體復雜交易規(guī)則的不完全特征導致的對理論上的均衡狀態(tài)的“干擾”，則是外在的，但對“均衡偏離”的影響卻常常是直接的。因此，現(xiàn)實的公共支出預算對均衡狀態(tài)的偏離不僅難于避免，而且這種均衡偏離常常是相當?shù)娘@著。

四、公共支出均衡改進：均衡、民主與透明

正如帕累托最優(yōu)的現(xiàn)實意義在于“帕累托改進”，對公共支出均衡研究的重要意義也恰恰在于如何實現(xiàn)具體公共支出對公共支出均衡態(tài)的收斂，即公共支出均衡改進?；诤献餍袆又黧w的最大化原則與滿意原則，公共支出的均衡偏離在長期中會以漸進的方式逐步縮小和改進。這種長期動態(tài)收斂的趨勢類似于客觀規(guī)律，從外在立場來考察，它具有自發(fā)性和必然性。但短期中，現(xiàn)實的某一公共支出的偏離改進則需要人們以合作的方式共同努力。在這個意義上，長期中，公共支出的動態(tài)收斂正是基于短期中行為主體對其偏離改進不斷努力的結(jié)果。

（一）從均等到均衡

均等化是政府公共支出行動的首要標準。均等標準意味著對于作為公共支出受益對象的每一個行為主體，均提供相等的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而不論該行為主體具體的個體偏好和利益訴求。在均等化標準下，有些行為主體的個體偏好可能恰好得到了照顧，而更多情況可能是更多人的偏好需求尚未滿足或過度供給，因此均等化的公共支出很可能會造成更大的不公平狀態(tài)。同時均等化的公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生的更多過度供給與需求尚未滿足，合作行動中對于個體福利的改善是低效率甚至是無效率的?？梢哉f，均等標準的公共支出既容易導致公共資源配置的低效率，也很可能不利于社會公平狀態(tài)的改善。

但在均等標準下，存在一種可能能夠最大程度地減少因均等化公共支出導致的“漏出量”。這時的均等標準即為最低限度公平指數(shù)（MEI）的均等標準。在實踐中，公共支出的最低限度均等標準，可以通過諸如最低生活保障、最低醫(yī)療保健、義務(wù)教育、水、電、道路等基本生活設(shè)施的反貧困措施來實施，以改善最低收入者福利狀態(tài)。而超過最低限度公平指數(shù)的公共支出均被視為對經(jīng)濟效率的更大損害而不能進入公共支出預算。

正如前文分析，公共支出的均衡標準意味著，政府配置的公共資源應(yīng)該在效率與公平兩個維度上同時實現(xiàn)均衡狀態(tài)。雖然這只是理想化的標準，但是為人們改善公共支出的均衡偏離提供了切入點和“觀察力”。假設(shè)某種公共支出項目能夠在改善社會公平狀態(tài)的同時也有利于經(jīng)濟效率的提升，那該公共支出項目就應(yīng)該加大供給與配置直到一個臨界點，在這個臨界點上，公共資源在公平或效率任一維度上邊際福利均為零。此時對該種公共支出項目的持續(xù)配置可能并不符合均等標準，但確實有助于改善公共支出的非均衡狀態(tài)，也就符合了均衡標準。這種公共支出配置原則可以視為不同于最低限度公平指數(shù)均等標準的另一種改善公共支出偏離的方案。

事實上，這種既能夠改善社會公平狀態(tài)又有利于提升經(jīng)濟效率的公共支出項目是存在的。20世紀五六十年代以來，許多發(fā)達國家的公共支出中，面向人力資本和人的發(fā)展的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和科學技術(shù)等項目的財政支出比重逐漸增加，成為各國歷屆政府財政支出預算的重點項目和主要內(nèi)容。數(shù)據(jù)顯示，21世紀以來世界范圍內(nèi)發(fā)達國家的財政支出中，文教、科學與衛(wèi)生支出等公共項目已經(jīng)成為其財政投入的重要方向，而這些財政投入均有利于社會成員的人力資本的提升與人的全面發(fā)展，從而在經(jīng)濟效率與分配公平兩個目標上促進均衡改進，最終會改善整個合作主體的個體福利水平[24]。

（二）從民生財政到民主財政

一般來說，民生財政是一種目的導向的財政模式，即民生是政府關(guān)注的第一對象。為了民生目的，不論支出多少財政經(jīng)費、無論如何使用財政資源，都會被視為是正當?shù)摹，F(xiàn)實中，認為政府支出就是“花錢”、就是“將財政經(jīng)費用在民生項目上而不需進行效率評價”的觀念，就是民生財政的極端表現(xiàn)。此時的民生財政也許能夠滿足公共支出的均等標準，但能否滿足公共支出的均衡要求，尚需檢驗。

與民主財政不同，民生財政直接突顯了公共財政的部分核心與實質(zhì)——“取之于公眾，用之于公益”，然而對于公共財政的另一部分核心與實質(zhì)——“定之于公決，受之于公眾監(jiān)督”[25]，民生財政本身并不具備天然的保證機制?？梢哉f，“民生財政”與“民主財政”之間是一種依存性的目標與手段的關(guān)系，即“民生財政”的最終目標需要依靠“民主財政”的規(guī)則與手段來達成。作為目標，民生財政必須給予高度關(guān)注和重視，但如果忽視了“民主財政”這一手段，特殊利益集團的不合理利益訴求很容易使民生財政偏離應(yīng)有的有效性與合法性，導致均衡偏離擴大化。而在民主財政體制下，合作個體的偏好能夠更大程度地顯示、包容在公共支出預算當中，公共預算的透明公正與社會成員的民主監(jiān)督能夠在最大程度上矯正各種“均衡干擾”。在這個意義上， “民主財政”恰恰是“民生財政”的保證，“民主財政”的結(jié)果必然會導向“民生財政”，最終促進財政支出均衡態(tài)的收斂。要實現(xiàn)公共支出均衡，從民生財政轉(zhuǎn)向民主財政是必要的，民主財政能夠持續(xù)有效地改進公共支出的“均衡偏離”。

民主財政作為實現(xiàn)公共支出均衡的工具和手段，實質(zhì)在于財政的民主決策，也就是基于政府合作框架中個體偏好的公共支出決策。這意味著政府要時刻明確自己的角色只是執(zhí)行公共支出決策，而不能為合作個體做出支出決策。政府需要主動定期向公眾公布公共支出預決算以接受公眾監(jiān)督，讓公眾了解情況并遵照執(zhí)行由合作成員共同決策的公共支出預決算。同時，民主財政的規(guī)則法制化對于公共支出均衡極為重要。以布坎南為代表的公共選擇理論堅信：“好的或有效率的政策并不是產(chǎn)生于政治家的英明和智慧，而是產(chǎn)生于有效率的公共選擇機制”。[26]與公共支出復雜交易相關(guān)的諸如利益表達與顯示機制、投票與選舉制度、公共預決算技術(shù)、財政程序、財政監(jiān)督、官僚行為職責與問責制度等，都是對民主財政的制度性保證。完善的決策規(guī)則、制度、體制對于公共支出的均衡改進不可或缺。正如汪丁丁所堅持的，“民主監(jiān)督下的財政，遠比無人監(jiān)督或征稅者的自我監(jiān)督來得更有效率且更具公平性”。[27]

（三）提高決策的技術(shù)有效性和過程透明化

在現(xiàn)代政府的公共選擇過程中，投票規(guī)則是公民個體表達偏好進而產(chǎn)生最優(yōu)公共支出預算方案的基本技術(shù)規(guī)則。然而投票規(guī)則并不完善，人們不斷地試圖通過技術(shù)與規(guī)則的復雜化來解決投票失靈。投票規(guī)則技術(shù)有效性的提高有利于促進公共支出決策的有效性與合法性，從而促進公共支出的均衡改進，但值得注意的是，投票規(guī)則技術(shù)有效性的提高，往往需要通過對已有投票制度與規(guī)則的修訂、對投票程序流程的補充、對投票的新技術(shù)新設(shè)備的應(yīng)用以及投票過程的更多的監(jiān)督等來實現(xiàn)，所有這些完善措施一般都會導致投票規(guī)則的專業(yè)性與投票流程的復雜化，從而增加投票過程的深度技術(shù)化。

財政預算技術(shù)是公共支出決策中另一項關(guān)鍵的基礎(chǔ)規(guī)則，是將合作個體的共同偏好轉(zhuǎn)換為公共支出預算的技術(shù)手段。如果說投票規(guī)則體現(xiàn)著實現(xiàn)個體偏好的民主政治，那支出預算技術(shù)則具有更為純粹的技術(shù)性特征。近幾十年來的改革與發(fā)展，公共支出預算技術(shù)表現(xiàn)出技術(shù)化、專業(yè)化、復雜化的趨勢，因此也導致各國的支出預算技術(shù)日益深奧且名目眾多，只能成為政治家、財政專家的“專利”與“領(lǐng)域”，普通選民或社會成員已經(jīng)越來越看不懂也難以深入理解[28]。政府支出預算技術(shù)的專業(yè)化，使公共支出預算方案變得越來越復雜、越來越技術(shù)化，從而在更大程度上阻隔了合作個體對政府財政支出的監(jiān)督與控制。

作為實現(xiàn)政府框架下個體偏好更大化的公共支出均衡，內(nèi)在地要求作為合作主體的公民個體能夠依賴體現(xiàn)民主的決策規(guī)則（例如投票制度）表達個體偏好，也要求公共支出決策的整個過程向所有公民開放、高度透明，其實質(zhì)是必須保證合作個體對公共支出決策過程及內(nèi)容結(jié)果的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這就要求關(guān)于公共支出決策過程及內(nèi)容、結(jié)果的相關(guān)信息能夠被準確、及時、完整、清晰、易懂地告知于公民個體。許多研究表明，包括支出預算在內(nèi)的財政預算的透明度與政府的行政效率、社會的公平和諧以及公共資源的有效配置密切相關(guān)[29-30]。因此，公共支出決策過程的透明公開是改善公共支出均衡的重要機制與手段。

顯然，公共支出決策規(guī)則的技術(shù)深化與決策過程的高度透明化要求之間，表現(xiàn)出越來越突出的相互沖突的趨勢，如何解決公共支出決策中技術(shù)有效性與決策過程透明化之間的悖論，是改善公共支出均衡偏離的一個值得重視的問題。

五、公共支出均衡的中國啟示

目前，我國正在建設(shè)與不斷完善公共財政體制，如何提高和促進公共支出行為的有效性與合法性，基于個體偏好的“公共支出均衡”可以給我們提供一些有益的啟示。

1.逐步將更加有效且更加公平作為我國公共支出的長期目標。20世紀90年代中期以前，我國公共支出是以經(jīng)濟支出為重點、以效率為導向的傳統(tǒng)建設(shè)財政。之后，隨著公共財政體制的建設(shè)，民生項目支出逐漸成為公共支出中第一大支出并持續(xù)增加，公共支出導向也由以效率為主轉(zhuǎn)向了效率與公平并重。我國公共支出中支出結(jié)構(gòu)與目標導向的轉(zhuǎn)向，無疑是符合公共支出均衡要求的，也是我國公共支出均衡實現(xiàn)道路上的重大成果。但是目前我國公共支出中仍存在著財政支出資金使用效率并不理想、支出效能依然偏低、預算管理績效水平亟待提高等問題，這些不足與缺陷不容忽視、不容樂觀。實現(xiàn)公共支出的更加有效和更加公平，將是我國公共支出的長期目標。

2.適時將我國公共支出的重點轉(zhuǎn)向人力資本和人的發(fā)展。公共支出均衡具有動態(tài)性特征，任何公共支出都是處于不斷調(diào)整和優(yōu)化的過程中。目前我國公共支出結(jié)構(gòu)仍具備相當?shù)恼{(diào)整空間，尤其是公共支出中教育、醫(yī)療衛(wèi)生等支出比重仍然偏低。教育、醫(yī)療衛(wèi)生和科技都屬于面向人的生存與發(fā)展、面向人力資本的支出，此類支出或直接提高了低收入者的收入與消費水平，或最終會有利于個體的人力資本形成，這一切均會直接促進經(jīng)濟增長、提高社會生產(chǎn)效率，并直接或在長期中持續(xù)地改善社會公平狀態(tài)。尤其是針對低收入群體的文教科衛(wèi)項目的財政投入，能帶來更顯著和更持久的正向效應(yīng)。因此，應(yīng)該適當降低行政管理支出與經(jīng)濟增長性支出，逐步增加教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出，這將有利于從公平和效率兩個維度上促進我國公共支出均衡的實現(xiàn)?？上攵@種優(yōu)化調(diào)整的過程將是緩慢的和持續(xù)的。

3.不斷強化和完善公共支出決策規(guī)則與技術(shù)，促進公共支出決策透明化。公共支出決策規(guī)則是公共支出均衡實現(xiàn)的必要條件，強化決策規(guī)則與技術(shù)的規(guī)范化能夠最大程度地阻隔決策過程中 “政府偏好”、集團利益對公共支出均衡的干擾，同時在技術(shù)層面上對于提高公共資源配置的有效性、促進決策過程透明化具有不可替代的工具意義。經(jīng)過多年的改革，我國公共支出決策規(guī)則與預算技術(shù)已取得顯著成果，目前已基本建立起了公共支出的規(guī)則體系與較為有效的預算管理體制和方法，但與現(xiàn)代公共財政的要求相比尚有差距，還不能為公共支出均衡的實現(xiàn)提供充分的保證和條件。這意味著我國公共支出決策規(guī)則與預算技術(shù)的改進與發(fā)展必將是長期的和常態(tài)化的。

注釋：

①19世紀80年代，以意大利經(jīng)濟學家潘塔萊奧尼為代表的學者們就認為，政府部門的支出活動同樣可以基于資源配置效率準則進行有效性考查。

②關(guān)于“合作”的論述，可參見羅伯特·阿克塞爾羅德著《合作的進化》，上海世紀出版集團2007年版。

③關(guān)于經(jīng)濟效率與公平的可替代性、人際福利的可比性問題，阿瑪?shù)賮啞どM行過深刻分析與探討?？蓞⒁姲?shù)賮啞ど独硇耘c自由》，中國人民出版社2006年版。

④最低限度公平是本文借鑒阿瑪?shù)賮啞ど淖畹拖薅茸杂筛拍疃岢龅?。最低限度公平可理解為，政府合作框架中，收入最少和最多的合作主體都能夠容忍的分配公平狀態(tài)。

⑤“一致同意”原則也稱為“全體一致投票規(guī)則”，是維克塞爾于1896年提出來的用于評價公共部門決策的方法。不同于福利經(jīng)濟學家通常使用的成本—效益分析，“一致同意”原則認為公共部門決策必須經(jīng)過每一位社會成員依據(jù)個人偏好做出同意，如此才符合帕累托最優(yōu)。可參閱毛程連主編的《西方財政思想史》，經(jīng)濟科學出版社2003年。

⑥第三方福利是本文用來描述在合作行動中承擔代理職責的行為主體的目標函數(shù)的概念。不同于傳統(tǒng)政治學假設(shè)，第三方福利假設(shè)在政府合作框架下公共支出的決策者與執(zhí)行者同樣追求自己的收益與福利最大化，但又不同于普通合作主體的福利來源。該第三方福利的最大化路徑是多樣化的，既包括促進合作行動收益最大化產(chǎn)生的收益與福利如承擔代理職責獲得的報酬，還包括因權(quán)力最大化帶來的收益與福利等。第三方福利的存在會對合作行動中的公共支出活動產(chǎn)生顯著的關(guān)鍵性影響。

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責任編輯：武玲玲