影響林農(nóng)承包經(jīng)營履責(zé)的政策因素
——基于南方重點集體林區(qū)的調(diào)查

王淑霞 曾玉林

(湖南理工學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院， 湖南 岳陽 414006)

一、文獻(xiàn)綜述

林農(nóng)承包經(jīng)營履責(zé)主要是指農(nóng)戶在林地承包經(jīng)營過程中，是否按照國家相關(guān)法律和政策規(guī)定以及林地承包經(jīng)營合同約定，對承包林地積極履行造林、育林、有效管護(hù)以及不亂砍濫伐、不改變林地用途的責(zé)任行為。主要包括五方面：一是造林。農(nóng)戶作為集體林地的承包經(jīng)營主體，其造林意愿及行為是衡量農(nóng)戶林地承包是否履責(zé)最為關(guān)鍵的事項。有學(xué)者認(rèn)為，擁有林權(quán)證、合理的采伐制度及內(nèi)容完整且排他的林地承包經(jīng)營權(quán)等政策因素，能夠提高農(nóng)戶的造林意愿[1-2]。農(nóng)戶受教育水平、用材林比重等非制度因素也對農(nóng)戶的造林意愿有正向影響[3]。二是育林。如何激發(fā)林農(nóng)對林地?fù)嵊姆e極性，直接關(guān)系到集體林的經(jīng)營質(zhì)量與水平；農(nóng)戶對其承包林地是否實施有效撫育，也是衡量農(nóng)戶林地承包履責(zé)的重要事項。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)：農(nóng)戶受教育水平、參加林業(yè)培訓(xùn)和林業(yè)合作組織以及林業(yè)收入等非政策性因素，也會對農(nóng)戶的育林意愿產(chǎn)生顯著影響[4]；生態(tài)補償、林地確權(quán)和林地?fù)嵊a貼等政策因素也會對農(nóng)戶的撫育意愿產(chǎn)生激勵作用[5]，并對林農(nóng)收入產(chǎn)生積極影響[6-7]。三是管護(hù)。林農(nóng)對其承包林地是否實施有效管護(hù)，是衡量農(nóng)戶林地承包履責(zé)的重要指標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，戶主的年齡、受教育程度、身體狀況、林地面積、政策滿意度和監(jiān)督、林業(yè)收入、期望收益與轉(zhuǎn)移支付等都會影響農(nóng)戶對承包林地的管護(hù)意愿[8-10]。還有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補償和林地確權(quán)情況會直接影響農(nóng)戶的管護(hù)意愿[11]。四是合理采伐。一直以來，我國實行較嚴(yán)格的林木采伐限額管理政策，這對于遏制亂砍濫伐、有效保護(hù)森林資源，起到了極為重要的作用。但在特定時期及個別地方，一些農(nóng)戶無證采伐、超限額采伐現(xiàn)象依然存在，同時，由于信息不對稱和隱性采伐成本的存在，也增加了林農(nóng)的采伐負(fù)擔(dān)[12]。有學(xué)者從產(chǎn)權(quán)理論角度觀察，發(fā)現(xiàn)林地產(chǎn)權(quán)特征是影響農(nóng)戶林木采伐的重要因素，擁有穩(wěn)定的林業(yè)產(chǎn)權(quán)對于抑制農(nóng)戶林木采伐行為具有一定的積極影響[13]。也有學(xué)者認(rèn)為，集體林地承包到戶[14]、林權(quán)流轉(zhuǎn)、木材采伐指標(biāo)審批、林業(yè)稅費制度，對農(nóng)戶的采伐行為有顯著影響[15]。五是非法改變林地用途。一直以來，農(nóng)村人多地少的矛盾沒有得到有效解決，少數(shù)農(nóng)戶為改善生活條件、擴寬經(jīng)濟來源，擅自進(jìn)行毀林開荒種植活動，非法侵占林地，破壞森林資源，也影響了林地的正常秩序[16]。國內(nèi)對林地侵占的研究較少，主要集中在對林地侵占的原因進(jìn)行分析，如面積過大、民眾法律意識淡薄、管理部門缺乏足夠重視等[17]。也有學(xué)者將農(nóng)戶的造林、撫育、采伐行為聯(lián)系起來，進(jìn)行實證研究，認(rèn)為林權(quán)流轉(zhuǎn)、林業(yè)合作社、林業(yè)稅費對農(nóng)戶的林地承包經(jīng)營履責(zé)行為有不同程度和方向的影響[15]。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)從多方面研究了農(nóng)戶林地承包經(jīng)營履責(zé)行為，為揭示農(nóng)戶林地生產(chǎn)行為規(guī)律做出了重要貢獻(xiàn)。然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)總體上缺乏從政策層面對農(nóng)戶林地承包經(jīng)營履責(zé)行為的系統(tǒng)研究。有鑒于此，筆者從集體林權(quán)制度改革的林地確權(quán)、林地承包經(jīng)營、林地流轉(zhuǎn)、林地承包經(jīng)營合同管理與林木采伐限額管制等，開展對影響農(nóng)戶林地承包經(jīng)營履責(zé)行為的政策因素研究，以提高對農(nóng)戶林地承包經(jīng)營履責(zé)行為的政策影響效應(yīng)的認(rèn)識，進(jìn)而提高林業(yè)政策的實施效能。

二、理論依據(jù)與研究假設(shè)

集體林權(quán)制度改革的相關(guān)政策措施，諸如確權(quán)與承包經(jīng)營規(guī)模、林地流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營合同管理與林木采伐限額管理政策等，對農(nóng)戶的林地承包經(jīng)營履責(zé)行為乃至林業(yè)發(fā)展，都有十分重要的影響。

(一)林地確權(quán)與林農(nóng)承包經(jīng)營履責(zé)行為

產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)人享有收益占有權(quán)，產(chǎn)權(quán)人有較強的激勵動機去不斷提高經(jīng)營效益。林地確權(quán)能夠?qū)α洲r(nóng)承包經(jīng)營履責(zé)行為產(chǎn)生重要的激勵作用。張英、陳紹志等搜集了1950-2013年的省級面板森林災(zāi)害數(shù)據(jù)，采用斷點回歸，驗證了林地確權(quán)促進(jìn)農(nóng)戶的營林生產(chǎn)及管護(hù)行為，既提高營造林積極性，又降低了森林災(zāi)害面積[17]。故提出假設(shè)1：林地確權(quán)對農(nóng)戶林地承包經(jīng)營履責(zé)行為具有顯著正效應(yīng)。

(二)林地承包政策與農(nóng)戶林地承包經(jīng)營履責(zé)行為

林地承包政策主要影響林農(nóng)承包經(jīng)營林地的規(guī)模與細(xì)碎化程度。規(guī)模經(jīng)濟理論認(rèn)為：在適度規(guī)模下，擴大經(jīng)營規(guī)模可降低生產(chǎn)成本，從而提高利潤水平，進(jìn)而提高林農(nóng)營林履責(zé)的積極性。而林地細(xì)碎化程度越高，則林農(nóng)經(jīng)營管理成本越高，利潤越少，進(jìn)而會降低農(nóng)戶營林履責(zé)的而積極性。據(jù)此提出假設(shè)2：林地經(jīng)營規(guī)模(總面積)對林地承包經(jīng)營履責(zé)行為具有顯著正效應(yīng)；假設(shè)3：林地細(xì)碎化程度對農(nóng)戶林地承包經(jīng)營履責(zé)行為產(chǎn)生顯著負(fù)效應(yīng)。

(三)林地流轉(zhuǎn)與林農(nóng)承包經(jīng)營履責(zé)行為

林地流轉(zhuǎn)直接影響到農(nóng)戶林地經(jīng)營規(guī)模。根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟理論，林地流入導(dǎo)致農(nóng)戶林地經(jīng)營規(guī)模擴大，降低成本提高效益，進(jìn)而會促進(jìn)農(nóng)戶的營林履責(zé)；林地流出會導(dǎo)致經(jīng)營規(guī)模減少，對農(nóng)戶的營林履責(zé)產(chǎn)生消極影響。依此提出假設(shè)4：林地流入對林農(nóng)承包經(jīng)營履責(zé)行為產(chǎn)生顯著正效應(yīng)；假設(shè)5：林地流出對林農(nóng)承包經(jīng)營履責(zé)行為產(chǎn)生顯著負(fù)效應(yīng)。

(四)政府管理措施與對農(nóng)戶林地承包經(jīng)營履責(zé)行為

人的行為動機源于經(jīng)濟利益，人的生產(chǎn)經(jīng)營活動都追求經(jīng)濟利益的最大化；為此，管理者需要通過利益、組織機構(gòu)的控制，使員工服從并為此效力。林業(yè)生產(chǎn)具有經(jīng)營周期長、比較收益低、外部經(jīng)濟性強等特點。為促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，推動農(nóng)戶林地承包經(jīng)營履責(zé)，就必須強化政府管理，包括對農(nóng)戶林地承包經(jīng)營合同和林地流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)管以及制訂林木限額采伐指標(biāo)等。強化對農(nóng)戶林地承包合同、林地流轉(zhuǎn)合同的政府管理，有利于監(jiān)督營林生產(chǎn)履約、防范林地改變用途；制訂林木限額采伐指標(biāo)，有利于防范過度采伐。據(jù)此提出假設(shè)6：加強林地承包合同和林地流轉(zhuǎn)合同的管理對農(nóng)戶林地承包經(jīng)營履責(zé)行為產(chǎn)生正效應(yīng)；假設(shè)7：合理的林木采伐限額管理政策對抑制農(nóng)戶的短期行為有積極影響。

三、數(shù)據(jù)來源與描述性分析

(一)數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于課題組2019年7-9月對我國南方4省重點集體林區(qū)的調(diào)查。調(diào)查采取分層與配額相結(jié)合的抽樣方式，收集了湖南、江西、福建、云南4省8縣40個行政村400個樣本農(nóng)戶的數(shù)據(jù)。

(二)描述性統(tǒng)計分析

數(shù)據(jù)整理分析發(fā)現(xiàn)，在400個樣本農(nóng)戶中，未對林地進(jìn)行有效撫育的農(nóng)戶比例最高，達(dá)到39.75%，未履行造林和管護(hù)職責(zé)的農(nóng)戶比例分別為9.75%和11.25%；有過違規(guī)砍伐和違規(guī)改變林地用途的農(nóng)戶比例分別為0.75%和6.50%；95.25%的農(nóng)戶家庭承包林地確權(quán)到位(林權(quán)證發(fā)放到戶)；29.5%的農(nóng)戶傾向于流入林地來擴大生產(chǎn)；10.5%的農(nóng)戶林地流出，在縮小林業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的同時，使得家庭林地細(xì)碎化程度進(jìn)一步加劇。

由表2可見：在林地確權(quán)到位前提下，積極履行造林責(zé)任的農(nóng)戶數(shù)占比達(dá)91%，及時撫育農(nóng)戶占比為63%，有效管護(hù)林地農(nóng)戶占比為83%，明顯高于未確權(quán)到位的農(nóng)戶履責(zé)比例?？梢?，林地確權(quán)到位對農(nóng)戶的正向履責(zé)行為有積極影響。發(fā)生違規(guī)行為僅有3戶，均無林權(quán)證；在未確權(quán)農(nóng)戶中，10%農(nóng)戶改變了林地用途(已確權(quán)而改變林地用途的占6%)?？梢?，林權(quán)證可在一定程度上降低農(nóng)戶的違責(zé)概率。林地細(xì)碎化程度較高的農(nóng)戶積極履責(zé)的比例明顯低于集中度較高的農(nóng)戶。有林地流入的農(nóng)戶，在造林、撫育和管護(hù)等三方面履責(zé)比例明顯高于一般農(nóng)戶；林地流出戶的履責(zé)比例明顯低于未流出戶。

以上僅為粗略統(tǒng)計，是否存在明顯的相關(guān)性，還需做進(jìn)一步實證。

表1 農(nóng)戶履責(zé)概況的描述性統(tǒng)計分析

表2 林農(nóng)營林履責(zé)影響因素分類統(tǒng)計 單位：%

三、模型構(gòu)建與實證分析

(一)模型構(gòu)建

根據(jù)前文的理論分析與研究假設(shè)，將農(nóng)戶的履責(zé)行為分解為正向履責(zé)和反向違責(zé)兩個方面，其中正向履責(zé)包括農(nóng)戶對宜林地全部造林、中幼林及時撫育和承包林地有效管護(hù)，反向違責(zé)行為包括擅自改變林地用途和違規(guī)采伐。主要檢驗林地確權(quán)、林地規(guī)模、林地細(xì)碎化程度、林地流轉(zhuǎn)和采伐限額政策對農(nóng)戶履責(zé)行為的影響?；谏鲜隼碚摲治觯瑯?gòu)建計量模型如下：

模型中小標(biāo)i表示農(nóng)戶個體。其中：(1)中DT表示農(nóng)戶正向履責(zé)情況，取值為{0，1，2，3}，分別表示農(nóng)戶完全未履責(zé)=0，履責(zé)一方面=1，履責(zé)兩方面=2，全部履責(zé)=3；(2)中BD分別表示農(nóng)戶反向違責(zé)情況，取值為{0，1，2}，表示農(nóng)戶無違規(guī)=0，一方面違規(guī)=1，兩方面違規(guī)=2；(3)中RB表示農(nóng)戶上述正向履責(zé)或反向違責(zé)行為，其取值為{0，1}，五項行為分別指宜林地是否全部造林(是=1，否=0)，林地是否全部撫育(是=1，否=0)，林地是否有效管護(hù)(是=1，否=0)，有無違規(guī)采伐(有=1，無=0)和有無擅自改變林地用途(有=1，無=0)。

模型(1)-(3)中，CR、FA、FD、WI、WO和CQ為解釋變量。其中：CR表示林地是否確權(quán)到位。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，95.25%的集體林地已經(jīng)確權(quán)到位。為了更好的與數(shù)據(jù)匹配，令林地未確權(quán)到位=1，已確權(quán)到位=0。FA表示林地規(guī)模(總面積)，lnFA表示對總面積取對數(shù)。FD表示林地細(xì)碎化程度，用SI指數(shù)衡量。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，100戶林農(nóng)僅有一塊林地，其細(xì)碎化程度指數(shù)SI=0,35%的農(nóng)戶林地細(xì)碎化程度低于30%，65%的農(nóng)戶林地細(xì)碎化程度低于60%。據(jù)此簡單定義FD，當(dāng)SI≤0.3時，F(xiàn)D=1，表示細(xì)碎化程度較低，當(dāng)0.30.6時，F(xiàn)D=3，表示細(xì)碎化程度很高。WI表示林地流入，若農(nóng)戶有林地流入=1，未有流入=0；WO表示林地流出，若有林地流出=1，無林地流出=0。CQ表示農(nóng)戶對林木采伐限額管理政策的評價，滿意=3，一般=2，不滿意=1。

Z為一組控制變量設(shè)置。控制變量分為戶主個體特征、家庭特征、林地特征和其他政策因素。農(nóng)戶個體特征包括：戶主實際年齡、文化水平、是否村干部；家庭特征包括從事林業(yè)勞動人數(shù)和林業(yè)收入占比；林地特征指林地種類(公益林、兼有林和商品林)；其他政策因素包括是否有林業(yè)補貼和是否購買森林保險。各變量界定及賦值情況如表3：

表3 變量界定及賦值

(二)實證分析

1.農(nóng)戶履責(zé)行為的回歸分析。由于違規(guī)采伐樣本量過小，無法運用STATA進(jìn)行回歸，僅對林農(nóng)的總違責(zé)行為進(jìn)行分析，不再區(qū)別違規(guī)采伐和擅自改變林地用途。

表4系農(nóng)戶林地承包經(jīng)營履責(zé)行為影響的回歸結(jié)果。其中：模型(1)和(2)擬使用Oprobit模型，分別對農(nóng)戶正向履責(zé)行為、反向違責(zé)行為進(jìn)行分析；模型(3)擬使用Probit模型，分別對農(nóng)戶造林、撫育和管護(hù)行為進(jìn)行分析。實證表明，政策層面的解釋變量林地是否確權(quán)到位、林地規(guī)模、林地細(xì)碎化程度、林地流轉(zhuǎn)和采伐限額管理政策均對農(nóng)戶營林履責(zé)行為產(chǎn)生影響，且多數(shù)影響方向與前述假設(shè)一致。而在控制變量中，是否受過培訓(xùn)、從事林業(yè)人數(shù)、林業(yè)收入占比、林地種類、林業(yè)補貼和購買森林保險也對農(nóng)戶的營林履責(zé)行為產(chǎn)生重要影響。

(1)農(nóng)戶履責(zé)行為影響因素。林地“是否確權(quán)到位”、林地“細(xì)碎化程度”和“有否林地流出”對農(nóng)戶正向履責(zé)行為具有顯著負(fù)影響。說明林地未確權(quán)會降低農(nóng)戶營林履責(zé)的積極性；林地細(xì)碎化程度越高，農(nóng)戶的營林履責(zé)積極性越低；林地流出也會降低林農(nóng)的履責(zé)積極性。而“林地經(jīng)營規(guī)?！薄坝蟹窳值亓魅搿睍r(nóng)戶的正向履責(zé)行為產(chǎn)生顯著正向影響，說明農(nóng)戶的林地規(guī)模增大和林地流入行為會提高農(nóng)戶的營林履責(zé)積極性?！安煞ハ揞~政策評價”對農(nóng)戶的正向履責(zé)行為并無顯著影響。

表4 農(nóng)戶履責(zé)行為及意愿的回歸結(jié)果

(2)農(nóng)戶反向履責(zé)行為影響因素。林地“是否確權(quán)到位”和林地“細(xì)碎化程度”對農(nóng)戶反向違責(zé)行為具有顯著正影響。說明林地是否確權(quán)會導(dǎo)致農(nóng)戶對林地產(chǎn)權(quán)信心不足，進(jìn)而發(fā)生違規(guī)砍伐、私自改變用途等違規(guī)行為；而林地的細(xì)碎化程度過高也會導(dǎo)致違規(guī)行為的發(fā)生?！傲值亓魅搿焙汀傲值亓鞒觥本?0%的顯著性水平上產(chǎn)生負(fù)面影響。說明林地流轉(zhuǎn)行為一定程度上遏制農(nóng)戶違責(zé)的發(fā)生。“采伐限額政策評價”對農(nóng)戶的反向違責(zé)無顯著影響。

(3)農(nóng)戶造林、撫育和管護(hù)行為的影響因素。①林地“是否確權(quán)到位”、林地“細(xì)碎化程度”和“有否林地流出”對農(nóng)戶的造林、撫育和管護(hù)行為均會產(chǎn)生顯著負(fù)向影響。其中：林地是否確權(quán)到位對林地管護(hù)和中幼林撫育的影響，比對宜林地造林的影響更為顯著；可能的原因與當(dāng)前的宜林地(大多是荒山荒地)造林投資回報率較低有關(guān)。林地細(xì)碎化程度對林地管護(hù)的影響最為顯著；這可能的原因是，林地細(xì)碎化程度過高，給農(nóng)戶的正常管護(hù)行為帶來困難。②“有否林地流入”對宜林地造林和林地管護(hù)產(chǎn)生顯著負(fù)影響，而對林地?fù)嵊裏o顯著影響；此與調(diào)研情況相符。根據(jù)對林地流入動因的調(diào)查，大部分林農(nóng)流進(jìn)林地的目的是為了發(fā)展家庭林場和林下經(jīng)濟，因此會投入更多的精力到營林中。③林地“經(jīng)營規(guī)?！睂r(nóng)戶的造林行為的影響不顯著，而對林地?fù)嵊凸茏o(hù)的影響較為顯著。根據(jù)調(diào)查，有90.25%的農(nóng)戶表示，承包地能夠造林的地方已經(jīng)全部造林了，其余未造林的農(nóng)戶，未造林原因也多是因為造林條件太差，因此林地規(guī)模對農(nóng)戶的造林影響不大。④“采伐限額政策評價”在10%的水平上對農(nóng)戶的管護(hù)行為產(chǎn)生負(fù)向影響，這似乎違背了政策初衷?？赡艿脑蚴牵簢?yán)格的森林采伐制度，使林農(nóng)的權(quán)利無法得到充分保障，增加了農(nóng)戶的交易成本，進(jìn)而降低了農(nóng)戶的營林積極性，導(dǎo)致農(nóng)戶對承包經(jīng)營履責(zé)有抵觸。

2.內(nèi)生性處理。評估過程中可能會產(chǎn)生兩種偏差：一是選擇性偏差，即確權(quán)到位這種行為的選擇本身就不是隨機的；二是混合性偏差，即影響農(nóng)戶是否實施履責(zé)行為的因素，不僅在是否確權(quán)到位方面具有偏差，在其他方面也有偏差。因此擬引入由Rosenbaum和Rubin、Heckman等提出的傾向得分匹配法(PSM)來測度林地確權(quán)與農(nóng)戶履責(zé)意愿之間的因果關(guān)系。同時，擬引入林地面積與林地流入、林地面積與林地流出、土地細(xì)碎化程度與林地面積的交叉項來進(jìn)行回歸，以更細(xì)致地分析林地規(guī)模與林地流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶履責(zé)行為的具體影響。

3.林地未確權(quán)的PSM分析。使用PSM進(jìn)行估計時，借鑒已有PSM文獻(xiàn)中廣泛使用的方法，同時為了提高回歸的穩(wěn)健性，選取近鄰匹配法(方法1)和半徑匹配法(方法2)進(jìn)行匹配。在400個樣本中，林地未確權(quán)的農(nóng)戶有19家，其中有18家的匹配得分在共同支撐域內(nèi)，381家已經(jīng)確權(quán)農(nóng)戶中，有370家的匹配得分在共同范圍內(nèi)，因此共同支撐假設(shè)得到滿足。

表5 全樣本數(shù)據(jù)下共同支撐檢驗結(jié)果

實證分析表明，對上述不同的匹配方法基于Bootstrap標(biāo)準(zhǔn)誤的林地未確權(quán)對農(nóng)戶履責(zé)行為影響的PSM估計結(jié)果一致。不同的匹配方法均顯示，林地未確權(quán)會降低農(nóng)戶宜林地造林、中幼林撫育和林地管護(hù)行為，這一結(jié)果和Probit回歸結(jié)果類似，但顯著性水平明顯下降，說明上述回歸在一定程度上高估了其結(jié)果發(fā)生的可能性，主要原因在于傳統(tǒng)Probit方法估計時存在選擇性偏誤。

表6 基于bootstrap標(biāo)準(zhǔn)誤的PSM估計結(jié)果

事實上，在我國林權(quán)證發(fā)放率已經(jīng)超過90%的情況下，林地未確權(quán)的農(nóng)戶并不是隨機的，可能是地域原因，也可能是農(nóng)戶自身原因，因此，在解決未確權(quán)的問題時，要具體分析。

4.林地規(guī)模與林地流轉(zhuǎn)的交互影響。為克服交叉項可能引起的多重共線性問題，對交互項進(jìn)行了中心化處理，表7列示了中心化處理后包含交叉項的模型估計結(jié)果。數(shù)據(jù)顯示：林地規(guī)模與林地流入/流出交叉項對林農(nóng)宜林地造林影響并不顯著；林地規(guī)模與林地流出的交叉項對中幼林撫育和林地管護(hù)的影響也不顯著，林地規(guī)模與林地流入交叉項在5%的水平上對林地?fù)嵊土值毓茏o(hù)有顯著影響，這表明林地流入會強化對林地管護(hù)和中幼林撫育的正向影響。

表7 林地面積與流轉(zhuǎn)行為對林農(nóng)行為影響(引入交叉項)

五、結(jié)論與建議

綜上所述，得到以下結(jié)論：

其一，林地確權(quán)不到位對農(nóng)戶的正向履責(zé)行為，尤其是對林地管護(hù)與中幼林撫育，具有顯著負(fù)向影響，會增加農(nóng)戶違責(zé)概率；應(yīng)進(jìn)一步落實林地確權(quán)工作。

其二，林地細(xì)碎化程度越高，農(nóng)戶營林履責(zé)概率越低，對林地管護(hù)的影響尤為顯著，但對農(nóng)戶違責(zé)行為的影響并不顯著；應(yīng)通過深化“三權(quán)分置”改革，降低林地的細(xì)碎化程度。

其三，林地流入會提高農(nóng)戶正向履責(zé)概率；林地的流入與轉(zhuǎn)出均會減少農(nóng)戶違責(zé)概率；應(yīng)進(jìn)一步放活集體林地經(jīng)營權(quán)，引導(dǎo)林地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

其四，政府對林地承包合同、林地流轉(zhuǎn)合同的管理有助于推動林地承包經(jīng)營履責(zé)，林木采伐限額政策不會促進(jìn)農(nóng)戶正向履，反而會增加農(nóng)戶違責(zé)概率，因此，對于林木采伐限額政策要有更深入的反思與調(diào)整。

根據(jù)以上結(jié)論，提出以下政策建議：

其一，嚴(yán)格落實集體林權(quán)制度改革措施，把已經(jīng)承包到戶的集體林地確權(quán)到位、把林地產(chǎn)權(quán)證及時發(fā)放到位。

其二，進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”改革的相關(guān)配套政策，推動林地合理流轉(zhuǎn)，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展現(xiàn)代化林業(yè)經(jīng)營模式，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代林業(yè)的有機銜接。

其三，加強對林地承包合同和林地流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)督管理，強化和穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營關(guān)系，強化農(nóng)戶的合同權(quán)責(zé)意識；在承包以及流轉(zhuǎn)過程中，引導(dǎo)農(nóng)戶簽訂正式合同，減少合同不規(guī)范帶來的糾紛，規(guī)范林地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。

其四，完善林木采伐限額管理制度。一是簡化采伐許可證辦理程序，增強采伐指標(biāo)的透明度。目前普遍存在辦理林木采伐許可證時間過長、交易成本過高，采伐指標(biāo)不透明等問題；要進(jìn)一步簡化辦證流程，縮短辦證時間，提高辦證效率。二是要制訂科學(xué)合理的采伐限額，適當(dāng)放寬、擴大采伐指標(biāo)。為最大限度滿足農(nóng)戶對商品林的采伐需求，地方林業(yè)部門對采伐限額指標(biāo)的確定應(yīng)根據(jù)資源稟賦，測算農(nóng)戶可采資源情況，結(jié)合農(nóng)戶的采伐需求，制定出更為科學(xué)合理的采伐限額，確保采伐指標(biāo)更符合農(nóng)戶的資源現(xiàn)狀與合理的實際需求。