“十四五”期間提升上海公共交通服務(wù)水平的思考

顧煜 龍力

摘要：近三十多年來，上海城市軌道交通從起步建設(shè)到規(guī)模領(lǐng)跑全球，公共交通服務(wù)水平穩(wěn)步提高，公共交通系統(tǒng)的快速發(fā)展為上海超大城市的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供了可靠支撐，也為各類重大活動成功舉辦提供了有力保障。“十四五”期間，上海城市發(fā)展面臨新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，需要分析公共交通發(fā)展的新要求，從優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)功能、支撐新城發(fā)力、完善重點(diǎn)地區(qū)公共交通配套、提高公共交通保障能力和運(yùn)營服務(wù)水準(zhǔn)等方面，探索提升上海公共交通服務(wù)品質(zhì)的發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：公共交通;服務(wù)品質(zhì);十四五;上海

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.011

一、引言

近三十年來，上海持續(xù)堅(jiān)持“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，加大軌道交通建設(shè)力度，完善公共交通網(wǎng)絡(luò)，公交都市建設(shè)取得顯著的成效。為上海超大城市安全有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供了有力支撐和保障?！笆奈濉逼陂g，上海要提升城市能級和核心競爭力，對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，推動交通高質(zhì)量發(fā)展。公共交通要更好地適應(yīng)新的發(fā)展格局，提高既有系統(tǒng)的運(yùn)行效率和運(yùn)營效能，為人民群眾提供更加可靠、便捷和滿意的公共交通出行服務(wù)體驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)上海公共交通發(fā)展的新跨越。

二、上海公共交通發(fā)展歷程和階段

上世紀(jì)九十年代以來，按照“浦東開發(fā)開放”的重大決策要求，上海城市交通設(shè)施建設(shè)逐步進(jìn)入提速發(fā)展階段，公共交通網(wǎng)絡(luò)加快形成，公共交通運(yùn)行效率和服務(wù)水平逐步提高。回顧這三十年，上海公共交通的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：第一個階段（1991-2000年），公共汽（電）車是公共交通的主體，承擔(dān)了90%以上的公共客運(yùn)量，1995年軌道交通1號線（一期） 全線正式運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)了上海軌道交通從無到有的歷史性突破;第二個階段（2001-2010年），伴隨“世博會”的舉辦，在上海第一輪城市交通白皮書的政策指引下，上海加大了城市軌道交通建設(shè)力度，軌道交通快速成網(wǎng)，2010年形成了450多公里的運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)，軌道交通客運(yùn)骨干作用顯現(xiàn);第三個階段（2011-2020年），上海堅(jiān)持“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，努力打造“公交都市”，到2020年，軌道交通網(wǎng)絡(luò)超過了700公里，規(guī)模居世界領(lǐng)先，公共汽（電）車線網(wǎng)長度超過9000公里，軌道交通客運(yùn)主體地位基本確立。上海公共交通體系的快速發(fā)展為超大城市有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供了可靠支撐，也為上海“世博會”、連續(xù)三屆“進(jìn)博會”等重大活動成功舉辦提供了有力保障。

三、上海公共交通發(fā)展現(xiàn)狀情況

（一） 現(xiàn)狀基礎(chǔ)

持續(xù)加強(qiáng)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)模世界領(lǐng)先（圖1）。2021年底軌道交通運(yùn)營線路（不含金山鐵路）共20條，總里程達(dá)831公里，運(yùn)營車站達(dá)到508座（其中換乘車站83座），網(wǎng)絡(luò)規(guī)模領(lǐng)跑全球。2020年，全市地面公交運(yùn)營線路共1 585條，運(yùn)營車輛數(shù)共17 668輛，運(yùn)營線路長度達(dá)到24 932公里。地面公交站點(diǎn)覆蓋率持續(xù)提升，公交站點(diǎn)300米半徑人口覆蓋率內(nèi)環(huán)內(nèi)達(dá)到96%，外環(huán)內(nèi)達(dá)到88%。持續(xù)推進(jìn)公交專用道建設(shè)，2020年全市總里程471.1公里（不含松江及張江有軌電車）。

公共交通服務(wù)層次不斷豐富，骨干公交作用逐步顯現(xiàn)。“十三五”期間中心城區(qū)開通了首條專道行駛的延安路中運(yùn)量71路，線路全長17.5公里，工作日日均客流達(dá)到5萬乘次;新城因地制宜探索發(fā)展多種形式的中運(yùn)量公交，奉賢新城直通中心城區(qū)的快速公交線路奉浦快線、松江區(qū)骨干公交有軌電車T1線和T2線、首條采用數(shù)字軌道磁釘技術(shù)的臨港新片區(qū)中運(yùn)量T1線等中運(yùn)量線路相繼開通。公交多元化服務(wù)模式日益豐富，累計開通“最后一公里”線路231條、毗鄰客運(yùn)線路26條。郊區(qū)公交線網(wǎng)不斷完善，加快開辟“村村通公交”線路。

公共交通客運(yùn)量持續(xù)增加，軌道交通成為公共客運(yùn)方式主體。2019年，全市公共交客運(yùn)量達(dá)到1647.1萬乘次/日，其中，軌道交通日均客運(yùn)量1064萬乘次/日，占全市公共交通客運(yùn)量的64.6%，已成為公共交通的主體。中心城人員工作日出行中，公共交通方式占比達(dá)到29.7%，中心城采用機(jī)動化出行中55%以上的市民選擇公共交通方式。

公共交通運(yùn)行效率穩(wěn)步提升、服務(wù)水平不斷提高。2017年，上海獲首批“國家公交都市示范城市”稱號。兩網(wǎng)融合更加緊密，全市75.3%的軌道交通站點(diǎn)周邊50米半徑范圍有公交線路服務(wù)。通過既有線路增投上線列車、縮短部分區(qū)段行車間隔等措施，中心城軌道交通骨干線路高峰最小運(yùn)行間隔縮至1分50秒。2017年4月起，部分線路周五、周六及節(jié)假日延時運(yùn)營，滿足乘客夜間出行需求。出行信息服務(wù)水平逐步提高，2020年，公交線路中途站實(shí)時到站信息服務(wù)浦西中心城100%覆蓋，地面公交、軌道交通實(shí)現(xiàn)電子支付全覆蓋，公交實(shí)時到站預(yù)報服務(wù)軟件層面全覆蓋。

（二）存在問題

上海公共交通體系在不斷完善和提升的同時，也依然存在一些短板，受“新冠疫情”影響，近兩年公共交通客運(yùn)量都出現(xiàn)了下滑，公共交通體系內(nèi)外都存在競爭和分流的壓力。

公共交通網(wǎng)絡(luò)和功能仍待進(jìn)一步完善。軌道交通系統(tǒng)目前仍主要依靠城市軌道交通一種模式，線網(wǎng)的功能層次單一，缺少市域（郊）鐵路、城市軌道快線、局域線等多層次的軌道線路，聯(lián)系和服務(wù)重點(diǎn)區(qū)域、新城以及新市鎮(zhèn)等地區(qū)的效率和能力依然不高，同時，主城區(qū)內(nèi)仍存在部分客流走廊無軌道交通覆蓋或站點(diǎn)覆蓋不足。地面骨干公交體系尚未形成，中運(yùn)量的功能和客流效益有待增強(qiáng)，新城內(nèi)部公共交通體系建設(shè)相對滯后，新城內(nèi)部公共交通占全方式出行比例僅在10%左右。

公共交通運(yùn)行可靠性仍待進(jìn)一步提升。近五年來，地面公交客流持續(xù)下滑，一方面是客流向軌道交通轉(zhuǎn)移，另一方面也是受到地面公交運(yùn)行速度不高、可靠性不強(qiáng)的影響，導(dǎo)致地面公交吸引力持續(xù)下降，地面公交優(yōu)先路權(quán)難以得到充分保障，傳統(tǒng)公交專用道受到右轉(zhuǎn)車輛、進(jìn)出地塊車輛等影響，運(yùn)行車速不高，中心城浦西公交專用道早高峰平均車速13公里/小時左右，和私家車相比，缺乏競爭優(yōu)勢。

公共交通服務(wù)的創(chuàng)新升級仍待加快加強(qiáng)。近年來共享單車、網(wǎng)約車等交通模式的發(fā)展對傳統(tǒng)公交帶來沖擊，共享單車承擔(dān)了大部分軌道交通“最后一公里”的短距離接駁功能。對地面公交依賴程度較大的老年人出行中，智慧化、友好化服務(wù)功能和手段依然比較缺乏。傳統(tǒng)公共客運(yùn)服務(wù)融入個性化需求的轉(zhuǎn)變速度不快，在特定功能區(qū)域、特殊情況下的定制化公交服務(wù)有待加強(qiáng)。

四、“十四五”上海公共交通發(fā)展新要求

“十四五”期間，上海將面臨城市空間新的發(fā)展格局，中心城人口仍可能聚集，市民出行空間仍將拓展，而道路資源條件有限、小汽車使用仍在高位等挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。上海要一如既往地貫徹“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，充分發(fā)揮公共交通集約、高效、綠色的優(yōu)點(diǎn)，在設(shè)施保障、運(yùn)營提升和服務(wù)優(yōu)化等方面持續(xù)探索，建設(shè)讓人民滿意的更高水平公共交通體系。未來，上海要進(jìn)一步提升公共交通整體吸引力，重點(diǎn)考慮幾個方面發(fā)展新要求：

（一）更加精準(zhǔn)的公共交通

提供更加精準(zhǔn)的決策，應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析和調(diào)查，充分結(jié)合規(guī)劃用地調(diào)整，實(shí)現(xiàn)更加準(zhǔn)確的交通模型判斷，選擇合理的公共交通走廊，明確與客流規(guī)模相適應(yīng)的公共交通模式。保障更加精準(zhǔn)的運(yùn)行，利用數(shù)字化管理技術(shù)，保障公交優(yōu)先路權(quán)，提高公交整體運(yùn)行速度和到站準(zhǔn)點(diǎn)率，實(shí)現(xiàn)中心城骨干公交高峰運(yùn)行車速在15公里/小時以上。提供更加精準(zhǔn)的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)乘客多途徑獲取公交運(yùn)行信息，提供乘客更為便捷和準(zhǔn)確的公共交通運(yùn)行和服務(wù)信息。

（二）更加睿智的公共交通

科技賦能公共交通出行全過程，融合共享的公交信息服務(wù)平臺，結(jié)合“5G+雙千兆”升級，推進(jìn)公交數(shù)據(jù)中心建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人車路實(shí)時監(jiān)控，提升公共交通系統(tǒng)應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力和技術(shù)。結(jié)合手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，提供按需求響應(yīng)的出行鏈服務(wù)體驗(yàn)，提升公共交通對通勤、旅游、休閑等各類個性化出行的吸引力，同時，提供更為豐富多樣的出行信息服務(wù)，讓乘客享受“看得見、可感知”的公交發(fā)展成果。

（三）更加友好的公共交通

通過優(yōu)化公共交通網(wǎng)絡(luò)和銜接，進(jìn)一步提升公共交通站點(diǎn)的易達(dá)性，軌道交通和地面公交“兩網(wǎng)融合”，原則上新建軌道交通站點(diǎn)周邊50米范圍內(nèi)有公交站點(diǎn)銜接，做到公交站牌標(biāo)明距離350米范圍內(nèi)的軌交線路名稱基本全覆蓋。打造全齡友好的公交乘行設(shè)施和環(huán)境，全市無障礙公交比例達(dá)到40%以上，軌道及公交站點(diǎn)周邊路網(wǎng)通達(dá)性進(jìn)一步提高、換乘距離進(jìn)一步縮小。提供更方便的公共交通信息、支付服務(wù)，滿足“適老化”要求，做到公交電子站牌市區(qū)和五個新城全覆蓋，繼續(xù)推廣公交候車設(shè)施車輛到站信息發(fā)布服務(wù)。

（四）更具魅力的公共交通

營造與上海城市風(fēng)貌、城市活力相適應(yīng)的公共交通設(shè)施（包括車輛、車站等），打造特色鮮明、富有個性、便捷實(shí)用的軌道交通和公交站點(diǎn)，與城市特色和市民生活需求密切融合。繼續(xù)探索公交出行與文化旅游等領(lǐng)域的跨界融合，持續(xù)推出特色創(chuàng)新線路，提高市民使用公交出行的滿意度和幸福感。鼓勵使用新能源公共交通工具，營造低碳清潔的公交出行環(huán)節(jié)，全市新增和更新公交車中新能源和清潔能源公交車比例達(dá)到100%，全市新能源和清潔能源公交車比例超過96%。

五、“十四五”提升上海公共交通服務(wù)品質(zhì)的策略

今后五年，上海公共交通的發(fā)展要結(jié)合市域空間發(fā)展新要求，優(yōu)化完善公共交通系統(tǒng)功能和布局;加強(qiáng)公共交通系統(tǒng)內(nèi)外銜接，實(shí)現(xiàn)多網(wǎng)融合;提供可靠、高質(zhì)、友好的公共交通運(yùn)輸服務(wù);結(jié)合數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求，大力發(fā)展智慧公交，構(gòu)建需求響應(yīng)式的公共交通新模式。

（一）聚焦新城，推進(jìn)市域一體化的公共交通體系建設(shè)

一方面，“十四五”期間，上海要聚力打造獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市功能的五個新城，新城要發(fā)展功能完善的綜合交通體系。結(jié)合長三角城際鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，引入多模式交通網(wǎng)絡(luò)，規(guī)劃建設(shè)綜合交通樞紐支撐新城的節(jié)點(diǎn)城市地位。探索適用于新城的新型公共交通系統(tǒng)，構(gòu)筑城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通、中運(yùn)量系統(tǒng)、常規(guī)公交車、新型公交等多元化的公共交通體系，提升新城內(nèi)部的公共交通服務(wù)品質(zhì)。推進(jìn)新城慢行交通出行環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，構(gòu)筑全球城市品質(zhì)的新城慢行出行環(huán)境。另一方面，郊區(qū)城鎮(zhèn)圈發(fā)展差異化、多樣化的公共交通服務(wù)。推進(jìn)多模式公共交通服務(wù)城鎮(zhèn)圈內(nèi)部交通，在鼓勵公交出行的基礎(chǔ)上，適度放寬個體機(jī)動化的出行，鼓勵使用分時租賃等共享出行方式。此外，主城片區(qū)完善交通配套，強(qiáng)化公共交通引導(dǎo)支撐。對于發(fā)展相對成熟的地區(qū)，加強(qiáng)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)配套，補(bǔ)齊短板。對于未開發(fā)地區(qū)，堅(jiān)持以TOD發(fā)展模式，引導(dǎo)沿交通走廊規(guī)劃用地開發(fā)。

（二）完善重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)公共交通配套、提高可達(dá)性

結(jié)合“十四五”期間上海重點(diǎn)打造的三大戰(zhàn)略片區(qū)，要加快提升公共交通的設(shè)施配套水平，提升重點(diǎn)地區(qū)內(nèi)外公共交通的可達(dá)性。自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)要從全球、長三角、市域和新片區(qū)內(nèi)部四個空間維度，構(gòu)建長三角重要節(jié)點(diǎn)城市的現(xiàn)代化、立體化綜合交通體系;長三角一體化示范區(qū)重點(diǎn)關(guān)注轉(zhuǎn)變交通模式、改善交通區(qū)位、優(yōu)化交通服務(wù)、創(chuàng)新體制機(jī)制;虹橋商務(wù)區(qū)重點(diǎn)完善交通配套水平，提高交通服務(wù)水平，推動虹橋地區(qū)高端商務(wù)、會展、交通功能深度融合，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)長三角、連通國際的樞紐功能。

（三）結(jié)合城市更新要求，增強(qiáng)公共交通服務(wù)保障能力

目前，上海中心城區(qū)交通已由大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步入存量設(shè)施優(yōu)化為主的階段，在交通基礎(chǔ)設(shè)施增量有限、交通需求持續(xù)增長、出行服務(wù)品質(zhì)要求提高的條件下，“十四五”期間需要考慮從“綠色交通優(yōu)先”和“交通需求管理”雙管齊下，尋求突破，創(chuàng)造更充分的保障條件和環(huán)境，提供更優(yōu)質(zhì)和更可靠的公共交通服務(wù)，吸引個體交通向公共交通轉(zhuǎn)移，適應(yīng)上海城市更綠色、更集約的升級發(fā)展要求。通過可變車道、高載客車道（HOV）等精細(xì)化方法，優(yōu)先保障公共交通的道路路權(quán)使用;同時結(jié)合“完整街道”設(shè)計理念，優(yōu)化公交換乘環(huán)境，營造宜人的公共空間。

（四）提升公共交通運(yùn)營水平和服務(wù)品質(zhì)，增強(qiáng)吸引力

完善網(wǎng)絡(luò)方面：持續(xù)推進(jìn)軌道交通既有規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。加快市域軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃研究，深化研究軌道交通市域線的功能和布局，明確與其他線路的銜接方式。圍繞軌道交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)筑多層次的公交線網(wǎng)體系，系統(tǒng)調(diào)整公交線網(wǎng)功能層級，加快中運(yùn)量公交系統(tǒng)規(guī)劃研究，實(shí)現(xiàn)分區(qū)域骨干公交線網(wǎng)模式。

提升服務(wù)方面：推進(jìn)軌道交通增能提效，緩解客流高峰擁堵，增強(qiáng)應(yīng)急處置能力，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量持續(xù)提升，乘客滿意度穩(wěn)步提高。加強(qiáng)軌道交通線路運(yùn)營維護(hù)，確保安全可靠運(yùn)行。提供可靠的地面公交服務(wù)，優(yōu)化地面公交出行鏈，加強(qiáng)時間和信息融合，推進(jìn)公交線路精準(zhǔn)化運(yùn)營。注重公共交通高效銜接，縮小換乘距離，協(xié)調(diào)服務(wù)時間、服務(wù)班次和運(yùn)能，增強(qiáng)換乘優(yōu)惠，降低出行成本。加強(qiáng)公共交通無障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造，提供“全齡友好”的公共交通服務(wù)。

（五）創(chuàng)新驅(qū)動，積極探索智慧公交新技術(shù)

應(yīng)用新型科技手段提升公共交通精細(xì)化運(yùn)營管理及公交出行服務(wù)水平。一方面，加快城市公共交通數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)5G、北斗、人工智能、自動駕駛、智能充電等新技術(shù)全面賦能公共交通的探索應(yīng)用。另一方面，創(chuàng)新數(shù)字化公共交通出行服務(wù)，加快推進(jìn)出行即服務(wù)系統(tǒng)（MaaS）建設(shè)，通過公共交通智能調(diào)度、個人習(xí)慣分析、綠色出行優(yōu)先等，整合互聯(lián)網(wǎng)的支付手段，實(shí)現(xiàn)出行行程預(yù)定、路徑一鍵規(guī)劃、公共交通無縫銜接、費(fèi)用一鍵支付等功能，提升市民公共交通出行滿意度和體驗(yàn)感。

六、結(jié)語

堅(jiān)持“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略、提供讓人民滿意的公共交通服務(wù)是上海綜合交通實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的必由之路?！笆奈濉逼陂g，要深刻認(rèn)識公共交通發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，適應(yīng)城市空間新格局發(fā)展要求，在設(shè)施功能、運(yùn)行效率和服務(wù)品質(zhì)等方面積極探索，打造更加精準(zhǔn)、睿智、友好、有魅力的公共交通體系。

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Improving the Service Level of Shanghai's Public Transportation

during the 14th Five-Year Plan Period

Gu Yu， Long Li

（Shanghai Urban-Rural Construction and Transportation Development Research

Institute， Shanghai200040， China）

Abstract： Over the past 30 years， Shanghai's urban rail transportation has taken the leading role in the world from its initial construction. The service level of public transportation has been steadily improving and providing reliable transportation service supports of some major events for the city. During the 14th Five-Year Plan period， Shanghai's urban development is faced with new opportunities and new challenges. It is necessary to analyze the new requirements of public transportation development and explore development strategies to improve the service quality of Shanghai's public transportation by optimizing network functions， supporting the development of New Towns， improving public transportation facilities in key areas and improving public transportation security capabilities and operational service standards， to explore development strategies aiming at improving service quality of public transportation in Shanghai.

Key words： public transportation; service quality; the 14th Five-Year Plan; Shanghai

■責(zé)任編輯：許? 丹