土地托管模式發(fā)展中的利益協(xié)調(diào)困境及其化解
——基于山東省W 縣的調(diào)查

管 珊（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430205）

一、引言

黨的十九大報(bào)告明確指出, 在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。 這一要求明確了鄉(xiāng)村振興的核心目標(biāo)，即“為了誰”的問題。 這一命題的提出也表明農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅是做大蛋糕的技術(shù)論、 方法論問題， 更是分好蛋糕的價(jià)值論、認(rèn)識(shí)論問題[1]。 小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的過程是一個(gè)多元主體參與的過程， 其實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于多元參與主體的有效協(xié)作和多元參與主體之間共享發(fā)展機(jī)制的形成[2][3]。近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)發(fā)展推動(dòng)了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。全國現(xiàn)有37 萬個(gè)提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的服務(wù)組織，涌現(xiàn)出全程托管、代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種等多種服務(wù)方式， 對(duì)于更好地將普通農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，發(fā)揮了越來越重要的作用[4]。

土地托管模式得到了學(xué)界越來越多的關(guān)注。 部分學(xué)者探討了土地托管模式的內(nèi)涵， 認(rèn)為土地托管是“土地+服務(wù)”的二元規(guī)?；举|(zhì)上是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)細(xì)分后的優(yōu)化配置[5]，探索了通過服務(wù)規(guī)模化解決家庭經(jīng)營細(xì)碎化的問題[6]，構(gòu)建了與土地規(guī)模經(jīng)營不同的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營路徑， 拓展了小農(nóng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的途徑[7][8]。 也有學(xué)者進(jìn)一步探討了土地托管與土地流轉(zhuǎn)模式的重要區(qū)別， 認(rèn)為土地托管中農(nóng)戶對(duì)承包經(jīng)營權(quán)的放棄程度最小， 實(shí)現(xiàn)了土地商品屬性和生活保障屬性的平衡[9]，農(nóng)戶基于經(jīng)濟(jì)理性更傾向于選擇土地托管[10]。 另有學(xué)者探討了土地托管的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，認(rèn)為土地托管是農(nóng)資零售商在產(chǎn)業(yè)鏈縱向整合下謀求自身轉(zhuǎn)型發(fā)展的策略性結(jié)果[11]，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的重構(gòu)，即在標(biāo)準(zhǔn)化、易監(jiān)督的環(huán)節(jié)提供專業(yè)化服務(wù)， 搭建為農(nóng)服務(wù)中心集約化供給不可分割的大型農(nóng)業(yè)投入， 又發(fā)揮村級(jí)組織作用降低服務(wù)規(guī)?；M織成本[12]，形塑了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的雙重組織化機(jī)制[13]。 此外還有學(xué)者關(guān)注到了土地托管的制約因素，如內(nèi)含的較高交易成本、發(fā)起主體自身實(shí)力較弱等[14]。

上述研究從多角度對(duì)土地托管模式進(jìn)行了解讀， 但缺乏在利益協(xié)調(diào)視角下對(duì)其發(fā)展困境的系統(tǒng)分析， 而利益協(xié)調(diào)才能保障土地托管模式的可持續(xù)發(fā)展。 因此本文以山東省W 縣土地托管模式為例，在分析托管模式利益分配機(jī)制的基礎(chǔ)上考察托管模式中蘊(yùn)含的利益關(guān)系博弈， 進(jìn)而研究土地托管模式發(fā)展中的利益協(xié)調(diào)困境和化解策略。

二、土地托管模式及其利益分配機(jī)制:山東省W縣的案例

山東省W 縣供銷社發(fā)起的土地托管模式部分重構(gòu)了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)體系。 作為需求方的小農(nóng)戶被村集體組織動(dòng)員整合起來， 統(tǒng)一購買社會(huì)化服務(wù)； 作為供給方的生產(chǎn)性服務(wù)主體也進(jìn)行了整合，以供銷社為主要發(fā)起人成立農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，向農(nóng)戶提供有保障的農(nóng)資和農(nóng)機(jī)服務(wù)。 根據(jù)村集體組織動(dòng)員能力和農(nóng)戶的意愿，W 縣土地托管呈現(xiàn)土地全托管和土地半托管兩種類型。其中，土地全托管服務(wù)是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)， 在不改變農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)前提下，充分發(fā)揮村集體組織動(dòng)員農(nóng)民的作用，打破戶與戶之間的界限，實(shí)行統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收割、統(tǒng)一分配的服務(wù)模式。以上針對(duì)某個(gè)環(huán)節(jié)的服務(wù)，被叫作土地半托管服務(wù)。

土地托管涉及的利益主體眾多，除發(fā)起主體外，還涵括村集體組織、 由農(nóng)機(jī)手聯(lián)合形成的托管服務(wù)隊(duì)、小農(nóng)戶、農(nóng)資供應(yīng)企業(yè)等等。因此，土地托管模式得以運(yùn)行的關(guān)鍵在于形成了一個(gè)多方共贏的利益分配機(jī)制，具體表現(xiàn)為：（1）基層供銷社在鄉(xiāng)村社會(huì)具有強(qiáng)大的農(nóng)資經(jīng)銷實(shí)力， 土地托管后傳統(tǒng)業(yè)務(wù)向縱深拓展，農(nóng)資經(jīng)銷與農(nóng)技推廣、綜合服務(wù)相結(jié)合，逐漸打造了符合農(nóng)戶需求的生產(chǎn)性服務(wù)綜合平臺(tái)。 基層供銷社由此重整資源，改變了“線斷網(wǎng)破”的局面，實(shí)現(xiàn)了向綜合合作的轉(zhuǎn)變。（2）村集體組織在土地托管中承擔(dān)了重要的組織成本， 農(nóng)資面向分散農(nóng)戶的情況變?yōu)檗r(nóng)資直接對(duì)接村集體組織， 農(nóng)資經(jīng)銷中的交易費(fèi)用降低， 因而農(nóng)資經(jīng)銷的一部分利潤由基層供銷社返還給村集體組織，促進(jìn)了集體增收。 （3）農(nóng)機(jī)手由基層供銷社整合后組建農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，與村集體組織對(duì)接而不與分散農(nóng)戶對(duì)接， 作業(yè)中實(shí)施規(guī)范化操作流程，農(nóng)機(jī)作業(yè)成本降低。 此外，農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社在供銷社的信息整合下實(shí)現(xiàn)了更廣泛的跨區(qū)作業(yè)。（4）農(nóng)戶在土地托管中實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的降本增效和家庭勞動(dòng)力的更優(yōu)配置， 節(jié)省農(nóng)忙時(shí)節(jié)在外務(wù)工人員返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本，增加家庭收入。

三、土地托管模式發(fā)展中的利益協(xié)調(diào)困境

雖然土地托管模式形成了多方共贏的利益分配機(jī)制，但在其實(shí)際運(yùn)作中，各方主體間的利益協(xié)調(diào)尚面臨系列困境。

（一）托管經(jīng)營中利益協(xié)調(diào)事物的增加與村集體組織統(tǒng)籌能力的不足

托管經(jīng)營中的規(guī)?；?wù)產(chǎn)生了大量的利益協(xié)調(diào)事務(wù)。 雖然托管服務(wù)整合了土地資源和生產(chǎn)性服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)性服務(wù)的規(guī)?；┙o，但是在大部分合約中， 農(nóng)戶依然擁有剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。 土地半托管中，剩余都?xì)w農(nóng)戶所有，農(nóng)戶支付某個(gè)或某幾個(gè)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)性服務(wù)費(fèi)用。土地全托管中，農(nóng)戶和托管組織之間協(xié)議有保底協(xié)議和不保底協(xié)議兩種。 保底協(xié)議中，保底產(chǎn)量均歸農(nóng)戶，多余產(chǎn)量按五五分成。 不保底協(xié)議中，農(nóng)戶自行承擔(dān)產(chǎn)量風(fēng)險(xiǎn)，但是托管費(fèi)用要低于保底產(chǎn)量。 無論是保底協(xié)議還是不保底協(xié)議，農(nóng)戶都擁有對(duì)最終產(chǎn)量的索取權(quán)、對(duì)土地的經(jīng)營管理權(quán)和對(duì)托管服務(wù)的監(jiān)督權(quán)。

正是因?yàn)橥恋赝泄苻r(nóng)戶只是部分讓渡了經(jīng)營權(quán)， 在生產(chǎn)性服務(wù)規(guī)模化供給的過程中產(chǎn)生了大量的利益協(xié)調(diào)問題。 一是農(nóng)戶家庭勞動(dòng)力配置現(xiàn)狀和生計(jì)安排的差異導(dǎo)致土地托管需求的多元化， 如缺乏勞動(dòng)力的家庭傾向于選擇土地全托管模式， 而自身勞動(dòng)資源稟賦尚充足的農(nóng)戶傾向于選擇土地半托管模式； 二是農(nóng)戶基于傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)積累導(dǎo)致的農(nóng)資使用偏好固定化， 如有的農(nóng)戶習(xí)慣使用某一特定的種子或化肥品牌， 對(duì)供銷社新推廣的測(cè)土配方肥及種肥同播技術(shù)抱有疑慮； 三是農(nóng)戶分散地權(quán)導(dǎo)致的農(nóng)機(jī)規(guī)?；鳂I(yè)的管理復(fù)雜化。 前兩者都可以由村集體組織通過民主治理機(jī)制形成統(tǒng)一的需求和選擇。但農(nóng)機(jī)規(guī)模化作業(yè)中的利益協(xié)調(diào)尤其復(fù)雜， 最為典型的是農(nóng)機(jī)的規(guī)模化服務(wù)造成分散產(chǎn)權(quán)之間的成本分?jǐn)偂?土地全托管由村集體組織整合土地， 打破田埂，實(shí)行統(tǒng)一耕、種、管、收，進(jìn)而釋放農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)力。但農(nóng)機(jī)規(guī)模化作業(yè)中需要碾壓莊稼，當(dāng)這一莊稼屬于同一產(chǎn)權(quán)主體時(shí)， 農(nóng)機(jī)作業(yè)的效率與損失是同一主體承擔(dān)，因此不會(huì)產(chǎn)生外部性問題。而當(dāng)農(nóng)機(jī)作業(yè)的面積超出同一產(chǎn)權(quán)范圍時(shí)， 就涉及被碾壓莊稼的成本分?jǐn)倖栴}。

利益協(xié)調(diào)事務(wù)的大量增加對(duì)村集體組織統(tǒng)籌能力提出挑戰(zhàn)，帶來利益協(xié)調(diào)主體失靈。土地托管需要充分發(fā)揮村集體組織的統(tǒng)籌作用， 這一統(tǒng)籌作用體現(xiàn)在：首先，整合農(nóng)戶土地，形成托管要求的成規(guī)模地塊；其次，整合農(nóng)戶需求，形成統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)性服務(wù)需求；再次，在生產(chǎn)性服務(wù)供需對(duì)接中發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調(diào)作用。 當(dāng)托管經(jīng)營中出現(xiàn)的新矛盾新問題越來越多， 不善于充分發(fā)揮村民自治力量來化解矛盾的村莊，只能依靠村干部幾個(gè)人開展工作，最后必然導(dǎo)致組織協(xié)調(diào)成本的過于高昂。 土地托管模式中利益協(xié)調(diào)主體的缺位和失靈最終影響托管模式的可持續(xù)性運(yùn)作。

（二）農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)與農(nóng)戶之間利益改進(jìn)的不均衡

農(nóng)業(yè)機(jī)械化決定了農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)是托管經(jīng)營中的關(guān)鍵性組織。然而，農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)與農(nóng)戶之間的利益改進(jìn)是不均衡的。

一方面， 土地托管模式中農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)作業(yè)成本降低，作業(yè)效率提升。 托管模式下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)機(jī)手被基層供銷社有效整合進(jìn)農(nóng)機(jī)合作社， 向農(nóng)戶提供組織化的農(nóng)機(jī)服務(wù)。 作業(yè)前能在合作社內(nèi)部實(shí)現(xiàn)多大面積搭配多大馬力的農(nóng)機(jī)最優(yōu)組合， 提升了農(nóng)機(jī)手的資源配置效率。 托管服務(wù)隊(duì)開展農(nóng)機(jī)作業(yè)的土地是經(jīng)村集體組織整合后的成片土地， 有效降低了農(nóng)機(jī)空跑的油耗成本和時(shí)間成本， 極大提升了農(nóng)機(jī)作業(yè)效率。在土地托管制度設(shè)計(jì)中，農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)需要向村集體組織提交管理費(fèi)， 但這筆管理費(fèi)實(shí)踐中均未落實(shí)。造成這一現(xiàn)實(shí)的客觀原因在于：和農(nóng)資產(chǎn)品來自市場(chǎng)上的農(nóng)業(yè)企業(yè)不同， 農(nóng)機(jī)手與農(nóng)戶同屬鄉(xiāng)土熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)機(jī)手也是村集體組織服務(wù)對(duì)象，因此村集體組織在面對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)時(shí)展示了充分的市場(chǎng)理性， 但在面對(duì)同一鄉(xiāng)土網(wǎng)絡(luò)中的農(nóng)機(jī)手時(shí)展示的更多是道義責(zé)任。農(nóng)機(jī)手固定資產(chǎn)投入多、設(shè)備折舊和損耗風(fēng)險(xiǎn)大， 村集體組織減免管理費(fèi)是一種道義幫助；農(nóng)機(jī)手的作業(yè)某種程度上是種“良心活”，及時(shí)監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)， 村集體組織減免管理費(fèi)也是對(duì)農(nóng)機(jī)手的一種倫理約束。

另一方面，托管服務(wù)隊(duì)獲利明顯，但未向農(nóng)戶提供更為低廉的農(nóng)機(jī)服務(wù)價(jià)格。 考慮到農(nóng)機(jī)服務(wù)市場(chǎng)的穩(wěn)定性， 托管土地的農(nóng)機(jī)服務(wù)價(jià)格與非托管土地的價(jià)格是一致的， 但托管土地的農(nóng)機(jī)作業(yè)成本極大降低了。 這部分效益改進(jìn)得益于土地托管模式發(fā)起主體對(duì)農(nóng)機(jī)手的整合及村集體組織對(duì)農(nóng)戶土地的整合。 因此，農(nóng)戶在農(nóng)機(jī)手效益改進(jìn)中也作出了貢獻(xiàn)。農(nóng)戶不能獲得相應(yīng)的利益返還， 因此產(chǎn)生相對(duì)剝奪感。尤其是當(dāng)農(nóng)戶的土地托管收益改進(jìn)不明顯時(shí)，這種“相對(duì)剝奪感”更會(huì)加深。 農(nóng)戶將這種心理壓力外化為托管服務(wù)管理中的各種“找麻煩”，進(jìn)一步增加了托管經(jīng)營中的利益協(xié)調(diào)成本。此外，農(nóng)戶的相對(duì)剝奪感也對(duì)托管模式的推廣制造了負(fù)面效應(yīng)。

（三）托管服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中的資源整合與部門利益之間的張力

托管服務(wù)平臺(tái)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)資源整合的重要保障。 山東省W 縣土地托管模式形成了縣供銷社為主導(dǎo)，社有公司為支撐，基層供銷社為依托，村兩委參與，合作社經(jīng)營的組織體系。具體是，縣供銷社成立農(nóng)業(yè)服務(wù)公司， 涵蓋農(nóng)業(yè)機(jī)械的購置整合、土地托管服務(wù)隊(duì)的建立和統(tǒng)籌調(diào)配；農(nóng)資經(jīng)營和統(tǒng)一供應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品的收購、深加工和銷售。 由于土地托管統(tǒng)一供應(yīng)生產(chǎn)物資、統(tǒng)一提供農(nóng)機(jī)服務(wù)、甚至統(tǒng)一提供田間管理，托管的土地面積越多，需要整合的資源就越多。相應(yīng)地，托管發(fā)起主體的結(jié)構(gòu)性地位就越穩(wěn)固，農(nóng)資企業(yè)、農(nóng)機(jī)手等市場(chǎng)主體對(duì)托管平臺(tái)的依附效應(yīng)就越明顯。 托管組織承接國家涉農(nóng)資源開展相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的能力也就越強(qiáng)。

社會(huì)化服務(wù)涉及的部門眾多， 在社會(huì)化服務(wù)體系構(gòu)建的具體實(shí)踐中， 出現(xiàn)了各部門主導(dǎo)或扶植多個(gè)服務(wù)主體成長、 各部門與服務(wù)主體形成緊密利益聯(lián)結(jié)的現(xiàn)實(shí)局面。 這一局面導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的“部門化”傾向，并成為構(gòu)建統(tǒng)一高效的社會(huì)化服務(wù)體系中的主要阻礙因素[15]。 同一縣域范圍內(nèi)，政府涉農(nóng)行政部門有農(nóng)業(yè)局、科技局、發(fā)改委等，涉農(nóng)事業(yè)單位則有氣象局、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技推廣中心等，供銷社近幾年來則通過綜合改革致力于打造服務(wù)“三農(nóng)”的綜合合作平臺(tái)， 在社會(huì)化服務(wù)體系中也擔(dān)負(fù)起重要職能。 上述涉農(nóng)單位均有承接國家涉農(nóng)資源開展相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的條件。 當(dāng)供銷社的作用和影響不斷增強(qiáng)，整合的土地資源越來越多，不斷構(gòu)建全程社會(huì)化服務(wù)體系的閉環(huán)時(shí)， 其他涉農(nóng)部門出于自身利益的角度傾向于對(duì)供銷社采取不合作態(tài)度， 如在為農(nóng)服務(wù)中心建設(shè)過程中通過用地審批、 規(guī)劃設(shè)限等方式施以阻撓；或者供銷社為農(nóng)服務(wù)中心建好后，其他部門三農(nóng)相關(guān)的業(yè)務(wù)不支持不入駐。

四、土地托管模式發(fā)展困境的化解

（一）健全村集體組織在村民自治基礎(chǔ)上的統(tǒng)籌服務(wù)權(quán)能

土地托管模式的核心環(huán)節(jié)是村集體組織統(tǒng)籌下對(duì)小農(nóng)戶的組織化。 分田單干后， 農(nóng)村長期重分輕統(tǒng)，尤其是稅費(fèi)改革后，村集體組織面臨資源困境，統(tǒng)籌能力弱化成為普遍事實(shí)。 2006 年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅， 并同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性費(fèi)用和村集體收費(fèi)的監(jiān)管，農(nóng)民不僅不用向國家繳納稅費(fèi)，而且連必要的共同生產(chǎn)費(fèi)用在大部分地方也被取消了。 村集體組織只有在國家輸入資源時(shí)才能部分回應(yīng)村莊公共品供給的需求，限制了村集體組織的能動(dòng)性，降低了村集體組織的組織動(dòng)員能力。實(shí)際上，我國憲法明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，說明集體的“統(tǒng)一經(jīng)營”權(quán)是憲法賦予的[16]。 而且現(xiàn)實(shí)也表明在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域， 存在諸如農(nóng)田灌溉、 機(jī)耕道路建設(shè)等“一家一戶辦不了、不好辦和辦起來不劃算的事情”，這些事情往往需要村集體組織發(fā)揮必要的統(tǒng)籌功能。因此重新給村集體組織組織賦能，強(qiáng)化村集體組織統(tǒng)籌服務(wù)權(quán)能， 才能提升其在土地托管中的利益協(xié)調(diào)能力和水平。

在我國， 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度是與村民自治制度相互交織的， 二者共同構(gòu)成了中國農(nóng)村治理的基本框架，也奠定了中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度支撐。健全農(nóng)村集體組織統(tǒng)籌服務(wù)權(quán)能也應(yīng)充分利用村民自治的制度優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持群眾的事情由群眾自己辦，而不是替群眾包辦，充分依靠群眾，群策群力，是正確發(fā)揮集體組織統(tǒng)籌服務(wù)權(quán)能的應(yīng)有之義。如W 縣Y 村采取土地半托管模式， 托管過程中也產(chǎn)生了大量的利益協(xié)調(diào)事務(wù)。 但Y 村充分動(dòng)員小組長、懂技術(shù)農(nóng)戶及家族內(nèi)威望高農(nóng)戶發(fā)揮帶頭作用和協(xié)調(diào)作用，在村民自治基礎(chǔ)上形成盡可能一致的選擇， 為土地托管工作的開展提供了便利。通過土地半托管，Y 村一方面增加了集體經(jīng)濟(jì)收入， 另一方面也密切了村級(jí)組織和群眾聯(lián)系的紐帶。

（二）完善農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

托管服務(wù)隊(duì)是土地托管中獲益較為明顯的參與主體， 農(nóng)戶及村集體組織都對(duì)托管服務(wù)隊(duì)的效益改進(jìn)作出了貢獻(xiàn)， 但托管服務(wù)隊(duì)并沒有向農(nóng)戶提供更為低廉的農(nóng)機(jī)服務(wù)價(jià)格。 這一現(xiàn)狀制造了農(nóng)戶的相對(duì)剝奪感。 因此完善托管服務(wù)隊(duì)與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是土地托管模式可持續(xù)發(fā)展的重要要求。托管服務(wù)隊(duì)與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)主要體現(xiàn)在農(nóng)戶向托管服務(wù)隊(duì)支付服務(wù)費(fèi)用， 托管服務(wù)隊(duì)向農(nóng)戶提供有保障的農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)。 這一利益聯(lián)結(jié)沒有體現(xiàn)村集體組織和農(nóng)戶的特殊貢獻(xiàn)，因此是不完善的。

進(jìn)一步完善托管服務(wù)隊(duì)與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制首先需要完善托管服務(wù)隊(duì)與農(nóng)戶之間的利益返還機(jī)制。 基層供銷社和村集體組織在托管服務(wù)中的組織作用和績效可以通過托管服務(wù)隊(duì)向農(nóng)戶提供額外的服務(wù)而間接獲取， 以提升農(nóng)戶的參與積極性并擴(kuò)大土地托管模式的影響力， 這也是對(duì)農(nóng)戶貢獻(xiàn)和支持的直接回饋。 例如有的托管村莊就組織了農(nóng)機(jī)手對(duì)托管土地的免費(fèi)深耕服務(wù)，受到了農(nóng)戶的歡迎。其次， 完善托管服務(wù)隊(duì)與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)還可以通過充分發(fā)揮農(nóng)機(jī)與農(nóng)技有機(jī)結(jié)合的優(yōu)勢(shì)， 引導(dǎo)農(nóng)戶采用新技術(shù)。 例如種肥同播技術(shù)就是隨著控釋肥生產(chǎn)技術(shù)、種子加工技術(shù)、農(nóng)機(jī)應(yīng)用技術(shù)的發(fā)展和成熟而得以實(shí)現(xiàn)的。 托管服務(wù)因?yàn)檎狭送恋睾娃r(nóng)機(jī)力量，對(duì)農(nóng)機(jī)手給以規(guī)范操作流程培訓(xùn)，因而具有更大的資源優(yōu)勢(shì)推動(dòng)種肥同播技術(shù)的發(fā)展。

（三）發(fā)揮縣域黨委政府協(xié)調(diào)作用，構(gòu)建統(tǒng)一高效的生產(chǎn)性服務(wù)平臺(tái)

2015 年3 月，中央發(fā)布的關(guān)于供銷社的綜合改革文件明確了供銷社“為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織，是黨和政府做好三農(nóng)工作的重要載體”的定位。國家發(fā)布的關(guān)于健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的政策文件中，也明確提出了推動(dòng)供銷合作社改革的要求。 供銷社有長期扎根農(nóng)村、物流倉儲(chǔ)網(wǎng)絡(luò)健全等經(jīng)營優(yōu)勢(shì)，因此改革文件認(rèn)為“供銷社組織體系比較完整、經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)比較健全，服務(wù)功能比較完備”，要“推動(dòng)供銷合作社由流通服務(wù)向全程社會(huì)化服務(wù)延伸、 向全方位城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)拓展，加快形成綜合性、規(guī)模化、可持續(xù)的為農(nóng)服務(wù)體系”。 可見，供銷社主導(dǎo)社會(huì)化服務(wù)體系平臺(tái)建設(shè)具有制度合法性，也符合制度創(chuàng)新的方向。

歷史上形成的社會(huì)化服務(wù)體系“部門化”傾向成為供銷社推廣土地托管模式的重要阻礙因素。 供銷社某負(fù)責(zé)人也表示， 供銷社無法構(gòu)建全縣域范圍內(nèi)的社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)，只能做示范。進(jìn)一步發(fā)揮土地托管模式下生產(chǎn)性服務(wù)平臺(tái)的作用， 需要黨委政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。 現(xiàn)有的多部門參與下的服務(wù)體系呈現(xiàn)低效率和重復(fù)供給的弊端， 既浪費(fèi)了財(cái)政資源也不符合農(nóng)戶需求。 通過黨委政府協(xié)調(diào)，明確部門職能分工，加強(qiáng)部門之間合作，可有效化解分歧，提升社會(huì)化服務(wù)公益資金的使用效率， 加強(qiáng)同一區(qū)域內(nèi)社會(huì)化服務(wù)體系的內(nèi)部協(xié)同， 切實(shí)發(fā)揮供銷社在托管服務(wù)中的主導(dǎo)作用，完善為農(nóng)服務(wù)中心功能，共同打造滿足農(nóng)戶需求的社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)， 增強(qiáng)縣域社會(huì)化服務(wù)體系回應(yīng)小農(nóng)戶需求的能力。

五、總結(jié)

供銷社主導(dǎo)的土地托管模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)體系的重構(gòu)。 盡管在制度設(shè)計(jì)中土地托管各方主體均能從中獲取一定利益， 但實(shí)際運(yùn)作中土地托管各方主體的利益博弈持續(xù)生產(chǎn)了矛盾和問題，構(gòu)成了土地托管模式的發(fā)展困境。進(jìn)一步完善村集體組織的統(tǒng)籌服務(wù)權(quán)能， 促進(jìn)農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)與農(nóng)戶之間的利益均衡， 發(fā)揮黨委政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用才能促進(jìn)土地托管模式的可持續(xù)性發(fā)展。