地方立法后評(píng)估的認(rèn)知制約及制度化解

萬(wàn)方亮

（河南警察學(xué)院法律系，河南 鄭州 450000）

引言

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題”[1]。而地方立法后評(píng)估正是檢驗(yàn)人民群眾這一核心關(guān)切的地方性制度實(shí)踐。就實(shí)質(zhì)而言，地方立法后評(píng)估的必要性源于立法者認(rèn)知的主體制約性。如馬克思所言，立法者“不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識(shí)的實(shí)在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來(lái)”[2]。然而，立法者“表述法律”的過(guò)程不是充分理性和客觀意志指引下的唯一性選擇，而是有限理性和主觀意志主導(dǎo)下的策略性選擇?；诖?，立法者所立之法必然是不完美的。地方立法后評(píng)估正是讓地方立法趨于完美的治理實(shí)踐。需要注意的是，地方立法后評(píng)估同樣會(huì)受到評(píng)估主體的認(rèn)知性制約。然而，當(dāng)前地方立法后評(píng)估的理論研究主要停留在評(píng)估技術(shù)環(huán)節(jié)，相對(duì)忽視了評(píng)估參與者的主體性認(rèn)知考量?；诖?，本文從評(píng)估主體的認(rèn)知視角出發(fā)，探討地方立法后評(píng)估的認(rèn)知制約性，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)地方立法后評(píng)估模式的重塑。本文的核心觀點(diǎn)是，地方立法后評(píng)估作為一種主體性決策實(shí)踐，必然會(huì)受到?jīng)Q策主體的認(rèn)知制約，為此，需要通過(guò)決策主體整合、決策方式重塑以及決策認(rèn)知修正，以實(shí)現(xiàn)其在多元主體、多重解釋以及多維經(jīng)驗(yàn)層面的制度性構(gòu)造。

一、評(píng)估主體的偏見與認(rèn)知制約性

地方立法后評(píng)估是評(píng)估主體基于特定信息資源的組織決策行為。如學(xué)者所言，立法后評(píng)估是一個(gè)信息篩選、加工、輸出以及反饋的完整過(guò)程，其有效性在很大程度上取決于信息本身及其傳輸質(zhì)量。[3]然而，信息不是本體論范疇而是認(rèn)識(shí)論范疇。[4]認(rèn)知是人類個(gè)體對(duì)客觀世界的認(rèn)識(shí)過(guò)程，而感性認(rèn)知和理性認(rèn)知是決策主體獲取信息的有效途徑。作為決策行為的地方立法后評(píng)估，必然會(huì)受到?jīng)Q策主體的認(rèn)知性制約。其中，評(píng)估主體的感性認(rèn)知會(huì)受到內(nèi)隱偏見的驅(qū)動(dòng)，而理性認(rèn)知?jiǎng)t會(huì)受外顯偏見的制約。兩種制約及其交互作用共同塑造著地方立法后評(píng)估的制度樣態(tài)及其決策實(shí)踐。

（一）內(nèi)隱偏見驅(qū)動(dòng)下的感性認(rèn)知

感性認(rèn)知受制約性源于決策實(shí)踐中內(nèi)隱偏見的潛意識(shí)驅(qū)動(dòng)，集中表現(xiàn)為同一決策主體在不同決策情境下會(huì)作出不同的行為選擇。感性認(rèn)知是人們獲取表層信息的重要能力，其具體運(yùn)作依賴直覺的啟發(fā)式系統(tǒng)。啟發(fā)式是指人們通過(guò)回憶某個(gè)事件發(fā)生的難易程度來(lái)估計(jì)以后該類事件發(fā)生頻率的一種認(rèn)知方法。該系統(tǒng)并行加工且加工速度較快，不占用或占用很少的心理資源，反應(yīng)自動(dòng)化，通常只能意識(shí)到其加工結(jié)果而意識(shí)不到加工過(guò)程。[5]721一般來(lái)說(shuō)，這些啟發(fā)式是非常有用的，但有時(shí)它們會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的和系統(tǒng)性的錯(cuò)誤。[6]1121-1132由于缺少加工過(guò)程，個(gè)體在決策和推理中往往表達(dá)出內(nèi)隱偏見而不自知。換言之，個(gè)體的無(wú)意識(shí)成分參與了其有意識(shí)的社會(huì)認(rèn)知加工過(guò)程，[7]而評(píng)估主體的內(nèi)隱偏見就隱藏在這一社會(huì)認(rèn)知加工過(guò)程之中。

感性認(rèn)知受啟發(fā)效應(yīng)的影響，而啟發(fā)效應(yīng)具有明顯的情境依賴性。情境是決策的環(huán)境變量。[8]建筑與心理學(xué)研究表明，在人們與建筑環(huán)境進(jìn)行了反復(fù)作用和復(fù)雜聯(lián)系之后，會(huì)在人們的記憶和情感上形成特定的概念，形成特定的方向感和認(rèn)同感。[9]依據(jù)這一理論，不同的評(píng)估場(chǎng)所和決策情境都會(huì)影響參與主體的偏好選擇?？梢哉f(shuō)，內(nèi)隱偏見通過(guò)具有情境依賴性的啟發(fā)效應(yīng)來(lái)制約評(píng)估主體的感性認(rèn)知。因受制于內(nèi)隱偏見的潛意識(shí)驅(qū)動(dòng)，評(píng)估主體的感性認(rèn)知不一定能獲取真實(shí)有效的決策信息。

（二）外顯偏見制約下的理性認(rèn)知

理性認(rèn)知受制約性源于決策實(shí)踐中外顯偏見的融貫性滲入，集中表現(xiàn)為不同決策主體在相同決策情境下會(huì)作出不同的行為選擇。理性認(rèn)知是人們獲取深層信息的認(rèn)知能力，其依賴?yán)硇缘姆治鱿到y(tǒng)。該系統(tǒng)串行加工且加工速度慢，占用較多的心理資源，主要基于規(guī)則進(jìn)行，其加工過(guò)程和結(jié)果都可以被意識(shí)到。[5]721我們之所以需要理性，是因?yàn)槔硇哉J(rèn)識(shí)既能擴(kuò)大我們知識(shí)的范圍，又能規(guī)范我們的意見和結(jié)論。然而，我們生活于其中的世界是一個(gè)巨大的復(fù)雜性系統(tǒng)，[10]有限的認(rèn)知能力使得人們難以把握世界的全貌?！爱?dāng)無(wú)知被降到易控制水平時(shí)（有限理性）一個(gè)人就能試著做出決策了”[11]，而這在很大程度上遵循著決策主體的模式認(rèn)知策略。

通常經(jīng)由分析系統(tǒng)表達(dá)的模式認(rèn)知具有明顯的經(jīng)驗(yàn)依賴性。模式認(rèn)知的經(jīng)驗(yàn)依賴性集中表現(xiàn)為，個(gè)體的以往經(jīng)驗(yàn)和固有認(rèn)知會(huì)對(duì)新的社會(huì)對(duì)象的認(rèn)知加工產(chǎn)生潛移默化的影響[6]1124-1127。認(rèn)知圖式正是其在人類認(rèn)知領(lǐng)域的典型實(shí)踐。特定認(rèn)知圖式制約性，人們經(jīng)由過(guò)去經(jīng)驗(yàn)獲得的有組織的知識(shí)體系來(lái)解釋新的經(jīng)歷。[12]由于認(rèn)知圖式源于特定的社會(huì)經(jīng)歷和生活經(jīng)驗(yàn)，因而不同主體的認(rèn)知圖式是有差別的?？梢哉f(shuō)，認(rèn)知圖式是特定主體在一定決策場(chǎng)域中基于特定經(jīng)驗(yàn)和前見的偏好性選擇。而當(dāng)理性認(rèn)知成為特定主體的偏好性選擇時(shí)，經(jīng)由分析系統(tǒng)表達(dá)的外顯偏見就會(huì)成為主體認(rèn)知的制約性因素。

（三）認(rèn)知交互作用下的決策選擇

基于內(nèi)隱偏見的感性認(rèn)知屬于心理學(xué)范疇，而基于外顯偏見的理性認(rèn)知屬于邏輯學(xué)范疇。前者傾向于知覺和表象，后者注重于推理和判斷，[13]兩者共同作用于決策主體的認(rèn)知實(shí)踐?？梢哉f(shuō)，地方立法后評(píng)估主體的決策認(rèn)知是心理過(guò)程和邏輯過(guò)程有機(jī)整合的復(fù)合系統(tǒng)，會(huì)受到組織成員知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維模式以及價(jià)值傾向等因素的融貫性影響。一旦啟發(fā)式系統(tǒng)與分析系統(tǒng)作用方向不同，啟發(fā)式系統(tǒng)往往會(huì)獲勝，[14]亦即內(nèi)隱偏見在表達(dá)順序上更占優(yōu)勢(shì)。這足以使人表里不一，作出的行為與其秉持的信念南轅北轍。[15]正如學(xué)者所言，決策者所偏好的是事實(shí)信息而不是學(xué)術(shù)信息，是具體信息而不是抽象統(tǒng)計(jì)。[16]39在具體決策實(shí)踐中，如果調(diào)查者所獲取的抽象文本信息與具體生活經(jīng)驗(yàn)不一致，那么其很可能會(huì)在內(nèi)隱偏見驅(qū)動(dòng)下而遵循具體生活經(jīng)驗(yàn)。但是，無(wú)論評(píng)估決策受何種系統(tǒng)影響，均無(wú)法擺脫決策主體的整體性認(rèn)知制約。

二、認(rèn)知制約嵌入地方立法后評(píng)估的路徑

認(rèn)知制約主要通過(guò)評(píng)估決策技術(shù)和評(píng)估主體價(jià)值兩個(gè)維度嵌入地方立法后評(píng)估的組織決策實(shí)踐。其中，評(píng)估技術(shù)的主體選擇及其實(shí)踐展開構(gòu)成技術(shù)維度的認(rèn)知性制約，而評(píng)估主體的價(jià)值塑造及其實(shí)踐滲透構(gòu)成價(jià)值維度的認(rèn)知性制約?？梢哉f(shuō)，地方立法后評(píng)估既是一種技術(shù)決策，又是一種價(jià)值決策。然而，無(wú)論是評(píng)估決策的技術(shù)維度，還是評(píng)估主體的價(jià)值維度，都離不開內(nèi)隱偏見和外顯偏見驅(qū)動(dòng)下的雙重認(rèn)知制約。

個(gè)性化遞升式創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)是建立在宏觀環(huán)境的基礎(chǔ)上，對(duì)個(gè)體進(jìn)行的有針對(duì)性的、全面的、細(xì)致的、系統(tǒng)的全過(guò)程的指導(dǎo)。然而，很多高校的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育僅僅停留在給學(xué)生灌輸理論知識(shí)，給予學(xué)生粗線條的圖景勾勒，這不是真正意義上的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。只有在開設(shè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)課的前提下，再根據(jù)學(xué)生個(gè)體特點(diǎn)、創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)特點(diǎn)、聯(lián)系社會(huì)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)要求給與學(xué)生一對(duì)一的指導(dǎo)和幫助，才能真正解決學(xué)生創(chuàng)業(yè)的困惑和茫然，使學(xué)生找到適合自己發(fā)展又順應(yīng)社會(huì)要求的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。

（一）評(píng)估決策技術(shù)的受制約性

評(píng)估決策技術(shù)是認(rèn)知制約嵌入地方立法后評(píng)估的重要路徑，其主要體現(xiàn)在評(píng)估技術(shù)的主體選擇及其實(shí)踐展開兩個(gè)方面?；趦?nèi)隱偏見驅(qū)動(dòng)的感性認(rèn)知和基于外顯偏見制約的理性認(rèn)知，直接主導(dǎo)著評(píng)估主體在諸多備選方案中的技術(shù)選擇；同時(shí)，決策技術(shù)在地方立法后評(píng)估中的實(shí)踐展開同樣會(huì)受到感性和理性兩個(gè)層面的認(rèn)知性制約。

特定主體運(yùn)用特定技術(shù)手段對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行分析判斷，構(gòu)成地方立法后評(píng)估的核心決策實(shí)踐。技術(shù)選擇的范圍和技術(shù)選擇的內(nèi)容是技術(shù)選擇受制約性的兩個(gè)重要體現(xiàn)。就前者而言，評(píng)估主體并不能搜索出有關(guān)地方立法后評(píng)估技術(shù)的所有備選方案，而只能在現(xiàn)有的技術(shù)方案中進(jìn)行策略性選擇。就后者而言，即使在現(xiàn)有備選技術(shù)方案中進(jìn)行選擇，也避免不了技術(shù)方案選擇的傾向性，如選擇那些已掌握或易操控的技術(shù)性方案。不難發(fā)現(xiàn)，由于必須考慮的備選方案的數(shù)量太大，評(píng)價(jià)備選方案所需要的信息太多，單一個(gè)體難以達(dá)到預(yù)期的理性高度。[17]為順暢推進(jìn)地方立法后評(píng)估，評(píng)估主體會(huì)依照固有的認(rèn)知圖式進(jìn)行技術(shù)方案的選擇，而這正是認(rèn)知偏見嵌入地方立法后評(píng)估決策的有效路徑。

技術(shù)運(yùn)作的受制約性主要表現(xiàn)為評(píng)估技術(shù)的運(yùn)作實(shí)踐和運(yùn)作主體兩個(gè)方面。就運(yùn)作實(shí)踐而言，技術(shù)運(yùn)作的主體參與性直接促成了地方立法后評(píng)估的認(rèn)知制約性。有研究者主張將大數(shù)據(jù)中的可視化技術(shù)引入地方立法評(píng)估實(shí)踐。[18]然而，這一技術(shù)實(shí)踐雖然便于人們對(duì)分析結(jié)果的溝通和理解，但卻離不開決策主體的認(rèn)知性制約。因?yàn)樵谌祟惖恼J(rèn)知因素中，感情是處于優(yōu)位的，能夠增加情感反應(yīng)的信息更容易改變?nèi)藗兊呐袛?。[19]基于此，生動(dòng)形象的圖片展示、情感話語(yǔ)的個(gè)案描繪以及渲染陳述的傳播技巧，往往會(huì)遮蔽其他可能的有效信息，并最終將受眾導(dǎo)向決策者預(yù)設(shè)的立場(chǎng)和判斷。就運(yùn)作主體而言，技術(shù)運(yùn)作的主體差異性直接決定了地方立法后評(píng)估的認(rèn)知制約性。個(gè)體行為的運(yùn)作過(guò)程并非簡(jiǎn)單的邏輯推理所能解釋，它內(nèi)嵌于社會(huì)文化結(jié)構(gòu)、微觀腦神經(jīng)結(jié)構(gòu)以及個(gè)體認(rèn)知心理結(jié)構(gòu)之中，[20]并受到有限注意力、有限感知力以及有限計(jì)算力等認(rèn)知約束的影響。因此，不同評(píng)估主體運(yùn)用同一決策技術(shù)并不一定能得出相同的結(jié)果。這實(shí)際上是認(rèn)知制約嵌入技術(shù)運(yùn)作的實(shí)踐呈現(xiàn)。

（二）評(píng)估主體價(jià)值的受制約性

評(píng)估主體價(jià)值是認(rèn)知制約嵌入地方立法后評(píng)估的另一條路徑，其主要體現(xiàn)在評(píng)估主體價(jià)值的內(nèi)生過(guò)程及其實(shí)踐滲透兩個(gè)方面。基于內(nèi)隱偏見驅(qū)動(dòng)的感性認(rèn)知和基于外顯偏見制約的理性認(rèn)知，不僅會(huì)影響評(píng)估主體價(jià)值的內(nèi)生過(guò)程（價(jià)值塑造），而且會(huì)深層次參與地方立法后評(píng)估的諸領(lǐng)域和諸環(huán)節(jié)?？梢哉f(shuō)，地方立法后評(píng)估的每一項(xiàng)決策背后都有一種價(jià)值傾向。

評(píng)估主體價(jià)值的內(nèi)生過(guò)程是一個(gè)社會(huì)范疇化過(guò)程。社會(huì)范疇化主導(dǎo)著人們的思維生活；范疇一旦形成，其就會(huì)成為預(yù)前判斷的基礎(chǔ)。[21]在這一過(guò)程中，范疇內(nèi)部的相似性和范疇之間的差異性被夸大。事物之間相似性和差異性的歸類過(guò)程，是人類啟發(fā)系統(tǒng)和分析系統(tǒng)共同作用的結(jié)果。由于這一復(fù)合系統(tǒng)的實(shí)踐運(yùn)作離不開內(nèi)隱偏見和外顯偏見的雙重認(rèn)知制約，因而社會(huì)范疇化過(guò)程亦必然是人類認(rèn)知偏見制約下的權(quán)宜選擇。為有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的社會(huì)生活，人們通常會(huì)將新體驗(yàn)納入舊范疇。而一個(gè)人所擁有的最重要的范疇是其所持有的價(jià)值。[22]任何一個(gè)信息(存在物)都有自己的價(jià)值，而其價(jià)值就在于我們主體性的形成依賴于它。[23]人們對(duì)價(jià)值的范疇一旦形成，便不會(huì)輕易被改變。就地方立法后評(píng)估而言，價(jià)值就存在于評(píng)估信息、指標(biāo)設(shè)計(jì)以及參與主體的解釋和理解之中。

評(píng)估主體價(jià)值的實(shí)踐滲透通過(guò)評(píng)估活動(dòng)的差異性評(píng)價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)。地方立法后評(píng)估是決策主體的一種評(píng)價(jià)活動(dòng)，而評(píng)價(jià)首先表現(xiàn)為特定范疇內(nèi)的主體性精神活動(dòng)。在這種活動(dòng)里總有價(jià)值主體的“我”存在，因此它總是必然地包含著并表達(dá)著主體的選擇、情感以及意志等主觀態(tài)度。[24]如在2013年湖南省人大法制委和人大常委會(huì)法工委對(duì)《湖南省旅游條例》的立法后評(píng)估中，旅游者和經(jīng)營(yíng)者對(duì)“公務(wù)活動(dòng)可以委托旅行社辦理”的認(rèn)同度相差13%。經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，經(jīng)營(yíng)者對(duì)這一立法規(guī)定抱有更多期待。[25]208-209需要注意的是，同一評(píng)估主體在不同時(shí)空范圍內(nèi)所作出的決策實(shí)踐是有差別的。當(dāng)評(píng)價(jià)主體的角色在“旅游者”和“經(jīng)營(yíng)者”之間相互切換時(shí)，其所做出的評(píng)價(jià)很可能是不一致的。總之，決策主體本身所擁有的價(jià)值直接影響著其對(duì)信息的內(nèi)涵解讀、數(shù)字提取以及相互轉(zhuǎn)化。因而同一信息載體會(huì)因解讀者的認(rèn)知差異而呈現(xiàn)出不同的信息樣態(tài)。由于價(jià)值本身就是認(rèn)知偏見驅(qū)動(dòng)下的主體性范疇，而且地方立法后評(píng)估的每一環(huán)節(jié)都離不開特定主體的價(jià)值參與，所以評(píng)估主體的認(rèn)知制約性會(huì)通過(guò)評(píng)估主體的特定價(jià)值全方位嵌入地方立法后評(píng)估的決策實(shí)踐。

三、認(rèn)知制約下地方立法后評(píng)估的決策實(shí)踐

地方立法后評(píng)估中的數(shù)據(jù)搜集、指標(biāo)設(shè)計(jì)以及信息轉(zhuǎn)譯既是一個(gè)技術(shù)操作過(guò)程，又是一個(gè)價(jià)值參與過(guò)程。兩個(gè)過(guò)程都會(huì)受到參與主體的認(rèn)知性制約。盡管調(diào)查者懷有表述客觀事實(shí)的強(qiáng)烈愿望，但卻因訪談環(huán)境、表達(dá)能力、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及文化觀念等因素的整體性制約，而不得不以無(wú)奈姿態(tài)面對(duì)調(diào)查結(jié)果?？梢哉f(shuō)，在評(píng)估主體的認(rèn)知性制約下，評(píng)估信息的搜集不是絕對(duì)完整的，評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)也不是十分完美的，決策信息的轉(zhuǎn)譯更不是零瑕疵的。

（一）信息搜集：有限理性制約下的策略性選擇

信息搜集是推進(jìn)地方立法后評(píng)估的基礎(chǔ)性前提。然而，在有限理性制約下，人們無(wú)法完整地搜集深嵌于社會(huì)秩序之中的數(shù)據(jù)。[26]一般來(lái)講，公眾參與是評(píng)估主體獲取評(píng)估信息的主要來(lái)源。由于社會(huì)公眾普遍缺乏專業(yè)的法治思維，其評(píng)議信息會(huì)粘附更多感性色彩?；诖耍妳⑴c地方立法后評(píng)估更多的是遵循滿意度原則。如在2014年湖南省對(duì)《湖南省安全生產(chǎn)條例》的立法后評(píng)估中，社會(huì)公眾對(duì)其“正面效果顯著”的評(píng)價(jià)是55.67%。[25]282公眾對(duì)該條例實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，在很大程度上源于其對(duì)以往安全生產(chǎn)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)性認(rèn)知。調(diào)查問(wèn)卷的參與者是否親身經(jīng)歷安全生產(chǎn)事故或經(jīng)常接收有關(guān)于此的新聞信息，直接影響著其對(duì)這一問(wèn)題的回答。當(dāng)公眾感知低于期望值時(shí)，其滿意度相對(duì)較低；當(dāng)公眾感知高于期望值時(shí)，其滿意度相對(duì)較高。[27]然而，期望值本身是一種主觀預(yù)期，不同主體的主觀預(yù)期是有差異的，所以基于主觀期望值而呈現(xiàn)出的信息樣態(tài)必然是片面的。

認(rèn)知流暢度是制約地方立法后評(píng)估信息搜集真實(shí)性和全面性的重要因素。認(rèn)知流暢度指的是認(rèn)知主體在處理信息、作出評(píng)價(jià)以及進(jìn)行選擇判斷時(shí)所體驗(yàn)出的信息加工過(guò)程的難易程度。[28]高流暢度容易催生正面判斷，而低流暢度則會(huì)帶來(lái)負(fù)面判斷。作為地方立法后評(píng)估主體獲取信息的主要渠道，問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研就受制于特定主體的認(rèn)知流暢度。具體來(lái)說(shuō)，問(wèn)卷調(diào)查的提問(wèn)方式、問(wèn)題數(shù)量、問(wèn)題順序以及難易程度都會(huì)影響被調(diào)查者的判斷。[29]就實(shí)地調(diào)研而言，這一認(rèn)知流暢度主要體現(xiàn)在調(diào)研者和被調(diào)研者交流的順暢度上。如果兩者能夠在語(yǔ)言風(fēng)格、問(wèn)題結(jié)構(gòu)以及認(rèn)知層次上較順暢對(duì)接，那么其對(duì)被調(diào)研者的文本提取就是相對(duì)有效的。同時(shí)，由于主體是信息存在的先決條件，所以評(píng)估主體獲取和解讀信息的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上就是將其獨(dú)有的認(rèn)知偏好和價(jià)值傾向賦予特定事物的過(guò)程。由于“價(jià)值存在于信息之中”[30]，所以信息搜集必然會(huì)受到評(píng)估主體價(jià)值維度的認(rèn)知性制約。

（二）指標(biāo)設(shè)計(jì)：信息不完備條件下的經(jīng)驗(yàn)性估算

指標(biāo)設(shè)計(jì)本質(zhì)上是評(píng)估主體對(duì)既有認(rèn)知和生活體驗(yàn)的選擇性分類和結(jié)構(gòu)化塑造過(guò)程。而這一分類和塑造過(guò)程必然會(huì)受到評(píng)估主體認(rèn)知偏見的制約。就內(nèi)隱偏見而言，其主要表現(xiàn)為指標(biāo)設(shè)計(jì)會(huì)遵循啟發(fā)效應(yīng)主導(dǎo)下的滿意度原則。如果在人們的記憶中某個(gè)事件較少發(fā)生，人們往往就會(huì)低估該事件在接下來(lái)的時(shí)間里發(fā)生的概率；如果某個(gè)特定危害最近已經(jīng)變成了現(xiàn)實(shí)，人們就可能過(guò)高估計(jì)其在未來(lái)再次發(fā)生的概率。[6]1127-1128基于此，設(shè)計(jì)者會(huì)潛意識(shí)地將高概率事件作為重要的指標(biāo)參考，而相對(duì)會(huì)在低概率事件上傾注較少的注意力。就外顯偏見而言，作為技術(shù)分類過(guò)程的指標(biāo)設(shè)計(jì)，離不開特定主體認(rèn)知圖式的制約。人類依賴分類認(rèn)知客觀世界。分類將無(wú)限多樣的外在刺激組織成幾個(gè)在數(shù)目上更易管理的不同類型，并通過(guò)在同一類型內(nèi)強(qiáng)調(diào)事物間的相似性，并夸大類型間事物的異質(zhì)性，進(jìn)而將模糊的世界明晰化。[31]而認(rèn)知是分類的前提。當(dāng)主體認(rèn)知受制于特定認(rèn)知圖式時(shí)，其所作出的分類只具有相對(duì)合理性。可以說(shuō)，地方立法后評(píng)估中的每項(xiàng)指標(biāo)只是一系列有缺陷的代表。

如果指標(biāo)選擇決定的是評(píng)估主體注意力分配的方向，那么權(quán)重賦值決定的則是評(píng)估主體注意力分配的權(quán)重。權(quán)重賦值是指對(duì)不同指標(biāo)設(shè)立分值，實(shí)現(xiàn)不同指標(biāo)的累加計(jì)分。[32]指標(biāo)體系的篩選與構(gòu)建實(shí)際上就是一個(gè)逐層賦權(quán)的類聚問(wèn)題。其主要表現(xiàn)為將諸多概括性名詞分解為不同的層級(jí)指標(biāo)，進(jìn)而構(gòu)成整體性評(píng)估維度。然而，逐層賦權(quán)并不是一個(gè)完全的技術(shù)流程，同樣會(huì)受到來(lái)自內(nèi)隱和外顯偏見的認(rèn)知性制約。有學(xué)者在地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系中為“合法性”賦值10分，而為“合理性”賦值25分。[33]評(píng)估主體的認(rèn)知制約下，其賦值是否得當(dāng)值得考量。在權(quán)重賦值的博弈過(guò)程中，評(píng)估專家既有的知識(shí)結(jié)構(gòu)、價(jià)值偏好、生活經(jīng)歷甚或個(gè)體情緒等復(fù)雜因素均會(huì)在不同程度上影響賦值結(jié)果。同時(shí)，人們具有一種向其同伴之行為看齊的傾向。因而在多輪次協(xié)商過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)評(píng)估專家向中位數(shù)靠攏的傾向。[34]雖然從眾是個(gè)體普遍具有的心理趨向，但是每個(gè)人的從眾傾向是有差異的。因此，基于設(shè)計(jì)者認(rèn)知性制約的權(quán)重賦值，并不一定能夠完整反映設(shè)計(jì)者的真實(shí)意圖。

（三）信息轉(zhuǎn)譯：評(píng)估數(shù)據(jù)與指標(biāo)間的認(rèn)知轉(zhuǎn)換

信息轉(zhuǎn)譯連通著信息搜集和指標(biāo)設(shè)計(jì)。評(píng)估數(shù)據(jù)是信息轉(zhuǎn)譯的人造材料，評(píng)估指標(biāo)則是信息轉(zhuǎn)譯的解碼通道。由于轉(zhuǎn)譯過(guò)程是一個(gè)理解過(guò)程，且“我們?cè)诶斫鈺r(shí)不可能不帶有理解的意圖”[35]，所以基于此種認(rèn)知邏輯而展開的信息轉(zhuǎn)譯必然會(huì)受制于特定主體的認(rèn)知性制約。

在地方立法后評(píng)估中，信息搜集實(shí)質(zhì)上是實(shí)踐信息的經(jīng)驗(yàn)測(cè)量和數(shù)字提取過(guò)程。受眾對(duì)地方立法的信任度在一定程度上會(huì)左右其信息提取過(guò)程，而這種主觀感受很大程度上是基于符號(hào)化信息所作出的泛化判斷。由于理論邏輯和實(shí)踐邏輯存在差異，[36]所以當(dāng)被訪者依照調(diào)查者的要求思考地方立法實(shí)踐時(shí)，其就會(huì)采取一種不再是行動(dòng)而是理論的觀點(diǎn)。而當(dāng)理論邏輯被強(qiáng)加給實(shí)踐邏輯，被訪者所給的信息也必然是偏誤的。[37]同時(shí)，信息解碼費(fèi)用也會(huì)影響評(píng)估信息的提取成效。理解是對(duì)信息進(jìn)行譯碼，思維是對(duì)信息進(jìn)行加工。信息提取過(guò)程是人的理解和思維過(guò)程。研究表明，信息被關(guān)注、接受的程度與其可理解性成正比例關(guān)系。[38]當(dāng)信息的表現(xiàn)形式與受眾的接受形式差距過(guò)大時(shí),其將不會(huì)把有限的注意力資源配置于此，從而影響信息搜集的準(zhǔn)確性和全面性。

信息轉(zhuǎn)譯的認(rèn)知制約性不僅體現(xiàn)在評(píng)估受眾的信息提取過(guò)程中，而且體現(xiàn)在評(píng)估主體的信息轉(zhuǎn)化過(guò)程中。問(wèn)卷調(diào)查是評(píng)估主體獲取信息的重要途徑。其通過(guò)將抽象的法律概念轉(zhuǎn)化為人們直觀的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)[39]，以評(píng)測(cè)目標(biāo)人群的心理和行為傾向[40]。問(wèn)卷調(diào)查的成效取決于被調(diào)查者是否能夠有效地呈現(xiàn)“立體的”自己。[41]但是，問(wèn)卷調(diào)查的目的并不是要調(diào)查對(duì)象對(duì)地方立法實(shí)踐作出專業(yè)評(píng)判，而只需要呈現(xiàn)對(duì)立法實(shí)施情況的直觀感受。所以，調(diào)查主體有必要將抽象的專業(yè)概念具化為直觀的生活場(chǎng)景和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。因而在調(diào)查問(wèn)卷展示在調(diào)查對(duì)象之前，調(diào)查主體已經(jīng)對(duì)調(diào)查內(nèi)容進(jìn)行了由抽象到具體的主體性轉(zhuǎn)換。[42]地方立法后評(píng)估中的問(wèn)卷設(shè)置具有較強(qiáng)的技術(shù)理性，而評(píng)估受眾所給出的直觀感受則是典型的價(jià)值判斷，因此，兩者必然會(huì)呈現(xiàn)出信息維度上的差異。為保證所獲取的評(píng)估信息能夠順暢地運(yùn)用于決策實(shí)踐，調(diào)查主體需要依據(jù)特定的指標(biāo)體系對(duì)其進(jìn)行加工分類。而這一加工分類的過(guò)程就是調(diào)查主體在認(rèn)知制約條件下的信息轉(zhuǎn)譯過(guò)程。

四、認(rèn)知制約下地方立法后評(píng)估的制度構(gòu)造

受制于內(nèi)隱偏見和外顯偏見，評(píng)估主體的感性認(rèn)知和理性認(rèn)知都是不完整的。通過(guò)身份立場(chǎng)和知識(shí)背景的多元性構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)決策主體整合，可以實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體在認(rèn)知視角上的整體拓展；通過(guò)評(píng)估主體和評(píng)估指標(biāo)的多重性解釋以實(shí)現(xiàn)決策方式重塑，可以實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體在認(rèn)知視域上的立體呈現(xiàn)；通過(guò)共享心智和動(dòng)態(tài)心智的多維性構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)決策認(rèn)知修正，可以實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體在認(rèn)知結(jié)構(gòu)上的主體塑造。認(rèn)知主體、認(rèn)知視域以及認(rèn)知結(jié)構(gòu)的復(fù)合構(gòu)造，使得地方立法后評(píng)估的認(rèn)知性制約不斷被削弱。

（一）多元主體：基于認(rèn)知視角的決策主體整合

決策主體的多元性可以避免認(rèn)知視角的單一性。由于決策主體的認(rèn)知性制約，單一性認(rèn)知視角無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)評(píng)估信息的全覆蓋。人們根據(jù)自己的角色和身份來(lái)解釋信息。[43]就地方立法后評(píng)估而言，內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估是最重要的認(rèn)知立場(chǎng)。內(nèi)部評(píng)估的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在信息搜集的便捷性和評(píng)估結(jié)論的權(quán)威性兩個(gè)方面。但是，要求公共組織對(duì)其行為作出客觀公正的評(píng)價(jià)并非易事。[44]如學(xué)者所言，只要是來(lái)自政府本身的民意收集，就很難做到無(wú)利益牽連。[45]外部評(píng)估的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在評(píng)估人員的專業(yè)性和評(píng)估立場(chǎng)的中立性兩個(gè)方面。這一評(píng)估模式所隱藏的潛在認(rèn)知是，專業(yè)性和中立性的評(píng)估主體能夠保證決策實(shí)踐的客觀性。但是，評(píng)估主體的外部性使得其難以獲取有關(guān)地方立法制定和執(zhí)行的第一手資料。由于真實(shí)而全面的信息是有效決策的基礎(chǔ)，所以單純的外部評(píng)估極易因評(píng)估信息的不完整性而難以實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的真實(shí)呈現(xiàn)。

同質(zhì)性評(píng)估主體無(wú)法有效擺脫單一知識(shí)結(jié)構(gòu)和認(rèn)知系統(tǒng)的整體性制約。打破地方立法后評(píng)估中同質(zhì)性立場(chǎng)就表現(xiàn)為評(píng)估主體的異質(zhì)性構(gòu)建，諸如將地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定者、實(shí)施者、監(jiān)督者以及其他利益相關(guān)者均納入評(píng)估決策的主體架構(gòu)之內(nèi)。同時(shí)，由于公眾參與可以為決策實(shí)踐帶來(lái)更多有效信息，[46]因而適時(shí)吸納社會(huì)公眾參與地方立法后評(píng)估，可以在更大程度上保證評(píng)估決策的有效性。需要注意的是，公眾參與度的提高能夠相應(yīng)減少其對(duì)政府運(yùn)作的批評(píng)意見，[47]這就會(huì)在一定程度上影響評(píng)估組織對(duì)負(fù)面信息的搜集。因而要特別注意對(duì)公眾認(rèn)知的辯證理解。當(dāng)然，決策主體的多元整合不僅體現(xiàn)在評(píng)估成員身份立場(chǎng)的異質(zhì)性，而且體現(xiàn)在知識(shí)背景上的異質(zhì)性。由于地方立法后評(píng)估所牽涉的領(lǐng)域遠(yuǎn)超職業(yè)法律人的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，所以就需要評(píng)估組織要盡可能吸納擁有經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等知識(shí)背景的專業(yè)技術(shù)人員。主體的多元性意味著認(rèn)知的立體性，而立體性的認(rèn)知能夠有效降低認(rèn)知偏差。當(dāng)評(píng)估主體所進(jìn)行的決策認(rèn)知更加精準(zhǔn)時(shí)，也就相對(duì)擺脫了認(rèn)知制約性。

（二）多重解釋：基于認(rèn)知對(duì)象的決策方式重塑

多重解釋指的是由多重主體依照不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)同一對(duì)象所進(jìn)行的復(fù)合型認(rèn)知，具體包含解釋主體的多重性和解釋標(biāo)準(zhǔn)的多重性兩個(gè)方面。主體性認(rèn)知制約下，決策者無(wú)法抽取所有樣本。有限的樣本量決定了有限的信息呈現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致主體性認(rèn)知制約下的無(wú)效決策。當(dāng)增加樣本規(guī)模的成本既定時(shí)，增加對(duì)觀察結(jié)果解釋的數(shù)量通常會(huì)比增加觀察結(jié)果的數(shù)量帶來(lái)更多的凈收益。[16]188在地方立法后評(píng)估中，評(píng)估主體的信息搜集是有限樣本制約下的策略性選擇。信息搜集的策略性會(huì)導(dǎo)致決策依據(jù)的不完整性和決策認(rèn)知的片面性，而解釋的多重性能夠減少主體認(rèn)知的片面性。

在地方立法后評(píng)估中，解釋主體的多重性首先表現(xiàn)為評(píng)估主體的非單一性。具體表現(xiàn)為，由兩個(gè)及以上評(píng)估主體依照同一指標(biāo)體系對(duì)同一評(píng)估對(duì)象進(jìn)行評(píng)估。因受制于評(píng)估主體的認(rèn)知性制約，不同生活方式、價(jià)值觀念以及社會(huì)閱歷的人，對(duì)于同一事物的反應(yīng)也是不同的。這不僅表現(xiàn)在評(píng)估主體對(duì)數(shù)據(jù)信息的策略性搜集上，而且體現(xiàn)在對(duì)評(píng)估指標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)性設(shè)計(jì)以及信息和指標(biāo)之間的信息轉(zhuǎn)譯上。通過(guò)多個(gè)認(rèn)知主體的共同參與，單一評(píng)估主體在主觀選擇上的個(gè)體偏好得以有效糾正，在評(píng)估決策上的認(rèn)知缺陷亦能得到相應(yīng)彌補(bǔ)。[48]比如廣東省人大常委會(huì)就將《廣東省安全生產(chǎn)條例》的評(píng)估工作同時(shí)委托給省法學(xué)會(huì)和省工商聯(lián)。同時(shí)委托兩個(gè)及以上主體分別進(jìn)行地方立法后評(píng)估，更能保證評(píng)估主體相對(duì)擺脫特定認(rèn)知圖式的主體性制約。

解釋標(biāo)準(zhǔn)的多重性是多重解釋的另一維度。其在地方立法后評(píng)估中具體表現(xiàn)為，通過(guò)設(shè)置不同的指標(biāo)體系，以實(shí)現(xiàn)同一實(shí)踐樣本在不同注意力下的認(rèn)知掃描。作為分配注意力的單一指標(biāo)體系，難以實(shí)現(xiàn)不同視角下評(píng)估主體的認(rèn)知覆蓋。而多個(gè)指標(biāo)體系則可以為評(píng)估主體提供多樣化的解釋和測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。這種制度操作能夠?yàn)樵u(píng)估結(jié)果的橫向?qū)Ρ忍峁└?jìng)爭(zhēng)性的參照空間。當(dāng)不同指標(biāo)體系指引下的評(píng)估結(jié)果較為接近時(shí)，則表明評(píng)估結(jié)果的可信度較高；而當(dāng)不同指標(biāo)體系指引下的評(píng)估結(jié)果相差較大時(shí)，則說(shuō)明評(píng)估結(jié)果的可信度較低。多個(gè)指標(biāo)體系的共同參與，不僅可以使單一評(píng)估主體掙脫特定認(rèn)知圖式對(duì)評(píng)估結(jié)果的制約作用，而且可以在增加認(rèn)知數(shù)量的基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體的認(rèn)知突圍。當(dāng)評(píng)估主體的認(rèn)知范圍擴(kuò)大時(shí)，其主體性認(rèn)知制約也就相對(duì)減少了。

（三）多維經(jīng)驗(yàn)：基于認(rèn)知結(jié)構(gòu)的決策組織學(xué)習(xí)

經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建的多維性源于人們認(rèn)知結(jié)構(gòu)的局限性。由于現(xiàn)在和未來(lái)的選擇都是由過(guò)去所形塑的，[49]所以過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)對(duì)評(píng)估組織的決策實(shí)踐十分重要。但是，評(píng)估主體的認(rèn)知性制約使得其無(wú)法充分感知所有評(píng)估信息。信息孤島容易導(dǎo)致認(rèn)知斷層，而經(jīng)驗(yàn)的多維性可以增加決策信息的豐富性。當(dāng)決策主體掌握足夠多的有效信息時(shí)，其認(rèn)知結(jié)構(gòu)也就可以相對(duì)地?cái)[脫特定圖式的認(rèn)知制約性。而共享心智和動(dòng)態(tài)心智的復(fù)合構(gòu)建正是減少?zèng)Q策主體認(rèn)知制約性的有效途徑。

地方立法后評(píng)估中決策主體的多元構(gòu)建，雖然可以增加評(píng)估者的認(rèn)知視角，但也會(huì)相應(yīng)提高認(rèn)知和協(xié)調(diào)成本。共享心智模式的構(gòu)建就是為了解決地方立法后評(píng)估中異質(zhì)性成員間的共同決策問(wèn)題。研究表明，共享心智水平較高的團(tuán)隊(duì)能夠獲得更高績(jī)效。[50]由于組織不具有一致的偏好和身份，所以需要通過(guò)橫向組織學(xué)習(xí)以構(gòu)建共享心智模式，進(jìn)而提升評(píng)估組織的內(nèi)在默契和決策效率。作為組織成員所共同擁有的知識(shí)結(jié)構(gòu)，共享心智可以使組織成員獲得對(duì)于當(dāng)前特定情境的任務(wù)和組織相關(guān)的集體理解。在地方立法后評(píng)估中，可以通過(guò)信息溝通和定期培訓(xùn)等方式加強(qiáng)成員間的內(nèi)隱交流和交互認(rèn)知。當(dāng)評(píng)估主體間的信任度和理解度增加時(shí)，地方立法后評(píng)估的決策實(shí)踐也會(huì)更加順暢和有效。

如果說(shuō)共享心智是橫向維度的組織認(rèn)知協(xié)同，那么動(dòng)態(tài)心智就是縱向維度的組織認(rèn)知拓展。因受制于特定主體的認(rèn)知性制約，地方立法后評(píng)估不是一個(gè)充分理性條件下的測(cè)量實(shí)踐，而是一個(gè)“邊干邊學(xué)”的組織決策行為。就心智模式的縱向構(gòu)建而言，組織學(xué)習(xí)的基本目的在于評(píng)估信息的跨時(shí)空搜集以及評(píng)估體系的跨認(rèn)知完善。評(píng)估信息的跨時(shí)空搜集主要表現(xiàn)在實(shí)踐數(shù)據(jù)的縱向搜集?？v向數(shù)據(jù)源于對(duì)同一調(diào)查對(duì)象的跟蹤觀察，其內(nèi)容涵蓋同一變量在不同時(shí)點(diǎn)上的多次測(cè)量數(shù)據(jù)。[51]數(shù)據(jù)搜集的縱向性保證了評(píng)估信息的系統(tǒng)性，從而避免了單一性截面數(shù)據(jù)的偏面性。評(píng)估體系的跨認(rèn)知完善主要體現(xiàn)在指標(biāo)設(shè)計(jì)的認(rèn)知更新。單一評(píng)估指標(biāo)體系的固有缺陷源于特定時(shí)點(diǎn)主體認(rèn)知圖式的強(qiáng)力制約。評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的不斷積累與主體智識(shí)的逐步成長(zhǎng)，促使評(píng)估主體對(duì)于評(píng)估指標(biāo)的選擇與賦值、評(píng)估數(shù)據(jù)的搜集與使用發(fā)生認(rèn)知位移，這就需要通過(guò)實(shí)踐數(shù)據(jù)的縱向截取和指標(biāo)體系的持續(xù)更新來(lái)實(shí)現(xiàn)認(rèn)知矯正。

結(jié)語(yǔ)

評(píng)估信息是評(píng)估決策的基礎(chǔ)性前提。因受制于評(píng)估主體的認(rèn)知性制約，地方立法后評(píng)估必然是一種不完全信息條件下的決策實(shí)踐。內(nèi)隱偏見通過(guò)具有情境依賴性的啟發(fā)效應(yīng)來(lái)制約評(píng)估主體的感性認(rèn)知；外顯偏見則通過(guò)具有經(jīng)驗(yàn)依賴性的錨定效應(yīng)來(lái)制約評(píng)估主體的理性認(rèn)知。整體而言，每一項(xiàng)技術(shù)選擇及其實(shí)踐展開、每一種價(jià)值生成及其實(shí)踐滲透都是評(píng)估主體認(rèn)知制約下的偏向性選擇。為使地方立法后評(píng)估不斷掙脫特定認(rèn)知圖式的主體性制約，就需要從認(rèn)知視角、認(rèn)知對(duì)象以及認(rèn)知結(jié)構(gòu)三個(gè)層次對(duì)地方立法后評(píng)估的認(rèn)知制約進(jìn)行制度化解。而當(dāng)?shù)胤搅⒎ê笤u(píng)估相對(duì)擺脫特定主體的認(rèn)知性制約時(shí)，評(píng)估結(jié)果也就更加接近客觀真實(shí)。