歷史制度主義視角下巡察制度有效性研究

田湘波，王玲娟

（湖南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

巡察制度作為一項(xiàng)重要的黨內(nèi)監(jiān)督方式，是巡視制度向市縣地方基層的延伸和拓展，它是自上而下監(jiān)督方式與自下而上監(jiān)督方式的有機(jī)結(jié)合。2017 年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施巡察制度，為巡察工作的開展提供了重要的政策依據(jù)。五年來(lái)，巡察制度的實(shí)施效果如何，以及如何從理論上衡量巡察制度的有效性成為學(xué)界的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)，但是目前對(duì)此主題的相關(guān)研究仍比較薄弱，從歷史制度主義視角來(lái)研究巡察制度有效性的文獻(xiàn)更是未曾發(fā)現(xiàn)。鑒于此，本文試作初步探討，以冀有益于相關(guān)研究與實(shí)踐工作。

一、理論分析框架：歷史制度主義

新制度主義政治學(xué)研究中流派眾多，歷史制度主義屬于普遍認(rèn)知中的三大重要流派之一。20 世紀(jì)70 年代末，西方政治科學(xué)研究發(fā)生了范式轉(zhuǎn)換，政治學(xué)家對(duì)行為主義者過(guò)分注重政治形式和科學(xué)技術(shù)手段的研究取向、過(guò)分注重實(shí)證研究的方法論進(jìn)行了猛烈的批判。與此同時(shí)，新制度主義研究注重分析制度本身和制度與人的互動(dòng)，彌補(bǔ)了行為主義的缺陷。一般而言，大眾普遍認(rèn)為《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》（詹姆斯·G·馬奇，約翰·P·奧爾森，2001 年）一書是新制度主義政治學(xué)研究開始的標(biāo)志。

歷史制度主義有兩個(gè)解釋邏輯，一是制度的適應(yīng)性問(wèn)題，二是制度的路徑依賴特性。歷史制度主義認(rèn)為，制度的適應(yīng)性包括以下幾個(gè)內(nèi)容：制度與制度環(huán)境的適應(yīng)性、正式制度之間的適應(yīng)性、正式制度與非正式制度的適應(yīng)性。如果制度在上述三個(gè)方面有適應(yīng)性，就會(huì)產(chǎn)生制度的適應(yīng)性效率，這實(shí)質(zhì)上就是指制度的有效性。

歷史制度主義的另一個(gè)解釋邏輯是“路徑依賴”，也即制度的慣性，它關(guān)注制度的變遷規(guī)律，這個(gè)制度變遷動(dòng)力會(huì)影響制度的績(jī)效。狹義上的路徑依賴就是指一旦一個(gè)國(guó)家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展的話，那么扭轉(zhuǎn)的成本將是非常昂貴的。另一種選擇也是存在的，但是特定制度安排所筑起的壁壘將阻礙初始選擇中非常容易的轉(zhuǎn)換。[1]也就是說(shuō)，某一運(yùn)動(dòng)的前進(jìn)方向并不是充滿著自發(fā)偶然隨機(jī)性的，而在于其之前的運(yùn)動(dòng)方向所帶來(lái)的后續(xù)影響。

導(dǎo)致路徑依賴形成的動(dòng)力有三個(gè)：收益遞增、交易成本、制度相關(guān)人之間的權(quán)力非對(duì)稱性。皮爾遜和諾斯從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度提出了收益遞增和交易成本的動(dòng)力。皮爾遜認(rèn)為導(dǎo)致路徑依賴的動(dòng)力是回報(bào)遞增。從技術(shù)領(lǐng)域中技術(shù)的鎖定效應(yīng)可以很好地解釋回報(bào)遞增，即構(gòu)建技術(shù)所投入的高額成本、使用技術(shù)過(guò)程中個(gè)人的學(xué)習(xí)活動(dòng)推動(dòng)了技術(shù)的優(yōu)化創(chuàng)新、該技術(shù)與相關(guān)技術(shù)聯(lián)動(dòng)形成了網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、技術(shù)障礙時(shí)具有的自我調(diào)適功能促進(jìn)了技術(shù)的回報(bào)遞增。同時(shí)回報(bào)遞增是一個(gè)正反饋的過(guò)程，隨著正向反饋的增加會(huì)產(chǎn)生自我強(qiáng)化活動(dòng)的強(qiáng)力循環(huán)。

諾斯把路徑依賴的觀點(diǎn)應(yīng)用到了制度分析，并在皮爾遜的基礎(chǔ)上增加了路徑依賴的交易成本這一動(dòng)力因素。諾斯認(rèn)為，導(dǎo)致制度變遷過(guò)程中路徑依賴的原因除了由于制度所具有的自我強(qiáng)化機(jī)制所導(dǎo)致的收益遞增，還在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)中存在的顯著的交易成本。[2]即顯著的交易費(fèi)用不僅導(dǎo)致了市場(chǎng)的不完全，而且導(dǎo)致了制度相關(guān)人對(duì)市場(chǎng)信息的掌握不完全，由此基于先存認(rèn)知和不完全信息而出現(xiàn)的認(rèn)知模式加劇了路徑依賴的交易成本。

彼得·豪爾則強(qiáng)調(diào)了路徑依賴的另一動(dòng)力——權(quán)力非對(duì)稱性在制度相關(guān)人之間的存在，這是歷史制度主義的區(qū)別性特征。彼得·豪爾指出，制度對(duì)行動(dòng)者的影響是深刻的，不僅其追求和實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的方式被制度所形塑，而且政治行動(dòng)者之間的力量對(duì)比、權(quán)力博弈方式也是被制度所限制與構(gòu)造的。[3]也就是說(shuō)，一項(xiàng)制度被創(chuàng)制，在一定程度上是為了滿足某一部分人的特權(quán)，因而另一部分人則處于權(quán)力及由此帶來(lái)的收益上的弱勢(shì)地位，因此，既得利益者必將有更大的動(dòng)力維護(hù)該項(xiàng)制度，路徑依賴由此產(chǎn)生。

制度有效性是指制度或機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的水平[4]，也就是指一種制度解決某種問(wèn)題的能力[5]，它包括事實(shí)上的有效性和規(guī)范上的有效性兩個(gè)方面。巡察制度的有效性就是指能解決執(zhí)政黨執(zhí)政時(shí)產(chǎn)生的一系列問(wèn)題的能力，如政治路線是否正確、是否以馬克思主義為指導(dǎo)、政黨組織是否有戰(zhàn)斗力、作風(fēng)是否正派、制度是否健全、清廉與否等問(wèn)題。以歷史制度主義為依據(jù)，我們從制度適應(yīng)性和路徑依賴兩個(gè)解釋邏輯出發(fā)，歸納出影響巡察制度有效性的三個(gè)因素：制度變遷的路徑依賴性、制度與制度環(huán)境適應(yīng)性、制度與制度相關(guān)人的相互關(guān)系。

二、歷史制度主義三個(gè)維度下的巡察制度有效性分析

（一）路徑依賴維度下巡察制度的有效性

歷史制度主義者通過(guò)路徑依賴去解釋制度的起源和變遷。正如前文所述，新制度的創(chuàng)制及生成，不是一個(gè)充滿理性設(shè)計(jì)的突變過(guò)程，不存在一項(xiàng)全新的制度，其總是有著既存制度的影子。制度的延續(xù)及變遷，也依賴于前序制度所存在的慣性，這是一個(gè)緩慢的、不斷學(xué)習(xí)與強(qiáng)化的、充滿路徑依賴的過(guò)程，也就是相當(dāng)于物理學(xué)上運(yùn)動(dòng)慣性的過(guò)程。在此情況下，一項(xiàng)制度能否稱之為“好的制度”，歷史制度主義將評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為，一方面制度具有可適應(yīng)性；另一方面是制度能夠通過(guò)有效政策將觀念轉(zhuǎn)換為具體行動(dòng)。[6]

巡察制度的生成和變遷，也體現(xiàn)出制度的路徑依賴和學(xué)習(xí)效應(yīng)。巡察是一種自上而下式的監(jiān)督，與我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)的科層制相配套，隨著權(quán)力的層層委托代理，有效地實(shí)現(xiàn)了中央對(duì)地方的監(jiān)督管理?！把册鳌笔亲钤嫉难膊炷Ｊ剑S著實(shí)踐的發(fā)展，秦漢時(shí)期在國(guó)家層面正式確立了這一制度，并隨著封建統(tǒng)治的加強(qiáng)而不斷強(qiáng)化完善此項(xiàng)制度。作為一項(xiàng)現(xiàn)代政治學(xué)領(lǐng)域中的黨內(nèi)監(jiān)督制度，我國(guó)的巡察制度則是在巡視制度取得良好效果的基礎(chǔ)上，黨中央為了加強(qiáng)對(duì)市縣基層黨組織和黨委工作的政治領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督做出的決策，是彌補(bǔ)巡視制度覆蓋面狹小的缺陷而向基層下沉和延伸的舉措，體現(xiàn)著制度的學(xué)習(xí)效應(yīng)和可適應(yīng)性。

巡察制度作為一項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度，其制度本身也具有合理性與合法性。一方面，巡察制度是基于巡視制度覆蓋面存在盲區(qū)的問(wèn)題，作為一項(xiàng)補(bǔ)充和完善性的制度而出現(xiàn)的，在制度的性質(zhì)、職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置上都有著很大的相似性，是對(duì)巡視制度的模仿同構(gòu)。巡視制度的運(yùn)行和實(shí)踐，同時(shí)取得了良好的效果，為巡察制度的確立奠定了理論基礎(chǔ)、樹立了一個(gè)典型的實(shí)踐范例，制度的設(shè)計(jì)者、實(shí)踐者和利益相關(guān)者對(duì)巡視制度的適應(yīng)性預(yù)期也相應(yīng)地延續(xù)到了巡察制度上，這是制度學(xué)習(xí)的正效應(yīng)，因此巡察制度的生成具有合理性。同時(shí)，通過(guò)國(guó)家政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)巡察工作和巡察制度的再三強(qiáng)調(diào)與重視，國(guó)家機(jī)關(guān)也通過(guò)立法、制度、物質(zhì)、人力等方面的支持和保障來(lái)推進(jìn)巡察制度的生成變遷，巡察制度通過(guò)公共政策和法律的形式得到了完善，取得了合法性。另一方面，巡察制度與中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家廉政體系的建立、國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一制度目標(biāo)緊密地聯(lián)系在一起，巡察制度的建立會(huì)降低制度群的單位制度成本，帶來(lái)制度的收益遞增。

（二）巡察制度與制度環(huán)境相適應(yīng)維度下的有效性

在歷史制度主義者看來(lái)，制度作為一個(gè)有著歷史延續(xù)性的客體，它是通過(guò)不斷地與環(huán)境相互作用而延展的。[7]同時(shí)，政治進(jìn)程也是隨著歷史車輪的向前而生成和演變的[8]，要理解和考察巡察制度，必須從歷史和環(huán)境中去理解。

從歷史層面說(shuō)，要解讀某一事件，必須去關(guān)注其背后的特定環(huán)境與時(shí)機(jī)，任何歷史事件并不是憑空發(fā)生的，而受其漫長(zhǎng)的歷史序列的影響，制度也是內(nèi)含于歷史、受歷史所制約和塑造的。[9]環(huán)境建構(gòu)和塑造制度的途徑在于，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等宏觀環(huán)境的變化會(huì)導(dǎo)致微觀個(gè)體的權(quán)力與認(rèn)知的改變，既包括制度相關(guān)人之間的權(quán)力不對(duì)稱的加劇，也包括原先的力量相對(duì)均衡狀態(tài)的打破，還在于新的制度相關(guān)人的出場(chǎng)及伴隨的新的政治力量集體及其政治意志的出現(xiàn)。由此，舊制度在這種沖突狀態(tài)下會(huì)通過(guò)制度相關(guān)人的行動(dòng)而出現(xiàn)兩條前進(jìn)道路：要么舊制度不斷優(yōu)化而繼續(xù)維持有效狀態(tài)，要么舊制度出現(xiàn)滯后而陷入低效、無(wú)效或者被淘汰的境地。

考察巡察制度的出現(xiàn)和確立，要將其與背后特定的歷史環(huán)境聯(lián)系起來(lái)。改革開放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，解放與發(fā)展生產(chǎn)力成為社會(huì)主義建設(shè)的中心。同時(shí)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)、提高人民群眾的幸福感和滿足感也成為一項(xiàng)必須重視的事業(yè)。但是，黨的十八大以前，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象越來(lái)越頻發(fā)、性質(zhì)越來(lái)越嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了黨內(nèi)政治生態(tài)，阻礙了現(xiàn)代化進(jìn)程，損害了黨和國(guó)家的安全與政治形象。黨的十九大之后社會(huì)主要矛盾有變化，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)很清晰。在這一背景下，制度的均衡狀態(tài)已經(jīng)被打破，舊的制度出現(xiàn)了滯后性，制度的供給與需求出現(xiàn)了不平衡，需要對(duì)制度做出調(diào)整和創(chuàng)新，防止無(wú)效制度的長(zhǎng)期存在及掉入制度變遷的惡性循環(huán)陷阱。巡察制度則是在巡視制度存在缺陷的情況下，黨中央對(duì)制度的歷史和現(xiàn)實(shí)環(huán)境進(jìn)行判斷過(guò)后進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新與完善，同時(shí)達(dá)到了與環(huán)境的契合與適應(yīng)。

（三）巡察制度與制度相關(guān)人關(guān)系維度下的有效性

歷史制度主義理論論述制度相關(guān)人影響制度有效性的方式主要有兩種：其一，掌握核心權(quán)力與資源的關(guān)鍵制度相關(guān)人及其行動(dòng)影響制度的有效性。其二，社會(huì)快速分化、階級(jí)迅速流動(dòng)，與此同時(shí)出現(xiàn)了新的制度相關(guān)人，從而影響制度有效性。[10]

其一，在歷史制度主義看來(lái)，不僅制度塑造了社會(huì)集團(tuán)之間的權(quán)力不對(duì)稱，而且其反過(guò)來(lái)對(duì)制度進(jìn)程也造成了影響。社會(huì)集團(tuán)之間的權(quán)力分配是不平等的，不同社會(huì)集團(tuán)對(duì)制度生成、制定與遵守的影響程度是不一致的，利益集團(tuán)之間的相互博弈必然產(chǎn)生勝出的一方和退出的一方，而勝出的一方對(duì)制度有效性的影響則相對(duì)大很多，在其中掌握巨大權(quán)力與資源的關(guān)鍵制度相關(guān)人則更為重要。其二，歷史制度主義關(guān)注環(huán)境對(duì)制度的影響是通過(guò)制度相關(guān)人來(lái)實(shí)現(xiàn)的，環(huán)境條件的改變對(duì)制度的延續(xù)與變遷不是機(jī)械式的，而是通過(guò)制度相關(guān)人這一個(gè)體對(duì)環(huán)境變化作出的反應(yīng)來(lái)產(chǎn)生的。與經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境變化相伴隨的是社會(huì)集團(tuán)利益之間的興衰，更重要的是代表新的利益訴求的社會(huì)集團(tuán)的出現(xiàn)與上升對(duì)制度及其有效性所帶來(lái)的深刻影響。

改革開放后，在建立巡視制度的關(guān)鍵制度相關(guān)人中，習(xí)近平是黨內(nèi)巡視制度的真正落實(shí)者[11]，也是巡察制度的推廣者。習(xí)近平當(dāng)選為總書記以來(lái)，在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)、清除黨內(nèi)腐敗分子上下足了功夫，可以視為巡察制度建立的關(guān)鍵制度相關(guān)人。在巡察制度作為一項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度的建立和實(shí)踐上，他多次進(jìn)行過(guò)指示，加快了巡察制度建設(shè)的步伐，不斷完善了巡察制度及其配套設(shè)施，強(qiáng)化了巡察制度的正向路徑依賴。作為巡察制度關(guān)鍵制度相關(guān)人，習(xí)近平不僅在行動(dòng)上做出了貢獻(xiàn)，而且其相關(guān)理念與認(rèn)知都對(duì)巡察制度有效性產(chǎn)生了極大的正向影響。

三、阻礙巡察制度有效性發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)因素

（一）從路徑依賴來(lái)看，有兩個(gè)方面影響巡察制度有效性發(fā)揮

一方面，巡察領(lǐng)導(dǎo)與管理體制會(huì)影響巡察制度的有效性。巡察制度是巡視制度的模仿同構(gòu)，在制度設(shè)計(jì)上與巡視制度有許多相似之處，但是適用范圍的變更導(dǎo)致了巡察制度的簡(jiǎn)單模仿模式出現(xiàn)失靈。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，巡察人員面臨“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，其待遇、職級(jí)、組織人事關(guān)系都受到各方牽制，影響了巡察工作的有效性。巡察組是一種臨時(shí)的任務(wù)型組織，巡察工作組是在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下授權(quán)，它是紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、審計(jì)、宣傳等部門資源共享形成監(jiān)督合力的組織。這種制度安排既有利于保證巡察工作人員的素質(zhì)和水準(zhǔn)，在短時(shí)間內(nèi)聚集優(yōu)質(zhì)資源完成專項(xiàng)任務(wù)，也能加強(qiáng)各相關(guān)單位部門之間的協(xié)作。但是，巡察組人員從相關(guān)單位抽調(diào)出來(lái)并選配到本級(jí)黨委設(shè)置的巡察組，他們具有“雙重身份”并接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”——既要對(duì)黨委負(fù)責(zé)，還要對(duì)原單位負(fù)責(zé)，在工作發(fā)生沖突時(shí)會(huì)遭遇選擇困境；[12]同時(shí)，其組織人事關(guān)系、薪酬績(jī)效還受原單位管理，這種受“雙頭牽制”的狀況會(huì)影響到巡察組人員的工作激情與效率。對(duì)于臨時(shí)成立的巡察組而言，面對(duì)來(lái)自各個(gè)部門、素質(zhì)能力有所差異、性格處事方式不同的巡察組人員，要協(xié)調(diào)好團(tuán)隊(duì)成員、凝聚好團(tuán)隊(duì)力量、按質(zhì)按量完成工作是一種考驗(yàn)。對(duì)于被抽調(diào)人才的原單位而言，優(yōu)秀干部被抽調(diào)和選配出去，原本人才資源相對(duì)較弱的縣級(jí)工作部門就顯得更加羸弱，對(duì)各單位部門的工作運(yùn)轉(zhuǎn)也造成了影響。

另一方面，巡察問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與整改機(jī)制適應(yīng)性銜接問(wèn)題會(huì)影響巡察制度有效性。總書記強(qiáng)調(diào)：巡視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的目的是解決問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不整改，比不巡視效果還壞。[13]但是，巡察工作在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與促進(jìn)問(wèn)題整改上往往存在“頭重腳輕”現(xiàn)象。巡察組在對(duì)被巡察對(duì)象、被巡察單位進(jìn)行問(wèn)題診斷之后，巡察工作的重心就轉(zhuǎn)移到了被巡察對(duì)象的自我整改環(huán)節(jié)，但是，一旦缺乏外部的監(jiān)督約束，自我的監(jiān)督整改效果就會(huì)大打折扣。不僅被巡察對(duì)象的反饋整改時(shí)間長(zhǎng)、過(guò)程不夠公開透明，巡察的整改反饋報(bào)告也往往流于形式，對(duì)根本性的問(wèn)題置之不顧；而且巡察組的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與后續(xù)的紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)案件查處不能一一對(duì)應(yīng)，即使巡察組對(duì)問(wèn)題巡深了察透了，但后續(xù)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、檢察院與法院沒有同步行動(dòng)，因此巡察的監(jiān)督主體作用受到限制。

（二）從巡察制度與制度環(huán)境的適應(yīng)性層面來(lái)看，有兩個(gè)方面影響其有效性發(fā)揮

一方面，強(qiáng)調(diào)非人際關(guān)系的巡察制度與“人情社會(huì)”的制度環(huán)境不相適應(yīng)。巡察制度不僅承擔(dān)著發(fā)現(xiàn)腐敗者及肅清黨內(nèi)政治生態(tài)的重任，而且還是治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)，十分強(qiáng)調(diào)非人際關(guān)系化的公平正義。但是，中國(guó)是一個(gè)典型的熟人社會(huì)，自古以來(lái)就重視血緣和人情。巡察制度的實(shí)施環(huán)境也大多為熟人社會(huì)環(huán)境，具有很強(qiáng)的地緣性、血緣性、親緣性等特點(diǎn)。巡察實(shí)質(zhì)上是本地巡察，就是由本地的巡察組工作人員對(duì)本地的單位、機(jī)關(guān)和個(gè)人開展政治巡察，因此巡察人員與被巡察對(duì)象在人情網(wǎng)絡(luò)上很容易產(chǎn)生交叉重疊，導(dǎo)致巡察工作開展面臨許多困難。

另一方面，巡察手段與方式的不適應(yīng)造成巡察權(quán)威下降。巡察是在上級(jí)黨委的授權(quán)和委托下對(duì)下級(jí)黨委落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任的舉措，巡察組肩負(fù)著黨章與《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》賦予的政治使命，代表的是黨的權(quán)威與形象。但是在熟人社會(huì)環(huán)境下，巡察手段與方式適用性不強(qiáng)，降低了巡察的權(quán)威，也阻礙了巡察制度有效性的發(fā)揮。在問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)上，往往采取問(wèn)卷測(cè)評(píng)、個(gè)別談話、聽取匯報(bào)、設(shè)置郵箱等被動(dòng)式收集問(wèn)題的方式，缺乏有效主動(dòng)的措施去深入發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。[14]美國(guó)學(xué)者弗雷德里克森曾提出過(guò)一個(gè)“距離悖論”，即相對(duì)于離他們遠(yuǎn)的政府官員，人們更傾向于對(duì)離他們近的政府官員產(chǎn)生信任感[15]。但是中國(guó)式的距離悖論卻與美國(guó)式的完全相反，學(xué)者將其稱為“政治信任層級(jí)差”[16]或者“差序政府信任”[17]。在市縣層面開展巡察工作，以查資料、聽匯報(bào)、與被巡察對(duì)象之間的談話的傳統(tǒng)手段方法容易使被巡察對(duì)象提前準(zhǔn)備，從而有備無(wú)患。同時(shí)，通過(guò)走訪，在群眾之間進(jìn)行調(diào)查的形式又容易受到“熟人查熟人，查不出問(wèn)題”等信任危機(jī)的影響，消解了巡察制度的權(quán)威性。

（三）從巡察制度與制度相關(guān)人層面來(lái)看，有兩個(gè)方面影響其有效性發(fā)揮

一方面，巡察制度代理人責(zé)任與規(guī)矩意識(shí)不強(qiáng)。巡察其本質(zhì)也是一種符合契約論的“委托-代理”關(guān)系，巡察組及其工作人員在人民群眾和黨委的委托下對(duì)同級(jí)或者下級(jí)開展政治巡察，成為權(quán)力的代理人。這不僅對(duì)巡察人員的政治站位、理論素養(yǎng)、工作能力要求高，更需要其有著高度的責(zé)任與規(guī)矩意識(shí)。但是，一些遴選出來(lái)的干部在進(jìn)行巡察工作時(shí)，缺乏勇氣與擔(dān)當(dāng)，罔顧責(zé)任與法律，出于個(gè)人的理性計(jì)算不愿意也不敢得罪人，因此在進(jìn)行巡察工作時(shí)草草了事，影響了巡察制度有效性的發(fā)揮。甚至與被巡察對(duì)象之間因利益關(guān)系形成“權(quán)力共謀”，導(dǎo)致同流合污。[18]

另一方面，制度受益人的信任與配合不夠。巡察作為一種重要的基層反腐手段，群眾是最直接的制度受益人。但是，正如前文所述，在群眾心中，黨和政府及工作人員的形象是與其距離遠(yuǎn)近成反比的，群眾往往能夠傾向于信任距離自己更遠(yuǎn)的“中央”，甚至出現(xiàn)“中央滿天晴，省里起烏云，縣里下大雨，鄉(xiāng)里淹死人，何處有人心?”[19]這類民間流行語(yǔ)。因此，群眾對(duì)市縣層面的巡察工作會(huì)產(chǎn)生質(zhì)疑，不僅不信任巡察人員的工作能力，還認(rèn)為這些存在強(qiáng)大人情與利益網(wǎng)絡(luò)的官員之間存在“官官相護(hù)”，巡察只是走過(guò)場(chǎng)，說(shuō)真話會(huì)遭報(bào)復(fù)，因此對(duì)巡察工作不支持也不配合。對(duì)基層工作人員的不信任，也會(huì)波及到制度層面，影響巡察質(zhì)效。

四、提高巡察制度有效性的對(duì)策

（一）從路徑依賴層面看，要從兩個(gè)方面進(jìn)行努力

一方面，充實(shí)巡察人才庫(kù)，破解領(lǐng)導(dǎo)體制困境。巡察人員所面臨的領(lǐng)導(dǎo)體制困境，并不是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的巡察體制問(wèn)題，而在于巡察隊(duì)伍困境。當(dāng)前，巡察已經(jīng)成為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的單獨(dú)部門，并在組織人事關(guān)系、編制上有了更大的保障，使得人員調(diào)動(dòng)、管理都有了更強(qiáng)的獨(dú)立性，從其他部門抽調(diào)、選配優(yōu)質(zhì)人才加入巡察工作也是為了提高巡察隊(duì)伍素質(zhì)、破解人情關(guān)系網(wǎng)、增強(qiáng)巡察工作實(shí)效的舉措。但是，目前在市縣層面實(shí)現(xiàn)的這種方式，不論是對(duì)被抽調(diào)的巡察單位而言，還是對(duì)臨時(shí)組合的巡察隊(duì)伍而言，都帶來(lái)一定的管理困難。因此，探索一種相對(duì)穩(wěn)定又富有流動(dòng)性活力的巡察人才庫(kù)建設(shè)方法可以成為破解領(lǐng)導(dǎo)體制困境的有效出路。吉林省柳河縣打造出了一支政治素養(yǎng)、責(zé)任意識(shí)、工作能力“三過(guò)硬”的高素質(zhì)巡察隊(duì)伍，其路徑就是建立巡察人才庫(kù)，并通過(guò)以老帶新、多輪實(shí)戰(zhàn)、常態(tài)化培訓(xùn)不斷優(yōu)化。[20]借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，巡察工作要依據(jù)新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》將“一屆黨委任期內(nèi)巡視全覆蓋”的要求延伸到巡察工作中，建立老中青比例合理、知識(shí)背景多元、專業(yè)素質(zhì)高的巡察“常規(guī)軍”，在編制、獎(jiǎng)酬上予以保障和激勵(lì)，解除后患之憂；同時(shí)將下級(jí)黨委組織內(nèi)涌現(xiàn)出來(lái)的優(yōu)秀分子吸納到巡察隊(duì)伍中來(lái)，通過(guò)以老帶新、以干帶訓(xùn)的方式鍛煉巡察“后備軍”隊(duì)伍，在一屆黨委任期內(nèi)對(duì)巡察專兼職干部全部輪訓(xùn)一遍；還需要實(shí)行動(dòng)態(tài)淘汰制度，將能力不強(qiáng)且政治站位不高的人員及時(shí)清除出巡察隊(duì)伍，由此實(shí)現(xiàn)“常規(guī)軍”與“后備軍”相結(jié)合、巡察隊(duì)伍專精尖又富有生機(jī)活力，做到“召之即來(lái)，來(lái)之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”。

另一方面，加強(qiáng)巡察與整改機(jī)制適應(yīng)性銜接，形成監(jiān)督閉環(huán)。巡察對(duì)問(wèn)題只有發(fā)現(xiàn)的權(quán)力，只有調(diào)查權(quán)沒有處置權(quán)。依照《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第五章第二十八條規(guī)定：派出巡視組的黨組織對(duì)問(wèn)題和線索進(jìn)行分類處置后要移交到紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、有關(guān)組織部門或相關(guān)部門，[21]紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和相關(guān)組織部門成為巡察成果運(yùn)用的一環(huán)。對(duì)于涉嫌貪污腐敗、違法亂紀(jì)的巡察對(duì)象，加強(qiáng)與案件審理部門的銜接與聯(lián)動(dòng)能夠加強(qiáng)巡察工作的時(shí)效性，加大巡察的震懾力度。對(duì)于有關(guān)民主集中制、組織人事方面的問(wèn)題與線索，要加強(qiáng)與被巡察單位（部門）的溝通，將問(wèn)題及時(shí)反饋，并定時(shí)、定期要求被巡察單位上報(bào)整改情況，加大整改情況的公開力度，使得問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與整改機(jī)制一體銜接，以監(jiān)督閉環(huán)督促整改真正落實(shí)落地，提高巡察質(zhì)效。

（二）從巡察制度與制度環(huán)境相適應(yīng)層面看，要從兩個(gè)方面進(jìn)行努力

一方面，實(shí)行提級(jí)交叉監(jiān)督，破除人情關(guān)系干擾。熟人監(jiān)督熟人，容易加重巡察人員的心理負(fù)擔(dān)，意志不堅(jiān)定、容易動(dòng)搖的個(gè)人極其容易成為腐敗和違法亂紀(jì)的“保護(hù)傘”“庇護(hù)網(wǎng)”，破壞巡察紀(jì)律、擾亂巡察秩序、降低巡察效果；而一些堅(jiān)守原則的個(gè)人卻會(huì)成為不遵守規(guī)則之人的“眼中釘”“肉中刺”，成為被“圍獵”和打擊的對(duì)象。因此，一些巡察人員出于個(gè)人政治前途的考量，自愿或者被迫成為違法亂紀(jì)的幫兇。要破解人情關(guān)系干擾，跳出熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，可以從地緣上著手。提級(jí)巡察就是指上級(jí)黨委對(duì)原屬于下級(jí)黨委組織開展的三級(jí)黨委巡察區(qū)域進(jìn)行巡察，跳過(guò)下級(jí)黨委對(duì)三級(jí)黨委的巡察步驟，針對(duì)群眾反映問(wèn)題強(qiáng)烈、矛盾突出但下級(jí)黨委巡察不出問(wèn)題的情況，能破解下級(jí)之間互相包庇、“權(quán)力共謀”的政治難題。交叉巡察有多種模式，主要有巡察主體交叉、巡察內(nèi)容與范圍交叉、巡察工作方式交叉、巡察對(duì)象交叉。[22]交叉巡察的好處在于在黨委的一體謀劃、部署和推進(jìn)下能最大限度地利用市縣層面的巡察資源，又能避免本級(jí)地區(qū)、單位的熟人關(guān)系，用“生人”“生臉”的方式提高巡察監(jiān)督效果，既有利于維護(hù)基層親善關(guān)系，又能使巡察工作“巡得深察得透”。

另一方面，適應(yīng)新的制度環(huán)境，創(chuàng)新巡察手段與方法，重塑巡察權(quán)威。巡察工作代表的是黨的權(quán)威，巡察工作以何種手段與方式進(jìn)行，關(guān)乎的是巡察權(quán)威能不能樹立、制度能不能有效實(shí)施的問(wèn)題。與巡察人員談話、列席會(huì)議、查閱相關(guān)資料等方式在市縣層面容易受到人情打擾，通過(guò)“打招呼”或者“政治威脅”擾亂巡察秩序?！爸萋┱咴谟钕拢д咴诓菀啊?，相對(duì)于中央省部級(jí)機(jī)關(guān)單位，人民群眾與市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間距離更近、利益接觸更多，對(duì)政府部門及其工作人員了解更深，因此更應(yīng)充分利用好人民群眾這一資源。在交叉巡察的基礎(chǔ)上，巡察組及工作人員要認(rèn)清形勢(shì)、放棄線索主動(dòng)找上門來(lái)的想法，取之以深入基層的做法，通過(guò)與人民群眾的日常交談、專項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索。同時(shí)，要充分利用好大數(shù)據(jù)這一工具，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民群眾利用政府網(wǎng)站、政府熱線、領(lǐng)導(dǎo)留言板等解決問(wèn)題的意識(shí)相對(duì)較弱，因此建立全覆蓋、全天候的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)與分析將成為巡察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與線索的重要手段。

（三）從巡察制度與制度相關(guān)人層面來(lái)看，要從兩個(gè)方面進(jìn)行努力

一方面，加強(qiáng)巡察人員監(jiān)管，降低巡察制度成本。制度的生命力在于執(zhí)行，一項(xiàng)好的制度設(shè)計(jì)如果不能得到正確的執(zhí)行，只會(huì)因束之高閣而蒙上灰塵。巡察工作人員是巡察制度實(shí)施的直接相關(guān)人，他們對(duì)巡察制度的理解與認(rèn)同程度、素質(zhì)高低、面對(duì)困難與誘惑時(shí)的態(tài)度正確與否都會(huì)成為影響制度有效性的重要因素。如果巡察人員能嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事，具備應(yīng)有的政治素養(yǎng)與專業(yè)能力，巡察制度運(yùn)行的成本就會(huì)降低很多，其制度實(shí)施也會(huì)更加順利。因此，加強(qiáng)對(duì)巡察人員的監(jiān)管成為必不可少的一步。在巡察工作開始之前，不僅要整體考慮巡察隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，而且要加強(qiáng)培訓(xùn)，這既能增強(qiáng)巡察人員的巡察所需素質(zhì)與技能，還能增進(jìn)成員之間的情感、加強(qiáng)溝通，有利于巡察隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高、便于隊(duì)伍的協(xié)調(diào)與管理。在巡察過(guò)程中對(duì)巡察人員的表現(xiàn)進(jìn)行綜合考核，巡察結(jié)束之后將其考核結(jié)果與薪酬績(jī)效、人事組織關(guān)系掛鉤；此外，要從正向物質(zhì)激勵(lì)上予以保障，加大巡察的專項(xiàng)資金投入，提高巡察人員待遇，增強(qiáng)巡察人員的工作動(dòng)力。

另一方面，加強(qiáng)巡察宣傳力度，提升巡察效果。中國(guó)共產(chǎn)黨一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是人民群眾，人民群眾也是巡察制度的直接受益人，但是人民群眾對(duì)巡察制度存在誤解，不僅阻礙了巡察工作的開展，而且會(huì)降低巡察工作質(zhì)效。因此，黨委、政府要綜合巡察與其他部門特別是媒體宣傳的力量，經(jīng)常性地加大對(duì)巡察的知識(shí)普及，消除對(duì)巡察的誤會(huì)；在巡察工作開始前和巡察過(guò)程中加大對(duì)巡察工作的宣傳，讓人民群眾更加積極主動(dòng)地參與到巡察工作中，提供線索、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；在巡察結(jié)束之后要更大地限度公開巡察成果，以成績(jī)說(shuō)話，讓人民群眾真正信服。同時(shí)，相關(guān)部門工作人員更應(yīng)該注意自己的一言一行，不要因?yàn)橐患褐孕凶岦h和政府的形象受損，從而直接影響到黨委領(lǐng)導(dǎo)下的巡察制度及工作。