教育行政執(zhí)法，規(guī)范來了

張靜

谷愛凌成為冬奧會上的超級明星，她曾在北京海淀黃莊上過奧數(shù)班的“童年往事”也被媒體廣為報道。如今的海淀黃莊，不少曾經開滿中小學學科輔導機構的寫字樓已人去樓空。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，針對減輕學生作業(yè)負擔、提升學校教育水平、持續(xù)規(guī)范校外培訓作出重大決策部署。

谷愛凌成為冬奧會上的超級明星，她曾在北京海淀黃莊上過奧數(shù)班的“ 童年往事”也被媒體廣為報道。如今的海淀黃莊，不少曾經開滿中小學學科輔導機構的寫字樓已人去樓空。

落實“雙減”政策半年多時間，各種違法違規(guī)的校外培訓行為得到初步治理，但也出現(xiàn)部分學科類培訓轉入“地下”，換個“馬甲”逃避監(jiān)管等“頂風作案”現(xiàn)象，與此同時，一些城市執(zhí)法不到位，少數(shù)基層監(jiān)管部門暴力執(zhí)法等矯枉走偏問題引發(fā)社會關注。

日前，教育部、中央編辦、司法部聯(lián)合印發(fā)《關于加強教育行政執(zhí)法 深入推進校外培訓綜合治理的意見》（以下簡稱《意見》），要求全面提升校外培訓監(jiān)管執(zhí)法能力水平，嚴肅查處校外培訓違法違規(guī)行為。

這是首個關于校外培訓監(jiān)管行政執(zhí)法的專門文件。

“從效力級別上看屬于部門規(guī)章，級別較高，明確和規(guī)范了校外培訓監(jiān)管機關行政執(zhí)法的一系列具體方法和標準，對規(guī)范執(zhí)法、提升執(zhí)法水平有較大幫助，能夠有力推動行政執(zhí)法機關更好地落實‘雙減’政策?！北本┐蟪陕蓭熓聞账匣锶诵わS對《瞭望東方周刊》說。

“雙減”政策落地半年多，校外培訓機構受到來自市場監(jiān)管，網信、公安、體育、文化和旅游等各部門的強力監(jiān)管，不少違規(guī)校外培訓機構遭到警告、罰款、限制開展經營活動、責令停業(yè)、責令關閉等行政處罰。

這些監(jiān)管執(zhí)法行為得到社會大眾的認同與支持，但也存在少數(shù)地區(qū)的基層執(zhí)法機構在監(jiān)管校外培訓合規(guī)辦學方面出現(xiàn)各類“走偏”現(xiàn)象。

2021年8月，含山縣環(huán)峰鎮(zhèn)執(zhí)法部門接到群眾舉報，稱有人違反防疫規(guī)定，組織多名學生聚集補課。執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場后，一腳踹開教室門，掐著涉事老師脖子將其推出去訓誡，留下學生面面相覷?！皥?zhí)法方式簡單、急躁、不規(guī)范”的行為引發(fā)輿論爭議。

一些基層行政機關采取突擊式執(zhí)法，在處罰手段上層層加碼;一些地方存在濫設“電子眼”“暗中執(zhí)法”“釣魚執(zhí)法”等問題。此外，不合理罰款，行政處罰“一刀切”等現(xiàn)象仍未杜絕。

不規(guī)范執(zhí)法引發(fā)不良社會影響，對進一步推動“雙減”落地起到負面作用。教育執(zhí)法具有一定專業(yè)性，如何做才能合法合規(guī)？

首都師范大學教育學院教授薛海平告訴《瞭望東方周刊》，此次三部門聯(lián)合印發(fā)《意見》，主要針對治理校外培訓監(jiān)管實踐中的突出問題，著重解決不能執(zhí)法、不愿執(zhí)法和不會執(zhí)法三類問題。

“首先，執(zhí)法人員的執(zhí)法依據(jù)是什么，要在現(xiàn)有法律法規(guī)體系中找到對應的法律條文;其次，有些監(jiān)管部門因為利益關系，不愿嚴格執(zhí)法，對違規(guī)校外培訓機構沒有監(jiān)管到位，導致逃避監(jiān)管現(xiàn)象發(fā)生，沒有落實‘雙減’;第三，一些執(zhí)法人員來自工商部門、網信部門，對教育行業(yè)的了解認知不足，這就導致他們不會執(zhí)法?！毖Ｆ秸f。

針對執(zhí)法“外行”的問題，教育部有關負責人也表示，“雙減”工作開展以來，各地建立了“雙減”工作專門協(xié)調機制，聯(lián)合開展專項治理行動，對校外培訓違法違規(guī)行為進行查處，但一些地方仍然存在執(zhí)法統(tǒng)籌不夠、合力不強的問題。

2021年9月8日教育部發(fā)布了《關于堅決查處變相違規(guī)開展學科類校外培訓問題的通知》，列出了七種學科類校外培訓“隱形變異”形態(tài)。

北京大學法學院湛中樂教授指出，相對于公安、市場監(jiān)管等部門，教育部門缺乏成熟的取證、調查、處理、執(zhí)行等工作機制和保障條件。對于校外培訓、違規(guī)辦學等問題的治理需要會同其他部門展開，常態(tài)化的執(zhí)法聯(lián)動機制尚未有效確立。

山東省膠州市教體局此前在行政執(zhí)法工作報告中就曾披露，涉及財產問題的執(zhí)法經常遭遇隱瞞或阻撓，教體局單獨執(zhí)法有很大困難。

與此同時，教育部門的執(zhí)法機構設置、人員配置、工作機制依然處于探索階段，執(zhí)法權分散在不同內設機構之間，各部門普遍存在執(zhí)法人手不足和專業(yè)程度偏低等問題。事實上，早在2014年教育部發(fā)布的《關于開展教育行政執(zhí)法體制改革試點工作的通知》中，就指出各級教育行政部門存在執(zhí)法能力有限、經驗不足、權責不清等突出問題。

半年的“雙減”實踐暴露出的難點表明，《意見》來得正是時候。

“《意見》針對各地治理工作實踐，首先是進一步‘確權’‘授權’?！苯逃坑嘘P司局負責人表示，依據(jù)行政處罰法、教育法、民辦教育促進法，各級教育行政部門在對學校具有執(zhí)法權的基礎上，對校外培訓機構同樣擁有執(zhí)法權，并明確由各級教育行政部門中負責校外培訓監(jiān)管的機構承擔具體的校外培訓監(jiān)管行政執(zhí)法職能。

中國政法大學校長馬懷德分析，《意見》不僅強調了校外培訓行政執(zhí)法的重要意義，還要求各地逐步建立權責明晰、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、運行高效、監(jiān)管到位的校外培訓監(jiān)管行政執(zhí)法體制?！搬槍πＭ馀嘤柋O(jiān)管行政執(zhí)法工作進行的全面部署，有利于重塑校外培訓環(huán)境，為建設教育強國、辦好人民滿意的教育提供堅實的法治保障?！瘪R懷德說。

學科類培訓打著非學科招牌“隱形變異”，是半年來各地“雙減”監(jiān)管的難題之一。

2021年9月8日教育部發(fā)布了《關于堅決查處變相違規(guī)開展學科類校外培訓問題的通知》，列出了七種學科類校外培訓“隱形變異”形態(tài)。

《通知》要求，把準變異形態(tài)，暢通投訴舉報渠道，創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索將違規(guī)培訓的機構和個人信息納入全國信用信息共享平臺。

甄別“變異”機構對專業(yè)執(zhí)法隊伍提出更高要求，依靠“九龍治水”很難理順綜合執(zhí)法機制。薛海平分析，參與聯(lián)合監(jiān)管的部門都是平級部門，以往通過教育部門來統(tǒng)籌，力量不夠?！皯撛谑∫患壵蚴幸患壵镉幸粋€專門的機構來協(xié)調各級部門，建立有力的領導機制;這個機制要以教育部門為核心來協(xié)調，同時各部門有明確的權責劃分”。

薛海平建議，專業(yè)的執(zhí)法隊伍，首先來自教育行政部門的校外培訓處，這個部門可以起統(tǒng)籌協(xié)調的作用;來自市場監(jiān)管、工商、公安的聯(lián)合監(jiān)管隊伍，需接受培訓，完成后頒發(fā)上崗證書;要對執(zhí)法隊伍進行監(jiān)管，整個執(zhí)法過程要留檔、備案，公開透明。

事實上，2021年11月，教育部機關已經有68名工作人員經過考試拿到了執(zhí)法證，其中校外教育培訓監(jiān)管司全體人員均取得執(zhí)法證，實現(xiàn)了教育部持證執(zhí)法人員零的突破。

隨著“雙減”落地步伐，未來涉及教育執(zhí)法的案件數(shù)量將會增加，情況也可能變得更加復雜。華東政法大學社會治理研究院常務副院長鄒榮稱，在依法行政、依法治教的大背景下，頒證旨在加強教育執(zhí)法人員的法律素質，要求執(zhí)法人員精通執(zhí)法過程中應知應會的法律知識，這是一次非常好的示范。

薛海平還建議，行政執(zhí)法隊伍也可以吸收教育行政機構里的退休人員、老教師，他們對教育比較了解，可以提供專業(yè)咨詢，加強研究學科類和非學科類培訓的判斷標準，需要專業(yè)人士的力量。

此外，《意見》強調，要將校外培訓監(jiān)管行政執(zhí)法納入教育督導范圍，對落實不力的將嚴肅問責。

針對難以打掉的“黑機構”，未來還應多運用大數(shù)據(jù)技術，結合線上監(jiān)管、信用監(jiān)管等渠道，從實踐中總結好方法。

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《意見》提出，建立校外培訓行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，健全教育與公安、檢察、審判機關的信息共享、案情通報、案件移送等制度。

健全“行-刑”銜接機制成為《意見》關注焦點之一。

對于此項要求，錦天城律師事務所合伙人何周認為，此次《意見》的發(fā)布意在繼續(xù)執(zhí)行嚴格的“雙減”政策，鞏固“雙減”成果，高壓防止反彈?！皬姆山嵌榷?，民辦教育促進法等法律法規(guī)也有相關刑責的規(guī)定，而此次《意見》的表述可以說是在態(tài)度上更加嚴厲”。

從教育部門獲得執(zhí)法權的確立，到建立校外培訓行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，“一系列做法都表明賦予教育行政部門對違法行為進行執(zhí)法的權力，讓法律長出牙齒，確保教育法律法規(guī)的貫徹落實，推動教育法律制度轉化為教育治理效能的重要性?！苯逃空叻ㄒ?guī)司華中科技大學教育立法研究基地研究員段斌斌表示。

除了教育執(zhí)法，教育立法工作也在持續(xù)推進中。

《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點》指出，將加快推進教育立法，研究啟動教育法典編纂工作。

段斌斌說，目前現(xiàn)有教育立法只規(guī)定了教育部門的執(zhí)法權，并未明確教育執(zhí)法人員必須持證執(zhí)法，持證執(zhí)法實際上是參照其他法律規(guī)定的要求。“今后的教育法典立法工作需要規(guī)范教育執(zhí)法行為，一方面將持證執(zhí)法常態(tài)化、法治化和程序化;另一方面，需要將現(xiàn)有單行立法中零散的執(zhí)法權規(guī)定整合進專門篇章中，甚至可以考慮設立專篇來規(guī)范法律責任和執(zhí)法要求，推動教育執(zhí)法規(guī)范的系統(tǒng)化，這些動作也為教育法典的貫徹落實創(chuàng)造了有利條件”。

鄒榮說，教育法典固然不是教育執(zhí)法的必要條件，但法典編撰完畢后，將教育領域分散的立法按照一定結構篇章和邏輯整合在一起，能夠將教育法涉及的所有問題結合起來加以規(guī)制，“將來就能夠依據(jù)統(tǒng)一的教育法典來執(zhí)法，從而有助于科學有效地落實‘雙減’政策，重塑健康教育生態(tài)”。