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    我國農(nóng)地制度演變的動因分析及啟示

    2022-03-24 23:18:41馬文武
    創(chuàng)新 2022年4期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)地所有制經(jīng)營權(quán)

    ■ 馬文武 苗 婷

    中國是一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)人口長期占全國人口的絕大多數(shù)。長期以來,土地事關(guān)農(nóng)民的切身利益,農(nóng)地制度與農(nóng)村土地經(jīng)營狀況好壞往往成為我國歷史上政權(quán)興衰更替的重要因素。土地不僅是一種經(jīng)濟(jì)要素,而且是一種政治要素,基于土地的二重特性,觀察中國土地制度變遷邏輯,要全面地從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角去分析,才能深入理解土地制度演變歷史。分析中華人民共和國成立70多年來農(nóng)地制度的演變過程,將其置于宏闊歷史視野下,正確理解不同階段土地制度存在和演變的邏輯,以從歷史中總結(jié)土地改革的經(jīng)驗教訓(xùn),為目前正在進(jìn)行的中國農(nóng)地制度改革提供有益借鑒[1]。

    中華人民共和國成立70多年來,我國農(nóng)地制度在所有制上經(jīng)歷了從廢除舊的土地所有制、確立農(nóng)民土地所有制,到農(nóng)村集體所有制的大變遷。在土地所有制演變的過程中,農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生了深刻變革,可以說每一次土地制度改革,都給農(nóng)村帶來了巨變。根據(jù)變革背后的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯,推動中國農(nóng)地制度演變有兩大動因:一是政治動因,即適應(yīng)上層建筑構(gòu)建需要;二是經(jīng)濟(jì)動因,即適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要。這兩種力量在農(nóng)地制度變遷的每一階段中起著不同的作用,以此回顧新中國成立以來農(nóng)地制度的變遷歷程,可分三個階段分析,具體如下。

    一、社會主義土地制度的確立和土地集體所有制的探索(1949—1978年)

    (一)社會主義土地制度的確立:實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利歸農(nóng)民所有

    1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》明確廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農(nóng)民土地所有制,同時承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利,即明確要建立一個土地農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營的土地制度[2]。這一階段土地制度改革的動因可以說是政治和經(jīng)濟(jì)雙重驅(qū)動力協(xié)同作用的結(jié)果,體現(xiàn)政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的統(tǒng)一。

    1.政治動因:完成新民主主義革命任務(wù)的需要

    新民主主義革命是反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義的民主革命,屬于資產(chǎn)階級民主革命的范疇,這決定了這一時期農(nóng)村土地制度變革的要求有兩個特點:一是廢除封建剝削土地制度,徹底消除封建社會的根基;二是建立農(nóng)民土地制度,形成新民主主義社會農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。

    1947年,中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)頒布了《中國土地法大綱》,建立新民主主義的農(nóng)村土地制度?!吨袊恋胤ù缶V》規(guī)定土地“按鄉(xiāng)村全部人口,不分男女老幼,統(tǒng)一平均分配,在土地數(shù)量上抽多補(bǔ)少,質(zhì)量上抽肥補(bǔ)瘦,使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地,并歸各人所有”,特殊土地除外;在產(chǎn)權(quán)上充分保障農(nóng)民的土地權(quán)利,規(guī)定“分配給人民的土地,由政府發(fā)給土地所有證,并承認(rèn)其自由經(jīng)營、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利”[3]。在這一土地革命綱領(lǐng)的指導(dǎo)下,解放區(qū)延續(xù)千年的封建地主土地所有制成為歷史,新民主主義的生產(chǎn)關(guān)系和土地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)得以建立。

    解放戰(zhàn)爭勝利后,繼續(xù)完成新民主主義革命的歷史遺留任務(wù),推動新民主主義革命在全國徹底勝利是這一時期主要任務(wù)之一。1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中規(guī)定,“中華人民共和國必須……有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”[4]。中華人民共和國成立后,1950年中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》,明確指出土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農(nóng)民的土地所有制。進(jìn)行土地農(nóng)民所有制改革是社會主義制度確立的需要,也符合農(nóng)民的利益要求,農(nóng)民投身土地改革積極性高漲,為推動全國土地改革勝利做出了重要貢獻(xiàn)。到1952年底,全國基本完成土地改革,農(nóng)民土地要求得到滿足,新民主主義社會生產(chǎn)關(guān)系最終建立。

    2.經(jīng)濟(jì)動因:恢復(fù)生產(chǎn)力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

    1949年中華人民共和國成立前夕,國民經(jīng)濟(jì)由于長期遭受戰(zhàn)爭破壞而處于崩潰邊緣,新政權(quán)誕生后經(jīng)濟(jì)上面臨的首要問題就是如何快速恢復(fù)發(fā)展經(jīng)濟(jì),為向社會主義過渡打下堅實經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中國作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展情況決定著整個國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展情況。但地主土地所有制下,土地地主所有、佃農(nóng)經(jīng)營和少許自耕農(nóng)經(jīng)營的具體形態(tài),導(dǎo)致土地權(quán)利極不平等,成為了阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力恢復(fù)發(fā)展的主要障礙。權(quán)利極不平等主要表現(xiàn)在土地占有和土地勞動產(chǎn)品分配兩方面。

    就土地占有來看,地主土地所有制下,農(nóng)村土地兼并現(xiàn)象嚴(yán)重,集中度高,存在大量無地少地農(nóng)民。對于土地集中的具體狀況,學(xué)界長期普遍認(rèn)為封建土地所有制下地主、富農(nóng)占有土地的70%~80%,且還存在集中程度加劇的長期趨勢,而近年也有研究判斷當(dāng)時土地向地主、富農(nóng)集中程度為50%~60%[5]33,但總體都反映了中華人民共和國成立前農(nóng)村土地占有的極不平等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看,這種不平等不利于效率的提高。一是這種集中并不是按照土地規(guī)模效應(yīng)原則形成,而是基于封建權(quán)力形成的所有權(quán)集中。土地的集中并沒有帶來生產(chǎn)的集中,大多數(shù)土地是在租佃制下,由佃農(nóng)租地主土地分散經(jīng)營。地主擁有所有權(quán),佃農(nóng)享有使用權(quán),兩權(quán)分離,但不能很好解決激勵相容問題,佃農(nóng)生產(chǎn)積極性不高;同時佃農(nóng)越多,土地使用越分散,越不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具和生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn),阻礙農(nóng)業(yè)效率提高。二是地主占有制下租佃關(guān)系的不穩(wěn)定,影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期積累。在地主與佃農(nóng)的租佃關(guān)系中,地主處于支配方占主動地位,佃農(nóng)處于劣勢方占被動地位。這種不平等的租佃關(guān)系是不穩(wěn)定的,地主可以隨時根據(jù)自己利益最大化原則違約或解約,佃農(nóng)則因擔(dān)心地主收回土地導(dǎo)致沒有土地耕種,不會對土地進(jìn)行長期投資,多數(shù)采取短期行為,進(jìn)而損害了土地生產(chǎn)力,不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期積累和效率提高。

    就土地勞動產(chǎn)品分配來看,地主對農(nóng)民剝削程度很深,分配極不公平。地主把土地租給佃農(nóng)耕種,以地租的形式參與分配,并設(shè)置極高的地租率。地主從佃農(nóng)土地生產(chǎn)成果中拿得過多,剩余的只夠佃農(nóng)維持勞動力再生產(chǎn),無法在深耕、施肥、改進(jìn)土壤等方面投入更多資源,這對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高具有嚴(yán)重制約作用。相關(guān)資料表明,在中華人民共和國成立前實際地租率在40%~50%以上[5]55。這種畸高的地租率,使地主從佃農(nóng)手中拿走的不是資本主義地租平均利潤以上的余額,而幾乎是佃農(nóng)的全部剩余勞動,這也是近代中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期落后的原因之一[5]35。

    以上分析表明,近代中國的封建地主土地所有制嚴(yán)重制約了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,要快速發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),必須要廢除土地地主所有制。結(jié)合當(dāng)時生產(chǎn)力水平和政治發(fā)展來看,廢除地主所有制,實行土地農(nóng)民所有制,既能滿足農(nóng)民土地要求,調(diào)動億萬農(nóng)民生產(chǎn)積極性,符合當(dāng)時革命形勢和政治發(fā)展需要,又是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實需要,因此這一時期的土地改革達(dá)到了政治和經(jīng)濟(jì)目的內(nèi)在高度契合。到1952年底,全國基本上完成了土地農(nóng)民所有制改革,為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn),工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)均超過了歷史最高水平。

    (二)農(nóng)村土地集體所有制的曲折探索:保障農(nóng)民土地權(quán)利公平

    對于在生產(chǎn)力還比較落后的國家能不能夠先于發(fā)達(dá)國家實行社會主義革命、建立社會主義制度問題,馬克思在回應(yīng)俄國學(xué)者查蘇利奇關(guān)于對俄國農(nóng)村公社可能的命運(yùn)以及世界各國由于歷史的必然性都應(yīng)經(jīng)過資本主義生產(chǎn)各階段的理論的看法時,提出了著名的跨越“卡夫丁峽谷”理論,認(rèn)為俄國農(nóng)村公社“使俄國可以不通過資本主義制度的卡夫丁峽谷,而把資本主義制度的一切肯定的成就用到公社中來”[6]825,這樣就可以不經(jīng)歷資本主義制度而占有資本主義生產(chǎn)使人類豐富起來的那些成果[6]826。列寧將一定要實現(xiàn)社會主義的經(jīng)濟(jì)前提才向社會主義過渡的觀點稱為“庸俗生產(chǎn)力論”,指出:“既然建立社會主義需要有一定的文化水平(雖然誰也說不出這個一定的‘文化水平’究竟是什么樣的,因為這在各個西歐國家都是不同的),我們?yōu)槭裁床荒苁紫扔酶锩氖侄稳〉眠_(dá)到這個一定水平的前提,然后在工農(nóng)政權(quán)和蘇維埃制度的基礎(chǔ)上趕上別國人民呢?”[7]777列寧明確指出:“落后國家可以不經(jīng)過資本主義發(fā)展階段而過渡到蘇維埃制度,然后經(jīng)過一定的發(fā)展階段過渡到共產(chǎn)主義?!盵7]279俄國的社會主義革命實踐證明了跨越“卡夫丁峽谷”理論的可行性。毛澤東在總結(jié)西方發(fā)達(dá)國家歷史發(fā)展時也指出:“生產(chǎn)關(guān)系的革命,是生產(chǎn)力的一定發(fā)展所引起的。但是,生產(chǎn)力的大發(fā)展,總是在生產(chǎn)關(guān)系改變以后?!盵8]

    農(nóng)民土地所有制是一種私有制,具備私有制的種種弊端,因此對農(nóng)民土地所有制進(jìn)行社會主義改造是必然的。向社會主義土地制度過渡有兩種路徑:一是在生產(chǎn)力充分發(fā)展之后,由資本主義性質(zhì)的生產(chǎn)關(guān)系過渡到社會主義性質(zhì)的生產(chǎn)關(guān)系,體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)動力使然;二是通過由國家主導(dǎo)的制度變遷使新民主主義性質(zhì)的土地制度跨越資本主義的生產(chǎn)階段過渡到社會主義性質(zhì)的土地制度,為社會主義在農(nóng)村建立提供根本制度保障,體現(xiàn)為政治動力使然。

    毛澤東在1953年6月15日召開的中央政治局?jǐn)U大會議上發(fā)表重要講話,對黨在過渡時期的總路線和總?cè)蝿?wù)的內(nèi)容作了完整表述,明確了要提前對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會主義改造[9]??梢钥吹?,隨著中華人民共和國成立后國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展,在實踐上選擇了通過國家主導(dǎo)的制度變遷方式向社會主義農(nóng)地制度過渡,從而跨越了私有制下的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。

    封建土地所有制徹底廢除后,迫切需要建立社會主義的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系,從而在根本上保障農(nóng)民的土地權(quán)利公平,這是農(nóng)村土地制度向集體所有演變的政治動因。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散性和不穩(wěn)定性,有些農(nóng)戶因天災(zāi)人禍出現(xiàn)暫時困難,在土地農(nóng)民私有且允許土地自由買賣條件下,農(nóng)民將土地出讓獲得暫時性收入渡過難關(guān),導(dǎo)致不少地區(qū)出現(xiàn)了土地交易現(xiàn)象,進(jìn)而出現(xiàn)了兩極分化傾向,需要通過農(nóng)業(yè)集體化改造來加以遏制。從生產(chǎn)力發(fā)展的角度分析,農(nóng)業(yè)集體化改造是社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。我國社會主義建設(shè)初期農(nóng)業(yè)和工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱,特別是重工業(yè)發(fā)展相當(dāng)落后。要從根本上改變貧窮落后的面貌,把我國從一個落后的農(nóng)業(yè)國變?yōu)橄冗M(jìn)的工業(yè)國,就必須加快實現(xiàn)國家的工業(yè)化,因此工業(yè)化成為過渡時期最重要的國家戰(zhàn)略之一。但是,工業(yè)化的推進(jìn)需要大量充足的原材料和勞動力,當(dāng)時的中國尚未完成社會主義革命,難以形成這樣的條件。作為農(nóng)業(yè)大國,工業(yè)化所需原材料、勞動力主要靠農(nóng)業(yè)提供,但在土地農(nóng)民所有的個體經(jīng)濟(jì)條件下,分散和自由獨立的農(nóng)村個體經(jīng)營規(guī)模有限,無法為工業(yè)提供滿足其發(fā)展的大量原材料。如當(dāng)時就出現(xiàn)了農(nóng)村棉花產(chǎn)量上升,但農(nóng)民存棉不售,棉紡廠買不到棉花只能停工待料的現(xiàn)象。只有通過農(nóng)業(yè)合作化道路,實現(xiàn)土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營,才能保證工業(yè)化所需,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持工業(yè)建設(shè)。

    在農(nóng)村土地集體化過程中,當(dāng)時我國走的是一條漸進(jìn)式的農(nóng)業(yè)合作化道路,按照自愿互利、典型示范、國家?guī)椭脑瓌t推進(jìn),逐漸將農(nóng)村土地集體化。先引導(dǎo)農(nóng)民建立互助組,然后建立初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,最后發(fā)展成高級社,形成了具有完全的社會主義性質(zhì)的農(nóng)村土地制度安排。1956年底,全國農(nóng)村的高級社共有54萬個,入社農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的比重為87.8%。到1957年底,全國入社農(nóng)戶總數(shù)的比重已經(jīng)達(dá)到96%以上[10]。

    社會主義改造完成后,主要任務(wù)是如何加快建設(shè)社會主義。1957年10月27日出版的《人民日報》發(fā)表社論,號召“實現(xiàn)一個巨大的躍進(jìn)”。1958年5月,中共八大二次會議正式通過“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會主義”的總路線。由此,“大躍進(jìn)”運(yùn)動在全國展開,并催生了人民公社化運(yùn)動。人民公社于1958年誕生,在1962年形成“三級所有隊為基礎(chǔ)”體制,一直持續(xù)到1978年農(nóng)村改革。

    二、以效率為優(yōu)先的土地集體所有制實現(xiàn)形式改革(1978—2012年)

    由于農(nóng)業(yè)計劃經(jīng)濟(jì)模式?jīng)]有真正體現(xiàn)按勞分配原則,難以實現(xiàn)有效率的資源配置和有效激勵[11],農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下滑,經(jīng)營體制弊端日益明顯,農(nóng)業(yè)發(fā)展十分緩慢。如全國原來有14個糧食調(diào)出省,到20世紀(jì)70年代末期只剩下3個省可以調(diào)出糧食,國家從該項制度中獲得凈收益等于甚至小于零[12]。同時,農(nóng)民生活窘困,到20世紀(jì)70年代末,農(nóng)民年均純收入只有60多元,其中現(xiàn)金僅14元,絕大多數(shù)農(nóng)民處于絕對貧困狀態(tài)[13]。因此,解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,提高農(nóng)民生活水平,是農(nóng)地制度進(jìn)一步改革的經(jīng)濟(jì)動因。由于農(nóng)村土地集體所有制是社會主義在農(nóng)村的制度根基,這決定了農(nóng)地制度改革必須在堅持土地集體所有的前提下,變革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)營體制和分配體制,探索土地集體所有制更有效的實現(xiàn)形式。

    (一)土地集體所有家庭經(jīng)營:家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革

    1978年,安徽小崗村將集體土地承包到戶,一年時間就解決了長期不能解決的溫飽問題,拉開了中國農(nóng)地制度改革的序幕。1979年9月,中共十一屆四中全會討論通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》肯定了承包責(zé)任制的作用,充分認(rèn)識到生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)下放的重要性,強(qiáng)調(diào)了人民公社基本核算單位有五項自主權(quán)①五項自主權(quán)分別是有權(quán)因時因地制宜地進(jìn)行種植,有權(quán)決定增產(chǎn)措施,有權(quán)決定經(jīng)營管理方法,有權(quán)分配自己的產(chǎn)品和現(xiàn)金,有權(quán)抵制任何領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人的瞎指揮。,觸動了人民公社的基礎(chǔ),農(nóng)村土地制度改革環(huán)境開始寬松起來[5]49。到1979年底,全國二分之一以上的生產(chǎn)隊實行了包工到組,四分之一以上的生產(chǎn)隊實行了包產(chǎn)到組,生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)下放很快得到了落實。1980年9月,各省(自治區(qū)、直轄市)黨委第一書記就“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題”進(jìn)行討論并形成會議紀(jì)要,紀(jì)要中充分肯定了承包責(zé)任制的作用,強(qiáng)調(diào)實行責(zé)任制的重要性,同時指出“對于包產(chǎn)到戶應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同地區(qū)、不同社隊采取不同方針”,鼓勵各種形式的承包責(zé)任制[14]63。1983年1月,中共中央印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》,指出聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造,是集體經(jīng)濟(jì)的自我完善和發(fā)展”[14]169。1984年底,全國基本上完成了土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革,農(nóng)村土地集體所有、集體經(jīng)營的農(nóng)村計劃經(jīng)濟(jì)模式基本完成了向農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變,農(nóng)產(chǎn)品分配隨之變?yōu)椤敖蛔銍业?,留足集體的,剩余都是自己的”的分配模式。1991年11月,中共十三屆八中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的決定》,進(jìn)一步提出了“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來,并不斷充實完善”[14]714。

    家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革是非常成功的,其實質(zhì)是將歸于集體的經(jīng)營權(quán)下放到農(nóng)民家庭,實行誰承包誰經(jīng)營,從而實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的合二為一,并與所有權(quán)分離,這種分離帶來了農(nóng)村生產(chǎn)力的極大解放。如糧食總產(chǎn)量從1977年的2.8億噸增加到1984年的4.1億噸,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對糧食產(chǎn)量增加的貢獻(xiàn)達(dá)到46.9%[15]。

    (二)土地集體所有多種形式主體經(jīng)營:“三權(quán)分置”改革

    20世紀(jì)90年代以來,特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后,在我國快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、國家對農(nóng)政策都發(fā)生了深刻變化。第一,農(nóng)村稅費(fèi)改革從1998年國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組成立開始,在經(jīng)歷試點之后,于2004年進(jìn)入新的階段,以取消農(nóng)業(yè)稅為目標(biāo)。2006年1月1日起,農(nóng)業(yè)稅取消。以此為起點,我國開始構(gòu)建農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系,給予農(nóng)戶補(bǔ)貼,根本性地扭轉(zhuǎn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的狀態(tài),使得土地的經(jīng)濟(jì)價值凸顯,土地作為財產(chǎn)的功能得到進(jìn)一步強(qiáng)化,而如何從承包地獲得更多財產(chǎn)性收入成為農(nóng)民重要訴求。第二,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村大量勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè),從事農(nóng)業(yè)勞動力的絕對人數(shù)和相對人數(shù)大幅下降,但由于大量農(nóng)村人口只是實現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)換,并未實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營兼業(yè)現(xiàn)象普遍;同時,不能兼業(yè)的農(nóng)戶由于非農(nóng)收入高于務(wù)農(nóng)收入,選擇放棄土地耕種,出現(xiàn)農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象。很顯然,兼業(yè)和土地撂荒都會影響土地生產(chǎn)效率的提高和經(jīng)濟(jì)價值的實現(xiàn)。第三,在農(nóng)業(yè)人口快速轉(zhuǎn)移的過程中,農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)戶將自家承包地流轉(zhuǎn)給鄰居、農(nóng)村種糧大戶等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體經(jīng)營,以獲得人情上的回報或少許的經(jīng)濟(jì)報酬的現(xiàn)象,從而發(fā)生了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的分離。從農(nóng)村實際變化情況來看,農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的長期合二為一,已經(jīng)不能滿足農(nóng)戶對土地財產(chǎn)性收入的訴求,也不能解決土地低效率兼業(yè)生產(chǎn)或撂荒問題?;谠黾愚r(nóng)戶財產(chǎn)性收入和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的經(jīng)濟(jì)目標(biāo),農(nóng)地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離流轉(zhuǎn),農(nóng)地制度朝著“三權(quán)分置”方向改革的動力越來越強(qiáng)。

    2003年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》施行,其中第十條明確規(guī)定“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”[16]794,并提出了土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的原則,同時第三十九條規(guī)定“承包方可在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方,承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”[16]801,這說明承包方如果將承包地出租給第三方,那么只要在法律上他與集體的承包關(guān)系不變,流轉(zhuǎn)的不是承包經(jīng)營權(quán),而是經(jīng)營權(quán)。這是國家從法律上首次明確承認(rèn)并保護(hù)已經(jīng)在實踐中產(chǎn)生的經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革起了較大推動作用。農(nóng)村土地快速朝著“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”的制度方向發(fā)展,對農(nóng)民收入增長、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高起到重要作用。一方面,使承包土地的農(nóng)民利用承包地流轉(zhuǎn)可以獲得更多財產(chǎn)性收入,拓展了農(nóng)民收入渠道;另一方面,土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加專業(yè)化、組織化、適度規(guī)模化,土地要素得到了有效配置,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到了提高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生了種糧大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè),形成了家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營形式。

    三、新時代農(nóng)村土地制度改革探索:以全面深化改革為總目標(biāo)(2012年以來)

    2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會議上,習(xí)近平總書記指出土地承包經(jīng)營權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離,是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢[17]。2016年10月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確了土地承包權(quán)是一種有益物權(quán),要從增加農(nóng)戶財產(chǎn)收入角度出發(fā)促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),要從保護(hù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)及相應(yīng)的收益角度出發(fā),促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營[18]。黨的十九大報告進(jìn)一步提出要保持“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”,以“完善承包地‘三權(quán)分置’制度”[19]。2019年11月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》提出,“保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變……保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長久不變……保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定”[20],以進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度。

    由上可知,新時代農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度符合新時代生產(chǎn)力發(fā)展要求,在全國得到很快推行。截至2020年底,全國已有1474個縣(市、區(qū))、2.2萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或服務(wù)中心[21],我國耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)3546.67萬公頃,占到了家庭承包經(jīng)營耕地總面積的34%[22],極大地促進(jìn)了土地集體所有多種形式主體經(jīng)營發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。

    四、總結(jié)與啟示

    從中華人民共和國成立以來我國農(nóng)地制度演變邏輯的分析來看,我國農(nóng)地制度改革以實現(xiàn)兩大目標(biāo)為動力:一是實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利的公平,保證農(nóng)地制度安排以農(nóng)民利益為核心,體現(xiàn)為政治動因;二是實現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價值的最大化,保證土地滿足國家戰(zhàn)略發(fā)展、人民生活水平提高的需要,體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)動因。這兩大目標(biāo)體現(xiàn)的以人民利益為中心的價值取向正是中華人民共和國成立以來使我國農(nóng)地制度不斷變遷的最大邏輯。從每一次農(nóng)地制度變遷都帶來農(nóng)村生產(chǎn)力的巨大飛躍的歷史事實中可以總結(jié)出一些深刻啟示。

    一是社會主義農(nóng)地制度安排是可以將農(nóng)民土地權(quán)利公平與農(nóng)村生產(chǎn)力解放有機(jī)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的。我國在社會主義改造中,將農(nóng)村土地所有權(quán)集體化,實現(xiàn)了農(nóng)民土地權(quán)利的平等,即土地集體所有,是農(nóng)地制度安排將農(nóng)民利益放在核心位置的表現(xiàn);同時,這一制度在當(dāng)時對于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展也起到了積極作用。改革開放后,隨著農(nóng)村集體所有制實現(xiàn)形式的不斷發(fā)展,農(nóng)地制度改革在土地集體所有基礎(chǔ)上,不斷推動農(nóng)村土地經(jīng)營制度的調(diào)整,使農(nóng)村生產(chǎn)力不斷解放,不僅保障了農(nóng)民土地權(quán)利根本公平,而且使農(nóng)民生活水平不斷提高,實現(xiàn)了二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

    二是必須堅持農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)村土地集體所有是解決我國幾千年來土地周期性兼并和集中、農(nóng)民土地權(quán)利不平等的正確制度安排,是在歷史發(fā)展中自然形成的,也是建立農(nóng)村社會主義生產(chǎn)關(guān)系、走社會主義道路的必然要求,符合人民意愿。當(dāng)前農(nóng)村土地改革不管怎樣創(chuàng)新和發(fā)展,都應(yīng)把農(nóng)村土地集體所有制作為農(nóng)地制度的“魂”,來推動農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善。

    三是要創(chuàng)新農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式。從我國農(nóng)地制度變遷中可以看出,在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上,農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式不斷變化發(fā)展。從實踐歷程來看,我國農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式從改革開放前的集體計劃統(tǒng)一經(jīng)營,到改革開放后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營,以及當(dāng)前正在推行的家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“三權(quán)分置”,每一種形式都在歷史階段中促進(jìn)了生產(chǎn)力飛躍。這充分表明,農(nóng)地制度要有效率,關(guān)鍵是要在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上創(chuàng)新集體所有制的有效實現(xiàn)形式。

    四是農(nóng)地制度改革關(guān)鍵是對農(nóng)村土地除所有權(quán)以外的其他權(quán)項的合理安排。改革開放前農(nóng)村土地集體所有、集體經(jīng)營,農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一分配,農(nóng)村土地所有權(quán)和其他權(quán)項形成多元一體的混合式安排,在前期克服了小農(nóng)分散經(jīng)營、家庭勞動力不足、生產(chǎn)工具落后、抵御風(fēng)險能力不強(qiáng)等弊端,對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展、農(nóng)村生產(chǎn)力快速提高具有積極作用。到了后期由于這種制度安排缺乏生產(chǎn)自主性和激勵約束,暴露出越來越明顯的缺陷,農(nóng)村開始探索家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,土地所有權(quán)主體與承包權(quán)經(jīng)營權(quán)主體分離,所有權(quán)以外的其他權(quán)項屬于一個主體,極大克服了之前制度安排的弊端,解放了生產(chǎn)力。改革開放以來,城鎮(zhèn)化和工業(yè)化導(dǎo)致農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生了新的變化,經(jīng)營權(quán)分離出來流轉(zhuǎn)到多種形式的主體中去,又一次釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。農(nóng)地制度變遷的這一歷程都是對所有權(quán)以外的其他權(quán)項的重新安排。

    五是農(nóng)地制度改革要尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神和意愿。農(nóng)村土地經(jīng)營制度如何安排有效率,農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)。土地集體化合作經(jīng)營之前,農(nóng)民自發(fā)產(chǎn)生了互助生產(chǎn)形式;土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革前,不少地方的農(nóng)民自發(fā)形成了包產(chǎn)到戶、包干到戶、家庭經(jīng)營的形式;“三權(quán)分置”改革前,農(nóng)民自發(fā)地將土地流轉(zhuǎn)給其他主體經(jīng)營??梢钥闯?,每一次農(nóng)地制度的改革,實際上都始發(fā)于農(nóng)民自下而上的主動創(chuàng)造。因此,土地制度改革既要加強(qiáng)土地制度的頂層設(shè)計,更要尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和意愿,才能實現(xiàn)土地生產(chǎn)效率的提高。

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