回應(yīng)型參與：公眾參與型環(huán)境治理的優(yōu)化

■ 葉大鳳 李?lèi)偤?/p>

一、問(wèn)題的提出

環(huán)境污染是當(dāng)今人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展面臨的重大問(wèn)題，中國(guó)作為一個(gè)有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?guó)，堅(jiān)定不移地以綠色發(fā)展理念推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品特性、強(qiáng)外部性、地域性等特點(diǎn)，決定了生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)涉及面很廣的社會(huì)系統(tǒng)工程，既需要政府主導(dǎo)，也需要市場(chǎng)主體和社會(huì)力量的參與，從而構(gòu)建多元合作的協(xié)同治理機(jī)制。

政府管控型環(huán)境治理模式的特點(diǎn)及其在實(shí)踐中面臨的困境，已引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。張國(guó)磊等人指出，政府直控型治理模式存在自下而上的底層回應(yīng)不足的治理困境[1]。于水和李波將這種模式對(duì)公眾參與的影響總結(jié)為公民生態(tài)環(huán)境話語(yǔ)權(quán)缺失、生態(tài)環(huán)境治理主體地位淪落以及公民對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)參與不充分。面對(duì)這種治理困境，他們認(rèn)為生態(tài)環(huán)境治理要“從政府管控模式向參與式治理模式轉(zhuǎn)型，構(gòu)建現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理體系”[2]。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的研究較多選擇多中心治理[3]、整體性治理[4]、協(xié)同治理[5]等視角討論建立更為完善的治理模式和方式，其核心思想是尋求利益相關(guān)主體之間平等協(xié)商對(duì)話的可能，以期提升治理的有效性，這些治理模式和方式可以歸納為參與式治理模式[6]。在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)政府改進(jìn)治理模式，推廣參與式治理，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，讓公眾和環(huán)保組織等相關(guān)利益主體共同參與治理解決問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的民主內(nèi)涵不斷豐富發(fā)展。在這種背景下，一些地方政府率先轉(zhuǎn)變治理觀念，探索多種參與途徑鼓勵(lì)公眾主動(dòng)參與，環(huán)境治理缺少公眾回應(yīng)的情況得到改善。

基于現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究和公眾參與實(shí)踐，本文提出環(huán)境治理回應(yīng)型參與的概念。環(huán)境治理回應(yīng)型參與是指政府提供多樣化參與渠道，公眾以個(gè)人或通過(guò)環(huán)保組織積極參與環(huán)境治理的回應(yīng)互動(dòng)狀態(tài)，是政府和公眾互相回應(yīng)狀態(tài)下的公眾參與模式。本文將在分析管控型治理模式帶來(lái)的公眾參與困境的基礎(chǔ)上，以“嘉興模式”和上海奉賢區(qū)“桶長(zhǎng)制”作為公眾參與的典型案例，總結(jié)環(huán)境治理回應(yīng)型參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討進(jìn)一步提升環(huán)境治理回應(yīng)型參與的實(shí)現(xiàn)路徑，以期推動(dòng)環(huán)境治理中政府和社會(huì)彼此積極回應(yīng)和互動(dòng)合作，更好地推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。

二、管控型環(huán)境治理模式下公眾參與的困境與轉(zhuǎn)型

（一）管控型環(huán)境治理模式下公眾參與的困境

生態(tài)環(huán)境具有公共性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性等特性，環(huán)境治理工程浩大、時(shí)間持久，這些因素要求政府承擔(dān)環(huán)境治理的主要責(zé)任，并對(duì)治理進(jìn)程進(jìn)行合理的統(tǒng)籌規(guī)劃。政府是政策制定的主導(dǎo)力量，在環(huán)境治理中承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、決策等職能[7]，環(huán)境治理的權(quán)力由政府掌控，政府各相關(guān)部門(mén)共同發(fā)力，久而久之成為政府“一個(gè)人”的主場(chǎng)，這就是管控型環(huán)境治理模式。伴隨社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和思想理念的變革，管控型治理模式的缺陷開(kāi)始逐漸顯現(xiàn)，相當(dāng)一部分人養(yǎng)成了依賴政府的心態(tài)，只希望政府作為，自身參與的熱情不高，更缺乏主動(dòng)參與的意識(shí)，環(huán)境社會(huì)治理活力尚未充分激發(fā)。公眾的“局外人與看客”心態(tài)使得環(huán)境治理呈現(xiàn)“無(wú)意參與”“無(wú)力參與”和“無(wú)路參與”的治理窘境[8]。積極的公眾主體性參與元素的缺失極易引發(fā)公眾對(duì)政府的依賴，產(chǎn)生政府與環(huán)保部門(mén)才是生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任主體的意識(shí)[9]。

（二）管控型環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化：公眾參與型環(huán)境治理與回應(yīng)型參與

公眾參與型治理模式強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公眾參與的作用，讓公眾參與環(huán)境政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督過(guò)程，表達(dá)環(huán)境權(quán)益訴求，與政府積極合作，形成政府管理和環(huán)境自治相結(jié)合的良好格局。公眾參與型治理模式注重探索政府和公眾良性互動(dòng)的邏輯，不是簡(jiǎn)單地將公眾參與應(yīng)用到環(huán)境治理實(shí)踐中，而是通過(guò)參與來(lái)保障公眾環(huán)境權(quán)益，在實(shí)際治理過(guò)程中秉承認(rèn)同支持、主體賦權(quán)、協(xié)商合作、自治共享的參與式治理理念[10]，提升環(huán)境政策的民主性、科學(xué)性，提高公眾環(huán)保意識(shí)和公共精神。參與型治理模式較好地彌補(bǔ)了管控型治理模式中公眾參與不足的短板，廣泛地應(yīng)用于環(huán)境治理領(lǐng)域。

回應(yīng)型政府是基于新公共管理理論和新公共服務(wù)理論而興起的概念，強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)公眾的利益訴求做出積極反應(yīng)[11]，回應(yīng)型政府的建立，能有效擴(kuò)大公民有序政治參與，增進(jìn)政府和公眾互動(dòng)信任。本文借鑒回應(yīng)型政府和參與式治理的概念提出回應(yīng)型參與，即政府和公眾互相回應(yīng)狀態(tài)下的公眾參與，政府鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境治理，公眾也應(yīng)積極回應(yīng)政府，形成治理合力?；貞?yīng)型參與更加重視政府與公眾的互嵌，推動(dòng)環(huán)境“善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?；貞?yīng)型參與可以將環(huán)境民主更好地貫徹落實(shí)，協(xié)調(diào)好控制和參與之間的矛盾，為公眾創(chuàng)造更廣闊的參與空間，形成多方良好互動(dòng)的局面。近年來(lái)，我國(guó)積極推廣參與型治理模式，公眾參與的范圍、途徑更加廣泛豐富，相應(yīng)地公眾參與的意愿也得到提升，政府回應(yīng)群眾關(guān)切，群眾響應(yīng)政府號(hào)召的局面正在形成。公眾參與不是無(wú)秩序地自由參與，任何的參與都應(yīng)在一定的規(guī)章制度下進(jìn)行，遵循合法合理原則。政府必須發(fā)揮一定的引導(dǎo)作用，對(duì)公眾參與的內(nèi)容、權(quán)利、途徑做出安排。

回應(yīng)型參與的形成，一方面來(lái)自國(guó)家政策的支持和法律法規(guī)的完善。2014年，環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》，緊接著又于2015年出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，該辦法明確了公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，對(duì)環(huán)境教育宣傳、環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境社會(huì)監(jiān)督等領(lǐng)域的公眾參與作出規(guī)定，為環(huán)境保護(hù)公眾參與提供了重要的制度保障。黨的十八大以后，我國(guó)制定改進(jìn)了一系列環(huán)保制度，實(shí)施環(huán)境監(jiān)管、環(huán)保責(zé)任追究、環(huán)?？?jī)效考核、環(huán)保激勵(lì)等制度的改革，提高了政府環(huán)境治理能力和水平。黨的十九大報(bào)告提出要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[12]。2018年5月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)，首次總結(jié)闡述了習(xí)近平生態(tài)文明思想，開(kāi)啟了新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的新階段[13]。中央政府采取的積極措施促使地方政府主動(dòng)轉(zhuǎn)變治理方式，通過(guò)制度設(shè)計(jì)讓公眾參與環(huán)境治理的全過(guò)程。地方政府在實(shí)踐探索中，產(chǎn)生了民主懇談會(huì)、共識(shí)會(huì)議、公民評(píng)審團(tuán)、協(xié)商民意調(diào)查等公眾參與的創(chuàng)新方式，誕生了“嘉興模式”、“安吉模式”、漢中“河長(zhǎng)制”、上海奉賢區(qū)“桶長(zhǎng)制”等成功治理模式，積極打造公眾參與平臺(tái)，健全公眾參與制度。

回應(yīng)型參與的形成，另一方面得益于公眾政治參與能力的提高和環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)。2018年生態(tài)環(huán)境部、中央文明辦、教育部、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》，從關(guān)注生態(tài)環(huán)境、節(jié)約能源資源、踐行綠色消費(fèi)和選擇低碳出行等十個(gè)方面強(qiáng)化公民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，引導(dǎo)公民成為生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐者、推動(dòng)者。此外，一些環(huán)保組織和企業(yè)依托互聯(lián)網(wǎng)推出環(huán)保項(xiàng)目，如支付寶的螞蟻森林項(xiàng)目，在社會(huì)上興起攢能量種樹(shù)苗的風(fēng)潮[14]。2019年上海推行嚴(yán)格的垃圾分類(lèi)措施引發(fā)社會(huì)對(duì)如何進(jìn)行垃圾分類(lèi)的熱烈討論，垃圾分類(lèi)的理念開(kāi)始被廣泛接受。總的來(lái)說(shuō)，公眾環(huán)保意識(shí)前所未有地提高，民間環(huán)保團(tuán)體逐年增多，為回應(yīng)型參與的實(shí)現(xiàn)提供了廣泛的群眾基礎(chǔ)和理念準(zhǔn)備。

三、回應(yīng)型參與:優(yōu)化公眾參與型環(huán)境治理模式的實(shí)踐探索

（一）嘉興模式

嘉興市是長(zhǎng)江三角洲的重要城市之一，這里風(fēng)景秀美，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。嘉興市同許多臨海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市面臨著同樣的環(huán)境污染困擾，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境如何兼得，嘉興市通過(guò)一系列的探索給出了明確的答案。為了守護(hù)好嘉興市的綠水青山，自2007年以來(lái)，嘉興市建立環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線，秉承“大環(huán)?！敝卫砝砟?，先后探索開(kāi)展了一系列形式多樣的環(huán)境治理公眾參與活動(dòng)，如“環(huán)保道歉書(shū)”“環(huán)保圓桌會(huì)”“民間河長(zhǎng)”“民間聞臭師”等，并根據(jù)環(huán)境治理需求的變化不斷探索新的公眾參與方式以及建立保障公眾參與環(huán)境治理的保障制度。嘉興市的這些立足實(shí)際的實(shí)踐，顯示出了強(qiáng)大的生命力，逐漸形成了具有廣泛影響和借鑒意義的“嘉興模式”。

1.積極發(fā)揮環(huán)保組織的作用

嘉興市政府同公眾和環(huán)保組織積極合作開(kāi)展一系列環(huán)保活動(dòng)，參與民主得到充分發(fā)揮和延續(xù)，一方面政府做出統(tǒng)籌安排把握大局，另一方面政府為公眾和環(huán)保組織創(chuàng)造參與空間，對(duì)他們進(jìn)行合理的管理和指導(dǎo)。在嘉興市的環(huán)境治理中，環(huán)保組織發(fā)揮了積極作用，改變了傳統(tǒng)參與中環(huán)保組織邊緣化的境地。嘉興市對(duì)環(huán)保組織的成立和發(fā)展給予大力支持，為環(huán)保組織擴(kuò)展了發(fā)展空間，建立起“一會(huì)三團(tuán)一中心”（環(huán)保聯(lián)合會(huì)，市民環(huán)保檢查團(tuán)、專(zhuān)家服務(wù)團(tuán)、生態(tài)文明宣講團(tuán)，環(huán)境權(quán)益維護(hù)中心）的公眾參與格局。環(huán)保組織與政府進(jìn)行環(huán)境協(xié)同治理，如嘉興市環(huán)保聯(lián)合會(huì)與人民檢察院聯(lián)手開(kāi)展環(huán)境公益訴訟合作，如2018年嘉興市環(huán)保聯(lián)合會(huì)配合市政府對(duì)市內(nèi)數(shù)十家重點(diǎn)企業(yè)涉污問(wèn)題開(kāi)展深度檢查，2019年嘉興市環(huán)保聯(lián)合會(huì)與人民檢察院聯(lián)手開(kāi)展公益訴訟合作等?！凹闻d模式”的公眾參與具有組織化的特點(diǎn)，這些環(huán)保組織廣泛吸收、動(dòng)員、組織公眾，有代表性的陪審員制度和點(diǎn)單式執(zhí)法都是以環(huán)保組織為載體來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾參與，這一措施能較好地整合公眾利益，提供參與的制度規(guī)范，克服個(gè)體參與缺少理性思考、參與能力不足的問(wèn)題[15]。

2.不斷創(chuàng)新公眾參與方式

“嘉興模式”是一個(gè)制度化的整體治理流程，涵蓋政策議程設(shè)置、環(huán)保知識(shí)普及、環(huán)境問(wèn)題處理、環(huán)境污染問(wèn)責(zé)等方面[16]。這種模式在保證發(fā)揮政府對(duì)環(huán)境治理的主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，讓公眾擁有話語(yǔ)權(quán)，公眾參與主動(dòng)性被充分激發(fā)，參與地位得到實(shí)質(zhì)性提高。其誕生時(shí)間較早，但是依然充滿活力，因?yàn)槠錄](méi)有停留在單一的思路中，而是在契合現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上不斷豐富發(fā)展公眾參與模式。嘉興市依托“網(wǎng)格連心組團(tuán)服務(wù)”機(jī)制，將全市劃分成4600多個(gè)網(wǎng)格和9萬(wàn)多個(gè)微網(wǎng)格，并成立由4434名生態(tài)網(wǎng)格員和1366名“民間河長(zhǎng)”“民間聞臭師”組成的民間生態(tài)環(huán)境監(jiān)督隊(duì)伍[17]；打造市民環(huán)保論壇和“兩山”議事堂，建立“戶長(zhǎng)會(huì)”“網(wǎng)格民情分析會(huì)”等溝通機(jī)制，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境問(wèn)題“大排查、大曝光、大整治”工作，集中收集、處置公眾反映的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)公眾參與模式的創(chuàng)新探索，嘉興市努力構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境治理全民行動(dòng)體系，持續(xù)激發(fā)公眾參與環(huán)境治理熱情。

3.進(jìn)一步落實(shí)公眾參與權(quán)利

除了環(huán)境信訪、環(huán)境聽(tīng)證會(huì)等方式，嘉興市以一些新的參與方式使公眾環(huán)境權(quán)利落實(shí)得更加到位。嘉興市政府在環(huán)境規(guī)劃、審議、行政審批和監(jiān)督等所有程序環(huán)節(jié)上重視公民的全程參與，為社會(huì)各主體的參與提供了途徑，并提升了公民參與的意愿，推進(jìn)環(huán)境參與的程序正義[18]。在保障知情權(quán)方面，嘉興市設(shè)立開(kāi)放日，市生態(tài)環(huán)境局定期組織生態(tài)環(huán)境開(kāi)放日活動(dòng)，將一些企業(yè)和環(huán)保設(shè)施對(duì)公眾開(kāi)放。在保障決策權(quán)方面，嘉興市設(shè)立了陪審員制度和“圓桌會(huì)”制度。市生態(tài)環(huán)境局公開(kāi)向社會(huì)招募陪審員，公眾以獨(dú)立身份參加環(huán)境處罰案例的評(píng)議，評(píng)審員的集體意見(jiàn)將成為行政處罰決定的參考依據(jù)?！皥A桌會(huì)”通過(guò)營(yíng)造平等對(duì)話的氛圍，面對(duì)面與參會(huì)群眾溝通交流，與會(huì)群眾各抒己見(jiàn)，參與決策環(huán)境問(wèn)題。在保障監(jiān)督權(quán)方面，設(shè)立點(diǎn)單式執(zhí)法，點(diǎn)單名單由公眾自行確定，不受外部影響，公眾代表有權(quán)抽查企業(yè)的環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)是否到位，污染排放是否達(dá)標(biāo)，如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以當(dāng)面質(zhì)詢企業(yè)，提出整改督辦意見(jiàn)?！凹闻d模式”對(duì)社會(huì)進(jìn)行充分賦權(quán)，公眾能夠全過(guò)程參與環(huán)境治理，社會(huì)組織能夠積極發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理賦權(quán)—認(rèn)同—合作的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（二）上海奉賢區(qū)“桶長(zhǎng)制”

垃圾分類(lèi)是當(dāng)前環(huán)境治理中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，2019年，上海市在全國(guó)率先強(qiáng)制實(shí)行垃圾分類(lèi)，上海奉賢區(qū)四團(tuán)鎮(zhèn)積極響應(yīng)黨中央、上海市委、奉賢區(qū)委號(hào)召，在鎮(zhèn)域內(nèi)創(chuàng)新開(kāi)展農(nóng)村生活垃圾分類(lèi)活動(dòng)。如何根據(jù)農(nóng)村特點(diǎn)來(lái)設(shè)置具有特色的治理模式，讓公眾快速接受垃圾分類(lèi)理念并積極參與進(jìn)來(lái)，四團(tuán)鎮(zhèn)鎮(zhèn)西村通過(guò)積極實(shí)踐找到了答案。該村首創(chuàng)三級(jí)“桶長(zhǎng)制”，明確每級(jí)“桶長(zhǎng)”的職責(zé)分工，將全體村民納入管理，重視發(fā)揮先進(jìn)群體的影響力，帶頭示范垃圾分類(lèi)流程，編制簡(jiǎn)單易學(xué)的分類(lèi)方法，同時(shí)完善垃圾分類(lèi)獎(jiǎng)懲制度，激勵(lì)村民主動(dòng)參與垃圾分類(lèi)。鎮(zhèn)西村的成功經(jīng)驗(yàn)在奉賢區(qū)內(nèi)得到全面推廣，建立起了全區(qū)“桶長(zhǎng)”組織體系?！巴伴L(zhǎng)制”的形成產(chǎn)生了積極效應(yīng)，擴(kuò)大了垃圾分類(lèi)的外延，營(yíng)造了濃厚的宣傳氛圍，形成了全民積極參與的良好局面。

1.發(fā)揮黨員先鋒模范作用和村“兩委”成員的帶頭作用，帶動(dòng)村民全面參與

在廣大的農(nóng)村地區(qū)，村民是垃圾分類(lèi)的直接參與者，分類(lèi)在家中完成，具有很強(qiáng)的主觀能動(dòng)性。由于村民常年形成的垃圾混合丟棄習(xí)慣，短期內(nèi)適應(yīng)垃圾分類(lèi)存在一定難度，因此解決垃圾分類(lèi)問(wèn)題不僅需要政府的組織與引導(dǎo)，更需要村民依靠自治建立起自我動(dòng)員、自我執(zhí)行的制度。垃圾分類(lèi)規(guī)定讓生活在上海市郊的村民們非常不適應(yīng)，為了鼓勵(lì)村民積極參與，奉賢區(qū)四團(tuán)鎮(zhèn)鎮(zhèn)西村適時(shí)推出“桶長(zhǎng)制”。鎮(zhèn)西村發(fā)揮黨員先鋒模范作用和村“兩委”成員的帶頭作用，開(kāi)展入戶政策宣傳，對(duì)村民進(jìn)行積極動(dòng)員，并且以身作則，做好垃圾分類(lèi)示范工作。通過(guò)前期的宣傳和動(dòng)員，消除了村民對(duì)垃圾分類(lèi)的抵觸心理，使垃圾分類(lèi)理念在當(dāng)?shù)卮迕裰腥肽X入心。

“桶長(zhǎng)制”在試行初期便取得顯著效果，正是得益于村民和村干部的共同努力，全力配合。村民在垃圾分類(lèi)過(guò)程中扮演著“非官方政策主體”的角色，黨員干部、村民和保潔員共同承擔(dān)了垃圾分類(lèi)政策貫徹落實(shí)的責(zé)任，完成了垃圾的分類(lèi)、轉(zhuǎn)運(yùn)工作和監(jiān)督工作[19]，這是環(huán)境治理從“自上而下”被動(dòng)型參與到“全民動(dòng)員”回應(yīng)型參與轉(zhuǎn)變的有效嘗試。

2.建立三級(jí)“桶長(zhǎng)”組織體系，引導(dǎo)村民自主參與

在上海奉賢區(qū)四團(tuán)鎮(zhèn)鎮(zhèn)西村，村“兩委”將23個(gè)村組劃分成9個(gè)網(wǎng)格，由村干部、村民、保潔員擔(dān)任“桶長(zhǎng)”，對(duì)負(fù)責(zé)的網(wǎng)格進(jìn)行管理?！巴伴L(zhǎng)”共有三級(jí)，一級(jí)“桶長(zhǎng)”由村“兩委”班子成員擔(dān)任，每位干部負(fù)責(zé)一個(gè)網(wǎng)格，對(duì)責(zé)任區(qū)內(nèi)的垃圾分類(lèi)情況隨時(shí)開(kāi)展總體指導(dǎo)監(jiān)督工作；二級(jí)“桶長(zhǎng)”由黨員和熱心村民組成，每人結(jié)對(duì)10～20戶村民，指導(dǎo)監(jiān)督村民開(kāi)展垃圾分類(lèi)；三級(jí)“桶長(zhǎng)”由村保潔員擔(dān)任，負(fù)責(zé)在收集清運(yùn)村里的垃圾時(shí)，查看每戶的垃圾分類(lèi)情況，對(duì)分類(lèi)效果進(jìn)行評(píng)判并反饋給上級(jí)“桶長(zhǎng)”，同時(shí)保潔員的工作受到村民的全程監(jiān)督[20]。此外，每位“桶長(zhǎng)”還要負(fù)責(zé)宣傳和監(jiān)督工作，鼓勵(lì)引導(dǎo)村民自主參與垃圾分類(lèi)?！巴伴L(zhǎng)”把看起來(lái)復(fù)雜的垃圾分類(lèi)規(guī)則編成順口溜，在“桶長(zhǎng)”的帶動(dòng)下村民們也紛紛成了垃圾分類(lèi)專(zhuān)家，對(duì)垃圾分類(lèi)不再有抵觸情緒，開(kāi)始自覺(jué)地參與其中。

“桶長(zhǎng)制”實(shí)行以來(lái)，鎮(zhèn)西村日均有7桶垃圾可以實(shí)現(xiàn)就地粉碎資源化利用，處理效率實(shí)現(xiàn)飛躍式發(fā)展。“桶長(zhǎng)制”通過(guò)分級(jí)層層管理，將所有村民納入管理范圍，實(shí)現(xiàn)了村民從被動(dòng)到主動(dòng)進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)的轉(zhuǎn)變，巧妙地解決了垃圾分類(lèi)的“老大難”問(wèn)題，搭建起了村干部與村民共同參與的空間，村干部、黨員帶頭出力，村民支持配合，體現(xiàn)出村民自治的智慧。四團(tuán)鎮(zhèn)鎮(zhèn)西村的“桶長(zhǎng)制”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)影響力迅速擴(kuò)大，奉賢區(qū)制定了《奉賢區(qū)全面推行農(nóng)村生活垃圾分類(lèi)“桶長(zhǎng)制”實(shí)施意見(jiàn)》，以實(shí)現(xiàn)“分類(lèi)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、層級(jí)管理責(zé)任化、群眾參與自治化”為目標(biāo)，“桶長(zhǎng)制”在奉賢區(qū)得到全面推廣。

3.完善村民參與垃圾分類(lèi)獎(jiǎng)懲制度，激勵(lì)村民積極參與

為了更好地激發(fā)村民參與的積極性，保持參與的持久性，讓“桶長(zhǎng)制”更有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，鎮(zhèn)西村還建立了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。一級(jí)“桶長(zhǎng)”的工作表現(xiàn)將被納入個(gè)人年度評(píng)優(yōu)評(píng)先考核；二級(jí)“桶長(zhǎng)”若工作出色，參與的村民將得到相應(yīng)志愿積分獎(jiǎng)勵(lì)，積分可用于兌換生活物品；三級(jí)“桶長(zhǎng)”的薪酬則從傳統(tǒng)的按月結(jié)算改為按網(wǎng)格內(nèi)參與垃圾分類(lèi)的戶數(shù)計(jì)算，以此激發(fā)其工作熱情。村“兩委”和村民通過(guò)民主協(xié)商的方式把垃圾分類(lèi)寫(xiě)進(jìn)村規(guī)民約，對(duì)村民垃圾分類(lèi)情況和保潔員工作情況實(shí)行打分制度，村委干部負(fù)責(zé)打分，村民監(jiān)督打分過(guò)程，每月選出優(yōu)秀家庭、優(yōu)秀保潔員及落后者在村公開(kāi)欄進(jìn)行公示。奉賢區(qū)政府為了表示對(duì)村委工作的支持，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，區(qū)財(cái)政預(yù)算按照年度每戶平均補(bǔ)償66元的標(biāo)準(zhǔn)，每半年根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)的考評(píng)結(jié)果進(jìn)行一次撥付，對(duì)評(píng)價(jià)為優(yōu)秀、良好、合格的，分別給予38元、33元、30元每戶的獎(jiǎng)勵(lì)[21]，政府的這一措施贏得了村民的一致好評(píng)。

（三）環(huán)境治理回應(yīng)型參與實(shí)踐的提升空間

“嘉興模式”和上海奉賢區(qū)“桶長(zhǎng)制”關(guān)于回應(yīng)型參與的實(shí)踐，較好地詮釋了環(huán)境治理模式從管控型到回應(yīng)型轉(zhuǎn)變的可操作性和必要性。觀察其參與主體和參與方式，均體現(xiàn)出公眾參與主體性的核心思想，嘉興市和上海奉賢區(qū)雖然在建設(shè)回應(yīng)型參與方面做出了積極嘗試探索，但是仍存在一定的提升空間。一是要提高各參與主體的協(xié)同能力。政府、公眾、企業(yè)、社會(huì)組織、基層社區(qū)共同處于協(xié)同治理的框架下，彼此的聯(lián)動(dòng)互動(dòng)能力還有待提升，回應(yīng)型參與要打造更加開(kāi)放的治理結(jié)構(gòu)，在政府的支持引導(dǎo)下，加強(qiáng)社會(huì)合作，使其他的參與主體發(fā)揮更多的作用。二是要做好公眾參與的利益導(dǎo)向和協(xié)調(diào)工作。不同個(gè)體的利益訴求、參與動(dòng)力不同，部分公眾在參與環(huán)境治理時(shí)，基于眼前利益而非社會(huì)公共利益提出要求或建議，回應(yīng)型參與要給公眾樹(shù)立正確的參與觀念和價(jià)值導(dǎo)向，完善參與機(jī)制建設(shè)，使公眾正確行使環(huán)境權(quán)利。三是要進(jìn)一步提高公眾參與效率。環(huán)境治理的對(duì)象差異、污染程度差異，使得治理手段多樣，治理資源沒(méi)有得到有效整合，公眾在接觸某一環(huán)境領(lǐng)域時(shí)有一個(gè)適應(yīng)階段?；貞?yīng)型參與要整合治理資源，重視參與方式創(chuàng)新，完善公眾參與配套措施，實(shí)現(xiàn)公眾參與的長(zhǎng)期性、持續(xù)性。

四、進(jìn)一步優(yōu)化公眾參與型環(huán)境治理模式的對(duì)策建議

（一）打造開(kāi)放的治理結(jié)構(gòu)

“嘉興模式”的參與主體非常多，政府、企業(yè)、環(huán)保組織、公眾在其中都扮演著重要角色，發(fā)揮著不可替代的作用。回應(yīng)型參與的建立，正需要各個(gè)主體積極參與，形成政府和社會(huì)、政府和企業(yè)、企業(yè)和社會(huì)的協(xié)商合作，其治理結(jié)構(gòu)必然是開(kāi)放的、包容的。政府要明確自己的職能，實(shí)現(xiàn)重心和權(quán)利下沉，為其他主體做好服務(wù)工作，把握處理好和其他參與主體的關(guān)系，重視對(duì)環(huán)保部門(mén)和基層社區(qū)人員的能力提升。企業(yè)要遵守法律法規(guī)和社會(huì)道德，保證生產(chǎn)行為符合環(huán)保規(guī)范，主動(dòng)銜接政府治理需求，向公眾公開(kāi)環(huán)保信息。環(huán)保組織要主動(dòng)融入治理框架，找準(zhǔn)定位，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)和政府、企業(yè)的合作，協(xié)助政府、企業(yè)開(kāi)展環(huán)保活動(dòng)，從政府和企業(yè)方面爭(zhēng)取技術(shù)和資源支持，同時(shí)要注意立場(chǎng)，為公眾發(fā)聲，爭(zhēng)取公共權(quán)益。公眾是環(huán)境治理的根本力量，公眾的主體地位易被忽視，作為治理結(jié)構(gòu)中較弱勢(shì)的一方，要轉(zhuǎn)變以往消極的參與態(tài)度，主動(dòng)向其他主體提出利益訴求，反映環(huán)境問(wèn)題，監(jiān)督其他主體的工作?；貞?yīng)型參與通過(guò)開(kāi)放的治理結(jié)構(gòu)，建立不同主體間的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以促進(jìn)不同治理主體的良好互動(dòng)，取得豐富的治理成效。

開(kāi)放的治理結(jié)構(gòu)并不意味著公眾無(wú)序參與，回應(yīng)型參與是建立在穩(wěn)定的參與秩序的基礎(chǔ)之上的。觀察“嘉興模式”和上海奉賢區(qū)“桶長(zhǎng)制”，公眾參與環(huán)境治理都是有組織的行動(dòng)，“嘉興模式”中的陪審員制度、點(diǎn)單式執(zhí)法主要是依靠環(huán)保組織進(jìn)行動(dòng)員、吸納、組織公眾參與；奉賢區(qū)“桶長(zhǎng)制”通過(guò)三級(jí)“桶長(zhǎng)”的層層幫扶，避免了公眾個(gè)體參與垃圾分類(lèi)時(shí)混亂現(xiàn)象的發(fā)生。分散的、未經(jīng)組織和培訓(xùn)的個(gè)體，囿于認(rèn)知水平不足和參與能力的限制，在參與治理時(shí)容易陷入無(wú)所適從和無(wú)所顧忌的困境。參與秩序的建設(shè)可以規(guī)范個(gè)體行為，將個(gè)體參與的分散無(wú)序的負(fù)面影響降至最低，保證公眾參與的秩序和效率。要重視環(huán)保組織的作用，鼓勵(lì)個(gè)體通過(guò)參加組織的方式進(jìn)行環(huán)保活動(dòng)，打造公眾參與行為規(guī)范。要發(fā)揮先進(jìn)群體的引導(dǎo)作用，社區(qū)干部、黨員等作為社區(qū)中具有較高政治覺(jué)悟與公眾參與能力的先進(jìn)群體，應(yīng)充分發(fā)揮率先垂范作用，引導(dǎo)公眾有組織地參與環(huán)境治理。

（二）對(duì)公眾參與進(jìn)行合法合理賦權(quán)，完善公眾參與型環(huán)境治理機(jī)制

第一，強(qiáng)化對(duì)公眾參與權(quán)利的賦予。環(huán)境事務(wù)屬于公共事務(wù)，公眾有權(quán)知曉信息、發(fā)表觀點(diǎn)、監(jiān)督治理過(guò)程。獲取信息是公眾參與治理的前提和基礎(chǔ)，因此首要任務(wù)是完善信息公開(kāi)機(jī)制，以社區(qū)為單位及時(shí)向公眾公布環(huán)境方面的信息和治理情況，培養(yǎng)公眾獨(dú)立思考分析的能力，對(duì)環(huán)境工作了解得越清楚，掌握的信息越豐富，公眾就越容易形成自己的看法，也就更愿意發(fā)表觀點(diǎn)。

在信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，要鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境決策，建立完善監(jiān)督反饋機(jī)制，讓公眾掌握更多的話語(yǔ)權(quán)，保障好公眾參與決策和監(jiān)督的權(quán)利。環(huán)境治理要堅(jiān)持走群眾路線，大小環(huán)境事務(wù)都可以和公眾進(jìn)行溝通，將環(huán)境治理的現(xiàn)狀、原因、進(jìn)展、結(jié)果等告知公眾，在政策規(guī)劃、決策、實(shí)施的同時(shí)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，實(shí)現(xiàn)公眾深度參與。環(huán)境治理要主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，暢通公眾反映投訴渠道，重點(diǎn)回應(yīng)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。發(fā)揮社區(qū)的基層管理作用，在社區(qū)設(shè)立公告欄，主動(dòng)公示相關(guān)環(huán)保事務(wù)的立項(xiàng)和進(jìn)程，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)聯(lián)系渠道，如意見(jiàn)簿、專(zhuān)線電話、網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)址，方便群眾發(fā)表意見(jiàn)，行使環(huán)境治理權(quán)利。

第二，增進(jìn)公眾對(duì)參與治理的認(rèn)同與回應(yīng)。受傳統(tǒng)觀念的影響，公眾參與主體意識(shí)不強(qiáng)，缺乏自我思考和反省，產(chǎn)生了參與權(quán)利“閑置”的現(xiàn)象。面對(duì)這種情況，要促進(jìn)公眾參與意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的萌發(fā)，要增強(qiáng)公眾自我改變的信心。馬斯洛需求層次理論認(rèn)為，人的最高需要是尊重和自我實(shí)現(xiàn)，“嘉興模式”和上海奉賢區(qū)“桶長(zhǎng)制”對(duì)公眾參與表現(xiàn)出了足夠的重視和尊重，設(shè)置各種激勵(lì)措施以表示對(duì)公眾參與行為的肯定，政府將建議采納或?qū)⒅卫斫Y(jié)果正向反饋，公眾能切實(shí)感受到因自身參與所帶來(lái)的環(huán)境改善，而非曾經(jīng)簡(jiǎn)單地被“符號(hào)化”“形式化”的參與，公眾從參與中得到獲得感、滿足感，感受到了更高價(jià)值的自我實(shí)現(xiàn)。

一方面，應(yīng)從建立精神認(rèn)同激勵(lì)入手，以給予一些物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或者授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)為肯定和激勵(lì)的方式，強(qiáng)化公眾參與意愿，激發(fā)其參與的主動(dòng)性。社區(qū)可以定期組織公眾學(xué)習(xí)環(huán)保知識(shí)，分享交流參與心得，鼓勵(lì)公眾大膽建言獻(xiàn)策，組織參觀學(xué)習(xí)其他社區(qū)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)公眾理論水平和實(shí)踐能力的全面提高。黨員更要發(fā)揮先鋒模范作用，對(duì)公眾進(jìn)行指導(dǎo)教育。此外，還可以通過(guò)樹(shù)立典型，設(shè)立環(huán)保公益崗位，吸引有社會(huì)擔(dān)當(dāng)和奉獻(xiàn)精神的年輕人擔(dān)任志愿者，對(duì)公眾的參與過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)。在激勵(lì)方面，社區(qū)可以設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)有益于環(huán)保工作開(kāi)展的意見(jiàn)和行為，經(jīng)查實(shí)研究，給予一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)?？稍谌罕娭性O(shè)置環(huán)保兼職人員，參與環(huán)保工作；可懸掛榮譽(yù)旗幟，增加群眾榮譽(yù)感，調(diào)動(dòng)積極性。

另一方面，要建立公眾參與的情感認(rèn)同。首先，充分發(fā)揮新聞媒體的宣傳作用。利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介，制作紀(jì)錄片、公益廣告等，強(qiáng)調(diào)人與自然的依存關(guān)系，宣傳環(huán)境惡化對(duì)人類(lèi)帶來(lái)的危害，對(duì)已有的參與途徑進(jìn)行廣泛宣傳，使公眾了解自己擁有哪些權(quán)利、有哪些參與渠道、如何行使權(quán)利，幫助公眾形成權(quán)利主體意識(shí)。其次，社區(qū)工作人員和黨員干部要發(fā)揮帶頭作用，以自身影響力帶動(dòng)身邊的人。對(duì)于城鎮(zhèn)居民,通過(guò)舉辦講座、展覽、環(huán)保課堂等多種形式宣傳參與途徑以鼓勵(lì)其參與，營(yíng)造濃厚的社會(huì)氛圍和良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，將環(huán)保理念根植更多人心中。在農(nóng)村地區(qū)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛袼?，采取板?bào)、標(biāo)語(yǔ)、小品演出等接地氣的形式，深入淺出、循序漸進(jìn)地向村民們普及環(huán)境治理參與權(quán)利和途徑。最后，加強(qiáng)青少年環(huán)境教育。青少年接受新鮮觀念速度快，權(quán)利主體觀念強(qiáng)烈，加強(qiáng)青少年的環(huán)保思維培育，可將環(huán)境教育作為學(xué)校教育的常規(guī)部分，可將其列入各類(lèi)學(xué)校的教學(xué)計(jì)劃，使環(huán)境教育系統(tǒng)化、常態(tài)化，引導(dǎo)鼓勵(lì)青少年成為參與環(huán)保的重要力量。

（三）借助基層力量，實(shí)現(xiàn)公眾長(zhǎng)效參與

建設(shè)回應(yīng)型參與的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公眾的常態(tài)化參與。打造公眾參與長(zhǎng)效機(jī)制，首先，要發(fā)揚(yáng)基層群眾自治制度的優(yōu)勢(shì)。群眾自治制度是基層事務(wù)管理的基石，在環(huán)境治理中發(fā)揮著重大作用。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，幫助社區(qū)、村委建立更加高效的運(yùn)作體系，傳授環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，讓基層組織承擔(dān)起更多環(huán)境治理的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理“小事不出社區(qū)，矛盾不上交”。社區(qū)和村委應(yīng)著眼于當(dāng)前環(huán)境治理工作實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境事務(wù)的管理，增進(jìn)轄區(qū)群眾對(duì)環(huán)境治理的回應(yīng)認(rèn)同，凝聚群眾智慧，群策群力，為各種創(chuàng)新型參與方式的誕生培育土壤，探索符合本轄區(qū)特點(diǎn)的環(huán)境治理公眾參與方式。

其次，要完善參與程序的制度規(guī)范。根據(jù)地方環(huán)境實(shí)際問(wèn)題，遵循地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)及時(shí)出臺(tái)政策，增加基層環(huán)境整治資金投入?；鶎涌梢酝ㄟ^(guò)社區(qū)公約、村規(guī)民約的方式，將實(shí)踐效果較好的參與方式固定下來(lái)，對(duì)規(guī)約的修改要堅(jiān)持群眾做主原則和實(shí)用為主原則，建立環(huán)境治理協(xié)商議事體系、權(quán)責(zé)義務(wù)體系、個(gè)人信用體系等，使公眾參與明確化、具體化。通過(guò)規(guī)約形式規(guī)定公眾參與環(huán)境治理的程序，突出公眾參與的主體地位，讓公眾的參與權(quán)利得到充分保障，將科學(xué)的環(huán)保思想和公眾參與制度相結(jié)合，將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，體現(xiàn)在公眾參與環(huán)境治理的實(shí)踐當(dāng)中。

面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，基層精力有限，工作上難免有疏漏之處，接受公眾監(jiān)督，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，共同發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，能有效增進(jìn)公眾對(duì)環(huán)境治理的回應(yīng)認(rèn)同。一方面要增加公眾監(jiān)督渠道。設(shè)置環(huán)境監(jiān)督郵箱、信箱、專(zhuān)線，不論是污染行為還是社區(qū)、村委工作的疏漏，都可以通過(guò)這些渠道進(jìn)行反映。另一方面要暢通公眾意見(jiàn)反饋通道。反饋要堅(jiān)持及時(shí)性原則，對(duì)公眾提出的建議，社區(qū)和村委都應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待，對(duì)于合理的意見(jiàn)要及時(shí)采納，對(duì)于一些不切實(shí)際的建議或者暫時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的建議，也要及時(shí)向公眾解釋?zhuān)允率掠谢匾?、件件有落?shí)的態(tài)度贏取公眾的信任度和提高公眾的積極性。

（四）加強(qiáng)政府和社會(huì)合作，促進(jìn)多元主體協(xié)同共治

回應(yīng)型參與意味著公眾、社會(huì)組織和政府都是平等的參與主體，彼此間是協(xié)同共治的伙伴關(guān)系。政府加強(qiáng)社會(huì)合作，與公眾和環(huán)保組織進(jìn)行合理分工，從而構(gòu)建政府和社會(huì)的協(xié)同治理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)政府和公眾的協(xié)同治理，需要就某一具體環(huán)境問(wèn)題，界定政府和公眾的職責(zé)范圍，對(duì)環(huán)境治理任務(wù)加以分工，發(fā)揮群眾自治優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)公眾自主解決環(huán)境問(wèn)題，形成政府政策引導(dǎo)群眾自治發(fā)力的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。

實(shí)現(xiàn)政府和環(huán)保組織的協(xié)同治理，首先，妥善處理環(huán)保組織與政府的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)組織的公益性，而非政府部門(mén)的延伸，將領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)關(guān)系，同環(huán)保組織開(kāi)展合作。其次，應(yīng)完善和社會(huì)組織相關(guān)的法律法規(guī)，給予環(huán)保組織一個(gè)合理、準(zhǔn)確的角色定位，明確其所應(yīng)具備的能力、資質(zhì)和參與環(huán)境治理的范圍、權(quán)限，為社會(huì)組織參與創(chuàng)造一個(gè)良性、包容的制度環(huán)境。最后，政府應(yīng)為環(huán)保組織的正常運(yùn)行和未來(lái)發(fā)展提供更多支持。政府培育、扶持環(huán)保組織，可以擴(kuò)大和增加購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的范圍和力度，為有信譽(yù)和質(zhì)量保證的環(huán)保組織推介服務(wù)，設(shè)立環(huán)保組織獎(jiǎng)勵(lì)資金，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)保組織快速健康發(fā)展。

環(huán)保組織能夠較好地將公眾凝聚起來(lái)，發(fā)揮協(xié)調(diào)整合作用，是推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題解決的重要參與力量。在具體環(huán)境問(wèn)題的治理中，要發(fā)揮環(huán)保組織的更多職能，擴(kuò)充參與空間。一方面，要改進(jìn)雙重管理模式，將業(yè)務(wù)主管單位轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)單位，減少實(shí)際管理中的干預(yù)。另一方面，可以將部分職能賦予環(huán)保組織，這些職能可以包括影響環(huán)境立法的權(quán)利、影響環(huán)境評(píng)估的權(quán)利、參與環(huán)境公益訴訟調(diào)解的權(quán)利、對(duì)環(huán)境群體性事件預(yù)處理的權(quán)利等，環(huán)保組織不再僅僅是環(huán)境宣傳的工具，還可以承擔(dān)起部分管理、治理職能。當(dāng)然，這部分權(quán)利并非隨意地轉(zhuǎn)移，政府要提出具體的方案，明確各項(xiàng)細(xì)則，同時(shí)主管部門(mén)也要對(duì)環(huán)保組織進(jìn)行詳細(xì)工作指導(dǎo)，以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)及時(shí)采取措施，保證組織合法合理運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）通過(guò)參與方式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理水平

政府通過(guò)參與方式的創(chuàng)新，能夠消除公眾參與的阻礙，為公眾提供參與條件和便利。

第一，完善現(xiàn)有參與方式，重視民主協(xié)商。首先，將環(huán)境民主理念通過(guò)恰當(dāng)?shù)恼咴O(shè)計(jì)和制度安排在實(shí)踐中盡可能充分地表現(xiàn)出來(lái)。將會(huì)議由形式轉(zhuǎn)化為具體內(nèi)容，就一些在現(xiàn)有環(huán)境政策框架內(nèi)難以解決的環(huán)境問(wèn)題,在更大的范圍內(nèi),以更公開(kāi)的方式,嘗試探索解決之道。在這個(gè)過(guò)程中,要更加注重環(huán)境信息公開(kāi)、多元主體參與和各方平等對(duì)話,并致力形成基于會(huì)議共識(shí)的可操作的協(xié)議方案。其次，環(huán)境治理過(guò)程納入更多利益相關(guān)者。環(huán)境問(wèn)題具有綜合性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性等特征，其解決需要多方協(xié)同與合作，除了邀請(qǐng)政府部門(mén)代表、公眾代表、企業(yè)代表這些一級(jí)利益相關(guān)者，還可以邀請(qǐng)法律專(zhuān)家、環(huán)境專(zhuān)家等代表協(xié)商。最后，讓公眾參與在環(huán)境保護(hù)體系中發(fā)揮更大的作用。一方面，政府通過(guò)更多渠道了解公眾對(duì)參與方式的期望、建議和效果評(píng)價(jià),并告知公眾這些參與方式實(shí)施以來(lái)取得的效果、遇到的問(wèn)題和需要公眾進(jìn)一步協(xié)助的地方，對(duì)于公眾反映的問(wèn)題要及時(shí)跟進(jìn)加強(qiáng)反饋；另一方面，政府要加強(qiáng)對(duì)公眾參與的正確引導(dǎo)，以社區(qū)和學(xué)校為依托分別開(kāi)展能力培訓(xùn)，舉辦定期或者不定期的培訓(xùn)班，舉辦環(huán)保知識(shí)競(jìng)賽，還可以引導(dǎo)鼓勵(lì)公眾進(jìn)行自我學(xué)習(xí)，通過(guò)外部培訓(xùn)和主動(dòng)學(xué)習(xí)使公眾獲得解決環(huán)境問(wèn)題的基本能力，對(duì)環(huán)境問(wèn)題形成理性認(rèn)識(shí)做到理性思考，為政府建言獻(xiàn)策時(shí)提出有價(jià)值的建議，有能力參與更高層次的環(huán)?；顒?dòng)。

第二，探索更加豐富的參與路徑。“圓桌會(huì)”、民主懇談會(huì)、共識(shí)會(huì)議多是以會(huì)議的方式舉行，公眾以與會(huì)者身份參加，這種模式具有公眾可以直接參與、直抒意見(jiàn)的優(yōu)點(diǎn)。會(huì)議式參與作為主要參與模式應(yīng)在全國(guó)各地進(jìn)行推廣，但是參與方式可以不局限于會(huì)議模式。政府可以依托互聯(lián)網(wǎng)，提供網(wǎng)上參與渠道。很多城市建立有公眾論壇，政府可以豐富公眾論壇的功能和內(nèi)容，加強(qiáng)互動(dòng)板塊設(shè)置，安排專(zhuān)人管理。與公眾論壇類(lèi)似但是更為年輕人接受的是政務(wù)微博、微信，環(huán)保部門(mén)應(yīng)該重視這一途徑并且充分利用，豐富其功能和作用，為公眾參與搭建更加便利的平臺(tái)。政府還可以以調(diào)查民意為核心，推廣協(xié)商調(diào)查參與模式，對(duì)于一些環(huán)境焦點(diǎn)問(wèn)題，成立焦點(diǎn)小組，將協(xié)商民意調(diào)查引入環(huán)境領(lǐng)域，成立民眾調(diào)查群。

五、結(jié)論

管控型環(huán)境治理模式是基于我國(guó)環(huán)境治理現(xiàn)實(shí)的需要而產(chǎn)生的，取得了矚目的治理成果。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾參與需求的增加，管控型治理模式逐步向公眾參與型治理模式轉(zhuǎn)變，公眾參與深度、廣度均得到提高。公眾參與型環(huán)境治理應(yīng)進(jìn)一步增進(jìn)政府和公眾交流互動(dòng)，增進(jìn)公眾對(duì)參與環(huán)境治理的認(rèn)同，構(gòu)建和完善回應(yīng)型參與機(jī)制。建議通過(guò)賦權(quán)公眾，發(fā)揮基層自治作用，加強(qiáng)社會(huì)合作，創(chuàng)新參與方式等途徑，對(duì)公眾進(jìn)行積極動(dòng)員，對(duì)公眾參與給予積極肯定，為公眾參與創(chuàng)造更多空間和平臺(tái)，激發(fā)公眾的權(quán)利意識(shí)和參與熱情，為環(huán)保組織提供更加廣闊的發(fā)展空間，有效增進(jìn)公眾對(duì)參與環(huán)境治理的主動(dòng)性和責(zé)任感，從而進(jìn)一步優(yōu)化政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的環(huán)境治理體系，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境治理不斷取得新的成就。