新型城鎮(zhèn)化進程中被征地農(nóng)民權(quán)益保護法治化路徑研究

●單云慧

一、引言

我國的城鎮(zhèn)化，其規(guī)模之大為人類歷史所未有，不僅對中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展至關(guān)重要，亦會影響全世界。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2020年末，全國常住人口的城鎮(zhèn)化率超過60%。根據(jù)《中國農(nóng)村發(fā)展報告2020》預(yù)計，到2025年中國城鎮(zhèn)化率將達65.5%。與此共生的是征地拆遷規(guī)模迅速擴大、被征地農(nóng)民群體規(guī)模與日俱增，必然導(dǎo)致被征地農(nóng)民合法權(quán)益保護問題日益突出。如若處理不當，則會成為影響農(nóng)村穩(wěn)定、制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的阻礙因素。因此，在新型城鎮(zhèn)化進程中，探討被征地農(nóng)民權(quán)益保護法治化的實現(xiàn)路徑，既有助于防范和化解新型城鎮(zhèn)化進程中征地拆遷沖突的產(chǎn)生，也可以為鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定的內(nèi)生動力，為鄉(xiāng)村社會治理注入新的活力。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中被征地農(nóng)民維護合法權(quán)益的困境分析

權(quán)利由法律賦予、受法律保護，確定了每個人行為選擇的限度和范圍，是人得以在經(jīng)濟社會中生存發(fā)展、實現(xiàn)自身價值的重要保障。當權(quán)利受到損害時必須有相應(yīng)的救濟，如果沒有救濟機制的“保駕護航”，權(quán)利就無從談起，也無從落實。在新型城鎮(zhèn)化進程中，當被征地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害時，一般可通過公力救濟、私力救濟和社會援助三種方式維權(quán)。但三種方式各有不足，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.公力救濟的實踐性不強?；趯W者們的普遍觀點，公力救濟是指權(quán)利人通過法定程序請求國家公共權(quán)力機關(guān)對其權(quán)利進行保護的一種方式。新型城鎮(zhèn)化進程中，被征地農(nóng)民尋求公力救濟存在的困境表現(xiàn)在：第一，公立救濟成本較高。一方面，公力救濟啟動成本較高，且耗時較長，從提起訴訟到審判再到執(zhí)行一般快則數(shù)月、慢則幾年。雖然在現(xiàn)行法律中對審理期限作出了明確的規(guī)定，但法院可以辦理相關(guān)手續(xù)以延長審判周期，這增加了被征地農(nóng)民的精神負擔和時間成本。另外，根據(jù)《訴訟費用交納辦法》規(guī)定，除勝訴方自愿承擔訴訟費用外，由敗訴方負擔訴訟費用。被征地農(nóng)民如果敗訴，就要承擔全部的訴訟費用，這就加重了被征地農(nóng)民的經(jīng)濟負擔。因此，在尋求公力救濟的過程中可能承受精神、經(jīng)濟和時間三種成本，使被征地農(nóng)民不愿輕易采用公力救濟去維護合法權(quán)益。第二，公力救濟存在有限性。司法救濟僅對受害人進行救濟，且僅當被征地農(nóng)民與行政機關(guān)的行政爭議在法律規(guī)定的受案范圍之內(nèi)，才能提起行政訴訟。合法性審查只能審查具體行政行為是否合法，而行政機關(guān)自由裁量權(quán)是否使用得當不在審查范圍之內(nèi)。因此，通過公力救濟來解決被征地農(nóng)民和政府之間矛盾的力量有限。第三，公力救濟實踐性有待提高。一是提起群體訴訟方面，群體訴訟以共同訴訟制度為基礎(chǔ)，即由群體推選或授權(quán)出的代表提請訴訟，這種制度規(guī)定的過于簡單，缺乏實際可操作性，而且受到“訴訟標的同一或?qū)儆谕活悺痹V訟的提起限制，加之尚未公開與之有關(guān)的司法解釋，導(dǎo)致大部分被征地農(nóng)民很少提起群體訴訟。二是提請仲裁方面，程序比較復(fù)雜，難以快速有效地解決糾紛。因此，被征地農(nóng)民“通過有序的、制度化的政治參與無法實現(xiàn)利益訴求時，就會傾向于選擇無序的、非制度化的政治參與方式，甚至走向極端?！?/p>

2.私力救濟的法治化不強。私力救濟是指，依靠自身力量、非正式組織力量或民間力量來維護權(quán)利、對受損權(quán)利進行的一種自我救濟，既是救濟的一種重要形式，也是公力救濟的一種重要補充。新型城鎮(zhèn)化進程中，被征地農(nóng)民私力救濟存在的困境表現(xiàn)在：第一，法律定位不清。《中華人民共和國民法典》第一千一百七十七條規(guī)定：“合法權(quán)益受到侵害，情況緊迫且不能及時獲得國家機關(guān)保護，不立即采取措施將使其合法權(quán)益受到難以彌補的損害的，受害人可以在保護自己合法權(quán)益的必要范圍內(nèi)采取扣留侵權(quán)人的財物等合理措施；但是，應(yīng)當立即請求有關(guān)國家機關(guān)處理。”雖然從法律方面賦予了私力救濟權(quán)，但與征地拆遷領(lǐng)域被征地農(nóng)民采取的私力救濟方式有很大的區(qū)別。在我國現(xiàn)有的法律體系中，尚未從立法上對這種依靠自身力量、非正式組織力量或民間力量來維護權(quán)利、對受損權(quán)利進行的一種自我救濟的私力救濟作出明確定位。第二，社會隱患較大。雖然在國家組織和法律體系建立之前，人們就采用私力救濟的方式解決矛盾和糾紛，從古至今私力救濟都有其存在的合理性和必要性。但隨著社會法治化程度的提升，由于被征地農(nóng)民往往法律意識淡薄，采取私力救濟這種“非理性”的維權(quán)方式，極易引發(fā)非法的群體性事件及暴力行為，產(chǎn)生反抗公權(quán)甚至是對抗公權(quán)的負面影響。

3.社會援助的有效性不強。社會援助是人民生產(chǎn)、生活當中重要的日常行為活動，對社會調(diào)整資源配置、實現(xiàn)社會公平正義、維護社會安全穩(wěn)定有著非常重要的積極作用。新型城鎮(zhèn)化進程中，被征地農(nóng)民獲得社會援助存在的困境表現(xiàn)在：第一，在征地拆遷工作中基層組織作用發(fā)揮不足，會出現(xiàn)消極應(yīng)對被征地農(nóng)民合理訴求的情況，導(dǎo)致問題沒有在基層得到有效的解決，同時，聯(lián)系群眾的能力不足，征地拆遷征詢制度不夠完善，涉及被征地農(nóng)民利益的問題公開透明度有待提高，使得被征地農(nóng)民的困難得不到及時的反映，這在一定程度影響了政府的公信力。第二，法律援助不夠?！吨腥A人民共和國法律援助法》規(guī)定，法律援助是國家建立的為經(jīng)濟困難公民和符合法定條件的其他當事人無償提供法律咨詢、代理等法律服務(wù)的制度，是公共法律服務(wù)體系的組成部分。在現(xiàn)實中，農(nóng)村法律援助機構(gòu)設(shè)置偏少，專業(yè)人員嚴重不足，且資金來源較少，加之由于宣傳不足，農(nóng)民對法律援助的信任度不高，成為農(nóng)村法律援助難以有效開展的重要因素，當被征地農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害時，幾乎不會選擇通過法律援助的方式進行維權(quán)。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中被征地農(nóng)民保障合法權(quán)益的實現(xiàn)路徑

任何法律制度的意義都在于其能否有效地實施，對新型城鎮(zhèn)化過程中被征地農(nóng)民而言，權(quán)利賦予的再多，一旦離開有效的救濟手段，這些權(quán)利也只是空中樓閣，被征地農(nóng)民的境況依然難以改善。而目前我國處于新型城鎮(zhèn)化的快速建設(shè)中，有關(guān)征地拆遷方面的法律具有一定的滯后性，尤其是農(nóng)民訴訟能力的不足以及法律援助制度的不完善，尤其需要統(tǒng)籌使用公力救濟、私力救濟、社會援助，切實避免暴力維權(quán)、違法維權(quán)行為的發(fā)生，更加及時有效地保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

1.公力救濟方面。（1）降低公力救濟成本。在完善公力救濟過程中，對部分相似的涉及征地拆遷案件，可采取簡易程序，降低訴訟費用，施以法律援助，保障新型城鎮(zhèn)化進程中作為弱勢群體的被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，切實用公力救濟的手段幫助被征地農(nóng)民解決訴訟難、訴訟貴，以及經(jīng)濟和時間成本高的問題，這是促進公力救濟被普遍使用的重要保障。同時，應(yīng)改善執(zhí)行慢、執(zhí)行難的局面，使被征地農(nóng)民被非法侵害的權(quán)益時有效地得到恢復(fù)。

（2）開設(shè)法律講堂。針對部分貧困農(nóng)民不懂法律的短板，積極開展“法律講堂進農(nóng)村”活動，尤其是在國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)有針對性地開設(shè)“法律講堂”。首先，法律講堂應(yīng)選取農(nóng)民關(guān)心的、易發(fā)生矛盾糾紛的內(nèi)容，如征地拆遷糾紛，賠償安置處理不善等問題進行宣講；其次，在形式上，采取案例分析、討論等方式進行，以農(nóng)民身邊發(fā)生的、與他們有相同利益訴求或者相同利益糾紛的事件進行教育，讓農(nóng)民能夠參與進來，充分了解公力救濟的優(yōu)點；最后，對農(nóng)民的維權(quán)教育要改變以往重責任和義務(wù)的宣傳，轉(zhuǎn)而重點進行法律程序的教育，讓農(nóng)民了解實體法和程序法，因為農(nóng)民征地拆遷的問題涉及較多的是政府與被征地農(nóng)民之間的矛盾，需要借助行政復(fù)議或者行政訴訟來解決糾紛，可對于這些被征地農(nóng)民而言，程序法中的行政訴訟和行政復(fù)議是一片盲區(qū)，不知如何使用，尤其需要法律講堂幫助被征地農(nóng)民了解如何使用程序法去維權(quán)。

（3）設(shè)立征遷行政巡回法庭。針對被征地農(nóng)民的實際情況，設(shè)立巡回法庭可以破解訴訟難和“偏愛”私力救濟的難題。例如，為實質(zhì)性化解征遷領(lǐng)域爭議，化解矛盾，2021年5月，曲阜市人民法院設(shè)立了山東省第一個征遷行政巡回法庭。征遷行政巡回法庭的設(shè)立，可以真正起到“審結(jié)一個案，教育一大片”的效果。其優(yōu)勢在于：第一，針對性強。征遷行政巡回法庭主要受理與房屋、土地征收、拆遷、改造等行政行為有直接相關(guān)性的行政訴訟案件和行政非訴強制執(zhí)行案件，極大地提高了案件辦結(jié)的效率和質(zhì)量，降低了被征地農(nóng)民的時間成本。第二，專業(yè)性強。征遷行政巡回法庭會對政府拆遷工作人員開展專業(yè)的法律培訓(xùn)，同時，為被征地農(nóng)民提供征地拆遷等方面的法律政策解讀、法律問題咨詢、典型案例剖析、行政訴訟指導(dǎo)等“零距離”的專業(yè)法律服務(wù)。第三，流動性強。征遷行政巡回法庭采用流動設(shè)置和固定設(shè)置相結(jié)合的方式，將根據(jù)具體的征地拆遷項目進行設(shè)置和轉(zhuǎn)移，可以充分調(diào)動被征地農(nóng)民學習法律、用法律解決糾紛的積極性，且對于有相同糾紛和利益訴求的被征地農(nóng)民來說，可以極大地方便他們借鑒經(jīng)驗。因此，應(yīng)在全國大力推廣設(shè)立征遷行政巡回法庭，不僅可以高效推進征遷項目，同時還可以更加便利地保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.私力救濟方面。（1）明確私力救濟的法律定位。要走出私力救濟的法治困境，關(guān)鍵是要明確私力救濟的法律地位，通過法律界定私力救濟的定義、性質(zhì)、類型、限度、適用范圍以及如何進行約束和監(jiān)督，在法律體系中承認合法私力救濟的作用，促使人們規(guī)范、合理地運用私力救濟表達訴求，充分發(fā)揮合法合規(guī)私力救濟對社會穩(wěn)定的作用以及對被征地農(nóng)民合法權(quán)益保護的作用。

（2）清晰界定私力救濟的合法邊界。賦予私力救濟相應(yīng)的法律地位，但不意味著私力救濟可以被無限度使用，將私力救濟“關(guān)”在合法的范圍之內(nèi)，防止私力救濟對公力救濟無限侵占而導(dǎo)致的公力救濟失靈，是必須要解決的問題?；诖耍疚恼J為私力救濟的合法邊界應(yīng)符合：一是私力救濟的目的必須正當且合法，即其試圖恢復(fù)的權(quán)利具有正當性和合法性；二是私力救濟的手段和限度必須適當且合法，不論是民法上的自助行為，還是刑法上的自救行為，都不能對社會穩(wěn)定造成不良影響和嚴重后果?？傊谖覈F(xiàn)行的法律體系中，私力救濟合法邊界不明，直接導(dǎo)致現(xiàn)實中由于缺乏理論基礎(chǔ)而使司法實踐受阻，應(yīng)該盡快在法律上對私力救濟的目的、手段和限度作出嚴格的規(guī)定。

（3）將群體性私力救濟納入法治化軌道。目前無論是自助行為還是自救行為，私力救濟強調(diào)的主體為個體，此個體是指權(quán)益受到損害的直接被害人，那么當群體的利益受到侵害時，例如，征地拆遷中涉及的農(nóng)民群體，如何采取群體自助行為和自救行為，法律中尚為空白。私力救濟的主體不能只局限于個體，還應(yīng)該包含由自然人組成的非正式團體、民間組織等法律主體。要明確群體性私力救濟主體的法律地位，應(yīng)該從法律上規(guī)定法人、單個自然人、其他利益共同體組成的群體都是私力救濟實施的主體，這樣才能將群體性私力救濟納入法治化軌道。

3.社會援助方面。（1）發(fā)揮基層組織作用。目前，新型城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)大量被征地農(nóng)民組織起來選擇私力救濟、爆發(fā)群體性事件的現(xiàn)象，源于農(nóng)民利益組織化表達的急迫需求，這就需要農(nóng)村基層組織發(fā)揮作用，切實提升基層社會治理能力水平。具體措施：第一，土地征收階段，組織被征地農(nóng)民廣泛參與到政府與土地使用申請者（即第三方）的協(xié)商中，被征地農(nóng)民既可以陳述自身對征地方案、補償標準、補償形式的意見，也可以通過聽證的方式了解征地項目的具體情況，以便政府、農(nóng)民、第三方更加順暢地達成共識。第二，土地使用階段，組織被征地農(nóng)民積極參與到第三方使用土地中，加強對土地規(guī)劃、土地使用的監(jiān)督，確保被征用土地依法合規(guī)進行開發(fā)或使用，為更有保障地支付征收費用奠定基礎(chǔ)。第三，土地維權(quán)階段，組織被征地農(nóng)民依法參與到維護自身合法權(quán)益的行動中，充分發(fā)揮組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的作用，及時了解傾向性、苗頭性問題，認真聽取真實化、合理化訴求，及時給予針對性、疏導(dǎo)性幫助，切實將群體事件消滅在萌芽狀態(tài)。

（2）做好被征地農(nóng)民法律援助工作。一是要加大被征地農(nóng)民“法援宣傳”，可通過發(fā)放法律援助便民卡，提高法律援助知曉率。二是開辟被征地農(nóng)民法律援助“綠色通道”，在各法律援助中心設(shè)立被征地農(nóng)民法律援助維權(quán)窗口，按照“優(yōu)先辦、重點辦、協(xié)作辦”的原則，主動引導(dǎo)并協(xié)助其通過適當方式反映訴求、解決問題，做到法律援助服務(wù)高效化、便捷化、可及化。三是對經(jīng)濟困難的失地農(nóng)民，適度放寬要求，拓寬援助方式，以咨詢、代書、非訴訟和訴訟指導(dǎo)等方式提供全方位的法律援助服務(wù)。另外，定期組織法律援助工作人員通過上門服務(wù)、電話回訪等形式，主動關(guān)注被征地農(nóng)民急需解決的法律問題，為他們提供專業(yè)、便捷、及時的法律援助服務(wù)。

四、結(jié)語

基于對新型城鎮(zhèn)化進程中被征地農(nóng)民私力救濟的現(xiàn)狀分析得出，在我國征地拆遷領(lǐng)域中，由于公力救濟的先天不足、私力救濟的施行偏差、社會援助的力量不夠，導(dǎo)致被征地農(nóng)民合法權(quán)益無法得到切實有效保護，也給社會穩(wěn)定帶來了不穩(wěn)定因素。只有將公力救濟、私力救濟、社會援助全部納入法治化軌道，做到并駕齊驅(qū)、互為補充，才能更好地保障被征地農(nóng)民的權(quán)益，才能有利于建設(shè)和諧穩(wěn)定的法治社會，才能更好地推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。